Program i bezstronność w kierowaniu pracami Rady Unii Europejskiej jako zasadnicze czynniki powodzenia polskiej prezydencji w drugiej połowie 2011 roku

Nowe realia instytucjonalne

Wejście w życie traktatu lizbońskiego (TL) zasadniczo zmieniło dotychczasowe zadania prezydencji przy reprezentacji Unii Europejskiej. Jest to pochodna utworzenia dwóch nowych urzędów: stałego przewodniczącego Rady Europejskiej (RE) oraz wysokiego przedstawiciela UE do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Prerogatywy tradycyjnego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej (Rada) zostały poważnie okrojone przez oddanie kierownictwa dwóch ważnych formacji Rady w ręce osób pełniących stałe funkcje[1]. Ponadto, nowy traktat ustanowił działającą w trybie rotacji prezydencję grupową. Istotą jej powołania było to, aby państwa kolejno ją sprawujące, uzgadniając wspólny osiemnastomiesięczny program prac i udzielając sobie wsparcia, zapewniały większą ciągłość i stabilność prac Rady w dłuższym okresie.

                Uprawnienia stałego przewodniczącego RE zostały poszerzone w stosunku do tego, jakimi kompetencjami przed wejściem w życie traktatu lizbońskiego dysponował premier kraju pełniącego prezydencję rotacyjną, kierując posiedzeniom Rady Europejskiej. Zmiany w zakresie prerogatyw szefa RE mają wpływ na wzmocnienie funkcjonowania całej Rady Europejskiej w systemie instytucyjnym UE i uporządkowanie jej działania. Z perspektywy prawie półtora roku od momentu przyjęcia TL widać, że pierwotne obawy[2] o to, czy nie dojdzie do sporów kompetencyjnych pomiędzy nowym przewodniczącym RE, szefem Komisji i wysokim przedstawicielem ds. zagranicznych nie spełniły się. 

                Obecnie, wszystkie kompetencje zakresie stosunków zewnętrznych znalazły się w gestii wysokiego przedstawiciela UE do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Z tego powodu, podjęcie dowolnego projektu w tej materii przez kraj pełniący rotacyjne przewodnictwo w UE wymaga wcześniejszego uzgodnienia z Catherine Ashton. Ponadto, próby przedłożenia do dyskusji jakiejkolwiek nowej propozycji w Radzie Europejskiej wymagają aprobaty jej stałego przewodniczącego Hermana Van Rompuya, który decyduje o tematach i porządku dyskusji na szczytach RE.

                Przyjęcie traktatu lizbońskiego, który wzmocnił międzyrządową logikę w procesie decyzyjnym UE oraz praktyka dwóch mało ambitnych prezydencji: hiszpańskiej i belgijskiej, z tzw. niskoprofilową agendą spraw polegającą jedynie na wdrażaniu postanowień TL, spowodowały, że obecnie półroczne przewodnictwo w Radzie UE to jedynie sposobność do mało efektownego zaprezentowania sprawności krajowej administracji. Realnego wpływu na kształt procesów integracyjnych w Europie trzeba szukać w międzyrządowych sojuszach w gronie 27 przywódców UE[3].

Najważniejszy jest program

Program prezydencji obejmuje zagadnienia istotne z punktu widzenia całej Unii Europejskiej. Bardzo często uwzględnia się w nim preferencje rozwoju integracji zgodne z interesami kraju obejmującego rotacyjne przewodnictwo w Radzie. Tworzenie takiego dokumentu zakłada wcześniejszą analizę kilku czynników.

Przede wszystkim, przy tworzeniu półrocznej agendy działań należy wziąć pod uwagę sprawy zaległe, niezrealizowane przez wcześniejsze prezydencje, bieżące inicjatywy Komisji oraz aktualny stan prac w tych dziedzinach, za które prezydencja ponosi odpowiedzialność. Następnie należy określić potrzeby, w wymiarze wewnętrznym i zewnętrznym, wobec których stoi cała UE. Potem, zadaniem państwa obejmującego unijne stery powinno być uszczegółowienie wspólnych celów wybranych wcześniej przez kraje UE tworzące prezydencję grupową i last but not least uwzględnienie interesów krajowych[4]. Doświadczenie dotychczasowych prezydencji pokazuje, iż przy tworzeniu programu prezydencji rotacyjnej należy unikać zapisów, które mogłyby narazić władze na zarzut realizacji jedynie partykularnych korzyści.

