Czy sankcje UE mogą zmusić Rosję do zmiany polityki wobec Ukrainy? Czy w realiach współczesnej, powiązanej kapitałowo, infrastrukturalnie i surowcowo globalnej gospodarki mają one jeszcze rację bytu? Czy Unia Europejska jest w stanie zaryzykować swą pomyślność gospodarczą i dobrobyt swych mieszkańców, by stawić czoła ekspansji Kremla? Czy może Rosję osłabi to, co do niedawna wydawało się jej siłą: sytuacja na rynku surowców energetycznych? Te i inne kwestie są poruszone w rozmowie z prof. Aleksandrem Surdejem z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.
Sebastian Górka: Jak wzajemne powiązania ekonomiczno-biznesowe między Rosją a Unią Europejską, rozumianą zarówno jako wspólnota, ale również jako poszczególne państwa członkowskie o odmiennych interesach i celach (np. Niemcy, Francja), przekładają się na skuteczność polityki sankcji? Czy jest to realny problem, czy jest to kwestia raczej marginalna, zależna od woli politycznej?
Prof. Aleksander Surdej: Zastosowanie sankcji pokazuje fundamentalną trudność, którą mamy także w innych polach działalności, czy funkcjonowania UE, tzn. pozorną jedność celów i faktyczne wewnętrzne zróżnicowanie. Powinniśmy pamiętać o tym, że jest to nieusuwalna cecha UE, która także nam Polsce daje pewne możliwości projektowania i proponowania celów dla całej UE ze świadomością, że cele te nie będą dla innych w pełni aprobowane. Jeśli sądzimy, że cele unijne są jednorodne i aklamacyjnie akceptowane przez wszystkich, to popełniamy błąd, nie uwzględniając owej różnorodności interesów, którą Pan wskazał.
Chciałbym zacząć jednak od podstawowej kwestii, tzn. warunków skuteczności sankcji ekonomicznych. Od sankcji oczekuje się, taka jest minimalna teoretyczna strona sankcji, że powinny tworzyć asymetryczne skutki, tzn. sankcjonującego mają nie dotykać negatywne skutki działań przez niego podejmowanych. Wtedy właśnie jest rodzajem tresera, który świszcze, a tygrys biega po polu przez ów świst bata wyznaczonym. W praktyce tak nigdy nie jest. Trudno zaprojektować sankcje, które nie dotykają sankcjonującego i to jest podstawowy problem. Nawet bez kontr-sankcji, a kraje takie jak Polska dotknęły kontr-sankcje, chociażby w postaci owego zakazu eksportu jabłek, warzyw i mięsa. Nawet jeżeli nie ma kontr-sankcji, to powstają skutki zwrotne samych sankcji, reperkusje dla własnych przedsiębiorstw. I tu sytuacja jest zróżnicowana ze względu na naturę powiązań poszczególnych gospodarek z gospodarką rosyjską.
Jak wygląda owo powiązanie gospodarek państw członkowskich UE z gospodarką rosyjską?
W przypadku Francji są to wielkie projekty wspierane przez państwo. Przykładowo firma Total, zaangażowana w działalność wydobywczą i rafineryjną w Rosji, jest firmą, która jest chroniona przez kolejne rządy francuskie. Podobnie kontrakt dla przemysłu zbrojeniowego, czy budowa owych słynnych Mistrali. W przypadku Niemiec mamy współpracę na większą skalę, bardziej zróżnicowaną działalność, obecność inwestycyjną w Rosji dużych firm produkujących dobra inwestycyjne, czyli środki produkcji. W przypadku Włoch mamy także interes firm sektora energetycznego takich jak ENI, ściśle związanych z państwem.
Z kolei David Cameron jest być może najbardziej publicznie reprymendującym władze Rosji politykiem, ale faktyczne powiązania między londyńskim City a instytucjami finansowymi Rosji mogą być maskowane poprzez kontakty za pośrednictwem aktorów z państw trzecich. Powiązania finansowe są łatwiejsze do ukrycia, wobec czego owe powiązania poprzez rynki finansowe są trudne do sankcjonowania, bo czy można jakiemuś przedsiębiorstwu albo bankowi zakazać udzielania gwarancji dla innego banku? Opinia publiczna takich powiązań nie może zaobserwować. Zatem ta publiczna ostrość wypowiedzi Davida Camerona wcale nie znaczy, że jego rząd aktywnie identyfikuje umowy finansowe, czy transakcje, które dotyczą londyńskiego City. Łatwiej jest zauważyć dostarczenie lub niedostarczenie okrętu wojennego.
