Kazimierz Władysław Kumaniecki - O stanowisko rządu


[1] W dawnej szlacheckiej Rzeczypospolitej wytworzyły się dwie jej śmiertelne choroby. Jedną było niezdrowe pojmowanie wolności jako swawoli; upominał pod tym względem swoich współczesnych Modrzewski w tych krótkich a dobitnych słowach: "...niewola i wolność zbytnia przemierzła jest". Druga wyrosła z jakiejś chorobliwej obawy przed dominium absolutum; upatrywano je w każdej próbie ukrócenia swawoli, w każdym usiłowaniu zmierzającym do przywrócenia zachwianej równowagi w ustroju najwyższych władz państwowych. Z obu tych chorób wyrosło liberum veto i doktryna o złotej wolności. Na tym gruncie sejm został ze szczytów suwerenności, po którą sięgał, zepchnięty do rzędu bezsilnego ciała, pociągając za sobą państwo nad brzeg przepaści. Gonienie za popularnością stało się charakterystyczną cechą rządów w Polsce. A "taki rząd popularitatis - jak biadał Skarga - musi przecie mieć swoje króliki". Skutkiem takiego stanu rzeczy było osłabienie rządu, zniszczenie wszelkiej jego powagi, co w związku z bezsilnością sejmów, ze swawolą kryjącą się pod płaszczykiem obrony wolności prowadziło do marazmu i anarchii. Reformy Sejmu Czteroletniego były wyrazem walki przeciwko tym chorobom życia publicznego w Polsce, a Konstytucja 3 Maja ukoronowała to dzieło przez usunięcie tych wszystkich instytucji prawno-politycznych, które wyrosły na poprzednim chorobliwym gruncie. Tę konstytucję uważał naród w okresie porozbiorowym za testament niepodległej Polski, padającej w chwili, gdy się zerwała do wykorzenienia złego, do odrodzenia się w sobie. Pierwszy zaś Sejm wskrzeszonej Polski ogłosił dzień 3-go maja Świętem Narodowym. Czy został wierny temu testamentowi? Czy czcząc pamięć wielkiego dzieła odrodzenia z końca XVIII stulecia i przekazując tę pamięć w tak uroczysty sposób następnym pokoleniom, nie zboczył od jednej z głównych idei, przyświecających twórcom tej konstytucji? Czy ustrzegł się mirażu własnego wywyższenia i własnej miłości? A pod względem zrozumienia dla stanowiska rządu w państwie po czyj sięgnął spadek? Twórców Konstytucji 3 Maja czy po spuściznę doktrynerów z XVII wieku?

W swojej uchwale z 20 lutego 1919, w której, powierzając nadal władzę Naczelnika Państwa Józefowi Piłsudskiemu, pierwszy Sejm wskrzeszonej Polski ustalił w krótkich artykułach pewne zasady, mające być niejako prawami zasadniczymi do czasu uchwalenia stanowczej konstytucji, przyznał sobie władzę suwerenną. Z tego wyciągnął też odpowiednie konsekwencje: Rząd miał być powoływany przez Naczelnika Państwa w pełnym swoim składzie na podstawie porozumienia z Sejmem. Odpowiedzialność rządu wobec Sejmu rozciągnięto także na Naczelnika Państwa. Tego ostatniego usunięto zupełnie poza nawias w zakresie władzy ustawodawczej, bo nie dano mu ani prawa inicjatywy, ani prawa veto, nawet nie powierzono mu ogłaszania ustaw uchwalonych przez Sejm, oddając to Marszałkowi Sejmu. Na ustawach z tego okresu próżnoby szukał kiedyś przyszły historyk podpisu Naczelnika Państwa. Nie znajdzie go, jak gdyby go nie było. Jeżeli się zważy, że w zakresie władzy administracyjnej uchwała lutowa zrozbiła Naczelnika Państwa tylko najwyższym wykonawcą uchwał Sejmu w sprawach cywilnych i wojskowych, to dochodzi się do wniosku, że Naczelnik Państwa naprawdę został tylko przedstawicielem Państwa, to znaczy w zwykłym biegu spraw mógł przyjmować posłów obcych państwa, by na uroczystych audiencjach odbierać od nich listy uwierzytelniające.