                Warto pamiętać, iż będące w dyspozycji prezydencji uprawnienie do tworzenia agendy prac Rady, czyli określania zagadnień, którymi zajmować się będzie Unia Europejska w ciągu całego półrocza, to potężny instrument. Państwo przewodniczące decyduje o kolejności spraw w agendzie, o momencie przeprowadzenia głosowania, bądź nawet o nie zajmowaniu się niektórymi tematami[5]. Dobór spraw musi być oczywiście uzgodniony z innymi państwami, ale panuje zgoda wśród krajów UE co do tego, iż mogą pojawić się techniczne powody dla których prezydencja, i tym samym cała Unia Europejska, nie będzie zajmować się danym zagadnieniem[6].   

Wzmocnić Partnerstwo Wschodnie

W kontekście deklaracji polskich władz o potrzebie wzmocnienia Partnerstwa Wschodniego (PW) podczas prezydencji[7], ten okres należy wykorzystać w dwojakim celu:  1) zwiększenia dynamiki politycznej PW poprzez większe zainteresowanie tą inicjatywą na szczeblu decydentów politycznych lub urzędników wysokiego szczebla państw członkowskich i unijnych instytucji, 2) oraz zwielokrotnienia programów kooperacji w ramach tej inicjatywy.

Problematyka ochrony praw podstawowych to kluczowe zagadnienie trzeciej unijnej strategii obejmującej współpracę w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych[8]. Ponadto, w 2009 roku Rzecznik Praw Obywatelskich Janusz Kochanowski uruchomił wieloletni program współpracy Ombudsmanów z krajów PW[9]. Dlatego warto rozważyć możliwość zwołania w Polsce w drugiej połowie 2011 roku szczytu wszystkich rzeczników praw obywatelskich z krajów Unii Europejskiej i Partnerstwa Wschodniego.

Równocześnie, w wymiarze eksperckim korzystne byłoby przygotowanie przez Polskę własnych projektów współpracy bilateralnej z państwami PW w sferze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Powinny one obejmować szkolenia z zakresu nowoczesnej administracji i staże dla sędziów, prokuratorów, policjantów i strażników granicznych oraz pozostałych urzędników krajów PW. Nie bez znaczenia byłoby prowadzenie szkoleń językowych z roboczych języków UE. Takie formy współpracy przyczyniłyby się do budowania sieci kontaktów osobistych przez urzędników krajów PW. W tym celu można wykorzystać potencjał Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, Centralnego Ośrodka Szkolenia Straży Granicznej oraz szkół policyjnych. Programy współpracy powinny być opracowane przy udziale unijnych agencji: Frontexu i Europolu. 

Obecnie postęp prac nad inicjatywą Partnerstwa Wschodniego jest zależny nie tylko od Komisji i jej wiceprzewodniczącej Catherine Ashton, ale i od pozyskania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, na czele której stoi także baronessa Ashton już jako wysoki przedstawiciel UE do spraw zagranicznych i bezpieczeństwa[10].

Do zwiększenia potencjału geopolitycznego Unii Europejskiej i Polski na Wschodzie może również przyczynić się zacieśnienie współpracy z krajami Azji Centralnej i Afganistanem. Do tej pory unijne zaangażowanie w tym obszarze geograficznym było niewielkie, polegało jedynie na konsultacjach na szczeblu międzyrządowym oraz pomocy rozwojowej. Naśladując Hiszpanię znaną z wieloletniego zaangażowania we współpracę z krajami Ameryki Łacińskiej i Południowej można by w okresie polskiego przewodnictwa ogłosić decyzję o poszerzeniu wspólnych z państwami obszaru Azji Centralnej inicjatyw. Poza już istniejącą współpracą energetyczną wysoki przedstawiciel UE do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz kraje UE powinny zaoferować programy wsparcia dla administracji publicznych państw azjatyckich. Wymagałoby to przygotowania szczytu Unia Europejska - Azja Centralna, podczas którego mogłoby dojść do podpisania konkretnych umów.  

