(tekst z pracy zbiorowej Polska w grze międzynarodowej. Geopolityka i sprawy wewnętrzne, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2010)

„Kiedy w minionych latach mówiono lub pisano u nas o polityce europejskiej bądź o miejscu Polski w Europie, zwykle uderzano w ton ogólnego >>biadolenia<<: polska polityka nie ma wizji! [...] Polska musi właśnie taką wizję swojego miejsca w Europie wypracować”[1]. Chociaż moim zdaniem biadolenie nad polską polityką europejską jest jak najbardziej na miejscu, to ma rację Marek Cichocki, gdy pisze, że zasadniczym jej problemem nie był brak strategii, ale jej ogromna zmienność w czasie i „przestrzeni” sceny politycznej. Polska miała kilka szybko następujących po sobie, a czasem nawet równoległych strategii w polityce europejskiej. Ich cechą wspólną było jednak postrzeganie Europy jako areny politycznej znajdującej się na zewnątrz polityki krajowej. Polityka europejska nawet jeżeli przygotowywana jest w Warszawie, to dzieje się w Brukseli, tam wygrywa się lub przegrywa bitwy, które mają potem wpływ na sprawy polskie[2].

I. Polityka europejska jako część polityki krajowej

W niniejszym artykule chciałbym zaproponować inną perspektywę spojrzenia na niedomagania polskiej polityki europejskiej. Chciałbym pokazać, że słabość polskiej polityki europejskiej jest pochodną szerszej słabości polskiego państwa, a konkretnie słabości szeroko rozumianej władzy wykonawczej, która nie jest w stanie sprostać wyzwaniom europeizacji. Europeizacja, rozumiana jako zmiana polityk lub stylów prowadzenia polityki w danym kraju wynikająca z członkostwa w UE, jest przedmiotem wzbierającej fali badań od początku lat dziewięćdziesiątych[3]. Wszystkie one wskazują na to, że europeizacja jest stopniowo narastającym procesem „reorientowania kierunku i kształtu polityki tak, iż polityczna i ekonomiczna dynamika Wspólnoty Europejskiej staje się częścią organizacyjnej logiki polityki krajowej”[4]. Polega więc na internalizacji odgórnego nacisku instytucji UE, który przenika procesy tworzenia polityki wewnątrz kraju i wywołuje adaptację do wymogów Unii (downloading). Ta moneta ma jednak i drugą stronę. Liczne powiązania państw z instytucjami UE ułatwiają im bowiem wywieranie wpływu na UE i przenoszenie krajowych preferencji na poziom ogólnoeuropejski (uploading)[5].

Z interesującej nas tu perspektywy osłabiania lub wzmacniania państwa europeizacja ma więc dwa wymiary. Z jednej strony ogranicza autonomię państwa zawężając pole dostępnych wyborów politycznych w dziedzinach podlegających europeizacji. Z drugiej jednak strony daje państwu nowe narzędzia realizacji polityki poprzez możliwość osiągania celów państwa na arenie Unii Europejskiej.

Najbardziej oczywistym sposobem ograniczania autonomii państw członkowskich UE jest stosowanie przez nią mechanizmów przymusu, w które została wyposażona na wzór państwa. Unia tworzy bowiem obowiązujące państwa reguły prawa wspólnotowego i może egzekwować ich przestrzeganie. Wprowadzanie w życie tych ogólnych reguł pozostawiono jednak w rękach państw, a implementacja jest przecież nie prostym stosowaniem się do nakazów, ale „wykuwaniem ogniw łańcucha przyczynowo-skutkowego”[6], więc nie można się spodziewać, że państwa są tylko biernym realizatorem woli unijnych urzędników. Bez własnej biurokratycznej hierarchii rozciągającej się na całą Europę Bruksela musiałaby wydawać albo bardzo szczegółowe regulacje (co zdarza się, ale rzadko, np. rozporządzenie REACH), albo pogodzić się z pewną dozą dyskrecjonalnej władzy państw[7].

Wiele badań wskazuje na to, że choćby Francja bardzo często wdraża unijne regulacje w sposób twórczy, zakorzeniając je we własnej etatystycznej tradycji, co nieraz graniczy ze zmianą samych reguł UE[8]. Pozwala to Haasowi stwierdzić, że podporządkowanie się państwa unijnym dyrektywom „jest kwestią wyboru ze strony państwa”[9]. Wydaje się więc, że chociaż nie można lekceważyć popartych przymusem środków wpływu UE na państwa członkowskie, to europeizacja dokonuje się również, a może przede wszystkim nie w wyniku bezpośredniej presji, ale innych procesów[10].

