Od 27 grudnia 2002 roku, kiedy to
Gazeta Wyborcza opublikowała artykuł "Ustawa za łapówkę, czyli
przychodzi Rywin do Michnika" opinia publiczna wstrząsana
jest informacjami prasowymi o kolejnych aferach korupcyjnych. Niemal
nie ma dnia bez skandalu z korupcją w tle. Natłok tych informacji
z jednej strony powoduje to, że problem powszednieje, przyzwyczajamy
się do niego, a z drugiej stawiamy sobie pytanie - czy na korupcję
nie ma rady? Czy za rok, dwa będziemy mieli nową aferę
Rywina, Naumana-Deszczyńskiego, "starachowicką"?
Ciągle jeszcze młoda polska demokracja narażona jest na różnego
typu zagrożenia. Jednym z poważniejszych jest alienacja władzy.
Brak mechanizmów skutecznej społecznej kontroli władzy prowadzi
do, z jednej strony korupcji systemu, a z drugiej do narastania
poczucia bezsilności w coraz szerszych kręgach społeczeństwa. Jest
to niezwykle groźne zjawisko, gdyż skutkować może albo totalnym
skorumpowaniem systemu (wszyscy milcząco przyjmują zasadę, że bez
łapówki, procentu od kontraktu, itp. nic się nie da załatwić) albo
utrwaleniem się w społeczeństwie przekonania, że władza jest zła,
niemoralna, należy się od niej odwrócić, robić swoje, a od tego
tylko krok do poszukania wybawcy z silną ręką.
Korupcja jest zjawiskiem negatywnym
z moralnego, społecznego oraz ekonomicznego punktu widzenia. Moralnego,
gdyż jest jaskrawym naruszeniem norm uczciwości w życiu publicznym.
Społecznego, gdyż rodzi przekonanie o bezsilności jednostki wobec
układów korupcyjnych, podważa zaufanie do systemu demokratycznego.
Ekonomicznego, gdyż w ostateczności każda złotówka przeznaczona
na skorumpowanie urzędnika czy polityka płacona jest z kieszeni
konsumenta, oraz ogólniej, korupcja szkodzi rozwojowi gospodarki.
Trzeba zgodzić się z prof. Balcerowiczem, że: "Korupcja szkodzi
rozwojowi gospodarki na kilka zasadniczych sposobów:
[if !supportLists]
ˇ
Związane z nią
"opłaty" stanowią de facto dodatkowy podatek, który
obniża zdolność przedsiębiorstwa do inwestowania, a przez to do
tworzenia nowych miejsc pracy.
[if !supportLists]
ˇ
Korupcja może
podważać finanse publiczne i przez to szkodzić rozwojowi gospodarki.
Głównym niebezpieczeństwem jest wówczas duży deficyt, który podbija
stopy procentowe i zwiększa dług publiczny, a przez to związane
z nim ciężary.
[if !supportLists]
ˇ
Korupcja osłabia
konkurencję. Przy dużym natężeniu korupcyjnych praktyk o wynikach
finansowych firm zaczynają bowiem decydować
"dojścia" do władzy publicznej, a nie ich sprawność.
[if !supportLists]
ˇ
Duża korupcja
odstrasza też poważnych zagranicznych inwestorów."
Kiedy mówi się o korupcji
zazwyczaj pada pytanie, jakie są jej źródła, czy decyduje obyczaj,
czynniki mentalne, czy też strukturalne, wynikające ze stanowienia
wadliwego prawa, bądź też braku jego egzekwowania.
Moim zdaniem, w Polsce mamy do czynienia z obydwoma tymi
czynnikami.
Historycy, np. prof. Tazbir, czy prof. Nagielski początki
zachowań korupcyjnych widzą już w czasach Rzeczpospolitej szlacheckiej,
kiedy to możnowładcy na sejmikach kupowali głosy drobnej szlachty.
A ciż możnowładcy za przywileje gotowi byli służyć obcej władzy.
Jednak dla świadomości społecznej ważniejszy jest okres zaborów.
Polacy przez ponad wiek nie mając własnego państwa nie identyfikowali
się z władzą. Jej przedstawiciele - urzędnicy byli reprezentantami
państwa zaborczego, opresyjnego. Postawą patriotyczną, zwłaszcza
w zaborze rosyjskim było nie płacenie podatków i kar nakładanych
przez państwo, a przekupywanie urzędników czynem akceptowalnym.
