Biurokracja postkomunistyczna
I.
Pierwszym typem idealnym jest
system władz publicznych opartych o: tradycyjnie rozumianą biurokrację, kulturę
kontaktów zdepersonalizowanych, podejmowanie decyzji na podstawie przesłanek
logiczno-racjonalistycznych z dominującym typem przywództwa racjonalnego. Model
ten można nazwać państwem (systemem politycznym) rdzenia. Ten pierwszy
typ zakłada, że pojawienie się problemu, który należy rozwiązać powoduje po
pierwsze konieczność powołania „sztabu administracyjnego” czyli
odpowiedniej struktury (biura, pełnomocnika, urzędu, komisji), wyposażenia jej
w narzędzia działania (siedziba, sprzęt, środki komunikacji), zatrudnienia
wyspecjalizowanego zespołu osób, po drugie konieczność ustanowienia dla niego „podstaw
prawnych” czyli legislacyjnego umocowania ich działań w przepisach prawa
poprzedzonych generalną regulacją dotyczącą przedmiotowego problemu, tak aby
móc kierować szczegółowymi zachowaniami za pomocą interpretacji ogólnych
przepisów, a po trzecie konieczność powołania „kierownictwa” czyli
politycznego umocowania organu odpowiedzialnego za danym problem i formalnej
nominacji przywódcy. Tak skonstruowana biurokracja jest synonimem władzy
publicznej.
Drugi model przedkłada elastyczny
system kontraktowy, opiera się na bezpośrednich kontaktach w ramach struktury
biurokratycznej, preferuje w decyzjach metodę pragmatyczną i empiryczną
(indukcyjną), dopuszcza spontaniczne przywództwo oparte o przymioty osobiste
pracowników (charyzmatyczne). Temu wzorcowi można nadać nazwę państwa
(systemu) organicznego. W ramach tego typu, w wariancie idealnym, podjęte
w wyniku pojawiającego się problemu działania byłyby poniekąd odwrotne do
systemu rdzeniowego. Podstawą reakcji byłoby powołanie „zespołu ludzi” - poszukiwanie
odpowiednich ludzi a nie struktur, szukanie możliwości skorzystania z
doświadczeń osób, które czyniły już coś w podobnym obszarze, poszukiwanie
partnerów zewnętrznych, skupianie wokół władzy publicznej wszystkich stron
potencjalnie zainteresowanych danym problemem („stakeholders”). W
zarządzaniu systemem organicznym preferuje się „model ażurowy” czyli
płaskie struktury i proces decyzyjny oparty o wewnętrzne negocjacje,
poszukiwanie kompromisu, dochodzenie do wspólnego stanowiska, w których to
procesach mamy do czynienia z przywództwem naturalnym. W decyzjach za podstawę
bierze się zaś „zdrowy rozsądek” wynikający z doświadczenia – regułą
jest więc wyprowadzanie zasad generalnych z analizy szczegółowych przypadków.
Tak skonstruowana biurokracja jest elementem aktywnej służby publicznej
Trzecim możliwym modelem jest państwo
(system) sieciowy. Sieciowość wiąże się z koncepcjami postrzegania państwa
jako systemu politycznego pozbawionego czytelnego rdzenia, który sprawowałby
rządy, planował i kontrolował sferę publiczną. W zamian otrzymujemy system
złożony z różnorodnych ośrodków, nierzadko spontanicznie wykształcających się,
posiadających umocowanie w realnym rozkładzie wpływów i powiązanych ze sobą
minimalną zgodą co do legalnych podstaw swojego współistnienia.
