Aleksander Surdej - recenzja książki Giandomenico Majone, Europe as the Would-be-World Power. The EU at Fifty


Aleksander Surdej

recenzja książki

Giandomenico Majone, Europe as the Would-be-World Power. The EU at Fifty, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, s. 259.

Kryptofederalistom do sztambucha

Co roku ukazuje się w różnych językach kilkaset książek, których tematem jest Unia Europejska we wszystkich wymiarach jej funkcjonowania, oddziaływania i skutków. Prawie co roku pojawia się wiele prac i wypowiedzi, które na przemian zapowiadają wielkie przyspieszenie projektu integracji europejskiej lub, przeciwnie, zmierzch i rozpad Unii Europejskiej. Z jednej strony mamy zalew materiałów pracowicie i szczegółowo przedstawiających unijne prawo, realizowane polityki i proklamowane cele. Z drugiej zaś zasadnicze rozchwianie w ocenie solidności i przyszłości konstrukcji instytucjonalnej UE. Pomiędzy tymi dwoma nurtami literatury wydaje się istnieć nie dająca się zasypać przepaść.

Wielu powątpiewa czy można w rzeczowy i rygorystyczny sposób zmierzyć się z zasadniczymi pytaniami dotyczącymi osiągnięć i przyszłości Unii Europejskiej w czasie, gdy prasy drukarni akademickich pracowicie tłoczą bezrefleksyjne, jeśli nie wprost apologetyczne, wobec UE, dzieła. A jednak znalazł się ktoś, kto zadania tego się podjął. Emerytowany profesor Uniwersytetu Europejskiego we Florencji Giandomenico Majone w swojej ostatniej pracy „Europe as the Would-be-World Power. The EU at Fifty” dokonuje krytycznej analizy projektu europejskiego i jego osiągnięć oraz rysuje, jego zdaniem, możliwe linie dalszej ewolucji Unii Europejskiej. Profesor Majone poważył się przeprowadzić rzec by można analizę fundamentalną Unii Europejskiej i z niej wyprowadził wnioski dotyczące tego jak powinien i jak może dalej UE ewoluować. Spróbujmy zrekonstruować tok analizy Profesora Majone.

Punktem wyjścia analizy jest założenie, że dynamikę integracji europejskiej należy wyjaśnić poprzez odtworzenie i ujawnienie jej „kodów operacyjnych”, czyli nie wymienionych w oficjalnych dokumentach zasad operacyjnych, które kształtują kulturę polityczną Unii Europejskiej. Te kody operacyjne to: po pierwsze zasada, zgodnie z którą integracja ma priorytet w stosunku do wszystkich innych wartości, w tym także demokracji i efektywności; po drugie, zasada, że należy stosować metodę faktów dokonanych (fait accompli), dzięki której unicestwia się wszelką opozycję, a debatę publiczną czyni zbędną; po trzecie, zasada, zgodnie z którą cele mogą być nieokreślone, jeśli nie wprost nieważne.

Giandomenico Majone dowodzi, że o ile początkowo stosowanie tych zasad pozwoliło na osiągnięcie integracyjnych sukcesów, to ich dalsze stosowanie grozi stworzeniem instytucjonalnej konstrukcji, która może wyzwolić szerokie niezadowolenie z wyników integracji europejskiej i zniweczyć dotychczasowe osiągnięcia.

W kolejnych rozdziałach Profesor Majone skrupulatnie uzasadnia swoje rozumowanie przywołując nie tylko powszechnie znane fakty z historii integracji UE, ale także fakty, wypowiedzi i opinie „ojców załóżycieli” i proponentów UE znane tylko specjalistom lub niedawno odkryte. Majone przypomina (rozdział I zatytułowany „Elitist project”), że idea politycznej integracji Europy była w pierwszej połowie XX wieku propagowana przez takich intelektualistów i liderów politycznych jak Richard Coudenhove-Kalergi, Aristide Briand, Ortega i Gasset czy Lionel Robbins. Idee te po II Wojnie Światowej zostały podjęte przez „drugą generację” europejskich federalistów. Pragnęli oni odwołać się bezpośrednio do mieszkańców wybranych państw Europy i stworzyć europejskie państwo federalne „wbrew oporowi rządów krajowych” (s. 23). Według niektórych sformułowań chodziło o to, aby „nacjonalizm państw narodowych” zastąpić „nacjonalizmem europejskim”, który stwarzałby szansę wzmocnienia roli Europy w świecie rywalizujących supermocarstw, a mianowicie Stanów Zjednoczonych i Związku Radzieckiego.

