Państwo polskie znalazło się w sytuacji kryzysu. Objawów tego jest wiele - te najbardziej powierzchowne opisuje niemal codziennie prasa. Międzynarodowe rankingi pozycji państw pod względem korupcji potwierdzają złą kondycję Polski. Badania opinii publicznej wykazują stały spadek zaufania społeczeństwa do instytucji publicznych. Według lapidarnego określenia Vincenta Ostroma, z kryzysem instytucji mamy do czynienia wtedy, kiedy to, co oczywiste staje się niewykonalne. Niewydolność instytucji, ich niezdolność do osiągnięcia minimum sprawności w wykonywaniu misji, do których zostały powołane, to najbardziej oczywiste wskaźniki kryzysu instytucjonalnego.

Problemy z przygotowaniem państwa polskiego do wejścia do UE nie są tylko wynikiem nieudolności obecnego rządu. Jest to rezultat nieudolności wszystkich kolejnych rządów, ich nieumiejętności właściwego ustawienia priorytetów i orientacji na partykularne korzyści kosztem interesu państwa. Utrata przez Polskę pozycji pioniera w dziedzinie przekształceń ustrojowych i coraz wyraźniejsze przesuwanie się z czołówki transformacyjnej do końca "peletonu" nie jest dziełem przypadku. W artykule tym przedstawię najważniejsze, w moim przekonaniu, przyczyny tego zjawiska i ocenę szans na odwrócenie trendów.

Tezy, że Polska potrzebuje silnego, sprawnego państwa nie trzeba udowadniać. Wynika ona nie tylko z przesłanek utylitarnych: skoro płacimy wysokie podatki, to powinniśmy otrzymać w zamian usługę o ekwiwalentnej wartości. Przemawia za tym zmieniająca się pod pewnymi względami na naszą niekorzyść, a ogólnie rzecz biorąc niejasna sytuacja międzynarodowa, a także sam proces wchodzenia do Unii Europejskiej i raczej oczywisty fakt, że z takim państwem narazimy się na utratę szeregu korzyści, które w innym wypadku można by osiągnąć. Na temat pojęcia "silne państwo" pisano wiele, stosując różne definicje tego pojęcia. W przyjętym tu rozumieniu, siła instytucji polega na zdolności do eliminowania zachowań i postaw dysfunkcjonalnych z punktu widzenia jej trwania i rozwoju. Siła gospodarki rynkowej polega na zdolności do eliminowania niesprawnych, nieudolnie zarządzanych przedsiębiorstw na rzecz koncentracji kapitałów w tych sektorach, które stwarzają szanse ekspansji. Siła demokratycznego państwa również polega na eliminacji nieskutecznych procedur, nieudolnych urzędników czy niesprawnych struktur. Warunkiem jej jest sprawność mechanizmów wymuszania odpowiedzialności i właściwej selekcji ludzi i rozwiązań organizacyjnych.

Istota liberalnej demokracji

Na pojęcie ustroju liberalno-demokratycznego składa się szereg elementów, wśród których niepoślednią rolę obok idei i wartości mają, także, a może przede wszystkim, instytucje. Za miarę demokracji przyjmuję zdolność elektoratu do rozliczenia (accountability) urzędników publicznych (wybieralnych i z mianowania) z ich działań, czyli instytucjonalne mechanizmy wymuszenia odpowiedzialności. Kiedy ten dezyderat nie jest spełniony, idea suwerenności ludu jest pozbawiona sensu.

Jakie warunki są niezbędne, by elektorat uzyskał zdolność do rozliczenia urzędników publicznych, tj. kiedy można sensownie mówić o odpowiedzialności funkcjonariuszy państwa? Część z nich dotyczy społeczeństwa, poziomu oświaty, stopnia zainteresowania sprawami publicznymi, systemu wartości i norm, bo od tych czynników zależy kompetencja umysłowa elektoratu i jego zdolność do zbiorowego działania. Reszta zależy od projektu i stanu instytucji publicznych. Najzdolniejszy i najlepiej wykształcony obywatel nie będzie w stanie dokonać rozsądnych wyborów i wyrobić sobie rzetelnej opinii na temat postępowania urzędników publicznych bez pomocy właściwie zorganizowanego i działającego systemu instytucjonalnego. Instytucje pełnią rolę protez poznawczych, umożliwiających obywatelom kontrolę nad systemem rządów. Co więcej, nawet kompetencje poznawcze, zaangażowanie obywatelskie społeczeństwa nie znajdzie zastosowania przy braku odpowiednich warunków instytucjonalnych. Jeżeli ten stan instytucji potrwa przez czas jakiś, to można spodziewać się, że społeczne przymioty zostaną roztrwonione.