Przestrzeganie warunków owej zgody czyni cały układ możliwym do trwania i różni
go od przedpaństwowego „stanu natury”. Istotą relacji w ramach systemu
sieciowego jest wzajemna wymiana pomiędzy aktorami w systemie, która obejmuje
nie tylko dobra materialne ale także i symboliczne (informacje, umiejętności,
wzorce zachowań). Dzięki nieustannej wymianie aktorzy są w stanie gromadzić
instrumenty niezbędne do swego trwania i osiągania założonych celów, zaś prawo
opisujące zasady tej wymiany jest podstawą ładu proceduralnego. Z tego punktu
widzenia, rząd jest jednym z równorzędnych aktorów w ramach zachodzących w
sieci procesów, którego zasoby tylko w niewielu przypadkach różnią się od
pozostałych. Inaczej mówiąc, w grze w systemie sieciowym nikt nie ma kart
atutowych. W
tym myśleniu zadaniem biurokracji jest tworzenie mostów instytucjonalnych
pomiędzy poszczególnymi sieciami, które umożliwiłyby minimalną zgodę
proceduralną i stabilność całego systemu. Celem działań biurokracji w modelu
sieciowym jest współtworzenie zasad zarządzania sferą publiczną przy
wykorzystaniu zdolności samoregulacyjnych poszczególnych sieci, tak by stworzyć
system o wspólnych standardach i współodpowiedzialności za ich wypełnianie, co
ma w efekcie nadać państwu gwarancje wewnętrznej kontrolowalności zachodzących
w nim procesów.
Poza owymi typami idealnymi należy
wskazać także na możliwość zaistnienia „modeli mozaikowych”, będących
złożeniem pewnych elementów zaczerpniętych z każdego z nich. Sytuacja taka może
mieć miejsce z jednej strony przy braku czytelnego wzorca kultury politycznej i
braku ładu aksjologicznego w społeczeństwie, a z drugiej przy nie w pełni
wykształconej „opinii publicznej” niezdolnej do pełnienia funkcji społecznej
kontroli, co jak się wydaje ma po części miejsce w Unii Europejskiej.
Szczególnie istotne jest złożenie: biurokratycznego wzorca zarządzania z
dominacją decyzji dedukcyjnych w powiązaniu z dużym znaczeniem
spersonalizowanych kontaktów, które wypaczają racjonalność decyzji, przy braku
politycznego przywództwa. Taki model to państwo (system) hybrydalny.
System taki charakteryzowałoby się zatem powoływaniem struktur
biurokratycznych zgodnie z logiką państwa rdzenia (sztab administracyjny,
podstawy prawne, kierownictwo) natomiast ich funkcjonowanie oparte o jest o
nieformalne wewnętrzne przetargi, układ wpływów, dostosowywanie przepisów do
zindywidualizowanych potrzeb, co naraża cały system na duże ryzyko korupcji.
II.
Identyfikując problemy tych państw
w zakresie tworzenia efektywnego i przejrzystego systemu biurokracji można
wskazać na zespół podstawowych objawów patologii funkcjonowania służby
publicznej i sposobów jej organizacji. Model państwa postkomunistycznego,
zgodnie z zaprezentowanymi wcześniej wzorami opisu, zdefiniować można za pomocą
dwóch wyznaczników.
Jest to po pierwsze państwo
„zdeformowanej logiki regulacyjnej” – co oznacza, że próbuje ono zachować
rolę, zadania, struktury, kontrolę i wpływ na sferę gospodarczą i społeczną
(czyli sferę miękkiej polityki - „policies”) odziedziczony z czasów
nad-regulacji państwa komunistycznego, przy jednoczesnym ograniczaniu swojej
zdolności do panowania nad kwestiami bezpieczeństwa, sprawiedliwości, zdolności
do formułowania interesu narodowego w skali międzynarodowej (czyli w sferze
twardej polityki – „politics”).
Jednocześnie jest to państwo
„wewnętrznie zsieciowane” – co oznacza, że układy interesu nie tworzą się
na zewnątrz rdzenia państwa ale w jego wnętrzu – wpływając w sposób nieformalny
na prowadzeni polityki i działanie aparatu państwa. Jest to oczywiście możliwe
właśnie dzięki opisanej powyżej zdeformowanej logice, która do rdzenia polityki
włącza sferę styku polityki i rynku, standaryzacji, kontroli i regulacji
przedsiębiorczości, działania organizacji publicznych w sferze społecznej itp.
W ten sposób wytworzony został
samonapędzający się mechanizm, w którym biurokracja z jednej strony
pełni rolę proceduralnego łącznika pomiędzy grupami interesu w ramach
rdzenia państwa, a z drugiej, sama staje się potężnym ośrodkiem wpływu
walczącym o autonomizację swej roli w zakresie dzielenia środków finansowych
(np. w ochronie zdrowia, pomocy niepełnosprawnym itp.).
