Grażyna Kopińska - Korupcja, jej zakres i metody ograniczania


Od 27 grudnia 2002 roku, kiedy to Gazeta Wyborcza opublikowała artykuł "Ustawa za łapówkę, czyli przychodzi Rywin do Michnika" opinia publiczna wstrząsana jest informacjami prasowymi o kolejnych aferach korupcyjnych. Niemal nie ma dnia bez skandalu z korupcją w tle. Natłok tych informacji z jednej strony powoduje to, że problem powszednieje, przyzwyczajamy się do niego, a z drugiej stawiamy sobie pytanie - czy na korupcję nie ma rady? Czy za rok, dwa będziemy mieli nową aferę Rywina, Naumana-Deszczyńskiego, "starachowicką"?

Ciągle jeszcze młoda polska demokracja narażona jest na różnego typu zagrożenia. Jednym z poważniejszych jest alienacja władzy. Brak mechanizmów skutecznej społecznej kontroli władzy prowadzi do, z jednej strony korupcji systemu, a z drugiej do narastania poczucia bezsilności w coraz szerszych kręgach społeczeństwa. Jest to niezwykle groźne zjawisko, gdyż skutkować może albo totalnym skorumpowaniem systemu (wszyscy milcząco przyjmują zasadę, że bez łapówki, procentu od kontraktu, itp. nic się nie da załatwić) albo utrwaleniem się w społeczeństwie przekonania, że władza jest zła, niemoralna, należy się od niej odwrócić, robić swoje, a od tego tylko krok do poszukania wybawcy z silną ręką.

Korupcja jest zjawiskiem negatywnym z moralnego, społecznego oraz ekonomicznego punktu widzenia. Moralnego, gdyż jest jaskrawym naruszeniem norm uczciwości w życiu publicznym. Społecznego, gdyż rodzi przekonanie o bezsilności jednostki wobec układów korupcyjnych, podważa zaufanie do systemu demokratycznego. Ekonomicznego, gdyż w ostateczności każda złotówka przeznaczona na skorumpowanie urzędnika czy polityka płacona jest z kieszeni konsumenta, oraz ogólniej, korupcja szkodzi rozwojowi gospodarki. Trzeba zgodzić się z prof. Balcerowiczem, że: "Korupcja szkodzi rozwojowi gospodarki na kilka zasadniczych sposobów:

[if !supportLists] ˇ Związane z nią "opłaty" stanowią de facto dodatkowy podatek, który obniża zdolność przedsiębiorstwa do inwestowania, a przez to do tworzenia nowych miejsc pracy.

[if !supportLists] ˇ Korupcja może podważać finanse publiczne i przez to szkodzić rozwojowi gospodarki. Głównym niebezpieczeństwem jest wówczas duży deficyt, który podbija stopy procentowe i zwiększa dług publiczny, a przez to związane z nim ciężary.

[if !supportLists] ˇ Korupcja osłabia konkurencję. Przy dużym natężeniu korupcyjnych praktyk o wynikach finansowych firm zaczynają bowiem decydować "dojścia" do władzy publicznej, a nie ich sprawność.

[if !supportLists] ˇ Duża korupcja odstrasza też poważnych zagranicznych inwestorów."

Kiedy mówi się o korupcji zazwyczaj pada pytanie, jakie są jej źródła, czy decyduje obyczaj, czynniki mentalne, czy też strukturalne, wynikające ze stanowienia wadliwego prawa, bądź też braku jego egzekwowania. Moim zdaniem, w Polsce mamy do czynienia z obydwoma tymi czynnikami.