Po krótkim okresie II Rzeczpospolitej, który też nie był wolny od
afer korupcyjnych (np. sprawa zakupów dla wojska poczynionych przez
gen. Michała Żymierskiego) weszliśmy w czasy PRL-u. Okres ten charakteryzował
się ciągłym niedoborem dóbr podstawowych: mieszkań, przedmiotów
gospodarstwa domowego, a w latach 80. także
żywności. Żeby przeżyć trzeba było albo mieć bardzo dużo pieniędzy,
aby produkty te kupić w specjalnych sklepach za bony teoretycznie
odpowiadające dolarom, lub brakujące dobro "załatwić".
Tym eufemistycznym słowem określano praktyki korupcyjne takie jak
łapówki, korzystanie ze znajomości, czy nepotyzm. Ponieważ z władzą
narzuconą, a następnie podtrzymywaną przez Związek Radziecki spora
część społeczeństwa się nie utożsamiała (przysłowiowi "Oni"),
więc zachowania takie jak, np. wykorzystywanie własności państwowej
dla celów prywatnych nie spotykało się ze społecznym potępieniem.
Po roku 1989 wszystko miało się zmienić.
Twórcy nowego ładu przeprowadzili fundamentalne reformy, które całkowicie
odmieniły Polskę, ale nie ustrzegli się też błędów. Jednym z nich
była wiara, że po odzyskaniu suwerenności wszyscy zaczną myśleć
kategoriami dobra wspólnego, rozumianego nie tylko jako dobro moje,
czy mojej rodziny, ale społeczności lokalnej, czy państwa. Przeprowadzając
reformę samorządową, jej twórcy wychodzili z założenia, że jeśli
mieszkańcy gminy będą mogli sami decydować o tym, czy wydać gminne,
czyli swoje pieniądze na remont szkoły, czy na podwyżkę pensji urzędniczych,
to podejmą najlepszą dla ich społeczności decyzję. W praktyce okazało
się, że interes rodzinny, czy grupowy często bierze górę nad interesem
całej, zwłaszcza dużej społeczności lokalnej i wtedy zauważono,
że w systemie nie ma wbudowanych dostatecznie sprawnych mechanizmów
kontrolnych. Liczono na aktywność mieszkańców w "patrzeniu
na ręce" najbliższej im władzy. Taka aktywność jest zjawiskiem
bardzo rzadkim. Przeważa postawa obojętności, bądź też "zaprzyjaźniania
się" z władzą, korzystania ze znajomości, układów.
Innym błędem było, prezentowane zwłaszcza
w pierwszej połowie lat 90. podejście do
zmian w gospodarce, które charakteryzowało hasło - nie ważne skąd
przychodzi kapitał, ważne aby był. Konieczność przeprowadzenia szybkiej
prywatyzacji przy braku kapitału powodowała występowanie zjawisk
patologicznych, w tym korupcyjnych, których nie chciano w owym okresie
zauważyć. Głosy ostrzegawcze nazywano piachem sypanym w tryby ledwie
rozkręcającej się machiny gospodarki wolno-rynkowej.
Wszystkie te zjawiska z dalszej i
bliższej historii zaowocowały dużym przyzwoleniem społecznym dla
zachowań korupcyjnych. Według badań przeprowadzonych w 2000 roku
przez CBOS na zamówienie Programu Przeciw Korupcji i Instytutu Spraw
Publicznych 80% badanych stwierdziło, że "łapówka w każdej
dziedzinie życia, wszędzie i zawsze jest niemoralna", ale jednocześnie
42 % uważa, że "dawanie łapówek jest w pewnych sytuacjach usprawiedliwione".
W krajach, które przeciwstawiają
się korupcji stosowane są następujące środki:
[if !supportLists]
ˇ
skuteczne ściganie i karanie zjawisk korupcyjnych - zadanie to jest
domeną policji, wymiaru sprawiedliwości, administracji skarbowej
i celnej, organów nadzoru i instytucji kontrolnych typy NIK,
[if !supportLists]
ˇ
prewencja, czyli stanowienie dobrego prawa - co jest głównie domeną
władzy ustawodawczej,
[if !supportLists]
ˇ
oraz efektywne stosowanie prawa, między innymi przez skuteczny
system kontroli wewnątrz instytucji - co jest powinnością władz
wykonawczych wszelkiego szczebla,
[if !supportLists]
ˇ
i bardzo szeroko rozumiana edukacja społeczna. Tu ogromną rolę do odegrania
mają obok władzy wykonawczej i ustawodawczej instytucje społeczeństwa
obywatelskiego.
Jak to wygląda w Polsce?
Za przestępstwa korupcyjne w 2001r.
skazano 634 osoby, a w 2002 r. oskarżono 2488 osób. Gdyby te liczby
świadczyły o poziomie korupcji w Polsce, to bylibyśmy krajem niemal
wolnym od tej patologii. Wszyscy jednak wiemy, że tak nie jest.
