Tekst powstał w ramach projektu “Sympozium: Unia Europejska, euro i ekonomiczny kryzys: wspólne interesy Polski i Czech w kontekście polskiej prezydencji w UE”, wspartego przez Forum Czesko-Polskie, a organizowanego przez Centrum pro studium demokracie a kultury  z Brna (www.cdk.cz, www.revuepolitika.cz) przy współpracy Ośrodka Myśli Politycznej

Komentarz do opracowania

Petr Havel, Fiskalna drogi donikąd. Jak  powinna wyglądać reforma wspólnej polityki rolnej UE po 2013 roku? - http://omp.org.pl/artykul.php?artykul=234

Wprowadzenie

Reformowanie Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej wpisane jest w prace Komisji Europejskiej, Rady Europejskiej i Rady UE „na stałe”, nieomal od początku istnienia UE (EWG). Zawsze też jest tematem „modnym” i powszechnie dyskutowanym w debacie publicznej. Nic dziwnego, bowiem wspólna polityka rolna jest nie tylko pierwszą i kosztowną, ale od początku konsekwentnie „wspólną” polityką gospodarczą europejską wspólnoty. Jej początek, zasady i źródło finansowania – Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie [1] – sięgają Traktatu Rzymskiego z 1957 roku oraz 1962 roku, gdy stworzono pierwszy gospodarczy fundusz o strukturalnym charakterze, pomyślany jako instrument gwarantowania cen rolnych. Po dwu latach (1964) wyodrębniono sekcję Orientacji. Tak powstały dwa, stosowane w rolnictwie instrumenty – pierwszy, gwarantujący  godziwy poziom rolniczych dochodów i drugi, wspomagający zmiany w rolnictwie – reorientację rolników, modernizowanie rolnictwa, poprawę struktury agrarnej etc.

Piszę o tych dość oczywistych sprawach, ponieważ wielu dyskutantów koncentruje się na Funduszu Orientacji, modernizującym rolnictwo, podczas, gdy ważnym, autonomicznym i trwałym elementem polityki rolnej UE jest Fundusz Gwarancji, zapewniający rolnikom dochody na poziomie, który europejskich producentów żywności czyni pełnoprawnymi obywatelami UE. Warto o tym pamiętać, gdyż pod chwaloną często „konkurencyjnością” rolnictwa ukrywana jest w zglobalizowanym świecie zwyczajna nędza i brak elementarnych praw robotników rolnych w wielu pozaeuropejskich krajach. 

Kształt polityki rolnej UE zmieniał się dość często, ponieważ dostosowywano jej instrumenty do zmieniającej się rzeczywistości. Ale nie oznacza to, że kiedykolwiek zrezygnowano z realizacji podstawowych celów i zasad ustalonych jeszcze w Traktacie Rzymskim, w 1957 roku, (art. 38 ust.1- art. 47);

1.    podnoszenia produkcyjności rolnictwa przez wprowadzanie postępu technicznego, racjonalny (!) rozwój produkcji rolnej i optymalizację stosowanych czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej,

2.    zapewnienia w ten sposób ludności rolniczej właściwego poziomu życia, przede wszystkim przez zwiększenie osobistych dochodów ludzi pracujących w rolnictwie,

3.    stabilizacji rynków,

4.    gwarancji bezpiecznego poziomu zaopatrzenia,

5.    zapewnienia konsumentom żywności po rozsądnych cenach.

W świetle tych celów lista potencjalnych interesariuszy polityki rolnej jest bardziej

rozbudowana, niż to się zwykło uważać w debacie publicznej. Są w tym gronie zarówno producenci żywności (pkt.2- zwiększanie osobistych dochodów i zapewnienie właściwego poziomu życia),  jak i jej konsumenci (pkt. 3 i 4 - bezpieczny poziom zaopatrzenia w żywność po rozsądnych cenach). Wśród interesariuszy są także ekolodzy dbający o ochronę środowiska i jakość produkowanej żywności (pkt.1 - racjonalny! rozwój produkcji rolnej), jak i dzisiejsi adwersarze,  toczący ideologiczny bój o zakres państwowej interwencji w funkcjonowanie wolnego rynku (pkt. 3 i 1- stabilizacja rynków a optymalizacja czynników produkcji).  