Prowadzi to do daleko idących
konsekwencji, z których wymienimy tu najważniejsze dla funkcjonowania samej
biurokracji.
Biurokracja państwa
postkomunistycznego tkwi w modelu zamkniętej, wyodrębnionej struktury, nie
przekształcając się w otwarty system służby publicznej oparty o zasady
zarządzania polityką. Przenosi tym samym, będąc jednym z epigonów typu
idealnego Webera, logikę hierarchicznej bezosobowej maszyny działającej w
oparciu o apriorycznie tworzone prawo, do sfery działania państwa w której
potrzebne są dziś zupełnie inne rozwiązania bliższe menedżeryzmu (z
uwzględnieniem wszystkich jego ograniczeń).
Skutkuje to nieprzejrzystymi
zasadami dzielenia finansów publicznych i zarządzania publicznym majątkiem oraz
nieracjonalnymi ścieżkami decyzyjnymi. Tym samym biurokracja posiadając
tradycyjną strukturę w zakresie funkcjonalnym przeczy najważniejszej z zasad,
którym ta struktura miała służyć – czyli racjonalności decyzyjnej. Używając
generalnej analogii można powiedzieć, że forma biurokratyczna pozbawiona
została w tym przypadku swej istoty – esencji swego istnienia.
Tym samym, co jest kolejną ważną
konsekwencją, nie może ona stanowić podstaw legitymizacyjnych dla władzy
publicznej. Traci więc swą rolę w ramach dążenia państwa do utrzymania
wewnętrznej stabilności. Sama zaś, działając w obronie swoich interesów, przy
wykorzystaniu posiadanego wpływu na politykę, często jest inicjatorem decyzji,
które destabilizują system polityczny i obniżają poziom zaufania do państwa.
Problem ten jest szczególnie
dobrze widoczny w złym rozłożeniu potencjałów ramach struktury biurokratycznej,
w której przewagę co do zasobów ludzkich i materialnych, budżetu, wielkości
instytucjonalnej i wpływów, posiadają podmioty rozdysponowujące publiczne
pieniądze, podczas gdy nie doinwestowana jest sfera bezpieczeństwa (szeroko
rozumianego z bezpieczeństwem produktów na rynku włącznie).
Jednocześnie, źle skonstruowana
biurokracja państwa postkomunistycznego powoduje, że nie stanowi ona narzędzia
wspomagającego politykę rozumianą jako roztropną troskę o dobro wspólne lecz
petryfikuje trwanie państwa w jego zastępczych funkcjach utrzymując tym samym
niedorozwój społeczny, który z kolei, zwrotnie, gwarantuje potrzebę jej
istnienia. Wiąże się to także brakiem czytelnego podziału zadań w ramach
rdzenia państwa – biurokracji centralnej.
Zła organizacja strukturalna, brak
otwartości oraz błędy w zarządzaniu zasobami ludzkimi, powodują także, iż nie
można uznać, że istnienie biurokracji w zasadniczy sposób pozwala na obniżenie
kosztów decyzyjnych bez istotnego zwiększenia ryzyka decyzyjnego. Częste zmiany
w personalnej obsadzie stanowisk kierowniczych w biurokracji (administracji
wykonawczej na równi z polityczną) powodują, że trudno także mówić o kumulacji
wiedzy oraz znajdowaniu się w strumieniu decyzyjnym o długiej perspektywie
trwania. To powoduje, że biurokracja nie staje się także elementem
wspomagającym demokratyczne procesy decyzyjne.
Struktura biurokracji państwa
postkomunistycznego – przez fakt, iż jej aktywność skupia się w sferze miękkiej
polityki, która w sposób bezpośredni dotyka zachowań ludzi, negatywnie
wpływając na ich gotowość do podejmowania działalności publicznej (społecznej i
gospodarczej) nie dając jednocześnie gwarancji ładu i bezpieczeństwa w zakresie
twardej polityki – w sposób istotny obniża poziom aktywności obywateli, krępuje
zarówno przedsiębiorczość jak i zdolność do działania wspólnotowego.