Dlaczego więc jest tak mało dochodzeń i procesów w sprawach korupcyjnych?
Składa się na to wiele przyczyn.
W akcie korupcyjnym biorą udział
dwie strony i obie (o ile nie jest to wymuszenie) są zainteresowane
w zachowaniu tego faktu w tajemnicy. Obie strony coś zyskują, traci
strona trzecia, budżet państwa, gminy, czyli społeczeństwo. Jeśli
już policja dowie się o zaistniałym przestępstwie ma zazwyczaj dwie
wykluczające się relacje. Jedna osoba mówi, że dała lub żądano od
niej łapówkę, druga mówi, że to oszczerstwo. Świadków nie ma i dlatego
w bardzo wielu przypadkach śledztwo zostaje umorzone na tym poziomie.
Od niedawna organy ścigania dostały narzędzia, które mogą pomóc
im w ściganiu przestępstw korupcyjnych. Można korzystać z instytucji
świadka koronnego, można też dokonywać tzw. "wręczenia kontrolowanego".
Jednakże oba te środki stosowane są jeszcze bardzo rzadko.
Problem, zwłaszcza w sprawach, które
mają kontekst polityczny, stanowi również fakt, że prokuratura podporządkowana
jest ministrowi sprawiedliwości, czyli politykowi zwycięskiej partii.
Często mamy do czynienia z przypadkami mało energicznego prowadzenia
śledztw w sprawach, w które zaangażowane były osoby powiązane z
partią rządzącą. Proponowane są różne rozwiązania tego problemu,
najczęściej wyodrębnienia prokuratury niezależnej od rządu. Taką
rekomendację zawierał między innymi Raport "Korupcja i polityka
antykorupcyjna" opublikowany jesienią 2002 roku przez Open
Society Institute. Takie rozwiązanie stosowane w większości krajów
europejskich niesie jednak zagrożenie nadmiernego rozbudowania siły
prokuratury, która mogłaby nawet w skrajnej sytuacji zagrozić demokracji.
Konieczne więc wydaje się ustanowienie kontroli nad niezależną
od wpływów politycznych prokuraturą. Jest też możliwe inne rozwiązanie,
pozostawienie prokuratury w obecnie obowiązującej strukturze rządowej
i wyodrębnienie tylko spraw dotyczących sfery politycznej do kompetencji
prokuratora niezależnego, działającego poza tą strukturą. Możliwe
są też inne rozwiązania. Trzeba odbyć poważną dyskusję i podjąć
konieczne zmiany.
Do niskiego poziomu karania w sprawach korupcyjnych przyczynia
się też stan polskiego sądownictwa. Sądy w dużych miastach mają
wieloletnie opóźnienia, co skutkuje często przedawnianiem się spraw.
Jest również wiele zastrzeżeń co
do jakości stanowionego w Polsce prawa. Ciągle istnieje nadmiernie
rozbudowany system koncesyjny. Do prowadzenia działalności gospodarczej
trzeba posiadać około 40 zezwoleń. W wielu dziedzinach życia mamy
do czynienia z niejasnymi procedurami decyzyjnymi. Wszystko to prowadzi
do zjawiska dowolności decyzji urzędniczych, co samo w sobie jest
korupcjogenne.
Szybkiej nowelizacji wymaga między innymi ustawa o zamówieniach
publicznych, czy tzw. ustawa anty-korupcyjna. Brakuje też dobrej
ustawy o lobbingu. Nie sposób jednak nie zauważyć, że w ostatnich
latach wprowadzono kilka ustaw, które skutecznie przyczyniają się
do ograniczania zjawisk korupcyjnych i zwiększania przejrzystości
życia publicznego. Są to ustawa o dostępie do informacji publicznej
i pakiet ustaw regulujących finansowanie partii politycznych i wyborów.
1 lipca 2003 roku weszła w życie
nowelizacja Kodeksu karnego oraz Kodeksu postępowania karnego. Jest
ona, zwłaszcza przez jej twórców, przedstawiana jako "rewolucyjna",
jako "przełom w ściganiu korupcji".
Nowelizacja wprowadza kilka istotnych
zmian. Dookreśla, kto jest "osobą pełniącą funkcję publiczną",
a więc może być ścigany za tzw. przestępstwa korupcyjne. Jest to
między innymi osoba zatrudniona w instytucji dysponującej środkami
publicznymi lub której obowiązki określone
są w ustawie. Tak więc obecnie można ścigać
przekupnego lekarza, nauczyciela, czy dziennikarza bez względu na
to, czy pełni funkcję kierowniczą, czy nie. Jest to zmiana oczekiwana
przez społeczeństwo, któremu trudno było zrozumieć, dlaczego można
ścigać lekarza wymuszającego łapówki od pacjentów tylko wtedy jest
on dyrektorem placówki służby zdrowia.