Jest wiele teorii opisujących specyficzne cechy rolnictwa i w krótkim komentarzu nie zamierzam omawiać ich szczegółowo i poddawać wnikliwej, krytycznej analizie. Na poziomie publicznego dyskursu wystarczy przypomnieć, że ziemia rolna jest szczególnym czynnikiem produkcji, - nie podlega alokacji i nie da się jej zasobów powiększać, bez terytorialnych aneksji. Jej kulturowe i społeczne konteksty, związane z dziedziczeniem własności sprawiają, że stanowi podstawę i warunek ciągłości, tradycji i lokalnej tożsamości. Warto też zauważyć, że zamożność społeczeństw mierzymy między innymi udziałem wydatków na żywność w budżetach domowych, co oznacza, że wzrost zamożności nie przekłada się automatycznie na wzrost dochodowości gospodarstw rolnych. Dążenie producentów żywności do rekompensaty rosnących kosztów produkcji drogą podnoszenia cen surowców rolnych oraz intensyfikacją produkcji zderza się z barierą popytu oraz z niebezpieczeństwem obniżenia jakości produkowanej żywności. Dodajmy, że rozwiązanie „rynkowe”, czyli import tanich surowców rolnych spoza wspólnoty prowadzi z kolei do zagrożeń określonych w pkt. 4   –  zagwarantowania bezpiecznych dostaw żywności dla mieszkańców Unii.

Surowce rolne są, podobnie jak surowce energetyczne elementami tego, co zwiemy bezpieczeństwem (energetycznym i żywnościowym). Dlatego żaden odpowiedzialny polityk nie zdecyduje się na uzależnienie własnej wspólnoty od importu tak wrażliwego surowca, jak żywność. I podobnie, nie zaakceptuje sytuacji, w której niekorzystne warunki produkcji rolnej prowadziłyby do wygaszenia rolnictwa. Jego odtworzenie w sensie technologicznym trwa zbyt długo (2 lata), zaś restauracja grupy społeczno-zawodowej chłopów (rolników) po jej całkowitym zaniku nie wydaje się możliwa. Dlatego nawet takie kraje, jak Norwegia i Szwajcaria, w którym rodzima produkcja rolna odbywa się w bardzo trudnych warunków naturalnych (górzysty teren, niekorzystny klimat) nie decydują się na pełny import surowców rolnych i dotują swoich rolników na poziomie mniej więcej dwukrotnie wyższym, niż państwa członkowskie Unii.

Obraz specyfiki rolnictwa uzupełnijmy wpływem warunków pogodowych, czyli mniejszych i większych kataklizmów na ryzyko produkcji rolnej, ci sprawia, że system ubezpieczeń oferowanych na komercyjnych warunkach jest w rolnictwie możliwy wedle stawek, na które zdecydowaną większość unijnych gospodarstw rolnych nie stać. Cykl produkcji uzależniony jest w rolnictwie od czynników tak dalece nie poddających się czynnikowi ludzkiemu, że czasami odpowiedzią na presje mechanizmów rynkowych staje się produkcja na „samozaopatrzenie”, czyli swoista ucieczka od rynku. Rodzinne gospodarstwo rolne ma możliwość przetrwania, mimo strat a nawet zagrożenia bankructwem, bo podtrzymuje  działalność gospodarstwa na własne potrzeby, szukając dodatkowych źródeł dochodu poza gospodarstwem. Dlatego radykalny liberalizm rynkowy w postrzeganiu ekonomii rodzinnych gospodarstw rolnych (które w UE dominują) nie pomaga w zrozumieniu procesów zachodzących w tych gospodarstwach. 

Co więcej, tania żywność jest problemem społecznym, ekonomicznym i politycznym dotyczącym ogromnej rzeszy konsumentów żywności – także interesariuszy polityki rolnej UE.  „Wspierana ” z budżetu polityka rolna zapewnia tanią żywność najbiedniejszym grupom społecznym, których nie trzeba wspomagać talonami na żywność, różnymi zasiłkami i zapomogami, czyli instrumentami budującymi psycho-społeczne dystanse między upokarzającą biedą a izolująca się od tej biedy zamożnością.

Współczesność wprowadza do specyfiki rolnictwa dodatkowy element – trudny wybór między ekstensyfikacją i intensyfikacją produkcji rolnej ze względu na jej środowiskowe konsekwencje oraz jakość bezpiecznej dla zdrowia żywności. Poznanie złożoności wszystkich, tj.  ekonomicznych, społecznych, kulturowych i psychologicznych uwarunkowań prowadzenia działalności rolniczej pozwala zrozumieć zarówno genezę jak i kolejne wersje reformowania Wspólnej Polityki Rolnej UE.

