[1] Pierwszym typem idealnym jest system władz publicznych opartych o: tradycyjnie rozumianą biurokrację, kulturę kontaktów zdepersonalizowanych, podejmowanie decyzji na podstawie przesłanek logiczno-racjonalistycznych z dominującym typem przywództwa racjonalnego. Model ten można nazwać państwem (systemem politycznym) rdzenia. Ten pierwszy typ zakłada, że pojawienie się problemu, który należy rozwiązać powoduje po pierwsze konieczność powołania „sztabu administracyjnego” czyli odpowiedniej struktury (biura, pełnomocnika, urzędu, komisji), wyposażenia jej w narzędzia działania (siedziba, sprzęt, środki komunikacji), zatrudnienia wyspecjalizowanego zespołu osób, po drugie konieczność ustanowienia dla niego „podstaw prawnych” czyli legislacyjnego umocowania ich działań w przepisach prawa poprzedzonych generalną regulacją dotyczącą przedmiotowego problemu, tak aby móc kierować szczegółowymi zachowaniami za pomocą interpretacji ogólnych przepisów, a po trzecie konieczność powołania „kierownictwa” czyli politycznego umocowania organu odpowiedzialnego za danym problem i formalnej nominacji przywódcy. Tak skonstruowana biurokracja jest synonimem władzy publicznej.

Drugi model przedkłada elastyczny system kontraktowy, opiera się na bezpośrednich kontaktach w ramach struktury biurokratycznej, preferuje w decyzjach metodę pragmatyczną i empiryczną (indukcyjną), dopuszcza spontaniczne przywództwo oparte o przymioty osobiste pracowników (charyzmatyczne). Temu wzorcowi można nadać nazwę państwa (systemu) organicznego. W ramach tego typu, w wariancie idealnym, podjęte w wyniku pojawiającego się problemu działania byłyby poniekąd odwrotne do systemu rdzeniowego. Podstawą reakcji byłoby powołanie „zespołu ludzi” - poszukiwanie odpowiednich ludzi a nie struktur, szukanie możliwości skorzystania z doświadczeń osób, które czyniły już coś w podobnym obszarze, poszukiwanie partnerów zewnętrznych, skupianie wokół władzy publicznej wszystkich stron potencjalnie zainteresowanych danym problemem („stakeholders”). W zarządzaniu systemem organicznym preferuje się „model ażurowy” czyli płaskie struktury i proces decyzyjny oparty o wewnętrzne negocjacje, poszukiwanie kompromisu, dochodzenie do wspólnego stanowiska, w których to procesach mamy do czynienia z przywództwem naturalnym. W decyzjach za podstawę bierze się zaś „zdrowy rozsądek” wynikający z doświadczenia – regułą jest więc wyprowadzanie zasad generalnych z analizy szczegółowych przypadków. Tak skonstruowana biurokracja jest elementem aktywnej służby publicznej

Trzecim możliwym modelem jest państwo (system) sieciowy. Sieciowość wiąże się z koncepcjami postrzegania państwa jako systemu politycznego pozbawionego czytelnego rdzenia, który sprawowałby rządy, planował i kontrolował sferę publiczną. W zamian otrzymujemy system złożony z różnorodnych ośrodków, nierzadko spontanicznie wykształcających się, posiadających umocowanie w realnym rozkładzie wpływów i powiązanych ze sobą minimalną zgodą co do legalnych podstaw swojego współistnienia[2]. Przestrzeganie warunków owej zgody czyni cały układ możliwym do trwania i różni go od przedpaństwowego „stanu natury”. Istotą relacji w ramach systemu sieciowego jest wzajemna wymiana pomiędzy aktorami w systemie, która obejmuje nie tylko dobra materialne ale także i symboliczne (informacje, umiejętności, wzorce zachowań). Dzięki nieustannej wymianie aktorzy są w stanie gromadzić instrumenty niezbędne do swego trwania i osiągania założonych celów, zaś prawo opisujące zasady tej wymiany jest podstawą ładu proceduralnego. Z tego punktu widzenia, rząd jest jednym z równorzędnych aktorów w ramach zachodzących w sieci procesów, którego zasoby tylko w niewielu przypadkach różnią się od pozostałych. Inaczej mówiąc, w grze w systemie sieciowym nikt nie ma kart atutowych[3]. W tym myśleniu zadaniem biurokracji jest tworzenie mostów instytucjonalnych pomiędzy poszczególnymi sieciami, które umożliwiłyby minimalną zgodę proceduralną i stabilność całego systemu. Celem działań biurokracji w modelu sieciowym jest współtworzenie zasad zarządzania sferą publiczną przy wykorzystaniu zdolności samoregulacyjnych poszczególnych sieci, tak by stworzyć system o wspólnych standardach i współodpowiedzialności za ich wypełnianie, co ma w efekcie nadać państwu gwarancje wewnętrznej kontrolowalności zachodzących w nim procesów[4].