Jednocześnie państwo wewnętrznie
zsieciowane, przy wykorzystaniu biurokracji, pozwala czerpać osobom sprawującym
władzę (lub mającym do nich bezpośredni dostęp), materialne zyski z
funkcjonowania systemu politycznego poprzez zawłaszczanie finansów publicznych
(korzystanie z systemu dotacji), ograniczanie konkurencji (blokowanie rynku
poprzez koncesje), polityczne nominacje na stanowiska w spółkach Skarbu Państwa
i następnie korzystanie z ich możliwości kapitałowych, sterowaną prywatyzację i
inne. W tym znaczeniu biurokracja pełni dziś rolę struktury gwarantującej
dominację w sferze gospodarki a przez to i polityki.
Powyższe elementy charakterystyki
postkomunistycznej struktury biurokratycznej wyraźnie wskazują, że ma ona
zasadnicze problemy instytucjonalne, funkcjonalne i organizacyjne. Jest to
jednym z powodów łatwego utożsamiania biurokracji (administracji publicznej) ze
złą polityka państwa jako takiego i jej generalną krytykę. Podczas, gdy to nie
istota biurokracji, ale jej obecny kształt jest źródłem patologii.
III.
Demokracji potrzebne są struktury,
w których zakodowany będzie „łańcuch genetyczny” państwa – jego mechanizmy
funkcjonowania, zdolności do planowania działań, powtarzalność procesów
politycznych, ciągłość strumienia decyzyjnego. Taką też rolę biurokracji
(rozumianej jako jeden z systemów komitetów) wyznacza w swym opisie
współczesnych demokracji Giovanni Sartori. Istotne, by pamiętać, że nie jest
samo-sprawdzająca się teoria. Aby biurokracja rzeczywiście była zdolna do
odegrania takiej roli musi spełniać omówione powyżej warunki, które czynią z
niej system fachowy, racjonalny, prowadzący do obniżenia kosztów decyzyjnych
bez jednoczesnego powiększania ryzyka.
Biurokracja jest zatem pewną
techniczną sprawnością państwa. I to w pewnym sensie stanowić powinno jej
główny atut, gdyż pod względem precyzji, stabilności, dyscypliny, sprężystości,
niezawodności, przewidywalności (zarówno od strony przełożonych jak i
interesantów), natężenia i zakresu działań, formalnej możliwości jej
uniwersalnego zastosowania we wszystkich sferach biurokracja nie ma w
nowożytnym państwie równych sobie metod racjonalnego zarządzania.
Wracając na koniec do klasycznego
modelu biurokracji jaki sformułował Weber i przykładając go niejako do założeń
Sartoriego z perspektywy praktyki polskiej administracji publicznej wydaje się,
że przed nami wciąż stoi zadanie naprawy podstawowych elementów państwa i
biurokracji. Kryzys zarządzania państwem w Polsce da się opisać przez sześć
weberowskich wyznaczników sztabu administracyjnego w powiązaniu z teorią
demokracji Sartoriego.
Musimy zatem w Polsce dbać o
czytelność, trwałość i aplikowalność norm prawa (kryzys reguł).
Naszym zadaniem jest także – i to w zarówno w wymiarze poziomym w
poszczególnych segmentach administracji (rządowym i samorządowym) jak i w
relacjach pomiędzy rządem i samorządem terytorialnym – przeprowadzenie
czytelnego podziału zadań, który wynikałby z racjonalności, a nie politycznych
preferencji do kontroli nad zadaniami istotnymi z budżetowego punktu widzenia (kryzys
kompetencji).
Występuje także w Polsce konieczność przekształceń samych jednostek
biurokratycznych, które są wewnętrznie chaotyczne często powielając dawne
rozwiązania organizacyjne, a niejednokrotnie ich organizacja jest wynikiem
partykularnych, partyjnych działań przełożonych (kryzys organu).
Niebezpiecznym zjawiskiem zachodzącym w polskiej biurokracji jest istotne
naruszenie zasad zwierzchnictwa opartego o wyższość przełożonych nad
podwładnymi wynikającą z ich większej kompetentności, umiejętności, znajomości
spraw, a nie z siły strachu oraz naruszenie zasad instancyjności dającej
gwarancję odwołania się od decyzji do przełożonych (kryzys hierarchii).