Kilka  subiektywnych punktów widzenia na reformę WPR.

Petr Havel otwarcie przyznaje, że w postulatach kierowanych pod adresem wspólnej polityki rolnej UE po 2013 roku czescy politycy (i nie tylko oni) interesują się głównie tymi kwestiami, które bezpośrednio przekładają się na sytuację własnych rolników. Ponieważ dostrzega skłonność do podobnych praktyk wśród wszystkich krajów członkowskich proponuje pogodzić te  różnorodne interesy metodą „dalszej, pogłębionej integracji”. Pisze; efektywnie funkcjonująca WPR powinna być spoiwem interesów ogólnoeuropejskich, a nie wypadkową poszczególnych, lobbistycznych, narodowych interesów.

Nie do końca wiem, dlaczego lobbowanie za korzystnymi rozwiązaniami dla tych, których się w międzynarodowej polityce reprezentuje musi być naganne i rozbieżne z poszukiwaniem ogólnoeuropejskich interesów. Sądzę bowiem, że sensem istnienia i wielkim atutem UE jest umiejętność godzenia różnorodnych, czasami nawet sprzecznych interesów poszczególnych państw członkowskich, a nie bagatelizowanie ich w imię ogólnoeuropejskiego, jednego, wzorcowego modelu rolnictwa. Odmienności są zjawiskiem w UE naturalnym i dotychczasowa praktyka polityki rolnej pokazuje, że ich godzenie jest możliwe i racjonalne. Pozwolę sobie przypomnieć, że w rolnictwie i  w społecznościach wiejskich tkwią korzenie większości narodowych wspólnot unijnych państw oraz źródła ich tożsamości.

P. Havel pokazuje, jak dalece „fiskalne oczekiwania”  przedstawicieli Republiki Czeskiej wynikają ze specyfiki czeskiego rolnictwa. Ponieważ jest ono przykładem rolnictwa o wielkiej koncentracji produkcji w dużych jednostkach produkcyjnych, czescy politycy kategorycznie odrzucają zamrożenie dotacji dla wielkich gospodarstw rolnych; „gdyby te zabiegi Republiki Czeskiej nie przyniosły efektów, gospodarstwa w naszym kraju byłyby „karane” za swoją wielkość, która wynika z historycznych uwarunkowań poprzedniego stulecia”. Pisze, że ponieważ wielkie gospodarstwa rolne stanowią 75% [2] (?) wszystkich gospodarstw w republice Czeskiej, więc wprowadzenie limitów dla płatności bezpośrednich „kosztowałoby” czeskich rolników rocznie od 7 do 13 miliardów koron. Autor dodaje, że odrzucenie tego wariantu jest „logiczne”, bo w Unii przewidywany jest trend dalszej koncentracji produkcji w coraz większych gospodarstwach rolnych. 

Jednak P. Havel zauważa także pewne dylematy czeskiego rolnictwa, w tym, intensywny charakter produkcji w wielkoobszarowych gospodarstwach oraz niedostatecznie korzystne warunki glebowe, klimatyczne i geograficzne dla dalszej jej intensyfikacji. Podobnie, pisząc (pozytywnie!) o  czeskim wkładzie w zwiększającą się produkcję upraw organizmów genetycznie modyfikowanych zauważa zarazem, że Czechy to także „modelowy przykład kraju”, w którym obok zwiększania efektywności produkcji rolnej równie ważne jest „promowanie zrównoważonego rolnictwa”.

Prognozując „rosnący nacisk” na zwiększenie produkcji rolnej przewiduje dyskusje nad  limitami produkcyjnymi dla surowców rolnych wykorzystywanych do produkcji energii odnawialnej i biopaliw. Wszystkie te sprzeczności i dylematy są w unijnym rolnictwie normą, więc zastanawia przekonanie P. Havla o „oczywistości” pewnych trendów i konieczności kontynuacji polityki kierowania najwyższych płatności bezpośrednich do największych gospodarstw rolnych. Ten charakter dotacji związany jest bowiem z wysokimi kosztami produkcji rolnej w wielkoobszarowych, towarowych gospodarstwach. 