Pierwszy z nich to dostosowanie się, a zatem adaptacyjne radzenie sobie z brakiem zgodności między poziomem krajowym i unijnym w zakresie rozwiązań instytucjonalnych i polityk szczegółowych[11]. Poddane wspólnym presjom państwa radzą sobie z nimi bardziej na zasadzie uczenia się skutecznych odpowiedzi na powstające problemy niż wdrażania zewnętrznych wzorców. Odpowiedzi te zakorzenione są w krajowych tradycjach radzenia sobie z kwestiami spornymi w polityce. Przykładowo więc, unijne regulacje w sprawie warunków zatrudnienia, które zakładają daleko idące elementy korporacjonizmu w Niemczech są wprowadzane w życie rzeczywiście na modłę korporacjonistyczną, ale już w Wielkiej Brytanii raczej jako odgórna, etatystyczna decyzja rządu[12]. Wcale nie rzadko też państwa dochodzą do podobnych rozwiązań wspólnego problemu lub kopiują, czy imitują cudzą skuteczną odpowiedź[13].

Możliwy wreszcie jest proces nazwany przez Karen Mossberger w innym kontekście polidyfuzją[14]. Polega on na wielokierunkowym rozprzestrzenianiu się idei i praktyk poprzez różnorodne kanały przekazu, zarówno pionowe (organy UE – organy państwa), jak i poziome (kontakty biurokratów i ekspertów z państw członkowskich i Brukseli, sieci powiązań profesjonalnych, organizacje pozarządowe). W procesie tym rozwiązanie może zostać uznane za najlepsze i „spontanicznie” przyjęte przez uczestników wymiany. Naturalnie należy pamiętać, że w przypadku rozwiązań politycznych (inaczej niż na przykład standardów profesjonalnych) element świadomej decyzji i wyboru odgrywa zawsze istotną rolę, gdyż wdrożenie decyzji wymaga współpracy innych aktorów niż przyjmujący dane rozwiązanie[15]. Przykład regulacji sektora bankowego pokazuje jednak, że szczególnie tam, gdzie Unia Europejska ma tylko pośredni wpływ, odpowiedzi wypracowane wewnątrz poziomych wspólnot tworzenia polityki są przyjmowane przez państwa[16]. Jednak i tu są one wpisywane w kontekst krajowego stylu polityki.

Można więc chyba skonkludować, że europeizacja w sensie dostosowania polityki państw do decyzji Unii Europejskiej powinna być rozumiana raczej jako wpływ na krajowe rozwiązania, niż powolna homogenizacja. Jak daleko ten wpływ sięga i jaką formę przyjmuje, zależy w większej mierze od narodowego kontekstu niż od zewnętrznej presji adaptacyjnej. Dostosowanie ma charakter stopniowy, częściowy i nierzadko okazjonalny oraz zawsze budowane jest w oparciu o już istniejące tradycje i rozwiązania[17].

Dlatego trudno jest ogólnie i jednoznacznie określić jak europeizacja wpływa na siłę państwa. Ograniczenie autonomii państwa przez decyzje Brukseli może być bowiem wykorzystane z pożytkiem dla jego zdolności tworzenia i wprowadzania w życie polityki. Zapewne może też państwo osłabiać, gdy przykładowo, decyzje UE są wynikiem lobbingu grup, w interesie których jest osłabienie potencjału państwa. Kluczowe jest jednak, że to od samego państwa w dużej mierze zależy, jakie znaczenie będzie miała dla niego unijna presja i siła państwa nie wyraża się w silnym oporze wobec nacisków UE.

Potwierdzają to badania podporządkowania się krajów członkowskich legislacyjnym decyzjom Brukseli. Do listopada 2009 r. najwięcej dyrektyw unijnych do własnego ustawodawstwa wprowadziły Niemcy (99,55% wszystkich dyrektyw, które miały obowiązek wprowadzić). W czołówce znajdują się też Szwecja i Belgia, choć również Litwa, Słowacja, Bułgaria. Wśród krajów, które w 2009 r. miały największe zaległości we wprowadzaniu do swojego ustawodawstwa dyrektyw unijnych znalazły się Grecja, Włochy, Polska, Czechy, Portugalia, ale również Luksemburg i Austria. Średnie opóźnienie we wprowadzaniu dyrektyw w Unii wynosiło 9 miesięcy, ale już w Grecji 16, Luksemburgu 15, Austrii i Hiszpanii 14. Również wśród krajów, które nie wprowadziły dyrektyw przez dłużej niż dwa lata, prym wiodły Grecja, Portugalia, Włochy[18]. Badania dotyczące wprowadzania do ustawodawstwa krajowego dyrektyw z zakresu prawa pracy sugerują istnienie „trzech światów” europeizacji ustawodawstwa. W pierwszym po prostu przenosi się dyrektywy unijne na grunt krajowy bez większych dyskusji (kraje skandynawskie). W drugim, kluczowe znaczenie w recepcji ma polityka krajowa, która może prowadzić do opóźnień i modyfikacji dyrektyw, jednak w końcu są one przyjmowane (Niemcy, Wielka Brytania, Holandia). Wreszcie trzeci świat to świat „lekceważenia transpozycji” (Grecja, Luksemburg, Portugalia, Francja)[19].