Formalny kształt instytucjonalny ustroju liberalno-demokratycznego opisuje jego konstytucja. Jak wiadomo jednak, państwa o podobnych rozwiązaniach konstytucyjnych mogą funkcjonować w różny sposób. Maurice Duverger zauważa, na przykład, że konstytucja fińska daje prezydentowi znacznie większe uprawnienia, niż francuska. W rzeczywistości, władza prezydenta Francji jest nieporównanie większa. Kiedy rozwiązania formalne padają na grunt istniejących układów interesów i nawyków społecznych, ich praktyczne efekty mogą odbiec daleko od intencji twórców.

Zdolność do rozliczenia urzędników publicznych zapewnia obywatelom przejrzystość struktur państwa. Pojęcie przejrzystości dotyczy publicznej dostępności informacji o działaniu tych struktur i zdolności do skutecznego jej wykorzystania przez tych obywateli. Osiągnięcie jej zapewniają nie tylko wewnętrzne rozwiązania ustrojowe, ale też i stan instytucji społeczeństwa obywatelskiego: stowarzyszeń, systemu partyjnego, szacunku dla praw człowieka, i niezależności środków przekazu masowego.

U podstaw liberalno-demokratycznego projektu państwa leży mechanizm kontroli i równowagi (checks and balance). Jego istotą jest formalny rozdział współzależnych od siebie władz państwa według funkcji, które w jego ramach pełnią, oraz zapewnienie im autonomii, by wzajemnie mogły nadzorować swoje działania. Jest to warunek konieczny, choć niewystarczający, przejrzystości. Jak wspomniałem, poza mechanizmami kontroli wewnątrz struktur władzy państwowej, istnieją mechanizmy zewnętrzne, jak wolna prasa, instytucja wyborów politycznych przedstawicieli oraz prawa stanowiące istotę instytucji obywatela - stowarzyszeń, wolności słowa, dostępu do informacji publicznej itp. Bez jasnego rozdzielenia władz w państwie nie może być skutecznej kontroli społeczeństwa nad rządami, zaś z kolei brak silnych instytucji obywatelskich czyni mechanizm kontroli i równowagi mało skutecznym. Wypływa stąd wniosek, że sprawnie działające, silne państwo liberalno-demokratyczne potrzebuje dobrze zorganizowanego, prężnego społeczeństwa obywatelskiego.

Zmiana instytucji ustrojowych zmienia kulturę polityczną społeczeństwa. Naturę instytucji określają bowiem normy i wartości, których przestrzeganie wzmacniają kary i zachęty. Skuteczność instytucji formalnej zależy od stopnia internalizacji przez uczestników norm i wartości funkcjonalnych dla realizacji celów instytucji. Internalizacja specyficznej podkultury instytucjonalnej powoduje, że system kontroli formalnej zostaje uzupełniony przez kontrolę nieformalną ze strony współpracowników. Miarą siły instytucji jest zdolność eliminowania zachowań, idei i ludzi zagrażających jej przetrwaniu i rozwojowi.

Twierdzenie powyższe jest niesprzeczne z wcześniej sformułowaną opinią, że każdy projekt ustrojowy, w zetknięciu z istniejącymi układami interesów i nawyków społecznych, tworzy specyficzne dla danego kraju efekty ustrojowe.