W 2005 roku średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Republice Czeskiej wynosiła 84,2 ha użytków rolnych i była najwyższa w całej Unii Europejskiej, ośmiokrotnie przewyższając przeciętną wielkość gospodarstwa rolnego w UE-27 i czterokrotnie przeciętną dla UE –15, wynosząca 21,4 ha[3].  Jednak rolnictwo w RCz, podobnie jak w większości krajów Unii ma charakter dualny. Zaledwie  2,1 % gospodarstw prowadzi działalność rolną na 60% całkowitej powierzchni użytków rolnych. Liczne, małe gospodarstwa rolne o rodzinnym charakterze dla całości czeskiego rolnictwa nie mają większego znaczenia, ale jednak są częścią tego rolnictwa.

Górny pułap płatności bezpośrednich, po ich pełnym wdrożeniu wśród 12 -u nowych członków Unii będzie w RCz - licząc na jednego beneficjenta – najwyższy, sięgając ponad 40 tysięcy euro. Dodajmy, że w Polsce płatności bezpośrednie na jednego beneficjenta będą wynosić (w tym samym czasie) ok. 3000 euro i będą jednymi z najniższych w Unii, na poziomie Rumunii, Litwy, Łotwy, Cypru, Malty, Słowenii i Grecji[4].  

Płatności liczone na 1 ha będą w 2013 roku także w Republice Czeskiej wyższe, niż w Polsce, odpowiednio 255 euro do 190 euro w Polsce, podczas, gdy w Niemczech wynosić będą 345 euro/ha, w Belgii - 445, Francji - 288 a we Włoszech 297 euro/ha.

Zróżnicowanie planowanych na 2013 rok płatności bezpośrednich wyjaśnia odmienne stanowiska poszczególnych krajów. Jednak, jak pisze R. Morawiec, poglądy na reformowanie WPR są różne także w samej Republice Czeskiej. Zarówno rząd, jak i większość organizacji reprezentujących interesy czeskich producentów rolnych są zdecydowanie przeciwne wprowadzeniu górnych limitów płatności na gospodarstwo, uważając, że stawiałoby to znaczną część czeskich producentów rolnych w gorszej sytuacji od ich konkurentów w UE. Najprawdopodobniej redukcja płatności objęłaby praktycznie połowę wielkoobszarowych gospodarstw, dla których są one ważnym źródłem przychodu. Przypomnijmy, że w Republice Czeskiej, podobnie, jak w Polsce obowiązuje system ustalony dla nowych członków UE, czyli system jednolitej płatności do powierzchni uprawianej ziemi.

Jednak, co interesujące, odmienne stanowisko w kwestii limitowania górnego poziomu dopłat zajmują organizacje reprezentujące interesy właścicieli gospodarstw rodzinnych, takie jak Związek Rolników Indywidualnych RCz. i Związek Młodych Rolników RCz.  Ich zdaniem wprowadzenie górnego limitu płatności jest słuszne, ponieważ ogranicza dotacje do najsilniejszych gospodarstw, które w większości wsparcia nie potrzebują, a wzmacnia pozycje gospodarstw rodzinnych, które odpowiedzialne są za stan obszarów wiejskich, za zachowanie krajobrazu i środowiska przyrodniczego. Dodajmy, że specyfika rolnictwa R Cz polega także na tym, że największe gospodarstwa rolne to najczęściej spółki akcyjne, spółki z.oo, spółdzielnie i przedsiębiorstwa państwowe, czyli podmioty, które z tradycyjnie pojmowanymi gospodarstwami  rodzinnymi niewiele mają wspólnego. Spółki prawa handlowego mają często swoje siedziby w miastach a funkcje właścicielskie pełnią osoby nie związane z pracą w rolnictwie ani z obszarami wiejskimi.

Subiektywny punkt widzenia przedstawicieli Republiki Czeskiej jest naturalny. Jednak, by nie ulec tej jednej wizji rolnictwa i jednej opcji reformowania WPR skonfrontujmy ją z oczekiwaniami innych państw wobec reformy WPR. Z wielu projektów reform wybieram tylko jedną, ważną kwestię limitowania górnych pułapów płatności bezpośrednich dla największych i najbardziej produktywnych gospodarstw.  