Unikać stronniczości

Każda kolejna prezydencja wchodzi w grę prowadzoną pomiędzy instytucjami Unii Europejskiej. Ścieranie się stanowisk Komisji, Parlamentu oraz Rady reprezentowanej przez prezydencję odbywa się przede wszystkim w ramach zwykłej procedury prawodawczej. Traktat lizboński czyni ją podstawowym forum gry międzyinstytucjonalnej. Kraj prezydencji powinien więc przyjąć punkt widzenia Rady jako całości, przyczyniając się tym samym do stabilizowania procesu decyzyjnego w UE[11].

Przewodniczenie pracom Rady i jej organów pomocniczych, takich jak komitety i grupy robocze, oraz wsparcie dla przewodniczącego Rady Europejskiej podczas jej szczytów, to główne zadania prezydencji[12]. Dla kraju pełniącego rotacyjne przewodnictwo wynika z tego obowiązek organizacji wielu spotkań. W trakcie ich trwania rolą prezydencji będzie poszukiwanie porozumienia wśród wszystkich krajów członkowskich.

Umiejętność wypracowywania konsensusu na forum UE wiąże się ze sztuką przekonywania pozostałych państw członkowskich o zdolności kraju przewodniczącego w Radzie do oddzielenia interesu narodowego od neutralnego prowadzenia prezydencji. Będzie to szczególnie istotne podczas rozmów o kształcie ram finansowych 2014-2020, ponieważ Polska, przewodnicząc pracom UE w zakresie nowego wieloletniego porozumienia budżetowego, jest jednocześnie największym beneficjentem środków z bieżącej perspektywy finansowej 2007-2013 i spodziewa się równie dużych transferów w następnych latach[13]. W naturalny więc sposób delegacje wszystkich państw członkowskich będą zwracały uwagę na to, czy prezydencja stara się przestrzegać reguł podejmowania decyzji, współpracując z pozostałymi państwami członkowskimi i prowadząc nieformalne konsultacje. Dotyczy to również kooperacji z Komisją i Parlamentem Europejskim[14].

                Bezstronne moderowanie prac nad propozycją Komisji i równolegle troska o uwzględnienie polskich interesów będą stanowić duże wyzwanie dla polskich negocjatorów. Z punktu widzenia taktyki rokowań władze RP powinny unikać lansowania swoich propozycji. Odnosząc się do najistotniejszej z punktu widzenia polskich interesów kwestii kształtu przyszłych ram finansowych 2014-2020, historia tworzenia dotychczasowych wieloletnich budżetów UE pokazuje, iż pozostawienie przez Polskę prac nad porozumieniem dla kolejnych prezydencji byłoby najlepszym wyjściem. Dzięki temu, władze RP już po zakończeniu swojej prezydencji mogłyby w sposób otwarty przekonywać do własnego punktu widzenia pozostałe kraje UE bez narażania się na zarzut braku neutralności.

Przewidzieć nieprzewidywalne

Współczesna prezydencja jest ćwiczeniem z zarządzania politycznego na szeroką skalę oraz praktyką zarządzania kryzysowego. Zasadniczo każdy z krajów pełniących swoje przewodnictwo w Radzie musi liczyć się z możliwością wybuchu jakiegoś konfliktu w najtrudniejszych regionach świata: Bliski Wschód, obszar post-sowiecki, Azja Centralna, Afryka, etc. Doświadczenie ostatnich kilku lat wskazuje, że kryzysy te mogą mieć charakter mieszany, to jest obejmujący sferę polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, ale także obszary klasycznych polityk wspólnotowych, np. rosyjsko-ukraińskie spory gazowe. Ze względu na nie, każda prezydencja powinna posiadać plany natychmiastowego działania i reagowania. Kryzysy te mogą wymagać jakiejś formy aktywności szefa prezydencji, a rola klasycznej prezydencji rotacyjnej wydaje się niezmiennie ważna, choć po wejściu w życie traktatu lizbońskiego, aktywność ta będzie musiała brać pod uwagę kompetencje stałego przewodniczącego Rady Europejskiej oraz wysokiego przedstawiciela ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa UE[15].

Autor jest ekspertem Fundacji Republikańskiej.