Powyższe dane zdają się sugerować, trochę wbrew intuicji, że państwa silne chętnie uczestniczą w europeizacji a zarządzanie wspólnotowe nie oznacza degradacji rządów państw członkowskich, przeciwnie – „reprezentowanie interesów narodowych i współkształtowanie rozwoju Wspólnoty Europejskiej wymaga większego, a nie mniejszego rządu krajowego”[20]. Natomiast wolniejsze wprowadzanie do porządku krajowego unijnych reguł często jest wynikiem problemów z własną administracją i nie jest przejawem opozycyjnego wobec Brukseli definiowania własnych interesów narodowych[21].

To zjawisko potwierdza się, gdy idzie o „rządzenie Europą z domu”, a więc realizowanie interesów państwa w ramach instytucji europejskich. Unia Europejska dla większości krajów członkowskich od lat osiemdziesiątych przestała bowiem być elementem „spraw zagranicznych”, które mają marginalny wpływ na politykę krajową (poza polityką rolną) i mogą być oddane w ręce dyplomatów. Sprawy unijne stały się kolejną areną tworzenia polityki (public policy making), mocno zintegrowaną z innymi politykami szczegółowymi, która w związku z tym musi zostać obsłużona przez administrację państwową w stopniu nie gorszym niż polityka gospodarcza, czy edukacyjna.

Specyfika polityki europejskiej polega na tym, że jej przedmiot – instytucje Unii Europejskiej i ich decyzje – trudno porównać z innymi dziedzinami polityki. Po pierwsze, Unia jest „zatłoczoną areną polityki” i „decyzyjnym gąszczem”, w którym działają nie tylko traktatowe organy UE, ale różnorodne komisje międzyorganowe, międzyrządowe, wyspecjalizowane agencje itd.[22] Ich kompetencje nie zawsze są jasno określone a relacje między nimi słabo zinstytucjonalizowane, a często przypadkowe[23]. Sprzyjają temu skomplikowane i płynne procedury podejmowania decyzji, od których jednak w dużej mierze zależy siła danej instytucji w konkretnym przypadku. Przed rozpoczęciem reform instytucjonalnych drugiej połowy lat dziewięćdziesiątych UE stosowała 24 procedury podejmowania decyzji ustawodawczych, obecnie dominują cztery[24]. Każda z nich wymuszała i wymusza na uczestniczących aktorach procesu decyzyjnego, zwłaszcza państwach, stosowanie innych strategii osiągania swoich celów, wygrywania czy blokowania.

Co więcej, formalne wymogi procesu decyzyjnego mogą być odsunięte na dalszy plan przez nieformalne konwencje, czy wzory zachowań. Spora część decyzji jest bowiem przygotowywana w komisjach i grupach roboczych zarówno wewnątrzinstytucjonalnych, jak i międzyinstytucjonalnych działających na różnych etapach procesu decyzyjnego.

Specyficzną cechą Unii Europejskiej jest również brak ośrodka, który kontrolowałby jej agendę, przedmiot podejmowanych decyzji. Chociaż bowiem formalnie to Komisja Europejska ma monopol inicjatywy ustawodawczej, to w praktyce spora część inicjatyw pochodzi od rządów państw członkowskich, ale też eurodeputowanych, czy grup interesu. Rządy muszą więc ciągle reagować na propozycje przedstawione przez innych uczestników procesu decyzyjnego, ale wprowadzając swoje cele do unijnej agendy mogą w dużej mierze wpływać na ostateczny wynik prac. Zwłaszcza wobec zmniejszającego się zakresu spraw objętych wymogiem jednomyślności. Aktywne państwa są nagradzane tym bardziej, że zakres działań UE nie jest jasno określony i ciągle się poszerza. Z drugiej strony oznacza to, że rządy nie mogą przyjąć za dane dotychczasowych rozstrzygnięć i sprawdzonych sposobów postępowania w polityce europejskiej.

Powoduje to, że w polityce europejskiej czas odgrywa dużo większą rolę niż w polityce krajowej. Unia zachowuje bowiem efektywność w dużej mierze dzięki „fikcji deadline’ów”, która wymusza zajęcie stanowiska przez państwa członkowskie, choć z drugiej strony możliwość manipulowania czasem podjęcia decyzji jest jednym z istotnych zasobów w procesie decyzyjnym[25]. Tak czy inaczej, rządy państw członkowskich nie mają dość czasu na wdrożenie zwykłego, charakterystycznego dla krajowej polityki procesu dochodzenia do uzgodnienia decyzji. Zwłaszcza, że najczęściej nie mogą się odwołać do sprawdzonych na poziomie krajowym kanałów koordynacji w rodzaju partii politycznych, patronażu, czy sieci profesjonalistów, które w polityce krajowej pozwalają przezwyciężyć fragmentaryzację instytucji i dominację interesów sektorowych.