Poza owymi typami idealnymi należy wskazać także na możliwość zaistnienia „modeli mozaikowych”, będących złożeniem pewnych elementów zaczerpniętych z każdego z nich. Sytuacja taka może mieć miejsce z jednej strony przy braku czytelnego wzorca kultury politycznej i braku ładu aksjologicznego w społeczeństwie, a z drugiej przy nie w pełni wykształconej „opinii publicznej” niezdolnej do pełnienia funkcji społecznej kontroli, co jak się wydaje ma po części miejsce w Unii Europejskiej. Szczególnie istotne jest złożenie: biurokratycznego wzorca zarządzania z dominacją decyzji dedukcyjnych w powiązaniu z dużym znaczeniem spersonalizowanych kontaktów, które wypaczają racjonalność decyzji, przy braku politycznego przywództwa. Taki model to państwo (system) hybrydalny[5]. System taki charakteryzowałoby się zatem powoływaniem struktur biurokratycznych zgodnie z logiką państwa rdzenia (sztab administracyjny, podstawy prawne, kierownictwo) natomiast ich funkcjonowanie oparte o jest o nieformalne wewnętrzne przetargi, układ wpływów, dostosowywanie przepisów do zindywidualizowanych potrzeb, co naraża cały system na duże ryzyko korupcji.

II.

Identyfikując problemy tych państw w zakresie tworzenia efektywnego i przejrzystego systemu biurokracji można wskazać na zespół podstawowych objawów patologii funkcjonowania służby publicznej i sposobów jej organizacji. Model państwa postkomunistycznego, zgodnie z zaprezentowanymi wcześniej wzorami opisu, zdefiniować można za pomocą dwóch wyznaczników.

Jest to po pierwsze państwo „zdeformowanej logiki regulacyjnej” – co oznacza, że próbuje ono zachować rolę, zadania, struktury, kontrolę i wpływ na sferę gospodarczą i społeczną (czyli sferę miękkiej polityki - „policies”) odziedziczony z czasów nad-regulacji państwa komunistycznego, przy jednoczesnym ograniczaniu swojej zdolności do panowania nad kwestiami bezpieczeństwa, sprawiedliwości, zdolności do formułowania interesu narodowego w skali międzynarodowej (czyli w sferze twardej polityki – „politics”).

Jednocześnie jest to państwo „wewnętrznie zsieciowane” – co oznacza, że układy interesu nie tworzą się na zewnątrz rdzenia państwa ale w jego wnętrzu – wpływając w sposób nieformalny na prowadzeni polityki i działanie aparatu państwa. Jest to oczywiście możliwe właśnie dzięki opisanej powyżej zdeformowanej logice, która do rdzenia polityki włącza sferę styku polityki i rynku, standaryzacji, kontroli i regulacji przedsiębiorczości, działania organizacji publicznych w sferze społecznej itp.

W ten sposób wytworzony został samonapędzający się mechanizm, w którym biurokracja z jednej strony pełni rolę proceduralnego łącznika pomiędzy grupami interesu w ramach rdzenia państwa, a z drugiej, sama staje się potężnym ośrodkiem wpływu walczącym o autonomizację swej roli w zakresie dzielenia środków finansowych (np. w ochronie zdrowia, pomocy niepełnosprawnym itp.).