Takie były aspiracje federalistów, faktycznie Europejska Wspólnota Gospodarcza powstała w wyniku pragmatycznych aspiracji i kompromisów, których treść określili de Gaulle, Adenauer i de Gasperi. Pierwsze dwie dekady istnienia EWG zbiegły się z okresem niezwykle szybkiego rozwoju gospodarczego Europy (lata 1945-1975 znane jako „trzy dekady gospodarczej chwały”). W ciągu tego okresu, jak zuważa Majone, projekt integracyjny harmonijnie łączył „więcej integracji dla elit, więcej dobrobytu dla mas” (s. 43). Warto jednak przypomnieć, że w tamtym okresie projekt integracyjny miał ograniczony zakres (sprawy gospodarcze: unia celna plus wspólna polityka rolna).

Otwarte głoszenie idei federalistycznych było oparte na wierze w „europeizację mas”, w zaistnienie „przesunięcia lojalności” z państwa narodowego na struktury instytucji UE. Dość wcześnie okazało się, że proces ten nie następuje i nie nastąpił do dnia dzisiejszego. Miejsce federalizmu zajął, analizowany przez Profesora Majone w rozdziale III kryptofederalizm, czyli ukryte dążenie do budowy federalnego państwa poprzez metodę fait accompli, której twórcami byli Jean Monnet i Jacques Delors, a przykładami prowadzenie polityki pełnej harmonizacji regulacji, wprowadzenie wspólnej waluty czy tworzenie stanowisk takich jak wysoki przedstawiciel Unii Europejskiej do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa tworzących pozory istnienia wspólnych celów w zakresie polityki zagranicznej i gotowości do przeznaczania odpowiednich zasobów (w tym wydatków na wojsko) dla osiągania tych celów. Majone nieco sarkastycznie pyta jak możliwe jest uzgodnienie wspólnych celów w grupie 27 silnie różniących się państw, jeśli bliskie sobie i „integrujące się” od pół wieku państwa takie jak Holandia i Belgia diametralnie różniły się w stanowiskach wobec amerykańskiej inwazji w Iraku – Holandia tę interwencję wsparła, Belgia była jej przeciwna (s. 233).

Sednem, i istotną nowością, analizy działań kryptofederalistów, jest wskazanie na ich „nieoczekiwane konsekwencje” (roz. IV zatytułowany „Unintended Consequences of Cryptofederalism”).  Wśród tych „nieoczekiwanych” i, dodajmy, dla kryptofederalistów niepożądanych, konsekwencji należy wymienić „konsekwencje instytucjonalne” oraz „konsekwencje materialne”. W wymiarze instytucjonalnym zakwestionowana została wiara w „niewidzialną rękę funkcjonalizmu”, czyli przekonanie, że postęp integracji jest automatyczny, gdyż integracja, zgodnie z tezą Haasa „rozlewa się z jednego obszaru na inny”, a z gospodarki przenika do instytucji politycznych. Podważone zostało przekonanie, że jednolite rozwiązania ponadnarodowe są zawsze efektywniejsze,  i odkryta została ewentualność, że dążenie do równoczesnej integracji gospodarczej i politycznej może przynieść suboptymalne rezultaty. W odniesieniu do projektów gospodarczych okazało się, że zasad jednolitego rynku nie można w pełni rozciągnąć na sferę usług, gdy, jak pokazuje historia wdrażania dyrektywy Bolkensteina, zagrożone są interesy narodowe. Obecny kryzys finansowy pokazuje z kolei, że wprowadzenie wspólnej waluty jest przykładem tego, co profesor Majone nazywa mianem „kultury totalnego optymizmu” (s. 124), czyli działań, które nie tylko lekceważą głosy przestrogi, lecz nawet dodatkowo zwiększają ryzyko podejmując, gdyż zyskują na skali. W przypadku wspólnej waluty chodzi oczywiście o lekceważenie głosów mówiących, że dla takiego eksperymentu optymalna była grupa krajów Beneluksu oraz Niemcy i ewentualnie Francja oraz że objęcie tym projektem większej ilości państwa, a nawet zobowiązanie wszystkich nowo przyjętych krajów, jest „proszeniem się o kłopoty”, które kryzys finansowania długu publicznego krajów takich jak Grecja, Portugalia czy Hiszpania obecnie ujawnia.

W innych rozdzialach Giandomenico Majone wyjaśnia także dlaczego błędne jest skupianie się na problemie „deficytu demokratycznego” oraz dlaczego kryptofederaliści obawiają się referendów. Szeroko uzasadnia także dlaczego tradycyjne metody integracji stały się  przestarzałe (roz. 6 i 7). Przeprowadzona krytyczna analiza i refutacja projektu i metod kryptofederalistycznych posłużyła Profesorowi Majone do sformułowania własnej wizji celów integracji europejskiej oraz wskazania skutecznej i bezpieczniejszej metody ich osiągania.