Polityka europejska musi więc w dużej mierze opierać się na budowaniu sieciowych powiązań proceduralnych pomiędzy różnymi aktorami i ośrodkami decyzyjnymi, które umożliwią uzgadnianie i realizację politycznych priorytetów państwa często na zasadzie przetargu, czy budowania zmiennych koalicji państw[26]. Dla państwa jest to o tyle trudne, że wymaga ciągłego śledzenia bardzo wielu aren podejmowania decyzji, ciągłego podtrzymywania kontaktów z potencjalnymi partnerami, ciągłego analizowania możliwości strategicznych i taktycznych koalicji.

Do takiej działalności jest zdolne tylko państwo silne w sensie wysokiego potencjału tworzenia i realizowania polityki (policy), czyli podejmowania świadomych zbiorowych decyzji. Państwa, by być skuteczne muszą w swoich reakcjach brać pod uwagę, że władza instytucji unijnych różni się zależnie od polityki sektorowej, którą prowadzą, a i same formalne i nieformalne ramy prowadzenia polityki różnią się w różnych politykach sektorowych. Państwa muszą zatem dostosować się do skomplikowanej sieciowej struktury UE, która najczęściej nie ma odpowiednika w strukturze administracji państw narodowych. Wymuszona przez Unię fragmentaryzacja „zarządzania Europą z domu” może być zrównoważona tylko przez koordynację działań na arenie europejskiej różnych fragmentów państwa.

Silne państwa koordynują również swoją tradycyjną politykę wewnętrzną, więc mają odpowiednio mniejsze problemy z koordynacją polityki europejskiej. Państwa słabe, dla których koordynacja nawet na arenie wewnętrznej jest problemem, mogą stać się ofiarą fragmentaryzacji swoich działań na arenie unijnej. Zwłaszcza, że od lat osiemdziesiątych XX wieku wzrasta rola UE jako władczego źródła rozwiązań politycznych i państwa muszą reagować bezustannie na napływające z Brukseli sygnały dotyczące bardzo szerokiego wachlarza spraw publicznych. Co za tym idzie zwiększyło się też znaczenie UE w oczach krajowej opinii publicznej i nacisk na polityków, by skuteczniej bronili interesów narodowych.

W tym kontekście warto więc podkreślić polityczną naturę koordynacji działań państwa. Zależy ona bowiem przede wszystkim od umiejętności określania priorytetów państwa i zdolności wymuszania stosowania się do nich wbrew siłom odśrodkowym działającym przecież w każdym państwie. Koordynacji nie da się więc ograniczyć do technik organizacyjnych wewnątrz administracji, bo ich skuteczność jest pochodną konsekwentnego realizowania politycznej strategii redukowania konfliktu wewnątrz państwa. Radzenia sobie z napięciami tak, by nie zagroziły domyślnie przyjmowanemu modelowi państwa[27]. Zdolność koordynacji polega więc na władzy podejmowania ostatecznych decyzji, ale też na umiejętności dialogu i przekonywania do rozstrzygnięć, władzy ustalania priorytetów, ale i upowszechniania ich wewnątrz struktur państwa.

Dlatego też koordynacja przyjmuje różne formy w różnych państwach członkowskich UE zależnie od ich celów czy ambicji ich polityki europejskiej i tradycji państwowych. Kraje o tradycyjnie silnej władzy centralnej, jak Francja czy Wielka Brytania, starają się objąć koordynacją możliwie wszystkie elementy oddziaływania Unii tak, by zawsze przemawiać jednym głosem. Służy temu silna centralizacja polityki europejskiej, za którą odpowiada premier dysponujący dużym zapleczem dla technicznej koordynacji działań całej administracji.

Z drugiej strony kraje, które nie postrzegają swojego zaangażowania w UE jako kluczowego dla całokształtu ich polityki (nie mają ambicji być ani motorami, ani hamulcami integracji europejskiej, np. Szwecja, Finlandia, Irlandia, Portugalia) stosują strategię szeregowania zagadnień pod względem ważności dla interesów kraju. Sprawy mniej istotne są ignorowane, sprawy ważne podlegają koordynacji.