Historycy, np. prof. Tazbir, czy prof. Nagielski początki zachowań korupcyjnych widzą już w czasach Rzeczpospolitej szlacheckiej, kiedy to możnowładcy na sejmikach kupowali głosy drobnej szlachty. A ciż możnowładcy za przywileje gotowi byli służyć obcej władzy. Jednak dla świadomości społecznej ważniejszy jest okres zaborów. Polacy przez ponad wiek nie mając własnego państwa nie identyfikowali się z władzą. Jej przedstawiciele - urzędnicy byli reprezentantami państwa zaborczego, opresyjnego. Postawą patriotyczną, zwłaszcza w zaborze rosyjskim było nie płacenie podatków i kar nakładanych przez państwo, a przekupywanie urzędników czynem akceptowalnym. Po krótkim okresie II Rzeczpospolitej, który też nie był wolny od afer korupcyjnych (np. sprawa zakupów dla wojska poczynionych przez gen. Michała Żymierskiego) weszliśmy w czasy PRL-u. Okres ten charakteryzował się ciągłym niedoborem dóbr podstawowych: mieszkań, przedmiotów gospodarstwa domowego, a w latach 80. także żywności. Żeby przeżyć trzeba było albo mieć bardzo dużo pieniędzy, aby produkty te kupić w specjalnych sklepach za bony teoretycznie odpowiadające dolarom, lub brakujące dobro "załatwić". Tym eufemistycznym słowem określano praktyki korupcyjne takie jak łapówki, korzystanie ze znajomości, czy nepotyzm. Ponieważ z władzą narzuconą, a następnie podtrzymywaną przez Związek Radziecki spora część społeczeństwa się nie utożsamiała (przysłowiowi "Oni"), więc zachowania takie jak, np. wykorzystywanie własności państwowej dla celów prywatnych nie spotykało się ze społecznym potępieniem.

Po roku 1989 wszystko miało się zmienić. Twórcy nowego ładu przeprowadzili fundamentalne reformy, które całkowicie odmieniły Polskę, ale nie ustrzegli się też błędów. Jednym z nich była wiara, że po odzyskaniu suwerenności wszyscy zaczną myśleć kategoriami dobra wspólnego, rozumianego nie tylko jako dobro moje, czy mojej rodziny, ale społeczności lokalnej, czy państwa. Przeprowadzając reformę samorządową, jej twórcy wychodzili z założenia, że jeśli mieszkańcy gminy będą mogli sami decydować o tym, czy wydać gminne, czyli swoje pieniądze na remont szkoły, czy na podwyżkę pensji urzędniczych, to podejmą najlepszą dla ich społeczności decyzję. W praktyce okazało się, że interes rodzinny, czy grupowy często bierze górę nad interesem całej, zwłaszcza dużej społeczności lokalnej i wtedy zauważono, że w systemie nie ma wbudowanych dostatecznie sprawnych mechanizmów kontrolnych. Liczono na aktywność mieszkańców w "patrzeniu na ręce" najbliższej im władzy. Taka aktywność jest zjawiskiem bardzo rzadkim. Przeważa postawa obojętności, bądź też "zaprzyjaźniania się" z władzą, korzystania ze znajomości, układów.

Innym błędem było, prezentowane zwłaszcza w pierwszej połowie lat 90. podejście do zmian w gospodarce, które charakteryzowało hasło - nie ważne skąd przychodzi kapitał, ważne aby był. Konieczność przeprowadzenia szybkiej prywatyzacji przy braku kapitału powodowała występowanie zjawisk patologicznych, w tym korupcyjnych, których nie chciano w owym okresie zauważyć. Głosy ostrzegawcze nazywano piachem sypanym w tryby ledwie rozkręcającej się machiny gospodarki wolno-rynkowej.

Wszystkie te zjawiska z dalszej i bliższej historii zaowocowały dużym przyzwoleniem społecznym dla zachowań korupcyjnych. Według badań przeprowadzonych w 2000 roku przez CBOS na zamówienie Programu Przeciw Korupcji i Instytutu Spraw Publicznych 80% badanych stwierdziło, że "łapówka w każdej dziedzinie życia, wszędzie i zawsze jest niemoralna", ale jednocześnie 42 % uważa, że "dawanie łapówek jest w pewnych sytuacjach usprawiedliwione".

W krajach, które przeciwstawiają się korupcji stosowane są następujące środki:

[if !supportLists] ˇ skuteczne ściganie i karanie zjawisk korupcyjnych - zadanie to jest domeną policji, wymiaru sprawiedliwości, administracji skarbowej i celnej, organów nadzoru i instytucji kontrolnych typy NIK,

[if !supportLists] ˇ prewencja, czyli stanowienie dobrego prawa - co jest głównie domeną władzy ustawodawczej,

[if !supportLists] ˇ oraz efektywne stosowanie prawa, między innymi przez skuteczny system kontroli wewnątrz instytucji - co jest powinnością władz wykonawczych wszelkiego szczebla,

[if !supportLists] ˇ i bardzo szeroko rozumiana edukacja społeczna. Tu ogromną rolę do odegrania mają obok władzy wykonawczej i ustawodawczej instytucje społeczeństwa obywatelskiego.

Jak to wygląda w Polsce?