Inna zmiana dotyczy konfiskaty mienia
pochodzącego bezpośrednio z przestępstwa, w tym łapownictwa. Sąd
będzie mógł orzec przepadek mienia, jeśli oskarżony nie będzie potrafił
wykazać legalnych źródeł jego pochodzenia. Podobnie może postąpić,
jeśli będzie zachodziło duże prawdopodobieństwo, że majątek ten
został przekazany osobie trzeciej. Dotychczas często można było
usłyszeć od sfrustrowanych pracowników organów ścigania, że czuli
się bezradni wobec przestępców gospodarczych manifestujących swoje
bogactwo, ale formalnie nic nie posiadających.
Być może nowy przepis zapobiegnie tego typu, w odczuciu społecznym
niesprawiedliwościom. Budzi on jednak spore opory w środowisku osób
związanych z działalnością na rzecz obrony praw
człowieka. Słyszy się argument, że to na organach ścigania powinien
spoczywać obowiązek udowodnienia, że mienie podejrzanego pochodzi
z przestępstwa, że obowiązuje zasada domniemania niewinności. Jednakże
autorzy tzw. "Deklaracji Paryskiej", osoby znane w świecie
z walki z korupcją jak np. Eva Joly, Baltasar
Garzon, Antonio di Pietro, czy Peter Eigen, wzywając państwa
do podjęcia skutecznej walki z korupcją, proponują wprowadzenie
podobnych rozwiązań w stosunku do polityków nie umiejących przedstawić
źródła swojego bogactwa. Może więc jest to tendencja światowa, świadcząca o tym, że
nie potrafimy się skutecznie obronić przed nadużywaniem prawa chroniącego
obywateli przez przestępców.
Obecnie penalizacji podlegać będzie
też korupcja w działalności gospodarczej (biznesie) i w sporcie.
Są pewne obawy, czy walka z tym rodzajem korupcji będzie skuteczna.
Poszkodowanym w tym wypadku nie będzie budżet instytucji publicznej,
a więc my wszyscy - podatnicy, ale prywatne przedsiębiorstwa, stowarzyszenia,
kluby. Zachodzi obawa, że słaba będzie presja społeczna na ściganie
tego typu patologii. Do tego środowisko przedsiębiorców, a jeszcze
bardziej środowisko sportowe, to środowiska zamknięte, gdzie w pewnych
kręgach wszyscy się znają i są powiązani siatką zależności, głównie
finansowych. To od nich w głównej mierze zależy czy sprawy przekupstwa
w ich środowisku wyjdą na światło dzienne.
Wreszcie wprowadzono zasadę nie karania
za łapownictwo czynne (wręczenie łapówki), jeśli korzyść została
przyjęta, a osoba, która ją wręczyła zawiadomiła organa ścigania
zanim one się o tym dowiedziały. Ten przepis przedstawiany jest
jako rewolucyjny, wreszcie zrywający więź pomiędzy dającym i biorącym,
a co za tym idzie mający się walnie przyczynić do skuteczniejszego
ścigania korupcji. Moim zdaniem może on takim być w przypadkach
łapownictwa wymuszonego, kiedy jesteśmy zmuszani do zapłacenia za
coś, co nam się całkowicie należy, kiedy nie jest to nasza inicjatywa,
np. każe nam się zapłacić za operację ciężko chorego dziecka, choć
jesteśmy ubezpieczeni. Jednak takie przypadki stanowią margines
czynów korupcyjnych. W badaniach zrealizowanych na zamówienie Programu
Przeciw Korupcji przez CBOS w 2000 r. - tylko 12% badanych powiedziało,
że dało łapówkę, bo jej od nich zażądano. W badaniu z 2001 r. dotyczącym
korupcji w służbie zdrowia odsetek ten był nieco większy - 28%.
Niemniej, to jednak zdecydowana mniejszość "zdarzeń korupcyjnych".
W większości przypadków ludzie dają łapówki, prowizje, czy np. obiecują
kogoś zatrudnić, bo chcą dostać coś, co im się nie należy, chcą
dostać szybciej niż inni lub nie chcą dostarczać prawem wymaganych
dokumentów. Czy można sobie wyobrazić, że nieuczciwy uczestnik procedury
przetargowej, po wygraniu jej zgłasza się do organów ścigania i
donosi na osobę, którą skorumpował? Nie ma w tym żadnego interesu,
wręcz przeciwnie ma interes w ukrywaniu sprawy.