Dla porównania w Hiszpanii [5] zarejestrowanych jest ponad milion gospodarstw, których średnia powierzchnia wynosi 23 ha, przy czym gospodarstwa powyżej 50 ha stanowią ok. 10% wszystkich gospodarstw, prowadząc działalność rolniczą na powierzchni ok. 70% użytków rolnych. Jak w większości państw UE, także w Hiszpanii rolnictwo ma charakter dualny. Ponad 95% gospodarstw należy do osób fizycznych, wciąż dominują gospodarstwa rodzinne. W rolnictwie zatrudnionych jest ok. 4,7 % ludności czynnej zawodowo ( w R.Cz. 3,8%). W Hiszpanii, „starym” członku UE stosowany jest tzw. historyczny system płatności, co oznacza jego powiązanie nie z powierzchnią gospodarstwa, lecz z produkcją.

Prawo do płatności wiąże się z trzema elementami; produkcją/powierzchnią historyczną, z odłogowaniem oraz specjalnym prawem związanym z chowem zwierząt. Pozwala to, zdaniem reprezentantów ministerstwa rolnictwa Hiszpanii na utrzymaniu pożądanej różnorodności upraw oraz  głównych kierunków produkcji także w sektorach, w których istnieje zagrożenie porzucenia produkcji. Rolnictwo hiszpańskie jest bardzo zróżnicowane ze względu na różnice klimatyczne, jest w nim obecna zarówno wersja śródziemnomorska, (oliwki, winorośl, cytrusy) jak i kontynentalna (zboża). Postawa związków zawodowych rolników jest zbieżna ze stanowiskiem władz, są przeciwnikami wprowadzeniu systemu regionalnego, uważając, że hiszpańskie rolnictwo jest tak skomplikowanym przypadkiem zróżnicowania , że „przejście od systemu historycznego do regionalnego (...) wywołałoby rewolucyjne zmiany, które nie są do zaakceptowania [6].

Eksperci hiszpańscy sądzą, że system może w przyszłości ulec zmianie poprzez wprowadzenie jednakowej płatności na hektar dla wszystkich rolników za „usługi środowiskowe”.  Władze- ministerstwo rolnictwa- są wobec propozycji KE bardziej krytyczne uważając, że pełne oddzielenie płatności od produkcji doprowadzi do przejścia na system płatności do powierzchni. Zaś związki zawodowe rolników w kwestii przejścia na system dopłat do powierzchni są podzielone i nie mają wspólnego stanowiska.

Natomiast dość powszechnie akceptuje się wprowadzenie górnego limitu dla największych płatności, uważając, że „obraz wspólnej polityki rolnej bardzo cierpi na tym, że udziela się nieograniczonego wsparcia gospodarstwom, które tak naprawdę tego nie potrzebują, gdyż doskonale radzą sobie na rynku”. Jednak w regionach, w których takie wielkie gospodarstwa występują, wprowadzenie górnego limitu wzbudziłoby zdecydowany sprzeciw, podobnie jak w Republice Czeskiej. W praktyce, limity ograniczające płatności od 100 000 euro objęłyby  tylko 2690 beneficjentów, którzy otrzymują 11,2% płatności.

Kolejny przykład to Niemcy [7], ze średnią powierzchnią gospodarstwa 45,7 ha, ( w starych landach ok. 30 ha, w nowych, wschodnich – prawie 200ha) oraz z dominacją gospodarstw rodzinnych (93,5%). System  płatności ma charakter dynamiczny, polegający na stopniowym rozdzieleniu płatności bezpośrednich od produkcji rolniczej i zmniejszaniu udziały płatności historycznych. Celem są dopłaty nie związane z produkcją. Stosunek do wprowadzenia limitów i oddzieleniu płatności od produkcji jest w zasadzie pozytywny i akceptowany zarówno przez organizacje pozarządowe, ekspertów niemieckich i organizacje rolnicze. Jednak uważa się, że limitowanie nie powinno być wprowadzane w (nowym) systemie dopłat do powierzchni, a jedynie w systemie dopłat historycznych, przyznawanych do produkcji. 

Na zakończenie przypadek Polski, w której średnia powierzchnia gospodarstwa to nieco ponad 10 ha, z zdecydowaną dominacją gospodarstw rodzinnych. System płatności, jak w R. Cz, ma charakter jednolitej płatności obszarowej. Korzysta z niego nieco ponad 1,4 mln gospodarstw rolnych. W rolnictwie indywidualnym zatrudnionych jest 12,5% ogółu pracujących [8].