W praktyce oznacza to najczęściej, że problemy są rozwiązywane na najniższym możliwym szczeblu. Rutynowe decyzje dotyczące polityki sektorowej (w zakresie regulacji, czy dystrybucji) są podejmowane przez urzędników z odpowiedniego ministerstwa, którzy co najwyżej przekazują informację o rozstrzygnięciu do innych ministerstw. Decyzje wykraczające poza jeden sektor są uzgadniane pomiędzy urzędnikami z zainteresowanych ministerstw. Dopiero istotne z punktu widzenia całego państwa sprawy (polity level) trafiają na szczebel polityczny. Koordynacja polega więc przede wszystkim na filtrowaniu spraw do załatwienia w Brukseli tak, by problemy były rozwiązywane przez odpowiednie, wyznaczone do tego fragmenty administracji państwa i by centrum decyzyjne rządu nie było przeciążone rozstrzygnięciami do podjęcia.

Możliwa wreszcie jest daleko posunięta integracja polityki europejskiej z polityką wewnętrzną i wykorzystywanie zwykłych, wewnątrzpaństwowych mechanizmów koordynacji polityki do zarządzania Europą z domu. Jest to przykład Niemiec, które poza cotygodniowymi spotkaniami ministerialnych sekretarzy stanu (najwyższych urzędników ministerstw) ze Stałym Przedstawicielem RFN w Brukseli nie wykształciły żadnych specjalnych procedur koordynacji polityki europejskiej. W niemieckiej tradycji administracyjnej horyzontalne ucieranie się wspólnego stanowiska zarówno wewnątrz ministerstw, jak i między ministerstwami jest oczywistością. Stąd dwutorowość koordynacji niemieckiej polityki europejskiej. Kwestie dotyczące całego państwa (polity level), co do których rozstrzygnięcia zapadają w Radzie Europejskiej, są koordynowane przez niemiecką dyplomację jako część polityki zagranicznej. Natomiast poszczególne polityki sektorowe podlegają standardowej biurokratycznej koordynacji z udziałem z jednej strony Komisji Europejskiej i jej licznych ciał pomocniczych a z drugiej administracji niemieckich landów. Koordynacja na poziomie politycznym jest więc tylko wyjątkiem od biurokratycznej reguły, mającym zastosowanie w kwestiach, które niejako ex-post okazały się szczególnie ważne lub sporne[28].

Zarządzanie Europą z domu, podobnie jak wcielanie w życie unijnych decyzji charakteryzuje się więc dużą różnorodnością uwarunkowaną zróżnicowaniem stylów uprawiania polityki w poszczególnych krajach. Jeżeli w realizacji tradycyjnych polityk szczegółowych państwa różnią się stosunkiem rządu do społeczeństwa obywatelskiego i grup interesów (więcej lub mniej etatyzmu, więcej lub mniej korporacjonizmu), zakresem autonomii poszczególnych sektorów względem centrum rządu, stopniem wspólnej socjalizacji elit politycznych i biurokratycznych, to można się spodziewać, że będą się również bardzo różniły w swojej polityce europejskiej.

Czy da się więc ocenić efektywność tak różnorodnych rozwiązań, które przecież w ostateczności umożliwiają osiąganie narodowych celów na szczeblu ogólnoeuropejskim? Można z jednej strony pokusić się o formalne wskaźniki sprawności polityki europejskiej: czy państwo uczestniczyło w tworzeniu nowych ram instytucjonalnej współpracy w UE, czy często tworzyło/korzystało z koalicji międzypaństwowych, czy często wpływało na agendę UE, czy często było „eksporterem idei”, wzorem rozwiązań instytucjonalnych naśladowanym przez inne państwa członkowskie. Odpowiedzi na te pytania pozwalają z pewnością przybliżyć się do określenia zdolności wpływu państwa na politykę ogólnoeuropejską.

Trzeba jednak pamiętać, że od zdolności wyznaczania priorytetów i koordynacji zależy ona tylko w pewnym, trudnym do określenia stopniu. Europejski potencjał państwa określają bowiem również, co oczywiste, jego wielkość, znaczenie w konkretnej polityce sektorowej, czy nawet w konkretnych negocjacjach, chęć odgrywania aktywnej lub tylko reaktywnej roli w danej sprawie, umiejętność budowania szerszych koalicji i zapewne wiele innych czynników[29]. Oceniając efektywność zarządzania Europą z domu, trzeba więc brać pod uwagę jakiej polityki szczegółowej dotyczy, jakie były cele polityczne i uwarunkowania, „badanie samych tylko mechanizmów koordynacji jest myleniem środków z rezultatami działań”[30].