Przed polską biurokracją wciąż stoi zrealizowanie postulatu wyłącznego oparcia
rekrutacji na czynniku wiedzy i umiejętności i opracowania katalogu owych
niezbędnych dla pracy w administracji cech – czy interesują nas prawnicy,
ludzie znający się na zarządzaniu, specjaliści czy uniwersaliści itp. (kryzys
fachowości). Równie czytelny jest problem zwalczania zjawisk łączenia
pełnionego urzędu z prywatnymi korzyściami wykraczającymi poza wynagrodzenie za
pracę (kryzys profesjonalizmu).
Wreszcie niedawne wydarzenia wokół nowelizacji ustawy o rynku mediów pokazują
jak wiele przed nami w kwestii przejrzystości, czytelności i odtwarzalności
procedur działania biurokracji (kryzys dokumentacji).
Czynniki te powodują, że z trudem
wypełniamy dziś w Polsce podstawowy postulat Sartoriego w stosunku do miejsca
biurokracji w państwie demokratycznym – minimalizowania ryzyka błędnych decyzji
przy jednoczesnym minimalizowaniu kosztów państwa poprzez wzrost zaufania do
struktur administracyjnych i ich wewnętrzną jakość. Przy dalszym planowaniu
zmian w strukturze biurokratycznej warto więc powrócić do źródeł współczesnej
refleksji o państwie.
IV.
Na koniec warto poświęcić kilka
słów zagrożeniom, które model zarządzania wielopasmowego może nieść dla państw
o nieokrzepłym systemie politycznym, to znaczy takich, w których
występuje duża elastyczność nowopowstałych instytucji politycznych połączona
ze sztywnością zastanych układów władzy, nikły poziom standardów kultury
politycznej a zasady działania władzy są częstokroć niejasne. Ze zjawiskami
takimi mamy do czynienia na przykład w krajach Europy Środkowej, które na
dodatek, jednocześnie ze zmianami ustrojowymi i gospodarczymi, zostaną w niedługim
czasie włączone do systemu politycznego Unii Europejskiej.
Potencjalne zagrożenia dla „sterowności państwa”
postkomunistycznego wiążą się, jak pisze Jadwiga Staniszkis, z brakiem
wykształconego mechanizmu redukcji i akomodacji napięć oraz ze słabą jakością
metaregulacji czyli sposobów łączenia segmentów o odmiennej logice.
Słabość państwa postkomunistycznego wiąże się z niejednorodnością standardów i
zasad działania którymi kierują się poszczególni aktorzy sfery publicznej i
brakiem instrumentów kontroli i koordynacji.
Istota tak sformułowanych zagrożeń polega na tym, że to właśnie umiejętność
zbudowania powiązań proceduralnych i celowościowych (czyli uzgodnienia i
realizacji priorytetów) pomiędzy różnymi częściami sieci semi-niezależnych
ośrodków decyzyjnych (politycznych, społecznych i gospodarczych) i
samo-organizacji społecznej jest istotą sukcesu modelu zarządzania
wielopasmowego. Problemem staje się zatem uzgodnienie wewnętrznej logiki
działania państwa, które zanim zdołało zbudować stabilny rząd (government)
już ulega dekompozycji na sieciowy model zarządu (governance), przy czym
poszczególne segmenty tego układu nie zawsze uznają za konieczne poddać się
jednolitym regulacjom prawno-proceduralnym. Dotyczy to w równym stopniu
podmiotów gospodarczych (szara strefa), kontr-organizacji, instytucji
społecznych i politycznych (partie polityczne). Sytuacja taka prowadzi do
możliwości utraty kontroli nad zjawiskami politycznym zachodzącymi w państwie
(utratę rządności) a to zaś, w przypadku konfliktu między ogniwami sieci do
wybuchu kryzysu.