Warunki pokomunistycznego przejścia ustrojowego

Porównując obecny poziom rozwoju gospodarki pokomunistycznych krajów Europy Środkowowschodniej z poziomem krajów Unii Europejskiej, które przed drugą wojną światową reprezentowały podobny lub niższy poziom ekonomiczny, łatwo skalkulować koszty, jakie wynikły dla tych społeczeństw z faktu narzucenia na tym obszarze ustroju komunistycznego. W kategoriach rocznego dochodu narodowego na głowę ludności, Czechosłowacja reprezentowała wtedy poziom rozwoju Francji, Estonia była krajem bogatszym od Finlandii, Polska od Hiszpanii, a Węgry niewiele ustępowały Włochom. Wszystkie te kraje pokomunistyczne dzieli od ich przedwojennych analogów przepaść gospodarcza. Jak pokazują przykłady z historii ostatniego półwiecza, dystans ten można skrócić, a nawet całkowicie przezwyciężyć. Co więcej, znane są sposoby, które mogą doprowadzić do tego rezultatu w ciągu jednego pokolenia. Należy do nich przede wszystkim uporządkowanie państwa. Trzeba bowiem pamiętać, że nowoczesne rynki są tworami decyzji politycznych, a sprawność ich funkcjonowania zależy od jakości regulacji prawnych. Państwo musi się wycofać z bezpośredniego ingerowania w procesy gospodarcze, pozostawiając swobodę działania przedsiębiorczym jednostkom, ale nie może wycofać się z obowiązku tworzenia ram prawnych dla działalności gospodarczej. Najważniejsze wśród nich są te, które dotyczą praw własności i przestrzegania zobowiązań kontraktowych. To właśnie okazało się w krajach pokomunistycznych problemem najtrudniejszym do rozwiązania. Pokusa komplikowania układów prawnych i zachowania możliwości bezpośredniej ingerencji w gospodarkę nie jest tylko pozostałością po minionej epoce - utrzymanie takiego układu stosunków stwarza niebywałe możliwości korupcyjne gorliwie wykorzystywane przez nowe kręgi władzy.

Przejście od komunizmu do liberalnej demokracji jest zadaniem trudniejszym, niż demokratyzacja ustrojów autorytarnych. Jest też trudniejsze, niż budowa demokracji na gruzach pokonanych w wojnie reżymów faszystowskich. Projekt ustroju komunistycznego został stworzony na założeniach dyktatury idealnej: całkowitego pozbawienia jednostek i grup w społeczeństwie jakichkolwiek praw i skupienia całej władzy w rękach "genseka" i jego najbliższych współpracowników. Ubocznym skutkiem komunizmu była destrukcja społeczeństwa. Podkreślał to wielokrotnie w swych pracach Mirosław Dzielski. Najbliższy ideału był ZSRR czasów Stalina. Nie zmienia to faktu, że w swym projekcie ustrojowym, komunizm był doskonałym przypadkiem władzy totalitarnej i zarazem logicznym przeciwieństwem liberalnej demokracji. Zatem przejście ustrojowe od komunizmu do liberalnej demokracji ma charakter rewolucji, zakłada bowiem całkowitą przebudowę porządku polityczno-gospodarczego. Można też przyjąć, iż im skuteczniej komunizm zapuścił w społeczeństwie korzenie, tym trudniej przebiega wstępna faza przejścia do ustroju liberalno-demokratycznego.

Nieuniknionym problemem każdej tak rozumianej rewolucji ustrojowej jest słabość instytucji. Instytucje starego reżymu są likwidowane lub poddane daleko idącym zmianom wewnętrznym, które zakłócają dotychczasowe rutyny. Instytucje nowego ustroju potrzebują czasu dla jasnego określenia właściwych im misji i procedur. Znaczy to, że transfer władzy politycznej i majątku komunistycznego państwa w nowe ręce przebiega w warunkach słabości instytucjonalnej, przy braku skutecznej kontroli publicznej. Skoro zdefiniowaliśmy siłę instytucji, jako zdolność do eliminowania zachowań, poglądów i ludzi zagrażających interesowi jej przetrwania, to eo ipso słabość instytucji oznacza brak tych zdolności. W tych okolicznościach, prywata, zabór majątku publicznego przez różnego rodzaju kliki, tj. zjawiska, będące desygnatami pojęcia korupcji, są nieuniknione. Korupcja staje się wręcz najbardziej zyskownym przedsięwzięciem gospodarczym dla jednostek, których ulokowanie w układzie polityczno-gospodarczym umożliwia osiągnięcie tego rodzaju korzyści. Instytucje premiują w tych warunkach zachowania dysfunkcjonalne z punktu widzenia rozwoju gospodarki rynkowej, a także moralnego zdrowia społeczeństwa, a funkcjonalne dla rozbudowywania i "zaciemniania" układów na styku sfery prywatnej i publicznej. Wiele największych fortun, jakie pojawiły się w Polsce po 1989 roku, powstało kosztem możliwości rozwojowych kraju.