Za przestępstwa korupcyjne w 2001r. skazano 634 osoby, a w 2002 r. oskarżono 2488 osób. Gdyby te liczby świadczyły o poziomie korupcji w Polsce, to bylibyśmy krajem niemal wolnym od tej patologii. Wszyscy jednak wiemy, że tak nie jest. Dlaczego więc jest tak mało dochodzeń i procesów w sprawach korupcyjnych? Składa się na to wiele przyczyn.

W akcie korupcyjnym biorą udział dwie strony i obie (o ile nie jest to wymuszenie) są zainteresowane w zachowaniu tego faktu w tajemnicy. Obie strony coś zyskują, traci strona trzecia, budżet państwa, gminy, czyli społeczeństwo. Jeśli już policja dowie się o zaistniałym przestępstwie ma zazwyczaj dwie wykluczające się relacje. Jedna osoba mówi, że dała lub żądano od niej łapówkę, druga mówi, że to oszczerstwo. Świadków nie ma i dlatego w bardzo wielu przypadkach śledztwo zostaje umorzone na tym poziomie. Od niedawna organy ścigania dostały narzędzia, które mogą pomóc im w ściganiu przestępstw korupcyjnych. Można korzystać z instytucji świadka koronnego, można też dokonywać tzw. "wręczenia kontrolowanego". Jednakże oba te środki stosowane są jeszcze bardzo rzadko.

Problem, zwłaszcza w sprawach, które mają kontekst polityczny, stanowi również fakt, że prokuratura podporządkowana jest ministrowi sprawiedliwości, czyli politykowi zwycięskiej partii. Często mamy do czynienia z przypadkami mało energicznego prowadzenia śledztw w sprawach, w które zaangażowane były osoby powiązane z partią rządzącą. Proponowane są różne rozwiązania tego problemu, najczęściej wyodrębnienia prokuratury niezależnej od rządu. Taką rekomendację zawierał między innymi Raport "Korupcja i polityka antykorupcyjna" opublikowany jesienią 2002 roku przez Open Society Institute. Takie rozwiązanie stosowane w większości krajów europejskich niesie jednak zagrożenie nadmiernego rozbudowania siły prokuratury, która mogłaby nawet w skrajnej sytuacji zagrozić demokracji. Konieczne więc wydaje się ustanowienie kontroli nad niezależną od wpływów politycznych prokuraturą. Jest też możliwe inne rozwiązanie, pozostawienie prokuratury w obecnie obowiązującej strukturze rządowej i wyodrębnienie tylko spraw dotyczących sfery politycznej do kompetencji prokuratora niezależnego, działającego poza tą strukturą. Możliwe są też inne rozwiązania. Trzeba odbyć poważną dyskusję i podjąć konieczne zmiany.

Do niskiego poziomu karania w sprawach korupcyjnych przyczynia się też stan polskiego sądownictwa. Sądy w dużych miastach mają wieloletnie opóźnienia, co skutkuje często przedawnianiem się spraw.

Jest również wiele zastrzeżeń co do jakości stanowionego w Polsce prawa. Ciągle istnieje nadmiernie rozbudowany system koncesyjny. Do prowadzenia działalności gospodarczej trzeba posiadać około 40 zezwoleń. W wielu dziedzinach życia mamy do czynienia z niejasnymi procedurami decyzyjnymi. Wszystko to prowadzi do zjawiska dowolności decyzji urzędniczych, co samo w sobie jest korupcjogenne.

Szybkiej nowelizacji wymaga między innymi ustawa o zamówieniach publicznych, czy tzw. ustawa anty-korupcyjna. Brakuje też dobrej ustawy o lobbingu. Nie sposób jednak nie zauważyć, że w ostatnich latach wprowadzono kilka ustaw, które skutecznie przyczyniają się do ograniczania zjawisk korupcyjnych i zwiększania przejrzystości życia publicznego. Są to ustawa o dostępie do informacji publicznej i pakiet ustaw regulujących finansowanie partii politycznych i wyborów.

1 lipca 2003 roku weszła w życie nowelizacja Kodeksu karnego oraz Kodeksu postępowania karnego. Jest ona, zwłaszcza przez jej twórców, przedstawiana jako "rewolucyjna", jako "przełom w ściganiu korupcji".