Tak więc, jak sądzę, przepis o nie karaniu
za łapownictwo czynne może przyczynić się do zwiększenia dochodzeń
w sprawach o wymuszenie łapówki, ale nie przyczyni się do znaczącego
zwiększenia wykrywalności czynów korupcyjnych. Może natomiast spełnić
pewną funkcję odstraszającą. Osoby pełniące funkcje publiczne, którym
zostanie zaproponowana łapówka, teraz wiedząc, że oferujący może
pozostać bezkarnym, zastanowią się kilka razy zanim propozycję zaakceptują.
Tego czynnika nie można bagatelizować.
Nowo wprowadzone w życie zmiany w
Kodeksie Karnym mogą w pewnym stopniu przyczynić się do ograniczenia
korupcji o ile właściwe organy będą mogły i chciały z nich korzystać.
Warto pamiętać, że od kilku miesięcy policja i inne organy ścigania
mogą stosować tzw. "wręczenie kontrolowane". Jest to w
ich rękach nieocenione narzędzie. Zazwyczaj policja wie, że o kimś
mówi się, że bierze, ale nie ma dowodów. Zastosowanie "wręczenia"
mogłoby dać dowody. Wydaje się, że ciągle zbyt rzadko korzysta się
z tego instrumentu.
Posiadanie dobrego, jasnego prawa jest niezwykle ważne, ale
ważniejsze jest jego efektywne stosowanie. Niezwykle destrukcyjnym
dla świadomości społecznej jest fakt bezkarnego obchodzenia, a zwłaszcza
łamania prawa. Jest to możliwe wtedy, kiedy nie ma woli politycznej
ścigania jakiegoś rodzaju przestępstw (np. korupcyjnych), kiedy
organa ścigania są mało skuteczne, kiedy prawo jasno nie określa
sankcji za jego złamanie, gdy nie ma komu go egzekwować.
Korupcji zapobiega skuteczny system kontroli wewnątrz instytucji,
wcześnie wyłapujący wszelkie uchybienia i nieprawidłowości. Kontrola
wewnętrzna w Polsce jest niedoceniana. W wielu instytucjach komórki
tego typu są ciałami całkowicie pasywnymi.
Jeśli chodzi o edukację społeczeństwa na temat kosztów korupcji
i pożytków płynących z przejrzystości życia publicznego, to niestety
instytucje rządowe nie wypełniają tu swojej roli. Nie stworzono
żadnych programów edukacyjnych ani dla młodzieży szkolnej, ani dla
dorosłych. Lukę tę bardziej lub mniej udolnie wypełniają organizacje
pozarządowe takie jak Program Przeciw Korupcji, Centrum Edukacji
Obywatelskiej, Instytut Spraw Publicznych, czy polski oddział Transparency
International. To one oraz instytucje międzynarodowe takie jak np.
Bank Światowy przygotowują analizy, czy raporty z badań prezentowane
na konferencjach. Centrum Edukacji Obywatelskiej wspólnie z Programem
Przeciw Korupcji przygotował scenariusze lekcji szkolnych, które
dzięki wsparciu rządu amerykańskiego mają szanse wkrótce być realizowane
w większości polskich szkół średnich.
Biorąc pod uwagę wszystko to, co
powiedziano powyżej można mieć wątpliwości czy w Polsce rzeczywiście
skutecznie staramy się ograniczyć korupcję, czy istnieje wola polityczna
do podjęcia takich działań. Często wydaje się, że jest to wola czysto
deklaratywna. Aby była wola polityczna do walki z korupcją musi
być społeczny nacisk. Przeciwstawianie się korupcji powinno
być zadaniem wszystkich, a co najmniej zdecydowanej większości obywateli.
Od kilku lat polska opinia społeczna
przeświadczona jest o tym, że korupcja jest wszechobecna w naszym
życiu publicznym. W badaniu OBOP z 2002 r. 54% respondentów uważało,
że korupcja występuje u nas bardzo często, a 32%, że często. Od
2000 roku na zlecenie Programu Przeciw Korupcji
CBOS przeprowadza badanie opinii publicznej. Za dziedziny
naszego życia społecznego, w których korupcja występuje najczęściej
niezmiennie uznawane są polityka (działacze partyjni, radni, posłowie,
senatorowie), służba zdrowia, urzędy centralne oraz sądy i prokuratura.