Zauważmy jednak, że państwa będące produktami pokomunistycznej transformacji radziły sobie z problemem korupcji z różnym powodzeniem. Najgorzej wypadł tu obszar byłego ZSRR, z wyjątkiem państw bałtyckich, tj. Estonii, Litwy i Łotwy. Byłe republiki środkowo-azjatyckie, Azerbejdżan i Białoruś przeszły niemal natychmiast od komunizmu do bardziej lub mniej brutalnej formy ustroju autorytarnego.

W Polsce kolejne rządy problem ten całkowicie zaniedbały, czego skutki widać nie tylko w rankingach międzynarodowych Transparency International, czy w coraz to nowych aferach opisywanych przez prasę, ale także w wynikach gospodarczych.

Znaczenie korupcji dla przyszłości pokomunistycznego państwa

W opracowaniach Banku Światowego wyróżnia się dwa typy korupcji: korupcję administracyjną oraz "zawłaszczenie państwa". Pierwszy typ obejmuje popularne przypadki wykorzystywania stanowisk dla osiągnięcia prywatnych korzyści (przekupstwa w policji i administracji, nepotyzm, wymuszanie haraczu, itp.). Pojęcie zawłaszczenia państwa (state capture) dotyczy przejęcia przez interesy partykularne kontroli nad sektorami polityki państwa, między innymi przez wpływanie na procesy ustawodawcze dla uzyskania korzystnych dla siebie rozwiązań prawnych. Ten typ korupcji jest bardziej niebezpieczny i trudniejszy do zwalczenia, bo uwikłane weń są często najwyższe kręgi władzy państwowej. O politycznych i gospodarczych zagrożeniach związanych z korupcją napisano już tak wiele, że wystarczy dokonać tu tylko ich niekompletnego wyliczenia.

ˇ         Porządek prawny zostaje podporządkowany potężnym interesom prywatnym, a tym samym obniża się jakość aktów prawnych;

ˇ         Następuje demoralizacja administracji, która koncentruje się na osiąganiu własnych interesów kosztem państwa;

ˇ         Zjawiska te prowadzą do demoralizacji społeczeństwa, które traci zaufanie do instytucji państwa;

ˇ         Zniekształcony zostaje mechanizm konkurencji w gospodarce na korzyść firm posiadających powiązania polityczne;

ˇ         Oderwanie kryteriów rozstrzygających o sukcesie na rynku wewnętrznym od tych, które rządzą rynkiem globalnym, obniża konkurencyjność gospodarki narodowej;

ˇ         Podnoszą się koszty transakcyjne, co nie tylko wpływa na poziom obrotów gospodarczych, ale utrudnia też generowanie rodzimego kapitału;

ˇ         Wysoki poziom korupcji odstrasza inwestorów zagranicznych od angażowania kapitałów w kraju, który go odczuwa;

ˇ         Zwiększa się wrażliwość państwa na destabilizację polityczną.

Wszystkie te zależności znajdują potwierdzenie w badaniach empirycznych. Syndrom państwa skorumpowanego, to wysoki poziom udziału wydatków państwa w PKB, preferencje państwa dla inwestycji kapitałochłonnych, niska jakość infrastruktury, niski ogólny poziom inwestycji w gospodarce oraz spadek bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Perspektywy rozwojowe takiego państwa są ograniczone. Korupcja przy inwestycjach publicznych powoduje, według Susan Rose-Ackerman, wzrost kosztów od dwudziestu do pięćdziesięciu nawet procent [1] . Środki te dzielone są między nieuczciwych urzędników i równie mało uczciwych przedsiębiorców.

