Zdzisław Najder
Suwerenność państwa: współczesne dylematy Współczesna literatura na temat suwerenności państwowej jest obfita i stale rośnie. Rośnie ze względu na nowe i rozmaite formy współdziałania i współzależności organizmów państwowych, nowe rodzaje sojuszów, unii, federacji i konfederacji, które każą powtarzać pytanie, czy formy te stanowią zaprzeczenie, ograniczenie, czy też przekształcenie tradycyjnej postaci suwerenności, to znaczy swobodnego sprawowania przez państwo pełnej gestii administracyjnej, gospodarczej i prawnej na własnym terytorium. Jednakże pytanie jest nasuwane nie tylko przez pojawienie się takich instytucji ponad-państwowych, jak Sojusz Północno-Atlantycki czy Unia Europejska, albo euro. Międzynarodowe koncerny operują budżetami większymi, niż niejedno spore państwo. W ich przypadku mamy jeszcze do czynienia z określonymi podmiotami prawnymi, wobec których państwa mogą wysuwać roszczenia, np. podatkowe. Ale żadne państwo nie jest dzisiaj w stanie skutecznie stawić czoła wahaniom kursu jego waluty na międzynarodowym rynku pieniężnym, który niczyjej regulacji nie podlega. Najpotężniejszym zaś zjawiskiem, wykraczającym poza wszelkie wewnątrzpaństwowe regulacje, jest sieć internetowa, wymykająca się kontroli zarówno pod względem udostępnianych informacji, jak i pod względem zawieranych za jej pośrednictwem transakcji handlowych.[1] Te wszystkie zjawiska zmuszają do przemyślenia na nowo problematyki suwerenności. Pojęcie to bywa zwykle uważane za bardziej naukowe i precyzyjne, niż przyjęte od przeszło dwu wieków w polskiej tradycji narodowej i zbliżone do niego pojęcie niepodległości. Pojęcia te różnią się przede wszystkim głównie wywoływanymi skojarzeniami. Ta więc w PRL unikano terminu "niepodległość", nad który przedkładano uczuciowo bardziej neutralną "suwerenność". "Niepodległość" nie ma nb. dokładnych odpowiedników w językach obcych. Można wszakże wykorzystać istnienie w polszczyźnie tych prawie-synonimów dla wyraźniejszego przeprowadzenia pewnych istotnych rozróżnień. W poniższych rozważaniach będę więc stosował termin "niepodległość" na oznaczenie wolności "od obcej przemocy nakazów" (jak to czytamy w preambule Konstytucji 3 Maja). Tak rozumiana niepodległość jest dla mnie wartością bezwzględną i nadrzędną: należy do niej dążyć zawsze i być gotowym do płacenia za nią najwyższej ceny. Jest to, innymi słowy i w nawiązaniu do klasycznego rozróżnienia Isaiaha Berlina, polityczna "wolność negatywna", "wolność OD"[2] - od przymuszeń i zakazów, od podporządkowania woli innych. Niepodległość jest warunkiem pełnej swobody wyboru celów i sposobów zbiorowego działania, łącznie z ustrojem politycznym, formą rządu i systemem gospodarczym; niezbędną podstawą narodowej godności. Natomiast "suwerenność" będzie tu używana w sensie wolności "pozytywnej", wolności "DO". Suwerenność jest wykorzystaniem niepodległości jako warunku i środka do realizacji woli zbiorowej poprzez działania instytucji państwowych, ugrupowań politycznych i organizacji. Suwerenność w tym sensie nie jest wartością bezwzględną, bo można ją wykorzystywać głupio, albo zaniedbywać.