Jednakże na tle innych krajów, zwłaszcza
byłych krajów Bloku Wschodniego Polska nie wygląda szczególnie źle.
Jesienią 2000 roku Bank Światowy ogłosił "Raport na temat Korupcji
w krajach post-komunistycznych". Raport rozróżnia korupcję
w administracji i tzw. "state capture" - zawłaszczenie
państwa. Chodzi tu o sytuacje, w których proces tworzenia prawa
(legislacja), zarządzania państwem, czy działania sądownictwa zawłaszczany
jest przez osoby lub grupy osób, które forsują dobre dla nich, a
złe dla większości społeczeństwa rozwiązania.
W tym regionie ani jednego kraju
nie oceniono jako kraju o niskim poziomie korupcji administracyjnej,
bądź politycznej. Polska wraz z Estonią, Słowenią i Węgrami została
zaliczona do krajów stosunkowo mniej skorumpowanych. W tym badaniu
gorzej od nas wypadła nie tylko Armenia, ale też Litwa czy Czechy.
Indeks Percepcji Korupcji ogłoszony
przez Transparency International od kilku lat klasyfikuje około
100 państw. Otwiera go Finlandia, Dania, Nowa Zelandia i Szwecja,
a zamyka Azerbejdżan, Ukraina, Jugosławia i Nigeria. Polska niezmiennie
znajduje się w połowie skali (miejsca od 39 do 45). Z naszego regionu
za mniej skorumpowane TI uznaje Słowenię, Węgry i Litwę, za bardziej
Czechy, Słowację i Łotwę. Jak sądzę dobra pozycja Litwy bierze się
stąd, że od 3 lat na Litwie istnieje specjalna, niezależna agencja
antykorupcyjna. Powołanie jej, przez instytucje
międzynarodowe oceniane jest jako manifestacja silnej woli politycznej
walki z patologiami życia publicznego.
Wiele osób wiąże duże nadzieje na
poprawę sytuacji w tej dziedzinie z przystąpieniem Polski do Unii
Europejskiej. Rzeczywiście, Komisja Europejska przywiązuje do problemu
korupcji w państwach kandydujących dużą wagę. Niewystarczające postępy
w jej zwalczaniu wypominane są nam i innym krajom (poza Słowenią)
w tzw. Raportach Okresowych. Problem jednak w tym, że Komisja Europejska
nie ustaliła wyraźnych kryteriów dla krajów kandydujących w dziedzinie
korupcji i polityki antykorupcyjnej. Z dokumentów Komisji wynika
jasno, że jednym z politycznych warunków, stawianych krajom kandydującym
do UE jest widoczny sukces w zwalczaniu korupcji. Kryteria polityczne,
jakie państwa kandydujące muszą spełnić, by móc starać się o członkostwo
nazywane są "kryteriami kopenhaskimi". Członkiem Unii
może zostać kraj, który osiągnął stabilność instytucji gwarantujących
demokrację, rządy prawa, przestrzeganie praw
człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości; ma funkcjonującą
gospodarkę rynkową, zdolną sprostać konkurencji i siłom rynkowym
Unii; jest zdolny przyjąć obowiązki, wynikające z członkostwa, w
tym wypełniać cele unii politycznej, gospodarczej i walutowej. W
każdej z tych dziedzin korupcja ma oczywiste znaczenie.
Jednak mimo sugestywnego charakteru
kryteriów kopenhaskich, Komisja Europejska nie przedstawiła dokładnych
kryteriów polityki antykorupcyjnej czy ograniczenia skali korupcji,
które kraje kandydujące muszą spełniać. Po 1999 r. Komisja wyraziła
opinię, że wszystkie państwa kandydujące spełniają kryteria polityczne,
jednocześnie Raport ogólny z 2001 r. wskazuje korupcję jako powszechny
problem w wielu krajach kandydujących i wzywa do podjęcia konsekwentnych
i zdecydowanych wysiłków w celu jej zwalczania.
Jak stwierdza się w raporcie Open
Society Insitute "Korupcja i polityka antykorupcyjna"
- brak jasności w tej dziedzinie można częściowo wiązać z brakiem
wyraźnych, obowiązujących acquis w dziedzinie
korupcji. Konwencje UE, jednoznacznie odnoszące
się do korupcji, nie mają jeszcze mocy prawnej w krajach członkowskich.
Na przykład w marcu 2002 r. jedynie osiem z 15 państw członkowskich
zakończyło ratyfikację przyjętej w 1995 r. konwencji o ochronie
interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Ponadto UE nie dysponuje
kryteriami oceny korupcji w państwach członkowskich. Istnieją poważne
przesłanki, by sądzić, że korupcja - szczególnie zaś korupcja na
wysokich szczeblach - stanowi poważny problem w wielu państwach
członkowskich, łącznie z Niemcami, Francją i Włochami.