Prowadzi to do daleko idących konsekwencji, z których wymienimy tu najważniejsze dla funkcjonowania samej biurokracji.

Biurokracja państwa postkomunistycznego tkwi w modelu zamkniętej, wyodrębnionej struktury, nie przekształcając się w otwarty system służby publicznej oparty o zasady zarządzania polityką. Przenosi tym samym, będąc jednym z epigonów typu idealnego Webera, logikę hierarchicznej bezosobowej maszyny działającej w oparciu o apriorycznie tworzone prawo, do sfery działania państwa w której potrzebne są dziś zupełnie inne rozwiązania bliższe menedżeryzmu (z uwzględnieniem wszystkich jego ograniczeń).

Skutkuje to nieprzejrzystymi zasadami dzielenia finansów publicznych i zarządzania publicznym majątkiem oraz nieracjonalnymi ścieżkami decyzyjnymi. Tym samym biurokracja posiadając tradycyjną strukturę w zakresie funkcjonalnym przeczy najważniejszej z zasad, którym ta struktura miała służyć – czyli racjonalności decyzyjnej. Używając generalnej analogii można powiedzieć, że forma biurokratyczna pozbawiona została w tym przypadku swej istoty – esencji swego istnienia.

Tym samym, co jest kolejną ważną konsekwencją, nie może ona stanowić podstaw legitymizacyjnych dla władzy publicznej. Traci więc swą rolę w ramach dążenia państwa do utrzymania wewnętrznej stabilności. Sama zaś, działając w obronie swoich interesów, przy wykorzystaniu posiadanego wpływu na politykę, często jest inicjatorem decyzji, które destabilizują system polityczny i obniżają poziom zaufania do państwa.

Problem ten jest szczególnie dobrze widoczny w złym rozłożeniu potencjałów ramach struktury biurokratycznej, w której przewagę co do zasobów ludzkich i materialnych, budżetu, wielkości instytucjonalnej i wpływów, posiadają podmioty rozdysponowujące publiczne pieniądze, podczas gdy nie doinwestowana jest sfera bezpieczeństwa (szeroko rozumianego z bezpieczeństwem produktów na rynku włącznie).

Jednocześnie, źle skonstruowana biurokracja państwa postkomunistycznego powoduje, że nie stanowi ona narzędzia wspomagającego politykę rozumianą jako roztropną troskę o dobro wspólne lecz petryfikuje trwanie państwa w jego zastępczych funkcjach utrzymując tym samym niedorozwój społeczny, który z kolei, zwrotnie, gwarantuje potrzebę jej istnienia. Wiąże się to także brakiem czytelnego podziału zadań w ramach rdzenia państwa – biurokracji centralnej.

Zła organizacja strukturalna, brak otwartości oraz błędy w zarządzaniu zasobami ludzkimi, powodują także, iż nie można uznać, że istnienie biurokracji w zasadniczy sposób pozwala na obniżenie kosztów decyzyjnych bez istotnego zwiększenia ryzyka decyzyjnego. Częste zmiany w personalnej obsadzie stanowisk kierowniczych w biurokracji (administracji wykonawczej na równi z polityczną) powodują, że trudno także mówić o kumulacji wiedzy oraz znajdowaniu się w strumieniu decyzyjnym o długiej perspektywie trwania. To powoduje, że biurokracja nie staje się także elementem wspomagającym demokratyczne procesy decyzyjne.

Struktura biurokracji państwa postkomunistycznego – przez fakt, iż jej aktywność skupia się w sferze miękkiej polityki, która w sposób bezpośredni dotyka zachowań ludzi, negatywnie wpływając na ich gotowość do podejmowania działalności publicznej (społecznej i gospodarczej) nie dając jednocześnie gwarancji ładu i bezpieczeństwa w zakresie twardej polityki – w sposób istotny obniża poziom aktywności obywateli, krępuje zarówno przedsiębiorczość jak i zdolność do działania wspólnotowego.