Zaniedbanie kwestii państwa jako główna słabość postkomunistycznej transformacji

Pierwsza teza, która wymaga uzasadnienia brzmi: stabilność polityczna i rozwój gospodarczy krajów pokomunistycznych zależy bardziej od rzetelności administracji publicznej oraz jakości prawa i sprawności jego egzekucji, a zatem od stanu wymiaru sprawiedliwości niż od możliwości uczestnictwa obywateli w życiu politycznym. Kiedy administracja jest niesprawna i nierzetelna, a korupcja przenika do sądownictwa obejmując cały wymiar sprawiedliwości, uczestnictwo obywateli może ewentualnie ułatwić klasie rządzącej reformę państwa, lecz sami obywatele reformy tej nie przeprowadzą. Ilustruje to, między innymi, analiza sytuacji politycznej w szesnastowiecznej Polsce pióra Stanisława Tarnowskiego [2] . Między kontrolowanym przez klasę rządzącą państwem a społeczeństwem powinien istnieć stan równowagi. Kiedy równowaga ta zostaje zakłócona, a interesy klasy rządzącej związane zostają z patologiami systemowymi, wtedy reforma staje się bardzo trudna. Zwracał na to też uwagę Nicolo Machiavelli.

Po drugie, w fazie przebudowy ustrojowej zasadniczą rolę ma stan moralny i intelektualny politycznej reprezentacji społeczeństwa i jej zdolności do powołania skutecznych rządów. Nader wątpliwa jest głoszona często w Polsce teza, że klasa rządząca jest taka jak społeczeństwo. Jest ona pod wieloma względami inna, a jeśli ordynacja wyborcza umożliwia jej autoselekcję, to jej niezależność od społeczeństwa, mimo instytucji wyborów, może posunąć się bardzo daleko. Kwestii tej poświęcił swe słynne dzieło Gaetano Mosca [3] . Pisząc zaś o sytuacji w niektórych krajach pokomunistycznych, Karen Davisha [4] wręcz używa pojęcia "elektokracji."

Eva Etzioni Halevy [5] , w konkluzji swojej ważnej pracy porównawczej nad korupcją polityczną stwierdza, że korupcja polityczna - osiąganie korzyści materialnych w zamian za poparcie polityczne - nie zależy od cech i interesów klasowych, ani też od charakteru i kultury politycznej szerokiej publiczności (rank and file public), ale od kultury elity politycznej i struktur politycznych, którymi ona włada. Jej obecność zależy od wymieszania się elit i struktur administracyjnych i politycznych, od ingerowania polityków i polityki partyjnej w sprawy biurokracji, a w konsekwencji od dostępności biurokratycznych zasobów dla potrzeb partii politycznych; w końcu od kultury politycznej elity, która traktuje to wykorzystanie zasobów biurokratycznych jako (co najmniej nieoficjalnie) właściwe.

Autorka próbuje opisać sekwencję wydarzeń w rozwoju państwa, odpowiedzialną za upowszechnienie się korupcji politycznej. Stwierdza, że partie polityczne umocnią się w strukturach państwa zanim administracja państwa zdoła określić swoje podstawowe misje i procedury oraz utrwalić autonomię w sposób zapewniający jej ochronę przed arbitralnymi ingerencjami polityków. Ze zjawiskiem takim mieliśmy bez wątpienia do czynienia w Polsce.

Bruce Ackerman [6] , wybitny konstytucjonalista amerykański, w opublikowanej przed jedenastu laty pracy, zauważa, że generalnie rzecz biorąc elity pokomunistyczne zlekceważyły kwestię państwa, uznając gospodarkę za naczelny priorytet. Historia prac nad konstytucją RP opinię tę potwierdza. Podjęta w 1990 roku, w znacznej mierze uzasadniona, weryfikacja pracowników administracji publicznej prowadzona była bez ogólniejszej koncepcji miejsca i roli administracji w państwie. Prowadzone wówczas czystki na wszystkich szczeblach biurokracji rządowej ponawiały się regularnie przy okazji kolejnych wyborów i związanej z nimi zmiany rządów. Stanowiska w administracji stały się łupem zwycięskich koalicji rządowych tworząc skuteczną barierę dla profesjonalizacji administracji publicznej.

Przy okazji, zlikwidowano w Polsce ważne instytucje nadzorujące transakcje między sektorem publicznym i prywatnym, nie powołując nowych. Zaniedbano też problemy związane z wymiarem sprawiedliwości. Wszystkie te zaniedbania razem wzięte uczyniły z państwa żerowisko partii politycznych. Partie te są słabo zakorzenione w społeczeństwie, co jest nieuniknionym skutkiem ich utylitarnego stosunku do państwa i instrumentalnego traktowania elektoratu. Najważniejszą przyczyną tego stanu rzeczy jest przyjęcie w wyborach do Sejmu ordynacji proporcjonalnej. Nie wynika stąd, że prosta zmiana ordynacji wystarczy, by rozwiązań patologie ustrojowe, które nękają III RP. Jest to jednak warunek konieczny dalszych reform.