W praktyce więc
Komisja Europejska wymogła na niektórych krajach kandydujących,
np. na Polsce, wprowadzenie narodowej strategii antykorupcyjnej,
ale nie powiedziała co ona powinna zawierać. Dzięki kryteriom kopenhaskim
Komisja mogła domagać się od państw kandydujących, by przyjęły różne
rozwiązania antykorupcyjne, ale w chwili, gdy państwa te zostają
członkami UE, Komisja traci mandat do żądania podobnej harmonizacji.
Zachodzi też obawa, że wymagane przez UE standardy wydawania unijnych
pieniędzy nie będą przenoszone na sposób dysponowania funduszami
krajowymi.
Jak już było powiedziane, do tego, aby skutecznie zwalczać
korupcję, potrzebna jest przede wszystkim wola polityczna przeciwstawiania
się tej patologii. W Polsce, zwłaszcza
w kilku ostatnich latach właściwie nie ma liczącej się partii, która
nie deklarowałaby potrzeby walki z nią. Ale kiedy spojrzymy na fakty,
nie wygląda to już tak dobrze. Usiłowania polityków podejmujących
konkretne działania na przestrzeni ostatnich lat były niweczone
lub kontestowane przez ich następców, bądź oponentów. Taki los spotkał
działania premiera Mazowieckiego, kiedy w 1990 r. wydał zakaz łączenia
pracy w strukturach rządowych z pracą w zarządach spółek prawa handlowego,
ministra Cimoszewicza, kiedy w 1994 r. chciał wyegzekwować przestrzeganie
ustawy antykorupcyjnej, wicepremiera Balcerowicza,
kiedy wiosną 2000 r. powołał zespół, którego zadaniem było
stworzenie strategii antykorupcyjnej rządu, czy ministra Lecha Kaczyńskiego,
kiedy w 2000 r. zaczął wyjaśniać kilka "niewyjaśnialnych"
spraw o podtekście korupcyjnym.
Wola polityczna rodzi się wtedy,
kiedy politycy czują presję społeczną wywieraną przez media i wyborców
zorganizowanych w związki pracowników, pracodawców, konsumentów
oraz organizacje obywatelskie. Polskie społeczeństwo obywatelskie
jest bardzo słabe. O potrzebie ograniczenia korupcji mówią niektórzy
dziennikarze i kilka organizacji pozarządowych. Milczą w tej sprawie
ci, którzy powinni odegrać pierwszoplanową rolę - przedsiębiorcy.
Nie ma co ukrywać, że w przypadkach tzw.
korupcji politycznej to oni są jej uczestnikami, drugą, aktywną
stroną aktu korupcyjnego. O braku poważnego zainteresowania przedsiębiorców
problemem ograniczenia korupcji, jak sądzę świadczy między innymi
los, jaki spotkał inicjatywę podjętą przez polski oddział brytyjskiej
organizacji The Prince of Wales International
Business Leaders Forum. Jesienią 2002 r. rozesłali oni ankietę dotyczącą
zjawiska korupcji i metod zabezpieczania się przed nią do 500 największych
firm w Polsce (z tzw. listy 500 "Rzeczpospolitej"). Odpowiedziały
42 firmy. Z tych 42 tylko 18 powiedziało, że wprowadziło
procedury zabezpieczające przed korupcją. Obserwacja rzeczywistości
nie pozwala przypuszczać, że w mniejszych firmach jest lepiej, raczej
przeciwnie.
Nasz brak aktywności w sprawach publicznych
wynika też z tego, że znacznie częściej występujemy w roli konsumentów
niż producentów. Każdy z nas jest konsumentem wielu dóbr i usług;
producentem, pośrednim lub bezpośrednim zazwyczaj tylko jednego
typu. Mocniej więc identyfikujemy się z rolą producenta. Postawa
konsumencka nie charakteryzuje się nadmierną aktywnością; aktywny
jest producent. Właściciel czy pracownik firmy budowlanej narzeka,
ale nie protestuje, kiedy rośnie cena benzyny. Natomiast zrobi wszystko,
żeby parlament nie zlikwidował ulgi budowlanej. Dlatego w procesie
lobbingu zawsze biorą udział producenci, rzadko konsumenci, ze szkodą
dla również dla tych ostatnich.