Jednocześnie państwo wewnętrznie zsieciowane, przy wykorzystaniu biurokracji, pozwala czerpać osobom sprawującym władzę (lub mającym do nich bezpośredni dostęp), materialne zyski z funkcjonowania systemu politycznego poprzez zawłaszczanie finansów publicznych (korzystanie z systemu dotacji), ograniczanie konkurencji (blokowanie rynku poprzez koncesje), polityczne nominacje na stanowiska w spółkach Skarbu Państwa i następnie korzystanie z ich możliwości kapitałowych, sterowaną prywatyzację i inne. W tym znaczeniu biurokracja pełni dziś rolę struktury gwarantującej dominację w sferze gospodarki a przez to i polityki.

Powyższe elementy charakterystyki postkomunistycznej struktury biurokratycznej wyraźnie wskazują, że ma ona zasadnicze problemy instytucjonalne, funkcjonalne i organizacyjne. Jest to jednym z powodów łatwego utożsamiania biurokracji (administracji publicznej) ze złą polityka państwa jako takiego i jej generalną krytykę. Podczas, gdy to nie istota biurokracji, ale jej obecny kształt jest źródłem patologii.  

III.

Demokracji potrzebne są struktury, w których zakodowany będzie „łańcuch genetyczny” państwa – jego mechanizmy funkcjonowania, zdolności do planowania działań, powtarzalność procesów politycznych, ciągłość strumienia decyzyjnego. Taką też rolę biurokracji (rozumianej jako jeden z systemów komitetów) wyznacza w swym opisie współczesnych demokracji Giovanni Sartori. Istotne, by pamiętać, że nie jest samo-sprawdzająca się teoria. Aby biurokracja rzeczywiście była zdolna do odegrania takiej roli musi spełniać omówione powyżej warunki, które czynią z niej system fachowy, racjonalny, prowadzący do obniżenia kosztów decyzyjnych bez jednoczesnego powiększania ryzyka.

Biurokracja jest zatem pewną techniczną sprawnością państwa. I to w pewnym sensie stanowić powinno jej główny atut, gdyż pod względem precyzji, stabilności, dyscypliny, sprężystości, niezawodności, przewidywalności (zarówno od strony przełożonych jak i interesantów), natężenia i zakresu działań, formalnej możliwości jej uniwersalnego zastosowania we wszystkich sferach biurokracja nie ma w nowożytnym państwie równych sobie metod racjonalnego zarządzania[6].

Wracając na koniec do klasycznego modelu biurokracji jaki sformułował Weber i przykładając go niejako do założeń Sartoriego z perspektywy praktyki polskiej administracji publicznej wydaje się, że przed nami wciąż stoi zadanie naprawy podstawowych elementów państwa i biurokracji. Kryzys zarządzania państwem w Polsce da się opisać przez sześć weberowskich wyznaczników sztabu administracyjnego w powiązaniu z teorią demokracji Sartoriego.