W takim stanie rzeczy Sejm stworzył sam dla siebie olbrzymie zadanie rządzenia państwem. A stało się to w chwili, gdy parlamentaryzm w ogóle przechodzić począł poważne przesilenie. Już zadania parlamentów w zakresie władzy ustawodawczej przerastają dzisiaj często jego siły. Coraz większe skomplikowanie zadań nowożytnego państwa i rosnący z dnia na dzień ich zakres sprawiają, że główna praca ustawodawcza przeniosła się do komisji, a odbywające się w pełnej izbie dyskusje tylko raczej wyjątkowo wpływają na ostateczne głosowanie, którego wynik bywa często przesądzony już z chwilą, gdy projekt załatwiono w komisji. Mimo to jednak te sprawy pochłaniają wiele czasu parlamentom, skutkiem czego zadania kontroli nad rządem schodzą na mniej lub więcej popularne interpelacje, a główne z tych zadań, odnoszące się do gospodarki państwowej, wyczerpuje się w dyskusji budżetowej, gdzie chodzi zawsze o cele polityczne, a sprawa gospodarki państwowej jest tylko środkiem mającej służyć tym celom. Natomiast nie słychać o podobnych dyskusjach nad zamknięciami rachunkowymi, które jedne mogą dać dopiero rzeczywisty obraz gospodarki państwowej. Ten ujemny stan rzeczy łagodzi na Zachodzie doborowość sił w administracji państwowej, dzięki czemu projekty ustawowe, opracowywane przez rząd, są pracą fachową, tudzież lepszy dobór wytrawnych i fachowych sił w samych parlamentach. W Polsce było inaczej i stąd pierwszy Sejm nie był w stanie podołać swym zadaniom w zakresie władzy ustawodawczej, a cóż dopiero by móc być suwerenem w państwie! Wynikiem było to, że w społeczeństwie nie zdobył sobie należnego poważania.

Nie przeszło to bez wpływu. Uchwalając Konstytucję marcową Sejm nie miał już odwagi narzucić otwarcie swej suwerenności narodowi. Toteż artykuł 2 konstytucji uznaje, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, a tylko jego organami są w zakresie władzy ustawodawczej Sejm i Senat, w zakresie władzy wykonawczej Prezydent Rzeczypospolitej łącznie z odpowiedzialnymi Ministrami, a w zakresie wymiaru sprawiedliwości niezawisłe sądy. Pojęcie suwerenności wymaga w swoim piastunie konkretności, bo inaczej suweren rozpływa się - biorąc rzecz z prawniczego stanowiska - w pewnej fikcji. Tak też i w tym wypadku rzeczywistością zostają tylko wymienione co dopiero organy suwerena. Naczelnik Państwa ma według konstytucji prawo ogłaszania ustaw, prawo rozwiązania Sejmu za zgodą pewnej kwalifikowanej liczby członków Senatu, nie jest za czynności urzędowe odpowiedzialny ani parlamentarnie, ani cywilnie itp.. Sądząc po tym, można by myśleć, że Sejm zszedł z pierwotnego swego stanowiska suwerenności, a wstąpił na drogę utrzymania równowagi między piastunami najwyższej władzy państwowej. Czy tak jest istotnie?

Aby na to odpowiedzieć dość zdać sobie sprawę z następujących postanowień konstytucji: Rada Ministrów i każdy minister z osobna muszą ustąpić na żądanie Sejmu. Do rozwiązania Sejmu potrzebuje Prezydent Rzplitej zgody aż 3/5 ustawowej liczby członków Senatu. Wreszcie Prezydent Rzplitej jest wybierany przez Sejm i Senat, złączone w Zgromadzenie Narodowe. Wystarczają one, by zrozumieć, że Sejm, nie proklamując już otwarcie swojej suwerenności, uczynił to jednak niejako po cichu, uzależniając od siebie w zupełności rząd. Niebezpieczeństwo takiego stanu rzeczy występuje dopiero wtedy, gdy mu się przypatrzeć w świetle postanowień konstytucji o nietykalności poselskiej. Wyjmujemy z nich tylko jedną kwestię. Według ustępu pierwszego artykułu 21 posłowie "nie mogą być pociągani do odpowiedzialności za swoją działalność w Sejmie lub poza Sejmem, wchodzącą w zakres wykonania mandatu poselskiego", a to "ani w czasie trwania mandatu, ani po jego wygaśnięciu". W jednym tylko wypadku może poseł odpowiadać za swą działalność zawodową, jeżeli naruszył prawa osoby trzeciej i o ile Sejm zezwolił na pociągnięcie go z tego powodu do odpowiedzialności. Wprowadziła więc konstytucja bardzo ogólnikowe pojęcie działalności poselskiej w wykonywaniu mandatu poza Sejmem. Wszak da się pod nią podciągnąć niemal każdy czyn posła, mający charakter publiczny. Nawet podżegacz do zdrady głównej przeciw państwu będzie tu szukać azylu i na pewno znajdzie obrońców w osobie przyjaznych sobie interpretatorów politycznych. Te konsekwencje wystąpią jeszcze jaskrawiej, gdy sobie uprzytomnimy, że przytrzymywanie posła w razie schwytania na gorącym uczynku może nastąpić tylko wtedy, gdy chodzi o pospolitą zbrodnię popełnioną nie w wykonywaniu mandatu poselskiego? Co to znaczy? Że stworzono drugą furtkę: jeżeli się nie da pewnej działalności o charakterze publicznym podciągnąć pod wykonywanie zawodu, to w ostateczności może się uda nadać popełnionemu czynowi znamię polityczne, a wówczas wolno będzie posłowi dalej rozwijać swoją działalność, choćby ona była wymierzona nawet przeciw państwu.