Interesujące, że mimo wydania przez UKIE oddzielnego tomu poświęconego potrzebom i interesom polskiego rolnictwa [9] nie znalazłam w nim rozważań analogicznych do tych, które znajdują się w tomie poświęconym innym, wybranym państwom członkowskim UE. Najwyraźniej polscy autorzy nie byli w stanie ocenić stanowiska polskiego rządu, polskich ekspertów oraz organizacji rolniczych wobec reformy WPR. Nic dziwnego, że prof. J. Zegar napisał, że „polska debata wypada nadzwyczaj blado” [10]. Jej najważniejsze ustalenia ocenił prof. J. Wilkin w artykule zamieszczonym w pierwszym numerze kwartalnika Wieś i Rolnictwo z 2011 roku.

Najważniejsze punkty wspólne dla polskich władz, ekspertów i organizacji rolniczych to postulat utrzymania wspólnotowego charakteru WPR uzasadniany „wytwarzaniem przez nią wartości dodanej oraz z potrzeby zrównoważonego rozwoju, pogłębienia spójności terytorialnej i utrzymania przestrzeni wiejskiej jako dobra publicznego dla całej społeczności unijnej”. W kwestii płatności bezpośrednich eksperci  postulują ich utrzymanie, ale odejście od historycznej podstawy naliczania na rzecz uśrednionej płatności obszarowej. Więcej kontrowersji budzi transfer środków unijnych do wielkich korporacji działających w rolnictwie i jego otoczeniu. „Za zmarnowane- pisze J. Wilkin- można uznać też transfery do gospodarstw marginalnych z punktu widzenia produkcji rolnej.  Rozwiązaniem akceptowanym jest powiązanie płatności z czynna działalnością wytwórczą rolników i ich zamieszkiwanie na obszarze wiejskim, w którym ta działalność się odbywa” . Postulowane jest także ujednolicenie stawki bazowej płatności w całej UE na poziomie 323 euro na ha. Korzyści takiego rozwiązania są wyraźne – przejrzystość, łatwość obliczania i ograniczenie konfliktów. Z takiego rozwiązani korzyści wynieśliby także polscy rolnicy, zyskując ponad 1 mld euro rocznie więcej, niż dotychczas. W kwestii ujednolicenia poziomu płatności w UE zgodne są organizacje rolnicze oraz przedstawiciele władz.

Jakakolwiek koncentracja płatności i innych korzyści w grupie największych gospodarstw jest krytykowana dość powszechnie – pisze J. Wilkin- to nadal nie ma jasnych propozycji w tej kwestii ze strony ekspertów. Natomiast wspieranie małych gospodarstw, które dotychczas było, jego zdaniem mało skuteczne i efektywne wymaga, w opinii części polskich ekspertów, stworzenia nowych instrumentów. Takie rozwiązanie proponują też autorzy raportu Forum Inicjatyw Rozwojowych [11].  A sprawa jest o tyle ważna, że nie tylko w Polsce , lecz w wielu krajach europejskich istnieje  sentyment do małych, niskotowarowych gospodarstw[12]. Ich zwolennikiem jest także obecny Komisarz  Rolny UE,  Dacian Cioloş.

J. Wilkin, podobnie jak P. Havel zauważa zagrożenia, które niesie przyszłość, czyli ekonomiczne i klimatyczne perturbacje. Łagodzenie tych "turbulencji” wymaga zdaniem Wilkina podjęcia próby rozwiązania kwestii ubezpieczeń rolniczych. Dzisiaj stabilizatorem zagrożeń jest WPR oraz jej kluczowy instrument – płatności bezpośrednie.

Nieco odmiennie, niż czeski ekspert, J. Wilkin zwraca uwagę na zmianę postaw wobec WPR związaną ze wzrostem zainteresowania Unii Europejskiej  kwestią bezpieczeństwa żywnościowego, zagrożonego nie tyle niedostatkiem żywności, ile silnymi wahaniami cen i rosnącymi kosztami produkcji żywności. Władze UE mają świadomość odpowiedzialności Europy za sytuacje żywnościową świata. To Unia jest największym producentem żywności, jej największym importerem – także z krajów Trzeciego Świata, o czym się zapomina - jak i jednym z dwu największych jej eksporterów. Bezpieczeństwo żywnościowe wraca do łask i problem – istotny w Polsce – wypadania ziemi rolniczej z rolniczego użytkowania wymaga przeciwdziałania, czyli wprowadzenie instrumentów ochrony ziemi rolniczej jako cennego zasobu. Polskie propozycje reform są raczej pomysłami modyfikacji WPR , niż jej rewolucyjnym przekształcaniem. Jesteśmy w tym zgodni z większością państw. Przegląd, jak pisze J. Wilkin „stanu zdrowia WPR” nie wykazał żadnych poważniejszych schorzeń. Tak podsumowano dyskusję Health Check w 2008 roku oraz europejską dyskusję toczoną w 2010 roku.