Nowelizacja wprowadza kilka istotnych zmian. Dookreśla, kto jest "osobą pełniącą funkcję publiczną", a więc może być ścigany za tzw. przestępstwa korupcyjne. Jest to między innymi osoba zatrudniona w instytucji dysponującej środkami publicznymi lub której obowiązki określone są w ustawie. Tak więc obecnie można ścigać przekupnego lekarza, nauczyciela, czy dziennikarza bez względu na to, czy pełni funkcję kierowniczą, czy nie. Jest to zmiana oczekiwana przez społeczeństwo, któremu trudno było zrozumieć, dlaczego można ścigać lekarza wymuszającego łapówki od pacjentów tylko wtedy jest on dyrektorem placówki służby zdrowia.

Inna zmiana dotyczy konfiskaty mienia pochodzącego bezpośrednio z przestępstwa, w tym łapownictwa. Sąd będzie mógł orzec przepadek mienia, jeśli oskarżony nie będzie potrafił wykazać legalnych źródeł jego pochodzenia. Podobnie może postąpić, jeśli będzie zachodziło duże prawdopodobieństwo, że majątek ten został przekazany osobie trzeciej. Dotychczas często można było usłyszeć od sfrustrowanych pracowników organów ścigania, że czuli się bezradni wobec przestępców gospodarczych manifestujących swoje bogactwo, ale formalnie nic nie posiadających. Być może nowy przepis zapobiegnie tego typu, w odczuciu społecznym niesprawiedliwościom. Budzi on jednak spore opory w środowisku osób związanych z działalnością na rzecz obrony praw człowieka. Słyszy się argument, że to na organach ścigania powinien spoczywać obowiązek udowodnienia, że mienie podejrzanego pochodzi z przestępstwa, że obowiązuje zasada domniemania niewinności. Jednakże autorzy tzw. "Deklaracji Paryskiej", osoby znane w świecie z walki z korupcją jak np. Eva Joly, Baltasar Garzon, Antonio di Pietro, czy Peter Eigen, wzywając państwa do podjęcia skutecznej walki z korupcją, proponują wprowadzenie podobnych rozwiązań w stosunku do polityków nie umiejących przedstawić źródła swojego bogactwa. Może więc jest to tendencja światowa, świadcząca o tym, że nie potrafimy się skutecznie obronić przed nadużywaniem prawa chroniącego obywateli przez przestępców.

Obecnie penalizacji podlegać będzie też korupcja w działalności gospodarczej (biznesie) i w sporcie. Są pewne obawy, czy walka z tym rodzajem korupcji będzie skuteczna. Poszkodowanym w tym wypadku nie będzie budżet instytucji publicznej, a więc my wszyscy - podatnicy, ale prywatne przedsiębiorstwa, stowarzyszenia, kluby. Zachodzi obawa, że słaba będzie presja społeczna na ściganie tego typu patologii. Do tego środowisko przedsiębiorców, a jeszcze bardziej środowisko sportowe, to środowiska zamknięte, gdzie w pewnych kręgach wszyscy się znają i są powiązani siatką zależności, głównie finansowych. To od nich w głównej mierze zależy czy sprawy przekupstwa w ich środowisku wyjdą na światło dzienne.

Wreszcie wprowadzono zasadę nie karania za łapownictwo czynne (wręczenie łapówki), jeśli korzyść została przyjęta, a osoba, która ją wręczyła zawiadomiła organa ścigania zanim one się o tym dowiedziały. Ten przepis przedstawiany jest jako rewolucyjny, wreszcie zrywający więź pomiędzy dającym i biorącym, a co za tym idzie mający się walnie przyczynić do skuteczniejszego ścigania korupcji. Moim zdaniem może on takim być w przypadkach łapownictwa wymuszonego, kiedy jesteśmy zmuszani do zapłacenia za coś, co nam się całkowicie należy, kiedy nie jest to nasza inicjatywa, np. każe nam się zapłacić za operację ciężko chorego dziecka, choć jesteśmy ubezpieczeni. Jednak takie przypadki stanowią margines czynów korupcyjnych. W badaniach zrealizowanych na zamówienie Programu Przeciw Korupcji przez CBOS w 2000 r. - tylko 12% badanych powiedziało, że dało łapówkę, bo jej od nich zażądano. W badaniu z 2001 r. dotyczącym korupcji w służbie zdrowia odsetek ten był nieco większy - 28%. Niemniej, to jednak zdecydowana mniejszość "zdarzeń korupcyjnych". W większości przypadków ludzie dają łapówki, prowizje, czy np. obiecują kogoś zatrudnić, bo chcą dostać coś, co im się nie należy, chcą dostać szybciej niż inni lub nie chcą dostarczać prawem wymaganych dokumentów. Czy można sobie wyobrazić, że nieuczciwy uczestnik procedury przetargowej, po wygraniu jej zgłasza się do organów ścigania i donosi na osobę, którą skorumpował? Nie ma w tym żadnego interesu, wręcz przeciwnie ma interes w ukrywaniu sprawy.