Po tym wstępnym uporządkowaniu terminologii zacząć trzeba od zwrócenia uwagi na to, że w zwykłym, politologicznym rozumieniu obu terminów zarówno "niepodległość" jak i "suwerenność" są pojęciami, które dotyczą stosunków międzynarodowych: państwo bowiem nie jest ani "niepodległe" ani "suwerenne" samo w sobie, ale tylko wobec innych państw. (Gdyby w obszarze naszego zastanowienia istniało tylko jedno państwo, np. na księżycu, nie było by sensu stosować do niego obu tych określeń.)
Można łatwo odróżnić suwerenność formalną, zapisaną w konstytucjach, traktatach i konwencjach, od rzeczywistej. PRL była formalnie suwerenna, a rzeczywiście w sprawach najistotniejszych uzależniona od Moskwy. Pełna suwerenność formalna możliwa jest tylko w sytuacji międzynarodowej anarchii: podpisując choćby Kartę Narodów Zjednoczonych, albo stając się członkiem Rady Europy, państwo zobowiązuje się do zachowania określonych reguł, które ograniczają jego swobodę postępowania na arenie międzynarodowej. Natomiast pełną suwerenność rzeczywistą - to znaczy zdolność podejmowania całkowicie samodzielnych, z nikim się nie liczących się decyzji w stosunkach międzynarodowych, może realizować tylko państwo silniejsze od wszystkich pozostałych.
Niepodległość można też określić jako suwerenność potencjalną, którą dane państwo rozporządza (tj. jako jego formalne i rzeczywiste polem manewru). Ta potencjalna suwerenność powinna, ale nie musi, być wykorzystywana przez umiejętne stawiania sobie celów i znajdywanie środków do ich realizacji. Można np. posiadać flotę wojenną - i nigdy nie wyprowadzać jej z portów; podobnie można posiadać wpływ na kształt otoczenia własnego państwa i tego wpływu nie wykorzystywać. Dzisiaj nasza suwerenność potencjalna (= niepodległość), czyli możność samodzielnego podejmowania decyzji w sprawach wewnętrznych oraz ustalania celów polityki zagranicznej - jest w zasadzie pełna. Dlaczego tylko "w zasadzie"? Otóż postanawiając, całkiem swobodnie i dobrowolnie, zawrzeć traktat, podpisać konwencję lub wejść w sojusz, Polska tym samym nakłada na swoje przyszłe decyzje ograniczenia, wynikające z tego traktatu, konwencji czy sojuszu. W przypadku integracji z Unią Europejską będzie to oznaczało konieczność przyjęcia całego acquis communautaire, dorobku prawnego Unii. I to właśnie zjawisko tzw. "ograniczania suwerenności" budzi obecnie wiele podniecenia, wątpliwości i nieporozumień. Na nim więc skupimy się w dalszych rozważaniach.
Wielokrotnie już zwracano uwagę na fakt, że międzynarodowa sytuacja Polski w ciągu ubiegłego dziesięciolecia była wyjątkowo korzystna. Obywatele niepodległej znowu Rzeczypospolitej mogli, jak rzadko w naszych dziejach, swobodnie stawiać swojemu państwu cele ostateczne: utwierdzenie niepodległości, dobrobyt i rozwój cywilizacyjny, pokój na granicach i ład wewnętrzny, a także utrzymanie historycznej polskiej ciągłości kulturowej w sytuacji, kiedy obszary związane przez wiele wieków z Polską zostały oddzielone granicami państwowymi. Już w roku 1989 powinno było być jasne, że do realizacji tych suwerennie określonych celów nie wystarczą nam własne, krajowe środki i konieczne jest współdziałanie z innymi państwami.