Jak w tym kontekście wygląda potencjał polityki europejskiej krajów Europy Środkowo-Wschodniej? Z przywoływanych wyżej badań wynika, że im silniejsza narodowa tradycja administracyjna i im silniejsze centrum podejmowania decyzji państwowych, tym bardziej asertywne państwo w polityce europejskiej. Można więc zakładać, że słabość krajowych administracji państw postkomunistycznych, zwłaszcza w wymiarze ustalania priorytetów i koordynacji polityki, uczyni je mniej odpornymi na presję Brukseli. Instytucjonalna próżnia sprzyja również przyjmowaniu cudzych wzorów, a zatem kraje Europy Środkowo-Wschodniej regulujące wiele dziedzin życia zbiorowego od zera prawdopodobnie bez większych oporów przyjmą wzorce UE. Wreszcie kryzys zawsze ułatwia przełamywanie utartych wzorów zachowań, więc jest prawdopodobne, że kraje naszego regionu znajdujące się od dwudziestu lat w permanentnym kryzysie czy transformacji, bez większego żalu rozstaną się z własnymi instytucjami i praktykami i przyjmą unijne[31].

Takie modelowanie dodatkowo wspierała polityka Unii Europejskiej, wyrażająca się strategią negocjacji warunków członkowstwa krajów postkomunistycznych w UE. Opierała się ona na założeniu, odmiennym niż w przypadku poprzednich rozszerzeń, że nowe kraje członkowskie muszą realizować całe acquis communitaire już w momencie przystąpienia. W konsekwencji proces dostosowania krajów Europy Środkowo-Wschodniej do UE był w dużej mierze sterowany bezpośrednio z Brukseli. Przejście do kolejnych etapów integracji było warunkowane przyjęciem konkretnych reguł wskazywanych przez Brukselę, które miały jak najszybciej i jak najpełniej upodobnić nowe kraje członkowskie do starej Unii[32].

Być może przyczyną tej racjonalistycznej strategii było doświadczenie południowego rozszerzenia Unii Europejskiej. Szczególnie w przypadku Grecji można chyba mówić o relatywnie nieudanej europeizacji. W przypadku tego kraju sięgające jeszcze XIX wieku tradycje administracji „oswoiły” sporą część europejskiej presji. Stąd pisząc o greckich narzędziach prowadzenia polityki europejskiej Calliope Spanou twierdzi: „z punktu widzenia formalnych rozwiązań [Grecja] nie ma czego zazdrościć innym członkom UE”, braki w koordynacji są wynikiem „>>nieożywionego<< charakteru tych rozwiązań i ich neutralizacji przez brak jasnych priorytetów ustalanych na poziomie politycznym…”[33]. Dostosowanie się do europejskiego kontekstu prowadzenia polityki nie zmieniło trwałych cech greckiego systemu polityczno-administracyjnego: niskiego poziomu instytucjonalizacji, przepaści dzielącej formalne reguły i nieformalne praktyki, fragmentaryzacji administracji, dużej roli sieci personalnych powiązań, upolitycznienia rekrutacji do administracji państwowej i związanego z tym braku ciągłości kadr[34].

Jeżeli ta charakterystyka greckiej administracji brzmi w polskich uszach nieobco, to wydaje się, że w świetle przywoływanej tu teorii krajom Europy Środkowo-Wschodniej powinno być blisko do modelu „ofiary europeizacji”. Państwa, które na progu członkowstwa w UE jest słabe i nadal pod wpływem europeizacji traci swoją autonomię. Biernie przyjmuje rozstrzygnięcia Brukseli, a mając problemy z koordynacją nawet tradycyjnych polityk wewnętrznych, nie jest w stanie realizować swoich preferencji na arenie ogólnoeuropejskiej.

Pełna weryfikacja tej hipotezy w polskim kontekście przekracza możliwości niniejszego artykułu. Jednak proponowane poniżej studium przypadku sporu wokół przyszłości polskiego przemysłu stoczniowego pozwala zrozumieć mechanizmy, w których ujawnia się tradycja działania polskiej administracji i które decydują o słabości państwa polskiego w wymiarze adaptacji do oczekiwań instytucji europejskich (downloading).

II. Spór o przyszłość polskiego przemysłu stoczniowego

Przemysł stoczniowy w niemal wszystkich krajach świata działa pod mocną kuratelą państwa. Decyduje o tym z jednej strony jego ekonomiczna specyfika. Ogromna kapitałochłonność przy relatywnie długotrwałym procesie produkcyjnym powodują, że finansowanie produkcji statków odbywa się w drodze przedpłat. Zabezpieczeniem kosztów poniesionych przez armatorów są najczęściej gwarancje bankowe, jednak wielkość kwot wchodzących w grę (rzędu kilkudziesięciu milionów dolarów za statek) wymusza tworzenie konsorcjów banków i podnosi koszty gwarancji.