Trzeba mieć odwagę tym konsekwencjom zaglądnąć w oczy. Ten sam Sejm, który na przykład postanowieniem artykułu 72 stworzył podstawę może nawet wprost dla pozbawienia władzy administracyjnej wszelkiego posłuchu dla jej zarządzeń, gdyż dopuścił odwołanie się stron od karnych orzeczeń władz administracyjnych zapadłych w drugiej instancji do właściwego sądu, ten sam Sejm posunął się w artykule 21 do wyjęcia działalności swych członków pod pewnymi względami spod kontroli sądów, obowiązującej zresztą wszystkich obywateli państwa. Jest to stworzenie bezkarności, wyniesienie posłów ponad prawo, a taki stan rzeczy rodzi zawsze swawolę.

Tak więc Sejm, mimo czci złożonej twórcom Konstytucji 3-go Maja, nie poszedł po ich linii, lecz raczej zawrócił na tę drogę, od której chcieli oni naród odciągnąć. Można nawet zaryzykować twierdzenie, że w świetle postanowień konstytucji o nietykalności poselskiej Sejm nie zatrzymał się nawet już tylko na własnej suwerenności, choć tego na początku konstytucji wyraźnie nie powiedział, ale że zlał pewne konsekwencje płynące z suwerenności na swoich członków.

Jakież stąd płyną następstwa? Trzeba co do tego odróżnić dwie możliwości: jedna z nich to wypadek, jeżeli Sejm zdoła wytworzyć stałą większość i będzie miał w swym łonie talenty polityczne i silne charaktery, ludzi oceniających zadania Sejmu i własną działalność ze stanowiska ogólno-państwowego. W takim razie sprawa nie będzie się przedstawiać groźnie, bo wówczas rząd, oparty o taką większość, będzie przedstawiał tym samym odpowiednią siłę, a tego rodzaju Sejm znajdzie środki, by ukrócić nadużywanie przepisów konstytucji o nietykalności poselskiej. Ale - nie należy bać się tego stwierdzić - ta pierwsza możliwość może być raczej wyjątkiem, częstszym zjawiskiem może być raczej coś wprost odwrotnego: Sejm rozbity na liczne partie, nawzajem się zwalczające, niezdolne do stworzenia trwalszej większości. Do czego to prowadzi, wiadomo aż nadto dobrze z tragicznych dziejów dawnej, szlacheckiej Rzeczypospolitej. Jest to prosta droga do bezrządu i wszystkich jego następstw. Ustrzec państwo przed tą katastrofą może tylko rząd. Wydać się to może na pierwszy rzut oka dziwnym i sprzecznym z tym, cośmy poprzednio powiedzieli, charakteryzując odpowiednie postanowienia marcowej Konstytucji. A jednak tak jest. Już trzyletnie dzieje pierwszego Sejmu wykazały, że wielogłowy suweren, rozbity na walczące z sobą stronnictwa, jest bezwładnym, a w tym chaosie pozornie wszechpotężnym tak długo, dopóki nie spotka się po stronie rządu ze zdecydowaną wolą, opartą o pewną myśl, o plan i system. Dotąd były to tylko próby, i to próby cząstkowe i raczej dorywcze, lecz ileż rzuciły one ciekawego światła na to zagadnienie! O zmianie konstytucji i naprawie jej błędów należy myśleć i do niej dążyć, ale wiadomo z doświadczeń, że to droga zwykle daleka, okrężna i żmudna. Zresztą natychmiastowa zmiana mogłaby być z różnych względów nawet niepożądana. Toteż trzeba zdać sobie sprawę z problemu na gruncie istniejącego obecnie stanu rzeczy. Z tego zaś punktu widzenia na rząd spada wielka odpowiedzialność, ale zarazem i doniosłe zadanie. Rząd w Polsce nie może być rządem biernym, lecz musi spełniać wciąż swój główny obowiązek: mieć jasny i systematyczny plan i dążyć konsekwentnie do jego urzeczywistnienia przez nadawanie kierunku pracom sejmowym. Wówczas bowiem albo rozbity Sejm zdobędzie się wreszcie na stworzenie większości, zrozumiawszy w końcu swoją słabszą pozycję, albo w swoim rozbiciu będzie mógł co najwyżej przeszkadzać i utrudniać, ale nie zdoła unicestwić planowego i systematycznego wciągania siebie przez rząd w obręb spełniania zadań państwowych. Konstytucję bowiem pisali ludzie, ale także ludzie mają nadać jej postanowieniom treść żywotną. Chodzi tylko o to, by to byli ludzie tęgiego charakteru, jasnej myśli, świadomi celu i kochający nade wszystko tego jedynego suwerena, którego nosiły i przechowały w swym sercu cztery pokolenia w latach długiej niewoli, a któremu na imię Ojczyzna! Tylko bowiem do takich ludzi należy zwycięstwo, a ich zwycięstwo - to przyszłość wskrzeszonej Polski.


[1] Za: praca zbiorowa, O naprawę Rzeczypospolitej, Kraków 1922, s. 45-50.



2005 ©  Ośrodek Myśli Politycznej
http://www.omp.org.pl/