Aleksander
Surdej
recenzja
książki
Giandomenico
Majone, Europe as the Would-be-World Power. The EU at Fifty, Cambridge
University Press, Cambridge, 2009, s. 259.
Kryptofederalistom
do sztambucha
Co
roku ukazuje się w różnych językach kilkaset książek, których tematem jest Unia
Europejska we wszystkich wymiarach jej funkcjonowania, oddziaływania i skutków.
Prawie co roku pojawia się wiele prac i wypowiedzi, które na przemian
zapowiadają wielkie przyspieszenie projektu integracji europejskiej lub,
przeciwnie, zmierzch i rozpad Unii Europejskiej. Z jednej strony mamy zalew
materiałów pracowicie i szczegółowo przedstawiających unijne prawo, realizowane
polityki i proklamowane cele. Z drugiej zaś zasadnicze rozchwianie w ocenie
solidności i przyszłości konstrukcji instytucjonalnej UE. Pomiędzy tymi dwoma
nurtami literatury wydaje się istnieć nie dająca się zasypać przepaść.
Wielu
powątpiewa czy można w rzeczowy i rygorystyczny sposób zmierzyć się z
zasadniczymi pytaniami dotyczącymi osiągnięć i przyszłości Unii Europejskiej w
czasie, gdy prasy drukarni akademickich pracowicie tłoczą bezrefleksyjne, jeśli
nie wprost apologetyczne, wobec UE, dzieła. A jednak znalazł się ktoś, kto
zadania tego się podjął. Emerytowany profesor Uniwersytetu Europejskiego we
Florencji Giandomenico Majone w swojej ostatniej pracy „Europe as the
Would-be-World Power. The EU at Fifty” dokonuje krytycznej analizy projektu
europejskiego i jego osiągnięć oraz rysuje, jego zdaniem, możliwe linie dalszej
ewolucji Unii Europejskiej. Profesor Majone poważył się przeprowadzić rzec by
można analizę fundamentalną Unii Europejskiej i z niej wyprowadził wnioski
dotyczące tego jak powinien i jak może dalej UE ewoluować. Spróbujmy
zrekonstruować tok analizy Profesora Majone.
Punktem
wyjścia analizy jest założenie, że dynamikę integracji europejskiej należy
wyjaśnić poprzez odtworzenie i ujawnienie jej „kodów operacyjnych”, czyli nie
wymienionych w oficjalnych dokumentach zasad operacyjnych, które kształtują
kulturę polityczną Unii Europejskiej. Te kody operacyjne to: po pierwsze
zasada, zgodnie z którą integracja ma priorytet w stosunku do wszystkich innych
wartości, w tym także demokracji i efektywności; po drugie, zasada, że należy
stosować metodę faktów dokonanych (fait accompli), dzięki której unicestwia się
wszelką opozycję, a debatę publiczną czyni zbędną; po trzecie, zasada, zgodnie
z którą cele mogą być nieokreślone, jeśli nie wprost nieważne.
Giandomenico
Majone dowodzi, że o ile początkowo stosowanie tych zasad pozwoliło na
osiągnięcie integracyjnych sukcesów, to ich dalsze stosowanie grozi stworzeniem
instytucjonalnej konstrukcji, która może wyzwolić szerokie niezadowolenie z wyników
integracji europejskiej i zniweczyć dotychczasowe osiągnięcia.
W
kolejnych rozdziałach Profesor Majone skrupulatnie uzasadnia swoje rozumowanie
przywołując nie tylko powszechnie znane fakty z historii integracji UE, ale
także fakty, wypowiedzi i opinie „ojców załóżycieli” i proponentów UE znane
tylko specjalistom lub niedawno odkryte. Majone przypomina (rozdział I zatytułowany
„Elitist project”), że idea politycznej integracji Europy była w pierwszej
połowie XX wieku propagowana przez takich intelektualistów i liderów
politycznych jak Richard Coudenhove-Kalergi, Aristide Briand, Ortega i Gasset
czy Lionel Robbins. Idee te po II Wojnie Światowej zostały podjęte przez „drugą
generację” europejskich federalistów. Pragnęli oni odwołać się bezpośrednio do
mieszkańców wybranych państw Europy i stworzyć europejskie państwo federalne
„wbrew oporowi rządów krajowych” (s. 23). Według niektórych sformułowań
chodziło o to, aby „nacjonalizm państw narodowych” zastąpić „nacjonalizmem
europejskim”, który stwarzałby szansę wzmocnienia roli Europy w świecie
rywalizujących supermocarstw, a mianowicie Stanów Zjednoczonych i Związku
Radzieckiego.