Wola polityczna to nie jest tylko retoryka, ostrość wypowiedzi, ale także „ręczne”, aktywne oddziaływanie na podmioty sektora prywatnego, które mogą respektować czy obchodzić nakładane ograniczenia. Zresztą ostatnio Polskie Maszyny Górnicze, spółka z grupy Famur, podpisały umowę na dostawę sprzętu do rosyjskiej kopalni należącej do zrzeszenia SUEK. Wartość kontraktu wyniesie aż 25,9 mln euro, a jego przedmiotem jest dostarczenie do kopalni Połysajewska dodatkowych urządzeń i części zamiennych produkowanego przez Famur kompleksu ścianowego. I z jednej strony to dobrze, bo tam jest ciasno i są maszyny niemieckie i chińskie, więc zdobyty kontrakt cieszy. Ale z drugiej strony, czy nasz rząd powinien takie kontrakty aprobować? Przy pomocy jakich narzędzi? Następnie, PKN Orlen rozpoczął na Ukrainie akcję promowania swoich olejów silnikowych, starając się wykorzystać moment, kiedy dostawy olejów silnikowych z Rosji słabną, a na rynku ukraińskim jest 60 różnych marek obecnych.. Wobec tego może uda się im wypromować własną.
Generalnie trudno zakładać, że kraje UE nie będą brać pod uwagę skutków sankcji dla swoich gospodarek. Innymi słowy, ta ogólna kategoria działań w ramach pakietów sankcjonujących spotyka się ze zróżnicowanym wsparciem i stosowaniem ze strony poszczególnych krajów. Bardziej zróżnicowane spojrzenie pokazuje, że tutaj mamy oddziaływanie na wielu poziomach, bardzo trudne do monitorowania. Nie zostało stworzone centrum monitorowania sankcji, żeby móc wyłapać ich omijanie, selektywne stosowanie czy też całkowite omijanie.
Ale czy trudność z wykryciem wzajemnych powiazań pomiędzy poszczególnymi gospodarkami to jedyny problem, który decyduje o skuteczności nakładanych sankcji?
Podstawowa sprawa to konsekwencja w realizacji sankcji, możliwość dopilnowania jednolitego stopnia agresywności wszystkich tych, którzy uczestniczą w takich zbiorowych sankcjach. Próby wywołania zróżnicowanej reakcji, to jest przecież taktyka racjonalnych strategów Kremla, tzn. nawet jeśli sankcje są uchwalane na poziomie UE, to oni są świadomi tego, że te sankcje dotyczą spraw w różnym stopniu interesujących różne kraje i mogą być faktycznie trudne do wdrożenia w jednolitym stopniu. Wobec tego to różnicowanie jest także strategią odpowiedzi, czy podważenia skuteczności sankcji.
Załóżmy jednak, że powyższe kryteria będą spełnione, że kraje UE są zgodne i są w stanie skutecznie identyfikować owe powiązania. Czy w takim wypadku można już mówić o powodzeniu sankcji?
Kolejny, ogólniejszy problem związany jest także z rozdzieleniem efektu sankcji dla elit i dla całego społeczeństwa. Dotychczasowa skuteczność sankcji w oddziaływaniu na elity rosyjskie jest ograniczona. Rosja realizuje teraz plan destabilizowania Ukrainy bez wyraźnych celów, bo gdyby chodziło o terytorium i jednorazowy zabór, to już wystarczało czasu, żeby się to udało. Chodzi raczej o utrzymywanie Ukrainy w takiej strefie półcieni, umożliwiające sterowanie tym krajem z zewnątrz w sposób trudny do zaobserwowania. Jak zatem zaprojektować sankcje, które będą dotykać tylko elit? Czy poprzez zakazy wjazdów, które zresztą przez Francuzów były nieprzestrzegane, czy poprzez rozdzielenie wjazdu danej osoby jako osoby prywatnej jadącej na wakacje na Lazurowe Wybrzeże od wjazdu jako członka oficjalnej delegacji? Występuje także generalny problem skuteczności sankcji w osłabianiu poparcia dla agresywnej polityki prezydenta Putina. Sporo na ten temat, na temat sankcji i na temat warunku ich skuteczności pisano, ale nie ma jednego zestawu kryteriów, które ją zapewniają.
A jak w takim razie rozumieć często powtarzany w mediach argument, że sankcje nakładane przez Unie Europejską spowodowały… i tu się zazwyczaj podaje konkretne straty w gospodarce rosyjskiej. Tymczasem, z tego co Pan Profesor powiedział, wynika, że jest to bardzo daleko idące uproszczenie.
Bardzo daleko. Co więcej, znaczna część owych efektów ma pochodny charakter, została wzbudzona nie przez same sankcje, lecz raczej przez ich medialne nagłaśnianie . Sam klimat inwestycyjny, pewna niepewność, którą wywołano w stosunku do perspektyw gospodarki rosyjskiej spowodowała owe falowanie, czy odpływ kapitału. Giełda bezpośrednio nie jest narzędziem realizacji żadnej polityki gospodarczej, a to, czy napływają pieniądze na giełdę w Moskwie, jest wynikiem gry spekulacyjnej. Giełda w krótkim okresie czasu jest zawsze grą spekulacyjną o sumie zerowej. Natomiast jeśli gospodarka się rozwija, to giełda jest ciągnięta przez wzrost wartości notowanych na niej przedsiębiorstw. Innymi słowy, odpływ jest tylko wskaźnikiem pewnej niepewności, co do przyszłości, podważa zaufanie do inwestowania w Rosji i szanse na rozwój Rosji. Sankcje zadziałały nie poprzez te najtwardsze narzędzia, ale poprzez zmianę percepcji Rosji.