Musimy zatem w Polsce dbać o czytelność, trwałość i aplikowalność norm prawa (kryzys reguł)[7]. Naszym zadaniem jest także – i to w zarówno w wymiarze poziomym w poszczególnych segmentach administracji (rządowym i samorządowym) jak i w relacjach pomiędzy rządem i samorządem terytorialnym – przeprowadzenie czytelnego podziału zadań, który wynikałby z racjonalności, a nie politycznych preferencji do kontroli nad zadaniami istotnymi z budżetowego punktu widzenia (kryzys kompetencji)[8]. Występuje także w Polsce konieczność przekształceń samych jednostek biurokratycznych, które są wewnętrznie chaotyczne często powielając dawne rozwiązania organizacyjne, a niejednokrotnie ich organizacja jest wynikiem partykularnych, partyjnych działań przełożonych (kryzys organu)[9]. Niebezpiecznym zjawiskiem zachodzącym w polskiej biurokracji jest istotne naruszenie zasad zwierzchnictwa opartego o wyższość przełożonych nad podwładnymi wynikającą z ich większej kompetentności, umiejętności, znajomości spraw, a nie z siły strachu oraz naruszenie zasad instancyjności dającej gwarancję odwołania się od decyzji do przełożonych (kryzys hierarchii)[10]. rzed polską biurokracją wciąż stoi zrealizowanie postulatu wyłącznego oparcia rekrutacji na czynniku wiedzy i umiejętności i opracowania katalogu owych niezbędnych dla pracy w administracji cech – czy interesują nas prawnicy, ludzie znający się na zarządzaniu, specjaliści czy uniwersaliści itp. (kryzys fachowości). Równie czytelny jest problem zwalczania zjawisk łączenia pełnionego urzędu z prywatnymi korzyściami wykraczającymi poza wynagrodzenie za pracę (kryzys profesjonalizmu)[11]. Wreszcie niedawne wydarzenia wokół nowelizacji ustawy o rynku mediów pokazują jak wiele przed nami w kwestii przejrzystości, czytelności i odtwarzalności procedur działania biurokracji (kryzys dokumentacji).

Czynniki te powodują, że z trudem wypełniamy dziś w Polsce podstawowy postulat Sartoriego w stosunku do miejsca biurokracji w państwie demokratycznym – minimalizowania ryzyka błędnych decyzji przy jednoczesnym minimalizowaniu kosztów państwa poprzez wzrost zaufania do struktur administracyjnych i ich wewnętrzną jakość. Przy dalszym planowaniu zmian w strukturze biurokratycznej warto więc powrócić do źródeł współczesnej refleksji o państwie.

IV.

Na koniec warto poświęcić kilka słów zagrożeniom, które model zarządzania wielopasmowego może nieść dla państw o nieokrzepłym systemie politycznym, to znaczy takich, w których występuje duża elastyczność nowopowstałych instytucji politycznych połączona ze sztywnością zastanych układów władzy, nikły poziom standardów kultury politycznej a zasady działania władzy są częstokroć niejasne. Ze zjawiskami takimi mamy do czynienia na przykład w krajach Europy Środkowej, które na dodatek, jednocześnie ze zmianami ustrojowymi i gospodarczymi, zostaną w niedługim czasie włączone do systemu politycznego Unii Europejskiej.

Potencjalne zagrożenia dla „sterowności państwa” postkomunistycznego wiążą się, jak pisze Jadwiga Staniszkis, z brakiem wykształconego mechanizmu redukcji i akomodacji napięć oraz ze słabą jakością metaregulacji czyli sposobów łączenia segmentów o odmiennej logice[12]. Słabość państwa postkomunistycznego wiąże się z niejednorodnością standardów i zasad działania którymi kierują się poszczególni aktorzy sfery publicznej i brakiem instrumentów kontroli i koordynacji[13]. Istota tak sformułowanych zagrożeń polega na tym, że to właśnie umiejętność zbudowania powiązań proceduralnych i celowościowych (czyli uzgodnienia i realizacji priorytetów) pomiędzy różnymi częściami sieci semi-niezależnych ośrodków decyzyjnych (politycznych, społecznych i gospodarczych) i samo-organizacji społecznej jest istotą sukcesu modelu zarządzania wielopasmowego. Problemem staje się zatem uzgodnienie wewnętrznej logiki działania państwa, które zanim zdołało zbudować stabilny rząd (government) już ulega dekompozycji na sieciowy model zarządu (governance), przy czym poszczególne segmenty tego układu nie zawsze uznają za konieczne poddać się jednolitym regulacjom prawno-proceduralnym. Dotyczy to w równym stopniu podmiotów gospodarczych (szara strefa), kontr-organizacji, instytucji społecznych i politycznych (partie polityczne). Sytuacja taka prowadzi do możliwości utraty kontroli nad zjawiskami politycznym zachodzącymi w państwie (utratę rządności) a to zaś, w przypadku konfliktu między ogniwami sieci do wybuchu kryzysu.