Tak więc, jak sądzę, przepis o nie karaniu za łapownictwo czynne może przyczynić się do zwiększenia dochodzeń w sprawach o wymuszenie łapówki, ale nie przyczyni się do znaczącego zwiększenia wykrywalności czynów korupcyjnych. Może natomiast spełnić pewną funkcję odstraszającą. Osoby pełniące funkcje publiczne, którym zostanie zaproponowana łapówka, teraz wiedząc, że oferujący może pozostać bezkarnym, zastanowią się kilka razy zanim propozycję zaakceptują. Tego czynnika nie można bagatelizować.

Nowo wprowadzone w życie zmiany w Kodeksie Karnym mogą w pewnym stopniu przyczynić się do ograniczenia korupcji o ile właściwe organy będą mogły i chciały z nich korzystać. Warto pamiętać, że od kilku miesięcy policja i inne organy ścigania mogą stosować tzw. "wręczenie kontrolowane". Jest to w ich rękach nieocenione narzędzie. Zazwyczaj policja wie, że o kimś mówi się, że bierze, ale nie ma dowodów. Zastosowanie "wręczenia" mogłoby dać dowody. Wydaje się, że ciągle zbyt rzadko korzysta się z tego instrumentu.

Posiadanie dobrego, jasnego prawa jest niezwykle ważne, ale ważniejsze jest jego efektywne stosowanie. Niezwykle destrukcyjnym dla świadomości społecznej jest fakt bezkarnego obchodzenia, a zwłaszcza łamania prawa. Jest to możliwe wtedy, kiedy nie ma woli politycznej ścigania jakiegoś rodzaju przestępstw (np. korupcyjnych), kiedy organa ścigania są mało skuteczne, kiedy prawo jasno nie określa sankcji za jego złamanie, gdy nie ma komu go egzekwować.

Korupcji zapobiega skuteczny system kontroli wewnątrz instytucji, wcześnie wyłapujący wszelkie uchybienia i nieprawidłowości. Kontrola wewnętrzna w Polsce jest niedoceniana. W wielu instytucjach komórki tego typu są ciałami całkowicie pasywnymi.

Jeśli chodzi o edukację społeczeństwa na temat kosztów korupcji i pożytków płynących z przejrzystości życia publicznego, to niestety instytucje rządowe nie wypełniają tu swojej roli. Nie stworzono żadnych programów edukacyjnych ani dla młodzieży szkolnej, ani dla dorosłych. Lukę tę bardziej lub mniej udolnie wypełniają organizacje pozarządowe takie jak Program Przeciw Korupcji, Centrum Edukacji Obywatelskiej, Instytut Spraw Publicznych, czy polski oddział Transparency International. To one oraz instytucje międzynarodowe takie jak np. Bank Światowy przygotowują analizy, czy raporty z badań prezentowane na konferencjach. Centrum Edukacji Obywatelskiej wspólnie z Programem Przeciw Korupcji przygotował scenariusze lekcji szkolnych, które dzięki wsparciu rządu amerykańskiego mają szanse wkrótce być realizowane w większości polskich szkół średnich.

Biorąc pod uwagę wszystko to, co powiedziano powyżej można mieć wątpliwości czy w Polsce rzeczywiście skutecznie staramy się ograniczyć korupcję, czy istnieje wola polityczna do podjęcia takich działań. Często wydaje się, że jest to wola czysto deklaratywna. Aby była wola polityczna do walki z korupcją musi być społeczny nacisk. Przeciwstawianie się korupcji powinno być zadaniem wszystkich, a co najmniej zdecydowanej większości obywateli.

Od kilku lat polska opinia społeczna przeświadczona jest o tym, że korupcja jest wszechobecna w naszym życiu publicznym. W badaniu OBOP z 2002 r. 54% respondentów uważało, że korupcja występuje u nas bardzo często, a 32%, że często. Od 2000 roku na zlecenie Programu Przeciw Korupcji CBOS przeprowadza badanie opinii publicznej. Za dziedziny naszego życia społecznego, w których korupcja występuje najczęściej niezmiennie uznawane są polityka (działacze partyjni, radni, posłowie, senatorowie), służba zdrowia, urzędy centralne oraz sądy i prokuratura.