Niezależnie od wypowiedzi przychylnych Rosji, przedsiębiorstwa międzynarodowe oraz inwestorzy wnoszący swoje pieniądze do Rosji muszą być zaniepokojeni. Nie mogą czuć się jak w tym obozie żołnierskim, gdzie brama wita rekruta słowami „Witamy was”, a jak przechodzi, to napis brzmi już „Mamy was”. Zainwestować w danym kraju i nie móc wycofać zysków to jest perspektywa przerażająca, to jest gorzej niż nie zainwestować wcale i stracić okazję do zysków. Mówiąc inaczej, dla Rosji najbardziej niekorzystne jest przeciąganie zaangażowania na Ukrainie. Potrzeba rozstrzygnięć, które Rosji by pomogły – np. propozycja Niemiec uznania ex post aneksji Krymu za zgodną z prawem, chociaż trudno sobie wyobrazić, jakiego rodzaju ekwilibrystyka prawnicza może coś takiego uzasadnić. Destabilizacja Ukrainy wschodniej ze wskazaniem, że źródłem tej destabilizacji jest Rosja, powoduje klimat niepewności: czy nastąpi krok dalszy, czy dojdzie do otwartej wojny? To działa niekorzystnie na gospodarkę rosyjską.
A jakie znaczenie mają coraz bardziej malejące ceny ropy, które wedle niektórych prognoz mogą spaść do poziomu 50/60 dolarów za baryłkę?
Przede wszystkim ceny ropy będą kształtować się nie na poziomie 50-60 dolarów, ale raczej 70-75 dolarów za baryłkę i może to być kwestia roku, dwóch. Później znowu wrócą do wysokiego poziomu, gdyż zasoby ropy zderzają się z wciąż wielkim popytem światowym. Nie ma paliwa, które zastąpiłoby ropę. Jeśli nawet Shale Gas, czyli gaz łupkowy ze Stanów Zjednoczonych i współpraca krajów Zatoki Perskiej pozwoli w krótkim okresie, tj. roku, dwóch, utrzymać obecne ceny, to i tak za trzy, cztery lata wrócą do poziomu 100-110 dolarów za baryłkę. Presja płynąca z niższych dochodów z eksportu ropy naftowej będzie więc skuteczna, jeśli o ile zagrozi utratą rezerw i wywoła kryzys budżetowy już w przyszłym roku.
Czy przy obecnych problemach rosyjskiej gospodarki te dwa lata niskich cen ropy nie wystarczą do jej całkowitego załamania się?
Przychody z ropy ważne są dla równowagi budżetowej. Ogranicza importu będą łagodzone wzrostem produkcji wewnętrznej, szczególnie w rolnictwie. To przypomina dyskusję dotyczącą wpływu waluty, tzn. gdy ceny dóbr importowanych wzrosną, to może to być ulga dla rodzimego kapitału. Na pewno obniży to poziom życia średnio o 15-20 proc., ponieważ jednak materialna warunki życia większości Rosjan są dość złe, to dla ludzi przyzwyczajonych do życie w deprywacji, efekt nie będzie tak znaczący, a propaganda będzie robić swoje.
Wszystkie wypowiedzi obserwatorów Rosji dowodzą, że zakładali oni, że dwadzieścia lat „wolnej” Rosji zmieniły kolektywistyczne nastawienie, które cechowało to społeczeństwo w ciągu 70 lat systemu sowieckiego. Tymczasem kolektywizm sowiecki został zastąpiony przez „kolektywizm rosyjski”, nacjonalizm w wersji, w której dla większości ludzi nie jest ważne kryterium dobrobytu jednostkowego. Ten świat racjonalnej kalkulacji, poparcia dla rządów w oparciu o ocenę własnego dobrobytu, to jest inny świat i założenia tego świata, zdaje się, załamują się w Rosji. Założenie, że oto dorastają Rosjanie, którzy nie pamiętają minionego ustroju i wobec czego mamy szeroką grupę ludzi, którzy myślą kategoriami zachodnimi, bardziej indywidualistycznymi jest błędne.
Skutki sankcji, w tym deprecjacja rubla, bardziej dotkną konsumentów dóbr importowanych, droższych, jeśli nie luksusowych, ale to jest elita nielicząca się z pieniądzem. To jest też nasz problem, bo chcielibyśmy, aby Rosjanie nie przyzwalali na rabunek swojego państwa przez posługujące się retoryką wielkości własnego narodu, lecz na nim pasożytujące elity. Chcielibyśmy widzieć ten kraj, jako zamożny, ale nieagresywny, natomiast za wyjątkiem Moskwy i St. Petersburga wydaje się on i biedny i nastawiony agresywnie.