Przy podatności tej branży na ryzyko kursowe (produkcja statku trwa dwa-trzy lata) i cykliczność popytu na nowe statki przemysł stoczniowy wydaje się wręcz modelowym przypadkiem niedomagań rynku, którym może zaradzić państwo. Wsparcie gwarancjami rządowymi finansowania budowy statków nie tylko obniża jej koszty, ale zapewnia stabilizację na rynku o zmieniających się parametrach. Budowa statków, przy tym, jest bardzo pracochłonna i wymaga sporej sieci kooperantów, co z punktu widzenia państwa oznacza dużo miejsc pracy i istotną rolę makroekonomiczną stoczni jako ostatniego ogniwa w łańcuchu kooperacji. Nie bez znaczenia jest również strategiczny wymiar produkcji statków – ciągle podstawowego środka transportu międzykontynentalnego, zwłaszcza dla krajów o gospodarce nastawionej na eksport[35].

Nieprzypadkowo więc kraje, które swój rozwój oparły na strategii wspierania wzrostu gospodarczego przez państwo, są równocześnie największymi producentami statków na świecie. Nie przypadkowo też kraje, w których interwencjonizm państwa w latach 80-tych XX wieku uległ ograniczeniu, zredukowały też zaangażowanie państwa we wsparcie przemysłu stoczniowego, a oznaczało to oddanie rynku Korei Płd., Chinom, Japonii. Te trzy kraje w 2008 r. miały 78 proc. rynku nowych statków, kraje europejskie zaś w sumie 7 proc., z tym, że znaczącymi producentami na naszym kontynencie są kraje spoza UE: Turcja i Chorwacja[36].

Polski przemysł stoczniowy radził sobie na początku kapitalizmu zupełnie przyzwoicie. Pozbawione politycznego parasola polskie stocznie stanęły na progu bankructwa na początku lat 90-tych XX w. Zostały jednak przejęte przez kadrę zarządzającą w mniej (Stocznia Gdynia) lub bardziej formalny (Stocznia Szczecińska) sposób i z końcem dekady zaczęły przynosić zyski[37]. Stocznia Szczecińska stała się nawet sztandarowym przykładem prywatyzacji managerskiej w krajach postkomunistycznych opisywanym w „Harvard Business Review”[38].

Jesienią 2001 r. Stocznia Szczecińska za sprawą kilku kontraktów podpisywanych na początku trwającego wówczas kryzysu w branży stoczniowej i rozpoczętych inwestycji utraciła płynność. Rząd Leszka Millera, mimo pozytywnych deklaracji, odmówił wsparcia dla stoczni, by w maju 2002 r. stocznię po kilku miesiącach przestoju znacjonalizować. Kłopoty Stoczni Szczecińskiej miały również opłakane skutki dla Stoczni Gdynia, której banki, przekonane o głębokim kryzysie całej branży, odmówiły dalszego finansowania. I w tym przypadku rząd odmówił gwarancji dla stoczni, a w listopadzie 2002 r. podniósł kapitał spółki w ten sposób przejmując kontrolę nad stocznią.

Polityczny wymiar obu wydarzeń miał niewątpliwie zasadnicze znaczenie. Rząd Millera był u szczytu swojej popularności i nie mógł sobie pozwolić na utratę dużej liczby miejsc pracy na Wybrzeżu. Jednak jego wizja gospodarki, co potem zostało potwierdzone w pracach komisji śledczej badającej aferę Rywina, zakładała możliwie daleko idąca kontrolę rządzącej koterii towarzysko-politycznej nad przedsiębiorstwami strategicznymi. Pomoc dla znajdujących się w kryzysie stoczni była więc możliwa tylko pod warunkiem odebrania ich dotychczasowym właścicielom. Ówczesny wiceminister skarbu państwa Ireneusz Sitarski otwarcie wyjaśnił prezesowi Stoczni Gdynia: „Odbiliśmy Orlen, teraz odbijemy stocznie”, co potwierdziły decyzje personalne podjęte przez nowego właściciela[39]. Dotychczasowi managerowie-właściciele obu stoczni zostali pokazowo aresztowani, by po kilku miesiącach wyjść z więzienia, a po kilku latach doczekać się wyroków uniewinniających.

W 2002 r. obie stocznie były więc państwowe, mniej (Gdynia) lub bardziej (Szczecin) oddłużone z pełnymi portfelami zamówień. Nowe kierownictwa stoczni działające w oparciu o polityczne a nie ekonomiczne kryteria sukcesu rozwijały produkcję podpisując kolejne kontrakty. Problem polegał jednak na tym, że podobnie jak w przypadku kontraktów, które doprowadziły do upadku stoczni w 2001 r., również nowo kontraktowane statki były nierentowne. Z raportu NIK wynika, że w okresie 2005-2007 na 51 wyprodukowanych w obu stoczniach statków tylko dwa były rentowne. Przy tym stocznie ponosiły straty mimo, iż większość statków była dotowana przez budżet państwa. Przykładowo w okresie 2002-2007 Stocznia Gdynia ponosiła corocznie na sprzedaży statków stratę w wysokości od 112 do 173 mln PLN mimo, że dopłaty budżetu do produkcji statków w Gdyni wynosiły średnio 21 mln PLN rocznie[40]. Tylko w okresie 2005-2007 polskie stocznie otrzymały w sumie pomoc publiczną w wysokości około czterech miliardów PLN, która przybierała postać umorzeń zobowiązań publicznoprawnych (podatków i składek na ubezpieczenie społeczne), odroczeń terminów płatności, gwarancji i pożyczek, które udzielane były nie tylko przez rząd i jego agendy jak Agencja Rozwoju Przemysłu S.A., ale i wojewodów, marszałków województw, gminy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych itd.