Jednakże na tle innych krajów, zwłaszcza byłych krajów Bloku Wschodniego Polska nie wygląda szczególnie źle. Jesienią 2000 roku Bank Światowy ogłosił "Raport na temat Korupcji w krajach post-komunistycznych". Raport rozróżnia korupcję w administracji i tzw. "state capture" - zawłaszczenie państwa. Chodzi tu o sytuacje, w których proces tworzenia prawa (legislacja), zarządzania państwem, czy działania sądownictwa zawłaszczany jest przez osoby lub grupy osób, które forsują dobre dla nich, a złe dla większości społeczeństwa rozwiązania.

W tym regionie ani jednego kraju nie oceniono jako kraju o niskim poziomie korupcji administracyjnej, bądź politycznej. Polska wraz z Estonią, Słowenią i Węgrami została zaliczona do krajów stosunkowo mniej skorumpowanych. W tym badaniu gorzej od nas wypadła nie tylko Armenia, ale też Litwa czy Czechy.

Indeks Percepcji Korupcji ogłoszony przez Transparency International od kilku lat klasyfikuje około 100 państw. Otwiera go Finlandia, Dania, Nowa Zelandia i Szwecja, a zamyka Azerbejdżan, Ukraina, Jugosławia i Nigeria. Polska niezmiennie znajduje się w połowie skali (miejsca od 39 do 45). Z naszego regionu za mniej skorumpowane TI uznaje Słowenię, Węgry i Litwę, za bardziej Czechy, Słowację i Łotwę. Jak sądzę dobra pozycja Litwy bierze się stąd, że od 3 lat na Litwie istnieje specjalna, niezależna agencja antykorupcyjna. Powołanie jej, przez instytucje międzynarodowe oceniane jest jako manifestacja silnej woli politycznej walki z patologiami życia publicznego.

Wiele osób wiąże duże nadzieje na poprawę sytuacji w tej dziedzinie z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Rzeczywiście, Komisja Europejska przywiązuje do problemu korupcji w państwach kandydujących dużą wagę. Niewystarczające postępy w jej zwalczaniu wypominane są nam i innym krajom (poza Słowenią) w tzw. Raportach Okresowych. Problem jednak w tym, że Komisja Europejska nie ustaliła wyraźnych kryteriów dla krajów kandydujących w dziedzinie korupcji i polityki antykorupcyjnej. Z dokumentów Komisji wynika jasno, że jednym z politycznych warunków, stawianych krajom kandydującym do UE jest widoczny sukces w zwalczaniu korupcji. Kryteria polityczne, jakie państwa kandydujące muszą spełnić, by móc starać się o członkostwo nazywane są "kryteriami kopenhaskimi". Członkiem Unii może zostać kraj, który osiągnął stabilność instytucji gwarantujących demokrację, rządy prawa, przestrzeganie praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości; ma funkcjonującą gospodarkę rynkową, zdolną sprostać konkurencji i siłom rynkowym Unii; jest zdolny przyjąć obowiązki, wynikające z członkostwa, w tym wypełniać cele unii politycznej, gospodarczej i walutowej. W każdej z tych dziedzin korupcja ma oczywiste znaczenie.

Jednak mimo sugestywnego charakteru kryteriów kopenhaskich, Komisja Europejska nie przedstawiła dokładnych kryteriów polityki antykorupcyjnej czy ograniczenia skali korupcji, które kraje kandydujące muszą spełniać. Po 1999 r. Komisja wyraziła opinię, że wszystkie państwa kandydujące spełniają kryteria polityczne, jednocześnie Raport ogólny z 2001 r. wskazuje korupcję jako powszechny problem w wielu krajach kandydujących i wzywa do podjęcia konsekwentnych i zdecydowanych wysiłków w celu jej zwalczania.

Jak stwierdza się w raporcie Open Society Insitute "Korupcja i polityka antykorupcyjna" - brak jasności w tej dziedzinie można częściowo wiązać z brakiem wyraźnych, obowiązujących acquis w dziedzinie korupcji. Konwencje UE, jednoznacznie odnoszące się do korupcji, nie mają jeszcze mocy prawnej w krajach członkowskich. Na przykład w marcu 2002 r. jedynie osiem z 15 państw członkowskich zakończyło ratyfikację przyjętej w 1995 r. konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Ponadto UE nie dysponuje kryteriami oceny korupcji w państwach członkowskich. Istnieją poważne przesłanki, by sądzić, że korupcja - szczególnie zaś korupcja na wysokich szczeblach - stanowi poważny problem w wielu państwach członkowskich, łącznie z Niemcami, Francją i Włochami.