Podsumowując przegląd subiektywnych punktów widzenia na reformę WPR po 2013 roku dostrzegamy - mimo wielu różnic - dość racjonalny obraz zgody na kontynuowanie ewolucyjnych zmian. Eksperci, przedstawiciele władz oraz organizacji rolniczych najwyraźniej akceptują  zalety polityki, która europejskie rolnictwo uczyniła wielkim producentem i eksporterem dobrej jakościowo żywności a europejską wieś - miejscem, w którym standardy pracy i życia nie odbiegają rażąco (chociaż nie we wszystkich krajach UE w równym stopniu) od standardów życia mieszkańców miast.

Fiskalna droga donikąd? Kilka słów o reformowaniu WPR

         Rzetelność debaty nad reformowaniem WPR wymaga, by przypomnieć, że jest to polityka, która począwszy od 1962/64 roku przeszła dwie poważne i kilka mniejszych reform.  Pierwsze zmiany, zwane Planem Mansholta (koniec lat 60-tych i 70-tych ) były reakcją na nadmierne nadwyżki żywności i zachwianie równowagi miedzy popytem i podażą żywności. Wprowadzono, najkrócej rzecz ujmując instrumenty wsparcia, które NIE prowadziły do wzrostu produkcji;  ograniczenie osób pracujących w rolnictwie i ograniczenie powierzchni użytków rolnych. Stosowane wówczas instrumenty wspierały dochody rolnicze ingerując w mechanizmy rynkowo – cenowe i generowały nadprodukcję. Z konsekwencjami takiej polityki rolnej bardziej skutecznie, niż plan Mansholta poradziły sobie reformy Mac Sharry’ego zaprojektowane w latach 80-tych i wprowadzone w życie w 1992 roku. Pewne zmiany, z 1984 roku wprowadzały indywidualne i narodowe kwoty produkcyjne mleka, także ograniczające nadwyżki produkcyjne.

         Kolejne, próbowały pogodzić poprawę konkurencyjności w rolnictwie z zachowaniem niezbędnej liczby gospodarstw i utrzymaniem rolnictwa także tam, gdzie jest ono mniej opłacalne. Istotą była rezygnacja z cen gwarantowanych na rzecz nowego instrumentu -płatności bezpośrednich - które nie ingerując bezpośrednio w mechanizmy rynkowo – cenowe. Historyczne źródła płatności bezpośrednich sięgają właśnie tamtego okresu, gdy obniżanie cen gwarantowanych na zboża rekompensowano programem płatności bezpośrednich. Dodano także konieczność ograniczenia powierzchni upraw drogą przymusowego odłogowania części gruntów. Zaś  uniezależnienie wysokości płatności od bieżącej produkcji ( bo to grozi nadwyżkami) zrealizowano wiążąc płatności od powierzchni znajdującą się pod zbożami oraz plonem referencyjnym zbóż.  

Celem Programu Mac Sharry’ego było

-       zrównoważenie rynków rolnych,

-       poprawa konkurencyjności rolnictwa,

-       ekstensyfikacja (!) gospodarowania mająca na celu ochronę środowiska

-       zmniejszenie nadwyżek rolnych,

-       redystrybucja środków dla rolnictwa między większą liczbę gospodarstw

-       zachowanie niezbędnej liczby gospodarstw rolnych.

Nie omawiam szczegółów twej reformy, chociaż wprowadziła ona także premie na rynku wołowiny i wyraźnie poprawiła sytuację w gospodarstwach o małej (w skali UE) produkcji. Reformy Mac Sharry’ego były realną i zasadniczą reformą systemową WPR. Ostatnią nowością było wprowadzenie jednolitej płatności obszarowej dla nowych państw członkowskich z 2004 roku.