Według prof. Susan Rose Ackerman,
autorki między innymi książki zatytułowanej Korupcja i rządy,
wewnętrzne warunki sprzyjające podjęciu reform antykorupcyjnych
w kraju to oprócz wymienionej już długotrwałej presji społecznej
wywieranej na polityków, również istnienie charyzmatycznego przywódcy
i koalicji utworzonej ponad podziałami politycznymi. Niestety ciągle
nie spełniamy wszystkich tych warunków.
Według tej samej autorki katalizatorem
zmian bywa skandal korupcyjny bądź kryzys ekonomiczny. Pewną nadzieją
napawa fakt, że od kilku lat każdy większy skandal jest jednak swoistym
krokiem na przód. Zaprezentowanie w 2000 r. raportu Banku Światowego
o korupcji w Polsce zaowocowało przyjęciem ustaw dotyczących finansowania
partii i kampanii wyborczych. Samo uchwalenie ustawy korupcji automatycznie
nie wyeliminuje, ale ją utrudnia. Pewnych spraw nie można już tak
bezczelnie załatwiać. Na przykład dzięki mechanizmom wprowadzonym
do tych ustaw dziennikarze mogli zawiadomić nas, wyborców, o tym
jacy biznesmen wspierali konta tych, a nie innych komitetów
wyborczych. Teraz tylko od naszej aktywności zależy, czy będziemy
chcieli obserwować, czy posłowie tych partii są szczególnie aktywni
we wprowadzaniu rozwiązań legislacyjnych służących rozwojowi ich
firm.
Być może tzw. sprawa Rywina zaowocuje
szybkim przyjęciem dobrej ustawy o lobbingu i zmianami w regulaminie
pracy Sejmu. Byłby to jakiś zysk z tej przygnębiającej historii.
Kończąc, warto wspomnieć o dwu rozwiązaniach, które
są przez niektóre środowiska prezentowane jako najlepsze lekarstwo
na korupcję, a które mnie wydają się wątpliwe. Mówi się
- jeśli wszystko sprywatyzujemy i wprowadzimy ordynację większościową
to pozbędziemy się problemu.
Nadmiar państwa w gospodarce szkodzi,
ale nie chodzi tu o to, że państwo nie ma mieć udziałów w niektórych
firmach, a o to, żeby państwo, czytaj urzędnik państwowy, miało
jak najmniej możliwości do przyznawania zezwoleń i koncesji oraz
podejmowania decyzji opartych na dowolności. Niestety w kontaktach
pomiędzy firmami prywatnymi zjawiska korupcyjne zdarzają się bardzo
często. Nie chodzi tu tylko o przekupywanie osób decydujących o
zakupach, czy wydatkach na reklamę, ale również np. o przestępstwa
nazywane "kreatywną księgowością". W biznesie, jak nigdzie
indziej, potrzeba doceniać zasady rzetelności i uczciwości kupieckiej.
Również teza, że wprowadzenie ordynacji
większościowej ograniczy korupcję wydaje mi się nieuprawniona. Mówi
się, że osoba wybierana do władz w okręgu jednomandatowym będzie
bardziej związana ze swoim okręgiem, niż z partią. To rozwiązanie
wydaje się dobre w przypadku wyborów do samorządu. Samorząd, zwłaszcza
gminny rozstrzyga o sprawach lokalnych, odpartyjnienie go i mocne
związanie z konkretnym okręgiem jest postulatem słusznym. Inaczej
jest w przypadku parlamentu. Posłowie rozstrzygają o sprawach dotyczących
całego kraju i dlatego powinni mieć na względzie dobro całego społeczeństwa,
a nie swojego okręgu. Naiwną też wydaje się wiara, że kandydaci
formalnie niepowiązani z partią polityczną będą uczciwsi od tych
rekomendowanych przez ugrupowania polityczne.
Ponadto różne organizacje międzynarodowe
za kraje najmniej zagrożone korupcją uznają wszystkie państwa skandynawskie,
Nową Zelandię, Holandię, Kanadę. Na przeciwnym biegunie są Azerbejdżan,
Angola, Paragwaj, Nigeria i Bangladesz.
Na tym przykładzie nie da się uzasadnić tezy, że te lepsze wybierają
swoje władze przy użyciu ordynacji większościowej, a te gorsze proporcjonalnej.
Korupcja jest zjawiskiem występującym
z większym lub mniejszym natężeniem w większości państw świata.
Aby ją skutecznie ograniczać, chcieć tego musi większość społeczeństwa
świadoma zagrożeń, jakie niesie korupcja. Zmiana postaw społecznych
wymaga czasu, nie następuje w rok, czy nawet kilka lat. A działania
edukacyjne w tym zakresie muszą podejmować wszyscy aktorzy życia
publicznego.