Perspektywy reformy

Systemy polityczno-gospodarcze wielu krajów pokomunistycznych są zagrożone dryfowaniem w kierunku typowego dla krajów "trzeciego świata" stanu:

 

Tendencji tych można było w znacznym stopniu uniknąć, gdyby kolejne rządy podjęły odpowiednie działania na początku transformacji. Główną ich przewiną był brak myślenia o państwie jako o narzędziu realizacji interesu ogólnego. Często, bezrefleksyjnie przejmowano rozwiązania zachodnie, bez wnikania w okoliczności, w jakich powstały, w cele, którym one służą i warunki niezbędne, by były skuteczne. Generalnie zaś preferowano interes partii i grup koleżeńskich nad interes ogólny.

Wymienione wyżej cechy państwa "trzeciego świata" stanowią syndrom cech złych rządów. Złe rządy deprawują nie tylko klasę polityczną i aparat państwa, ale również społeczeństwa. Wytwarza się system sprzężeń zwrotnych, który utrwala patologie systemowe. Jednym słowem mamy tu do czynienia z anty-rozwojową "spiralą występku" (vicious circle). Polega ona na wzajemnym umacnianiu się i utrwalaniu zjawisk negatywnych. Po przekroczeniu pewnego poziomu zagadnienie korupcji przestaje być zjawiskiem należącym do sfery moralności jednostkowej, stając się symptomem adaptacji społeczeństwa do patologicznego otoczenia.

W tej sytuacji, utyskiwanie na brak moralności w społeczeństwie i postulowanie szerokiej kampanii edukacyjnej jest zajęciem bezpiecznym i czasem intratnym, ale pozbawionym głębszego sensu. Niezbędną staje się w tych warunkach reforma państwa, lub jego części, tj. przebudowa instytucji w celu przywrócenia zgodności instytucjonalnej formy z normatywną treścią. Dopiero wtedy warto myśleć o edukacji społeczeństwa. Tego typu reforma miałaby dodatkowy skutek uboczny: podniosłaby sprawność i skuteczność struktur polityczno-gospodarczych, podnosząc jakość całego systemu rządów. Innym skutkiem ubocznym byłaby znacząca redukcja korupcji.

Reforma państwa nie jest zadaniem łatwym. W miarę trwania nowy ustrój kostnieje, pojawia się elita rządząca zdolna zapobiec zmianom niekorzystnym dla jej interesów. W dobrze urządzonym państwie taki element konserwacji ustroju ma swoje cechy pozytywne, stabilizując system polityczny. W ustroju źle urządzonym, utrudnia on reformę i powoduje, że staje się ona możliwa dopiero w warunkach głębokiego kryzysu, kiedy państwo stoi na skraju przepaści. Reforma staje się wtedy możliwa, ale zarazem bardzo trudna.

Ogólny kierunek pożądanych zmian jest jednakowy dla wszystkich krajów, które aspirują do skutecznego nadrobienia strat rozwojowych i cywilizacyjnych spowodowanych przez komunizm. Jest on opisany w wielu publikacjach Banku Światowego i Transparency International, a także w pracach naukowców i ekspertów zajmujących się tą problematyką. Jego istota polega na podnoszeniu jakości rządów, przede wszystkim poprzez właściwe rozwiązanie problemu odpowiedzialności urzędników publicznych i przejrzystości procesów decyzyjnych w państwie. Można tu wymienić takie działania, jak:

• ograniczenie możliwości bezpośredniej ingerencji państwa w gospodarkę i stworzenie skutecznych gwarancji praw obywatelskich;
  
  
• umocnienie i profesjonalizację wymiaru sprawiedliwości;
  
  
• podniesienie jakości stanowionego prawa i deregulację gospodarki;
  
  
• prywatyzację majątku produkcyjnego i części usług świadczonych przez państwo;
  
  
• usprawnienie mechanizmów kontroli zarówno wewnątrz państwa, jak i kontroli publicznej;
  
  
• zmianę ordynacji wyborczej, jako podstawowego mechanizmu rekrutacji klasy rządzącej.