Niemożliwe bez udziału zagranicy, przede wszystkim w postaci inwestycji kapitałowych, było wyjście z zapaści cywilizacyjnej, odziedziczonej po blisko półwieczu władzy komunistycznej i zależności od ZSRR. Przyciągnięcie kapitału nie-spekulacyjnego wymagało nie tylko reform gospodarczych, ale także zapewnienia państwu bezpieczeństwa; dążyliśmy do tego celu starając się o członkostwo w NATO. Wejście do tego sojuszu oznaczało przyjęcie na siebie znacznych zobowiązań (np. w dziedzinie cywilnej kontroli nad wojskiem, nie leżącej wcale w polskich tradycjach), także do podejmowania w przyszłości określonych działań w ramach przewidzianych przez Traktat Waszyngtoński. Członkostwo w NATO sprawia, że polskie siły zbrojne są włączone w ponad-państwowe struktury traktatu, dokonywana jest wymiana tajemnic wojskowych, a nasi żołnierze bywają dowodzeni przez oficerów innych państw. Wszystko to oznacza oczywiste przekazanie strukturze ponadpaństwowej uprawnień, dawniej uważanych za szczególnie istotne dla suwerenności państwa. W ramach tej struktury wszystkie dziewiętnaście państw członkowskich jest równe i decyzje zapadają jednogłośnie. Chociaż więc oczywiście głos decydujący przypada w NATO Stanom Zjednoczonym, nie mamy tu do czynienia z klasycznym przypadkiem cedowania suwerenności, formalnie lub praktycznie, na rzecz państwa dominującego (jak to było w ramach Układu Warszawskiego). Nie można sobie bowiem wyobrazić sytuacji, w której USA lub inne państwo członkowskie NATO grozi nam konsekwencjami militarnymi lub ekonomicznymi w wypadku nie podporządkowania się jego woli.
Także zacofanie gospodarcze Polski (obecnie PKB na poziomie 35% przeciętnego w Unii Europejskiej) nie da się przezwyciężyć bez włączenia się w strukturę polityczno-gospodarczą, którą wytworzyły w ciągu pół wieku działania Wspólnoty Europejskie. W obliczu wielkich postępów w liberalizacji handlu światowego wprowadzanie barier celnych dla ochrony przemysłu i rolnictwa krajowego, a więc pójście drogą ekonomicznej autarkii, wpychałoby Polskę w ślepą uliczkę. Możliwe więc było albo samodzielne konkurowanie na rynkach światowych, bez niczyjego wsparcia, albo stowarzyszenie się z Unią Europejską i korzystanie z jej doświadczeń i pomocy. Wybór integracji europejskiej był więc podyktowany narodowymi interesami; a na "dostosowanie się" i przejmowanie acquis communautaire patrzeć należy jako na środki do dwu celów na raz: wydobycia się z zacofania i włączenia do rozwijającego się organizmu europejskiego.
Zdanie sobie sprawy, że Polska nie jest samodzielnie w stanie realizować swoich celów zwanych zwykle "strategicznymi", wzmacnia jeszcze tezę o niezbędności działań integracyjnych. Te "strategiczne" cele, to np. wsparcie niepodległości Ukrainy, umacnianie republik bałtyckich, pobudzanie poczucia tożsamości narodowej i aspiracji demokratycznych wśród Białorusinów. Na skutek z jednej strony szczupłości naszych środków gospodarczych, politycznych i militarnych, a z drugiej słabości koncepcyjnej polskich elit przywódczych te "strategiczne" cele, suwerennie wybrane, były i są realizowane tylko w bardzo ograniczonym zakresie. Polska nie wywiera też praktycznie żadnego wpływu na politykę wschodnią swoich sprzymierzeńców i tylko w bardzo ograniczonym stopniu kształtuje swoje otoczenie międzynarodowe.
Dzieje się tak mimo, powtórzmy, sprzyjającej przez dziesięć lat koniunktury; skądinąd ten wyjątkowy okres zdaje się dobiegać właśnie końca. Szybkie wejście w struktury europejskie staje się więc nakazem chwili. Musimy sprawić, by nasze własne państwowe cele stały się składnikiem celów silnych struktur międzynarodowych, a więc przede wszystkim Unii Europejskiej. Aby zamach na interesy Polski stawał się tym samym zamachem na interesy unijne. Wymaga tego właśnie nasza suwerenność: jeżeli chcemy ją praktycznie wykorzystać, musimy znaleźć odpowiednie środki do realizacji stojących przez Rzeczpospolitą celów. Tak więc, paradoksalnie, utrzymanie niepodległości (= suwerenności potencjalnej) wymaga od Polaków "ograniczenia" suwerenności.