W praktyce więc Komisja Europejska wymogła na niektórych krajach kandydujących, np. na Polsce, wprowadzenie narodowej strategii antykorupcyjnej, ale nie powiedziała co ona powinna zawierać. Dzięki kryteriom kopenhaskim Komisja mogła domagać się od państw kandydujących, by przyjęły różne rozwiązania antykorupcyjne, ale w chwili, gdy państwa te zostają członkami UE, Komisja traci mandat do żądania podobnej harmonizacji. Zachodzi też obawa, że wymagane przez UE standardy wydawania unijnych pieniędzy nie będą przenoszone na sposób dysponowania funduszami krajowymi.

Jak już było powiedziane, do tego, aby skutecznie zwalczać korupcję, potrzebna jest przede wszystkim wola polityczna przeciwstawiania się tej patologii. W Polsce, zwłaszcza w kilku ostatnich latach właściwie nie ma liczącej się partii, która nie deklarowałaby potrzeby walki z nią. Ale kiedy spojrzymy na fakty, nie wygląda to już tak dobrze. Usiłowania polityków podejmujących konkretne działania na przestrzeni ostatnich lat były niweczone lub kontestowane przez ich następców, bądź oponentów. Taki los spotkał działania premiera Mazowieckiego, kiedy w 1990 r. wydał zakaz łączenia pracy w strukturach rządowych z pracą w zarządach spółek prawa handlowego, ministra Cimoszewicza, kiedy w 1994 r. chciał wyegzekwować przestrzeganie ustawy antykorupcyjnej, wicepremiera Balcerowicza, kiedy wiosną 2000 r. powołał zespół, którego zadaniem było stworzenie strategii antykorupcyjnej rządu, czy ministra Lecha Kaczyńskiego, kiedy w 2000 r. zaczął wyjaśniać kilka "niewyjaśnialnych" spraw o podtekście korupcyjnym.

Wola polityczna rodzi się wtedy, kiedy politycy czują presję społeczną wywieraną przez media i wyborców zorganizowanych w związki pracowników, pracodawców, konsumentów oraz organizacje obywatelskie. Polskie społeczeństwo obywatelskie jest bardzo słabe. O potrzebie ograniczenia korupcji mówią niektórzy dziennikarze i kilka organizacji pozarządowych. Milczą w tej sprawie ci, którzy powinni odegrać pierwszoplanową rolę - przedsiębiorcy. Nie ma co ukrywać, że w przypadkach tzw. korupcji politycznej to oni są jej uczestnikami, drugą, aktywną stroną aktu korupcyjnego. O braku poważnego zainteresowania przedsiębiorców problemem ograniczenia korupcji, jak sądzę świadczy między innymi los, jaki spotkał inicjatywę podjętą przez polski oddział brytyjskiej organizacji The Prince of Wales International Business Leaders Forum. Jesienią 2002 r. rozesłali oni ankietę dotyczącą zjawiska korupcji i metod zabezpieczania się przed nią do 500 największych firm w Polsce (z tzw. listy 500 "Rzeczpospolitej"). Odpowiedziały 42 firmy. Z tych 42 tylko 18 powiedziało, że wprowadziło procedury zabezpieczające przed korupcją. Obserwacja rzeczywistości nie pozwala przypuszczać, że w mniejszych firmach jest lepiej, raczej przeciwnie.

Nasz brak aktywności w sprawach publicznych wynika też z tego, że znacznie częściej występujemy w roli konsumentów niż producentów. Każdy z nas jest konsumentem wielu dóbr i usług; producentem, pośrednim lub bezpośrednim zazwyczaj tylko jednego typu. Mocniej więc identyfikujemy się z rolą producenta. Postawa konsumencka nie charakteryzuje się nadmierną aktywnością; aktywny jest producent. Właściciel czy pracownik firmy budowlanej narzeka, ale nie protestuje, kiedy rośnie cena benzyny. Natomiast zrobi wszystko, żeby parlament nie zlikwidował ulgi budowlanej. Dlatego w procesie lobbingu zawsze biorą udział producenci, rzadko konsumenci, ze szkodą dla również dla tych ostatnich.

Według prof. Susan Rose Ackerman, autorki między innymi książki zatytułowanej Korupcja i rządy, wewnętrzne warunki sprzyjające podjęciu reform antykorupcyjnych w kraju to oprócz wymienionej już długotrwałej presji społecznej wywieranej na polityków, również istnienie charyzmatycznego przywódcy i koalicji utworzonej ponad podziałami politycznymi. Niestety ciągle nie spełniamy wszystkich tych warunków.