 

W każdym konkretnym wypadku, program zmian musi być przystosowany do specyfiki kraju. Działaniom tym powinna towarzyszyć szeroko zakrojona kampania edukacyjna mająca uświadomić społeczeństwu znaczenie reform i korzyści, jakie może ona przynieść społeczeństwu. Celem nie powinna być "walka z korupcją", lecz usprawnienie struktur państwa: "przestawienie" logiki rozwoju systemu instytucji z tendencji, które określiliśmy jako "spiralę występku", tj. sprzężeń zwrotnych powodujących pogłębianie się patologii, na tory "spirali cnoty", tj. układu sprzężeń zwrotnych podnoszących poziom rozwoju polityczno-gospodarczego i kulturalnego społeczeństwa. Tak jak eskalacja korupcji jest skutkiem ubocznym niesprawnych rozwiązań ustrojowych, tak jej skuteczne opanowanie może być tylko efektem ubocznym mądrze pomyślanej reformy.

Przygotowanie i wprowadzenie skutecznego programu naprawy wymaga pełnego rozpoznania przyczyn niesprawności, tj. wiedzy oraz zdolności do przekonania elektoratu, a przede wszystkim własnego aparatu, że rządy mają wolę i zdolność wdrożenia reformy. Najlepszy program zawiedzie, kiedy brak jest woli i zdolności jego realizacji. Z kolei, sama wola nie wystarczy, kiedy rządzący nie są w stanie pokonać oporu aparatu władzy. Wiedza, wola i zdolność pokonania oporu są więc niezbędnym warunkiem sukcesu.

W sytuacji, kiedy patologie życia polityczno-gospodarczego są efektem złych struktur ustrojowych, trudno jest liczyć, by klasa rządząca, która swe pozycje osiągnęła i ugruntowała dzięki tym strukturom, z entuzjazmem przyjęła ideę zmian. Zgodzi się ewentualnie na zmiany kosmetyczne, z których wiele może być zresztą przydatnych. Nie zgodzi się na reformy zasadnicze. W przypadku Polski tezę tę ilustruje skuteczność oporu partii politycznych wobec prób odpartyjnienia administracji publicznej, powołania instytucji prokuratorii generalnej lub jakiejkolwiek instytucji o podobnych funkcjach. Warunkiem wstępnym sukcesu reformy jest przekonanie klasy rządzącej, że takie działania są niezbędne. Można to osiągnąć przez umocnienie się społeczeństwa obywatelskiego i publiczny nacisk na zmiany. Wydaje się jednak, że zmiana sposobu rekrutacji klasy rządzącej jest warunkiem koniecznym głębszej reformy państwa. Uzasadnienie tego stanowiska przedstawiałem w artykułach naukowych, a także publicystycznych.

Żadna z dróg reform nie jest łatwa. Pewne widoki powodzenia stwarzają naciski zewnętrzne, ze strony Banku Światowego, Komisji Europejskiej, OECD, oraz rządów państw Zachodu. W połączeniu z wewnętrzną presją opinii publicznej i instytucji obywatelskich, naciski te mogą doprowadzić do zakończenia tzw. reform drugiej generacji, tj. do zakończenia procesu przejścia ustrojowego. Nie zlikwiduje to korupcji całkowicie, ale ograniczy ją w stopniu na tyle znaczącym, że przestanie być główną barierą rozwoju polityczno-gospodarczego.

---

[1] S. Rose-Ackerman, Korupcja i rządy: Przyczyny, skutki i drogi reform, Warszawa 2001.

[2] Por. S. Tarnowski, Pisarze polityczni XVI w, Kraków 2001.

[3] G. Mosca, The Ruling Class. Elementi di Scienza Politica, Nowy Jork 1939.

[4] K. Dawisha,Electocracies and the Hobbesian Fishbowl of Postcommunist olitics", [w:] S. Antohi i V. Tismeanu (red.), Between Past and Future. The Revolutions and their Aftermath, Budapeszt 2001.

[5] E. Etzioni-Halevi, Tangible Benefits in Return for Political Support: A Comparative Analysis, [w:] A.J. Heidenheimer, et. al. (red.). Political Corruption. New Brunswick 1987.

[6] B. Ackerman, The Future of Liberal Revolution, New Haven 1992.