Uzasadnieniem dla stabilizacji dzisiejszego sposobu wspierania rolnictwa jest coraz częściej przyjmowana argumentacja o pozarynkowym znaczeniu rolnictwa, jako działalności chroniącej środowisko i przestrzeń wiejską. Dlatego ekstensyfikacja produkcji rolnej, zalesienia, czy użytkowanie ziemi rolniczej w sposób sprzyjający jej ochronie i poprawie stanu środowiska a także dbałość o bioróżnorodność rolniczej produkcji nie są kwestionowane.  A za tworzenie dóbr publicznych[13] – nie tylko rynkowych- warto płacić. 

Dlatego trudno zaakceptować arbitralność tezy o „fiskalnej drodze donikąd” oraz propozycję, by w przyszłości dotacje w ramach UE dostawały jedynie takie podmioty, które spełniają chociażby minimalne (czyli jakie? BFR) kryteria konkurencyjności. P. Havel zdaje sobie z tego sprawę pisząc, że UE powinna posiadać narzędzia, które zapewniłyby odpowiednią stabilność produkcji rolnej (s.10) oraz ograniczenie tendencji do niepohamowanej wymiany gospodarczej. (str. 11) . Dlatego jego końcową deklarację, „wydaje się oczywiste, że wspólna polityka rolna po 2013 roku musi być bardziej liberalna, mniej protekcjonistyczna, mniej regulowana, mniej biurokratyczna oraz dotowana jeśli nie w mniejszym stopniu, niż do tej pory, to przynajmniej w sposób bardziej celowy”  traktuję jako stylistyczną figurę publicysty. 

Wiem, że zdaje sobie sprawę, jak złożonym problemem jest Wspólna Polityka Rolna, bo o wielu elementach tej złożoności pisze. A to, że równocześnie marzy, by raz na zawsze wszystko uprościć, pozmieniać i zrewolucjonizować, dobrze rozumiem, bo też mieszkam w kraju, w którym permanentne modernizowanie wydaje się „oczywista oczywistością’. Ale nie jest, o czym szczęśliwie wiedzą debatujący nad reformami WPR eksperci, politycy i przedstawiciele rolniczych organizacji z krajów bardziej od nas doświadczonych w prowadzeniu stabilnej, racjonalnej, chociaż zapewne niedoskonałej polityki rolnej.

Post scriptum

Jak donosi prasa, Bruksela przedstawiła projekt reformy polityki rolnej UE  po 2013 roku, który jest raczej zestawem kosmetycznych zmian, niż zasadnicza reformą. Przyjęto, że 30% wysokości dopłat zostanie powiązanych z wymogami dotyczącymi ochrony środowiska. Ta zmiana nie pociąga za sobą wyrównania dopłat w skali całej Unii. Towarzyszy temu obietnica stopniowego zmniejszania różnic między dopłatami z zastosowaniem mechanizmu wyrównywania jednej trzeciej różnicy między tym, co rolnicy otrzymują teraz, a poziomem  90% średniej unijnej płatności (271 euro/hektar). Być może kolejną zmianą będzie ryczałt, który w miejsce dopłat otrzymają właściciele najmniejszych gospodarstw. .

          Nie jestem zaskoczona niewielką skala zmian, bo cenię Wspólną Politykę Rolną i wiem, że jest bardzo złożonym instrumentarium, którego zmieniać metodami rewolucyjnymi nie należy. Być może te propozycje wejdą w życie szybciej, niż się spodziewamy, a być może „turbulencje” sprawią, że jeszcze kilka lat europejskie rolnictwo będzie funkcjonowało wedle dotychczasowych reguł. Polski, subiektywny interes nakazuje domagać się wyrównywania dopłat. Ale polskie doświadczenia uczą, że unijna polityka rolna jest pierwszym po 1939 roku, sensownym rozwiązaniem, które naszym rolnikom przynosi racjonalne i korzystne zmiany w rolnictwie oraz gwarantuje im minimum ekonomicznego bezpieczeństwa. Dlatego pomysł, by tę politykę nazywać „drogą do nikąd” uważam za żartobliwą formę liberalnej deklaracji  i nic więcej.

Dr Barbara Fedyszak-Radziejowska

Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa

PAN Warszawa

Członek Rady ds. Wsi i Rolnictwa przy Prezydencie RP, Lechu Kaczyńskim