Temat ten, jak już powiedziałem, obrósł nieporozumieniami. Snują się np. mity o "brukselskiej biurokracji" W rzeczywistości brukselski aparat administracyjny Unii Europejskiej jest mniej liczny od administracji przeciętnego europejskiego dwumilionowego miasta; z tym, że swoboda decyzji funkcjonariuszy Komisji Europejskiej jest bardziej ograniczona, niż np. polskiego wojewody - nie mówiąc już o władzach samorządowych Warszawy!
Mniejsza jednak o mity. Co się dzieje z suwerennością państwa "P", które weszło w skład Unii Europejskiej? Otóż wchodzi ono w system współzależności równoległej. Nie jest bowiem tak, by którekolwiek inne państwo albo jakikolwiek organ unijny otrzymywał wobec państwa P z chwilą jego wejścia do Unii uprawnienia zwierzchnie. Wszędzie tam, gdzie decyzje mogą dotyczyć państwa P, państwo to jest także uczestnikiem procesu podejmowania tych decyzji. Co więcej, państwo P uzyskuje prawo uczestniczenia we współdecydowaniu w kwestiach, dotyczących wszystkich pozostałych państw UE. Raczej niż o "ograniczeniu", bardziej dokładnie można więc mówić o zespalaniu, albo nakładaniu na siebie suwerenności. "Ograniczenie" kojarzy się bowiem z bezpowrotnym zrzeczeniem się czegoś; w tym przypadku zaś mamy do czynienia z przekazaniem tego "czegoś" do wspólnej puli, w której mamy swój udział. Uczestnicząc w tej wspólnej puli zwiększamy zarazem własne możliwości działania i wpływania na otoczenie. Nie trudno zauważyć (i odnotowano to wielokrotnie), że na takim "uwspólnotowieniu" suwerenności bardziej zyskują państwa słabsze. Państwo silne gospodarczo i politycznie (jak np. Republika Federalna Niemiec, albo Japonia) wywiera wpływ na arenie międzynarodowej przez samą swoją mocną podmiotowość. Natomiast w ramach struktur wspólnotowych państwo takie staje w szeregu z innymi i musi się dostosować do jednolitych dla zbiorowości reguł gry. I tutaj dochodzimy do istoty wspominanego acquis comunautaire: jest to wspólne, z żadnym osobnym podmiotem państwowym nie związane ale przyjęte jednomyślnie (lub w niektórych przypadkach kwalifikowaną, wysoką większością głosów) prawo publiczne, któremu podporządkować się muszą państwa, instytucje i obywatele Unii. "Unia działa tylko i wyłącznie na podstawie prawa, które tworzą same państwa członkowskie."[3]
Członkostwo jest więc czymś w rodzaju udziału w spółce, podlegającej dobrowolnie przyjętym przepisom prawnym, w której wszyscy udziałowcy mają zagwarantowany głos i wpływ na podejmowane decyzje. Nikt nikomu nigdy udziału ani głosu odebrać nie może.