Według tej samej autorki katalizatorem zmian bywa skandal korupcyjny bądź kryzys ekonomiczny. Pewną nadzieją napawa fakt, że od kilku lat każdy większy skandal jest jednak swoistym krokiem na przód. Zaprezentowanie w 2000 r. raportu Banku Światowego o korupcji w Polsce zaowocowało przyjęciem ustaw dotyczących finansowania partii i kampanii wyborczych. Samo uchwalenie ustawy korupcji automatycznie nie wyeliminuje, ale ją utrudnia. Pewnych spraw nie można już tak bezczelnie załatwiać. Na przykład dzięki mechanizmom wprowadzonym do tych ustaw dziennikarze mogli zawiadomić nas, wyborców, o tym jacy biznesmen wspierali konta tych, a nie innych komitetów wyborczych. Teraz tylko od naszej aktywności zależy, czy będziemy chcieli obserwować, czy posłowie tych partii są szczególnie aktywni we wprowadzaniu rozwiązań legislacyjnych służących rozwojowi ich firm.

Być może tzw. sprawa Rywina zaowocuje szybkim przyjęciem dobrej ustawy o lobbingu i zmianami w regulaminie pracy Sejmu. Byłby to jakiś zysk z tej przygnębiającej historii.

Kończąc, warto wspomnieć o dwu rozwiązaniach, które są przez niektóre środowiska prezentowane jako najlepsze lekarstwo na korupcję, a które mnie wydają się wątpliwe. Mówi się - jeśli wszystko sprywatyzujemy i wprowadzimy ordynację większościową to pozbędziemy się problemu.

Nadmiar państwa w gospodarce szkodzi, ale nie chodzi tu o to, że państwo nie ma mieć udziałów w niektórych firmach, a o to, żeby państwo, czytaj urzędnik państwowy, miało jak najmniej możliwości do przyznawania zezwoleń i koncesji oraz podejmowania decyzji opartych na dowolności. Niestety w kontaktach pomiędzy firmami prywatnymi zjawiska korupcyjne zdarzają się bardzo często. Nie chodzi tu tylko o przekupywanie osób decydujących o zakupach, czy wydatkach na reklamę, ale również np. o przestępstwa nazywane "kreatywną księgowością". W biznesie, jak nigdzie indziej, potrzeba doceniać zasady rzetelności i uczciwości kupieckiej.

Również teza, że wprowadzenie ordynacji większościowej ograniczy korupcję wydaje mi się nieuprawniona. Mówi się, że osoba wybierana do władz w okręgu jednomandatowym będzie bardziej związana ze swoim okręgiem, niż z partią. To rozwiązanie wydaje się dobre w przypadku wyborów do samorządu. Samorząd, zwłaszcza gminny rozstrzyga o sprawach lokalnych, odpartyjnienie go i mocne związanie z konkretnym okręgiem jest postulatem słusznym. Inaczej jest w przypadku parlamentu. Posłowie rozstrzygają o sprawach dotyczących całego kraju i dlatego powinni mieć na względzie dobro całego społeczeństwa, a nie swojego okręgu. Naiwną też wydaje się wiara, że kandydaci formalnie niepowiązani z partią polityczną będą uczciwsi od tych rekomendowanych przez ugrupowania polityczne.

Ponadto różne organizacje międzynarodowe za kraje najmniej zagrożone korupcją uznają wszystkie państwa skandynawskie, Nową Zelandię, Holandię, Kanadę. Na przeciwnym biegunie są Azerbejdżan, Angola, Paragwaj, Nigeria i Bangladesz. Na tym przykładzie nie da się uzasadnić tezy, że te lepsze wybierają swoje władze przy użyciu ordynacji większościowej, a te gorsze proporcjonalnej.

Korupcja jest zjawiskiem występującym z większym lub mniejszym natężeniem w większości państw świata. Aby ją skutecznie ograniczać, chcieć tego musi większość społeczeństwa świadoma zagrożeń, jakie niesie korupcja. Zmiana postaw społecznych wymaga czasu, nie następuje w rok, czy nawet kilka lat. A działania edukacyjne w tym zakresie muszą podejmować wszyscy aktorzy życia publicznego.



2005 ©  Ośrodek Myśli Politycznej
http://www.omp.org.pl/