Takie
były aspiracje federalistów, faktycznie Europejska Wspólnota Gospodarcza
powstała w wyniku pragmatycznych aspiracji i kompromisów, których treść
określili de Gaulle, Adenauer i de Gasperi. Pierwsze dwie dekady istnienia EWG
zbiegły się z okresem niezwykle szybkiego rozwoju gospodarczego Europy (lata
1945-1975 znane jako „trzy dekady gospodarczej chwały”). W ciągu tego okresu,
jak zuważa Majone, projekt integracyjny harmonijnie łączył „więcej integracji
dla elit, więcej dobrobytu dla mas” (s. 43). Warto jednak przypomnieć, że w
tamtym okresie projekt integracyjny miał ograniczony zakres (sprawy
gospodarcze: unia celna plus wspólna polityka rolna).
Otwarte
głoszenie idei federalistycznych było oparte na wierze w „europeizację mas”, w
zaistnienie „przesunięcia lojalności” z państwa narodowego na struktury
instytucji UE. Dość wcześnie okazało się, że proces ten nie następuje i nie
nastąpił do dnia dzisiejszego. Miejsce federalizmu zajął, analizowany przez
Profesora Majone w rozdziale III kryptofederalizm, czyli ukryte dążenie do
budowy federalnego państwa poprzez metodę fait accompli, której twórcami
byli Jean Monnet i Jacques Delors, a przykładami prowadzenie polityki pełnej
harmonizacji regulacji, wprowadzenie wspólnej waluty czy tworzenie stanowisk
takich jak wysoki przedstawiciel Unii Europejskiej do spraw zagranicznych i
polityki bezpieczeństwa tworzących pozory istnienia wspólnych celów w zakresie
polityki zagranicznej i gotowości do przeznaczania odpowiednich zasobów (w tym
wydatków na wojsko) dla osiągania tych celów. Majone nieco sarkastycznie pyta
jak możliwe jest uzgodnienie wspólnych celów w grupie 27 silnie różniących się
państw, jeśli bliskie sobie i „integrujące się” od pół wieku państwa takie jak
Holandia i Belgia diametralnie różniły się w stanowiskach wobec amerykańskiej
inwazji w Iraku – Holandia tę interwencję wsparła, Belgia była jej przeciwna
(s. 233).
Sednem,
i istotną nowością, analizy działań kryptofederalistów, jest wskazanie na ich
„nieoczekiwane konsekwencje” (roz. IV zatytułowany „Unintended Consequences of
Cryptofederalism”). Wśród tych „nieoczekiwanych” i, dodajmy, dla
kryptofederalistów niepożądanych, konsekwencji należy wymienić „konsekwencje
instytucjonalne” oraz „konsekwencje materialne”. W wymiarze instytucjonalnym
zakwestionowana została wiara w „niewidzialną rękę funkcjonalizmu”, czyli
przekonanie, że postęp integracji jest automatyczny, gdyż integracja, zgodnie z
tezą Haasa „rozlewa się z jednego obszaru na inny”, a z gospodarki przenika do
instytucji politycznych. Podważone zostało przekonanie, że jednolite rozwiązania
ponadnarodowe są zawsze efektywniejsze, i odkryta została ewentualność, że
dążenie do równoczesnej integracji gospodarczej i politycznej może przynieść
suboptymalne rezultaty. W odniesieniu do projektów gospodarczych okazało się,
że zasad jednolitego rynku nie można w pełni rozciągnąć na sferę usług, gdy,
jak pokazuje historia wdrażania dyrektywy Bolkensteina, zagrożone są interesy
narodowe. Obecny kryzys finansowy pokazuje z kolei, że wprowadzenie wspólnej
waluty jest przykładem tego, co profesor Majone nazywa mianem „kultury
totalnego optymizmu” (s. 124), czyli działań, które nie tylko lekceważą głosy
przestrogi, lecz nawet dodatkowo zwiększają ryzyko podejmując, gdyż zyskują na
skali. W przypadku wspólnej waluty chodzi oczywiście o lekceważenie głosów
mówiących, że dla takiego eksperymentu optymalna była grupa krajów Beneluksu
oraz Niemcy i ewentualnie Francja oraz że objęcie tym projektem większej ilości
państwa, a nawet zobowiązanie wszystkich nowo przyjętych krajów, jest
„proszeniem się o kłopoty”, które kryzys finansowania długu publicznego krajów
takich jak Grecja, Portugalia czy Hiszpania obecnie ujawnia.
W
innych rozdzialach Giandomenico Majone wyjaśnia także dlaczego błędne jest
skupianie się na problemie „deficytu demokratycznego” oraz dlaczego
kryptofederaliści obawiają się referendów. Szeroko uzasadnia także dlaczego
tradycyjne metody integracji stały się przestarzałe (roz. 6 i 7). Przeprowadzona
krytyczna analiza i refutacja projektu i metod kryptofederalistycznych
posłużyła Profesorowi Majone do sformułowania własnej wizji celów integracji
europejskiej oraz wskazania skutecznej i bezpieczniejszej metody ich osiągania.