Mamy też w Unii do czynienia z inną płaszczyzną nakładania się czy splatania się suwerenności. Mianowicie wytworzył się z latami, i nadal ewoluuje, podział kompetencji między organa i instytucje poszczególnych państw z jednej strony, a organa zbiorowe (jak Parlament Europejski czy Rada Ministrów Unii) z drugiej. Ponieważ wszystko to dzieje się po raz pierwszy w historii, ponieważ Unia jest wielkim eksperymentem dokonywanym przez Europejczyków - dokonywanym po to, by spełnić cele nieosiągalne dla tradycyjnych państw w pełni autonomicznych, działających w pojedynkę - także sposób opisywania struktur europejskich jest otwartym eksperymentem. Stosując do tego opisu terminologię, ukształtowaną w innych warunkach i odnoszącą się do innego typu relacji między państwami, jesteśmy skazani na przybliżenia, analogie i metafory. Tak też było w powyższych rozważaniach, i dlatego w minimalnym tylko stopniu odnosiłem się w tekście do literatury specjalistycznej: nie ma w niej bowiem jeszcze "kanonicznych" terminologii i klasyfikacji.[4] Najistotniejsza dla wyłożonych powyżej myśli jest teza o charakterze ogólnym i metodologicznym. Mianowicie: na problematykę niepodległości i suwerenności należy patrzeć w klasycznych dla filozofii kategoriach celów i środków. Najważniejsze w ocenie działań państwa jest ustalenie, czy postawiony mu przez obywateli cel wybrany został w sposób niepodległy (suwerenny). Nawet jeżeli środki do osiągnięcia tego celu obejmują podzielenie się suwerennością z innymi podmiotami państwowymi, samej zasady niepodległości państwa ten fakt nie neguje ani nie podważa.
[1] Hanna Gronkiewicz-Waltz, Pieniądz i suwerenność państwa w dobie euro, w tomie: Europa - drogi integracji, red. Aniela Dylus, Warszawa 1999, s. 139-140. [2] Isaiah Berlin, Four Essays on Liberty, Oxford 1969, s. XXXVII-XXXVIII, 122-132. [3] Franciszek Draus, Integracja europejska a polityka. Rzeszów 1999, s. 54. [4] Por. np. Franciszek Draus, Europejski System Polityczny. Częstochowa 1999, s. 75-83; Robert Kostro, W stronę doktryny integracji, w tomie: Integracja europejska - implikacje dla Polski, red. Jacek Czaputowicz, Kraków 1999, s. 85-94. Zdzisław Najder - Zdzisław Najder (ur. 1930 w Warszawie), profesor, historyk literatury, opozycjonista w PRL, polityk i publicysta. Studiował polonistykę i filozofię na Uniwersytecie Warszawskim i w Oksfordzie. Prace o twórczości Josepha Conrada uczyniły go jednym z najbardziej uznanych na świecie autorytetów w tej dziedzinie. W PRL zaangażował się w działalność opozycyjną i niepodległościową. W 1975 r. założył Polskie Porozumienie Niepodległościowe, publikował w drugim obiegu, współpracował z paryską "Kulturą". Gdy wprowadzenie stanu wojennego zastało go w Anglii, zdecydował się pozostać zagranicą. Został dyrektorem Rozgłośni Polskiej Radia Wolna Europa (1982-1987). W odwecie władze komunistyczne skazały go w 1983 r. zaocznie na karę śmierci; wyrok uchylono w 1989 r. W pierwszych latach III RP zaangażował się w życie polityczne jako doradca Lecha Wałęsy i Jana Olszewskiego. W dyskusjach politycznych i publicystycznych ostatniego dwudziestolecia dał się poznać jako zwolennik zerwania z komunistyczną przeszłością, zaangażowania Polski w procesy integracji europejskiej i prowadzenia aktywnej polityki wschodniej, zwłaszcza zacieśniania współpracy polsko-ukraińskiej. W 2005 r. został odznaczony francuskim orderem Legii Honorowej. Ogłosił m.in.: Nad Conradem (1965), Wartości i oceny (1971), Życie Conrada-Korzeniowskiego (1981), Ile jest dróg? (1982), Jaka Polska: Co i komu doradzałem (1993), Z Polski do Polski przez PRL (1995), Conrad in Perspective: Essays on Art and Fidelity (1997), Patrząc na Wschód: eseje 1975-2008 (2008), Obywatelskie rozmyślania (2009). |