Dlatego też dostosowanie
europejskiego państwa postkomunistycznego do modelu zarządzania wielopasmowego
musi przebiegać w odmiennych fazach niż budowa całości tego systemu w skali
kontynentu. Istota tego procesu w krajach zachodnich polega na dyfuzji funkcji
państwa i zakresów odpowiedzialności za sferę publiczną przy utrzymaniu podstaw
racjonalności działania całości instytucji publicznych oraz przy generalnej
zgodzie co do hierarchii celów i wewnętrznej logiki działania. Spór pomiędzy
poszczególnymi segmentami systemu wielopasmowego nie polega na kwestionowaniu
esencji działania systemu lecz skupia się na formie metaregulacji – dotyczy on
podziału kompetencji pomiędzy poszczególnych aktorów, zakresu odpowiedzialności,
wariantów kontroli, podziału środków budżetowych, partycypacji w procesie
decyzyjnym. W krajach postkomunistycznych problem dotyczy zaś samego określenia
„zasady pierwszej” władzy, jej istoty i roli w sprawowaniu rządu i zakresu
kontroli nad zjawiskami zachodzącymi w sferze publicznej. W sytuacji braku
wykształconych instrumentów jednolitego systemu politycznego, który byłby w
stanie generować zhierarchizowane priorytety, niepodważalne przez zdecydowaną
większość jego uczestników, wejście do modelu wielopasmowego zarządzania o
charakterze ponadnarodowym (Unia Europejska) może prowadzić do całkowitej
utraty stabilności wewnętrznej państwa.
To co gwarantuje sukces w polityce
w skali całego kontynentu i co wydaje się być słuszną drogą ewolucji wspólnotowego
systemu politycznego, nie daje gwarancji jednoczesnego sukcesu w poszczególnych
krajach członkowskich. Jakość członkostwa w Unii Europejskiej zależy bowiem
przede wszystkim od wewnętrznej sterowności państwa. Problem jaki stoi przed
krajami takimi jak Polska, polega na znalezieniu drogi radykalnego
przekształcenia logiki działania instytucji państwowych, która prowadząc do
kompatybilności z innymi partnerami w polityce europejskiej, nie pozostawiałby
polityki polskiej bezbronną na zewnętrzne i wewnętrzne kryzysy. Model
zarządzania wielopasmowego daje taka szansę pod warunkiem uprzedniego
odzyskania przez państwo podstawowej stabilności instytucji i procedur –
odnalezienia właściwej mu racjonalności politycznej.
Państwa postkomunistyczne nie są bowiem
skazane na obumarcie w wyniku włączenia się w system zarządzania
wielopasmowego. Warunkiem ich sukcesu jest odzyskanie silnej pozycji w zakresie
podstawowych funkcji państwa (rządy prawa, bezpieczeństwo) oraz umiejętność
wprowadzenia opisanych powyżej zasad zarządzania publicznego do tych dziedzin
życia, które są utożsamiane z funkcją socjalną (ochrona zdrowia, pomoc
społeczna itp.). Próby ratowania siły państwa poprzez ponowną „nacjonalizację”
rynku i sfery społecznej są skazane na porażkę, gdyż w sytuacji gospodarki
wymykającej się (w wyniku globalizacji) spod kontroli, państwo pozostaje
obciążone nadmiernymi kosztami, które próbuje następnie nieudolnie redukować
poprzez hybrydowe podmioty nieumiejętnie łączące quasi-rynkowość z kontrolą
polityczną (agencje rządowe). Warunkiem sukcesu państwa postkomunistycznego w
ramach nowej polityki europejskiej jest także stworzenie sprawnej i efektywnej
administracji publicznej poprzez odpowiedni dobór kadr i przekształcenia
strukturalne, zdolnej do włączenia w europejską przestrzeń administracyjną.
Stając się częścią systemu
zarządzania wielopasmowego (jako modelu dla Unii Europejskiej) państwa
postkomunistyczne zyskują szansę na modernizację systemową, którą należy
wykorzystać zgodnie z właściwą im racją stanu.
O autorze:
dr Krzysztof S z c z e r s k i – (1973), politolog,
pracownik naukowy Uniwersytetu Jagiellońskiego i Wyższej Szkoły Biznesu – NLU,
specjalizuje się w zagadnieniach integracji europejskiej i administracji
publicznej, autor m.in. książek: Integracja europejska. Cywilizacja i
polityka (Kraków 2003), Wybór Europy. Katolik wobec polityki w Unii
Europejskiej (Kraków 2003), Porządki biurokratyczne (Kraków 2004)
|