Majone
odrzuca zasadę, że cele nie są ważne, liczy się integracyjny ruch i przypomina,
że Edward H. Carr pisał, iż przywódca polityczny chcący pobudzić ludzi do
działania musi wskazać im określone cele i uważał, że koncepcja polityki jako
niekończacego się i nieprowadzącego do osiągnięcia specyficznych celów procesu
jest przez ludzi nieprzyswajalna i nie jest przez nich akceptowana. Wskazywane
dotąd cele (i osiągnięcia) Unii Europejskiej takie jak „zapewnienie pokoju w
Europie” czy rozwój gospodarczy albo przestały ludzi przekonywać (większości
perspektywa wojny pomiędzy państwami europejskimi wydaje się nierealistyczna!),
albo wcale nie są lepiej dzięki UE osiągane (relatywny, w stosunku do USA,
poziom rozwoju państw europejskich nie uległ poprawie w ostatnich dwudziestu
latach).
Tak
jak cele powinny być określone, zrozumiałe i przemawiające do ludzi, tak też
metody ich osiągania powinny być testowane. Połączenie tych dwóch warunków
prowadzi Profesora Majone do wskazania na teorię klubów, jako teoretyczną podstawę
wszelkich zmian instytucjonalnych. Majone zauważa, że większość celów
integracji, czy też celów polityk unijnych ma charakter dóbr klubowych, a nie
czystych dóbr publicznych. Oznacza to, że cele te łączą nie wszystkich, lecz
podzbiory, obecnych państw członkowskich UE. Jeśli cele nie są powszechne, to i
zasoby używane do ich osiągnięcia nie powinny pochodzić od wszystkich. Ochrona
zasobów tuńczyka na Morzu Śródziemnych jest troską państw tego basenu, lecz już
mniej Estonii czy Polski. To one właśnie powinny zacieśniać współpracę w celu
osiągnięcia podzielanego przez nie celu i to one powinny zostać obciążone
kosztami takich działań.
Przykład
polityki ochrony tuńczyka może wydawać się błahy. Jednakże podniosłe hasła
integracji europejskiej pozostaną pustą retoryką, jesli nie zostaną przełożone
na wiele szczegółowszych, lecz konkretnych celów. Jeśli więc Unia Europejska w
nieodległej przyszłości łudzić będzie hołubioną przez kryptofederalistyczne
elity nierealistyczną wizją federalnego państwa, a jednocześnie będzie przynosić
rozczarowujące rezultaty, to statek ten będzie się, jak twierdzi Majone,
kolebać na każdej kryzysowej fali. Pozytywnym rozwiązaniem byłoby, zdaniem
Profesora Majone, uznanie, że: “Ambicje stworzenia pan-europejskiego państwa są
przeciwskuteczne dla politycznej zbiorowości sui generis jaką jest UE. W
ogólnych ramach unii celnej i wspólnego rynku dóbr – tego stopnia integracji,
który wszyscy Europejczycy wydają się wspierać – powstaną różnorodne, często
nakładające się, kluby zgodne z preferencjami i potrzebami swoich członków.
Szersze niż obecnie istniejące poparcie, wywołane przykładami sukcesów
międzypaństowej współpracy, mogłoby oczywiście pozwolić na wskazanie bardziej
ambitnych celów niż unia celna ze wspólnym rynkiem. Nadrzędną zasadą powinno
zawsze być to, aby każde nowe unijne zobowiązanie wsparte było przez
odpowiednie materialne i normatywne zasoby. Oznacza to, że strategia faktów
dokonanych musi zostać raz na zawsze porzucona. Jeśli z doświadczeń ostatnich
pięćdziesięciu lat płynie jakiś jasny wniosek, to jest nim to, że w okresie
demokracji sterowany przez elity projekt integracji może dojść tylko tak
daleko” (s. 234).
Praca
Giandomenico Majone jest polemiką z pewnym rodzajem niby neutralnego, lecz de
facto pro-integracyjnego pisarstwa akademickiego, w którym zachwyt nad ruchem
przesłania rozumienie celu. Co więcej, proponowane przezeń ramy analizy
integracji europejskiej i projektowania zmian umożliwiają korektę pod wpływem
upływu czasu i nowych doświadczeń. Jest to metoda, w której nie ma miejsce na
utopię, choćby to była utopia integracyjna.
Na
koniec uwaga dotycząca polskiej strategii członkostwa w UE. W świetle
przekonywującej analizy Majone błędne wydają się wygłaszane przez niektórych
ekspertów i komentatorów opinie, że w interesie Polski leży strategia
integracyjna zgodna z hasłem „wszyscy wszystko” albo „nikt nic”, zgodnie z
którą blokować powinniśmy wszelkie próby zróżnicowanej integracji. Nie tylko
nie powinniśmy blokować, ale sami powinniśmy inspirować powstawanie w ramach UE
klubów, które łączyłyby bardziej konkretne i specyficzne cele. W okresie przed
przystąpieniem do UE próbowano takich rozwiązań w formie choćby Grupy
Wyszechradzkiej. Wydaje się, że po wstąpieniu do UE działania takie uznano za
zbędne. Może pora do nich powrócić!