Majone odrzuca zasadę, że cele nie są ważne, liczy się integracyjny ruch i przypomina, że Edward H. Carr pisał, iż przywódca polityczny chcący pobudzić ludzi do działania musi wskazać im określone cele i uważał, że koncepcja polityki jako niekończacego się i nieprowadzącego do osiągnięcia specyficznych celów procesu jest przez ludzi nieprzyswajalna i nie jest przez nich akceptowana. Wskazywane dotąd cele (i osiągnięcia) Unii Europejskiej takie jak „zapewnienie pokoju w Europie” czy rozwój gospodarczy albo przestały ludzi przekonywać (większości perspektywa wojny pomiędzy państwami europejskimi wydaje się nierealistyczna!), albo wcale nie są lepiej dzięki UE osiągane (relatywny, w stosunku do USA, poziom rozwoju państw europejskich nie uległ poprawie w ostatnich dwudziestu latach).

Tak jak cele powinny być określone, zrozumiałe i przemawiające do ludzi, tak też metody ich osiągania powinny być testowane. Połączenie tych dwóch warunków prowadzi Profesora Majone do wskazania na teorię klubów, jako teoretyczną podstawę wszelkich zmian instytucjonalnych. Majone zauważa, że większość celów integracji, czy też celów polityk unijnych ma charakter dóbr klubowych, a nie czystych dóbr publicznych. Oznacza to, że cele te łączą nie wszystkich, lecz podzbiory, obecnych państw członkowskich UE. Jeśli cele nie są powszechne, to i zasoby używane do ich osiągnięcia nie powinny pochodzić od wszystkich. Ochrona zasobów tuńczyka na Morzu Śródziemnych jest troską państw tego basenu, lecz już mniej Estonii czy Polski. To one właśnie powinny zacieśniać współpracę w celu osiągnięcia podzielanego przez nie celu i to one powinny zostać obciążone kosztami takich działań.

Przykład polityki ochrony tuńczyka może wydawać się błahy. Jednakże podniosłe hasła integracji europejskiej pozostaną pustą retoryką, jesli nie zostaną przełożone na wiele szczegółowszych, lecz konkretnych celów. Jeśli więc Unia Europejska w nieodległej przyszłości łudzić będzie hołubioną przez kryptofederalistyczne elity nierealistyczną wizją federalnego państwa, a jednocześnie będzie przynosić rozczarowujące rezultaty, to statek ten będzie się, jak twierdzi Majone, kolebać na każdej kryzysowej fali. Pozytywnym rozwiązaniem byłoby, zdaniem Profesora Majone, uznanie, że: “Ambicje stworzenia pan-europejskiego państwa są przeciwskuteczne dla politycznej zbiorowości sui generis jaką jest UE. W ogólnych ramach unii celnej i wspólnego rynku dóbr – tego stopnia integracji, który wszyscy Europejczycy wydają się wspierać – powstaną różnorodne, często nakładające się, kluby zgodne z preferencjami i potrzebami swoich członków. Szersze niż obecnie istniejące poparcie, wywołane przykładami sukcesów międzypaństowej współpracy, mogłoby oczywiście pozwolić na wskazanie bardziej ambitnych celów niż unia celna ze wspólnym rynkiem. Nadrzędną zasadą powinno zawsze być to, aby każde nowe unijne zobowiązanie wsparte było przez odpowiednie materialne i normatywne zasoby. Oznacza to, że strategia faktów dokonanych musi zostać raz na zawsze porzucona. Jeśli z doświadczeń ostatnich pięćdziesięciu lat płynie jakiś jasny wniosek, to jest nim to, że w okresie demokracji sterowany przez elity projekt integracji może dojść tylko tak daleko” (s. 234).

Praca Giandomenico Majone jest polemiką z pewnym rodzajem niby neutralnego, lecz de facto pro-integracyjnego pisarstwa akademickiego, w którym zachwyt nad ruchem przesłania rozumienie celu. Co więcej, proponowane przezeń ramy analizy integracji europejskiej i projektowania zmian umożliwiają korektę pod wpływem upływu czasu i nowych doświadczeń. Jest to metoda, w której nie ma miejsce na utopię, choćby to była utopia integracyjna.

Na koniec uwaga dotycząca polskiej strategii członkostwa w UE. W świetle przekonywującej analizy Majone błędne wydają się wygłaszane przez niektórych ekspertów i komentatorów opinie, że w interesie Polski leży strategia integracyjna zgodna z hasłem „wszyscy wszystko” albo „nikt nic”, zgodnie z którą blokować powinniśmy wszelkie próby zróżnicowanej integracji. Nie tylko nie powinniśmy blokować, ale sami powinniśmy inspirować powstawanie w ramach UE klubów, które łączyłyby bardziej konkretne i specyficzne cele. W okresie przed przystąpieniem do UE próbowano takich rozwiązań w formie choćby Grupy Wyszechradzkiej. Wydaje się, że po wstąpieniu do UE działania takie uznano za zbędne. Może pora do nich powrócić!



2010 ©  Ośrodek Myśli Politycznej
http://www.omp.org.pl/