Dlatego też dostosowanie europejskiego państwa postkomunistycznego do modelu zarządzania wielopasmowego musi przebiegać w odmiennych fazach niż budowa całości tego systemu w skali kontynentu. Istota tego procesu w krajach zachodnich polega na dyfuzji funkcji państwa i zakresów odpowiedzialności za sferę publiczną przy utrzymaniu podstaw racjonalności działania całości instytucji publicznych oraz przy generalnej zgodzie co do hierarchii celów i wewnętrznej logiki działania. Spór pomiędzy poszczególnymi segmentami systemu wielopasmowego nie polega na kwestionowaniu esencji działania systemu lecz skupia się na formie metaregulacji – dotyczy on podziału kompetencji pomiędzy poszczególnych aktorów, zakresu odpowiedzialności, wariantów kontroli, podziału środków budżetowych, partycypacji w procesie decyzyjnym. W krajach postkomunistycznych problem dotyczy zaś samego określenia „zasady pierwszej” władzy, jej istoty i roli w sprawowaniu rządu i zakresu kontroli nad zjawiskami zachodzącymi w sferze publicznej. W sytuacji braku wykształconych instrumentów jednolitego systemu politycznego, który byłby w stanie generować zhierarchizowane priorytety, niepodważalne przez zdecydowaną większość jego uczestników, wejście do modelu wielopasmowego zarządzania o charakterze ponadnarodowym (Unia Europejska) może prowadzić do całkowitej utraty stabilności wewnętrznej państwa.

To co gwarantuje sukces w polityce w skali całego kontynentu i co wydaje się być słuszną drogą ewolucji wspólnotowego systemu politycznego, nie daje gwarancji jednoczesnego sukcesu w poszczególnych krajach członkowskich. Jakość członkostwa w Unii Europejskiej zależy bowiem przede wszystkim od wewnętrznej sterowności państwa. Problem jaki stoi przed krajami takimi jak Polska, polega na znalezieniu drogi radykalnego przekształcenia logiki działania instytucji państwowych, która prowadząc do kompatybilności z innymi partnerami w polityce europejskiej, nie pozostawiałby polityki polskiej bezbronną na zewnętrzne i wewnętrzne kryzysy. Model zarządzania wielopasmowego daje taka szansę pod warunkiem uprzedniego odzyskania przez państwo podstawowej stabilności instytucji i procedur – odnalezienia właściwej mu racjonalności politycznej.

Państwa postkomunistyczne nie są bowiem skazane na obumarcie w wyniku włączenia się w system zarządzania wielopasmowego. Warunkiem ich sukcesu jest odzyskanie silnej pozycji w zakresie podstawowych funkcji państwa (rządy prawa, bezpieczeństwo) oraz umiejętność wprowadzenia opisanych powyżej zasad zarządzania publicznego do tych dziedzin życia, które są utożsamiane z funkcją socjalną (ochrona zdrowia, pomoc społeczna itp.). Próby ratowania siły państwa poprzez ponowną „nacjonalizację” rynku i sfery społecznej są skazane na porażkę, gdyż w sytuacji gospodarki wymykającej się (w wyniku globalizacji) spod kontroli, państwo pozostaje obciążone nadmiernymi kosztami, które próbuje następnie nieudolnie redukować poprzez hybrydowe podmioty nieumiejętnie łączące quasi-rynkowość z kontrolą polityczną (agencje rządowe). Warunkiem sukcesu państwa postkomunistycznego w ramach nowej polityki europejskiej jest także stworzenie sprawnej i efektywnej administracji publicznej poprzez odpowiedni dobór kadr i przekształcenia strukturalne, zdolnej do włączenia w europejską przestrzeń administracyjną.

Stając się częścią systemu zarządzania wielopasmowego (jako modelu dla Unii Europejskiej) państwa postkomunistyczne zyskują szansę na modernizację systemową, którą należy wykorzystać zgodnie z właściwą im racją stanu.