Tak polski przemysł stoczniowy zastało przystąpienie Polski do Unii Europejskiej 1 maja 2004 r. Unia jako organizacja mająca chronić wspólny rynek europejski jest oparta na założeniu zakazu wszelkiej pomocy publicznej, jeżeli zakłóca ona lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów[41]. Zakaz ten ma najwyższą możliwą rangę – jest częścią traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, a na jego straży stoi Komisja Europejska reprezentowana w tej sprawie przez Komisarza ds. Konkurencji. Z drugiej jednak strony pomoc publiczna jest trwałym narzędziem polityki gospodarczej w krajach członkowskich UE. By jakoś ucywilizować powszechną praktykę sprzeczną z konstytucyjnymi zasadami UE, w 1999 r. przyjęto Wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw, które określają kryteria legalności pomocy publicznej w UE i procedury jej weryfikacji[42]. Zasadniczo sprowadzają się one do przesłania, że możliwa jest jednorazowa pomoc firmom pogrążonym w kryzysie, o ile pomoże ona usunąć przyczynę kryzysu i pozwoli przywrócić długookresową rentowność przedsiębiorstwa.

W praktyce oznacza to konieczność przedłożenia Komisji planu restrukturyzacji firmy, który Komisja bada pod kątem zdolności przywrócenia długookresowej rentowności, realizmu założeń przyszłych warunków prowadzenia działalności, reorganizacji i racjonalizacji działalności firmy. Ważnym elementem oceny zgodności pomocy z zasadami wspólnego rynku są działania, które mają zrekompensować fakt zakłócenia konkurencji przez pomoc dla konkretnego przedsiębiorcy, a zatem – przykładowo – ograniczenie zdolności produkcyjnej, zawężenie oferowanego asortymentu itp. Dopiero po wydaniu przez Komisję decyzji o niesprzeczności pomocy z zasadami wspólnego rynku, państwo członkowskie może jej udzielić.

Polityka rządu Millera wobec przemysłu stoczniowego budziła wątpliwości Komisji jeszcze przed przystąpieniem Polski do UE, ale w trakcie negocjacji akcesyjnych żadnej ze stron nie zależało na ich upublicznianiu i Komisji pozostawały nieformalne naciski. Przez stronę polską nie były one chyba traktowane jako zbyt dolegliwe, gdyż powszechnie uznawano, że prywatyzacja stoczni, która przecież była częścią rządowego planu, rozwiąże ewentualny problem zastrzeżeń Komisji.

Nie dziwi więc, że informacja o wszczęciu 1 czerwca 2005 r. przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy publicznej dla polskich stoczni raczej nie zaniepokoiła rządu. Wiceminister gospodarki Małgorzata Ostrowska zapewniała, że jest „spokojna o wyniki tej kontroli. Wszystkie wątpliwości Komisji zostaną wyjaśnione”, choć dla tonu wypowiedzi pewnie nie bez znaczenia był fakt, że w kraju trwała właśnie kampania wyborcza[43].

Zasadnicze zastrzeżenia Komisji dotyczyły wątpliwości, czy przyznana pomoc jest w stanie przywrócić długoterminową rentowność stoczni w sytuacji, gdy restrukturyzacja po 2001 r. oznaczała przede wszystkim redukcję długu i poprawę płynności spółek. Przedstawione plany restrukturyzacyjne wskazywały raczej na trwałe uzależnienie od gwarancji udzielanych przez państwową Korporację Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych (KUKE), które Komisja uznawała za pomoc publiczną. Komisja wskazywała również na bardzo ograniczony charakter środków kompensacyjnych przyjętych w stosunku do polskich stoczni i kwalifikowanie jako restrukturyzacji kosztów bieżącego funkcjonowania zakładów. W domyśle zarzut Komisji brzmiał, że za publiczne środki polskie stocznie powiększają swój potencjał rynkowy, co z pewnością spełnia definicję nadmiernego zakłócenia konkurencji, pojęcia kluczowego dla nielegalności pomocy publicznej w UE. Wreszcie Komisja zakwestionowała udział własny środków stoczni w planach restrukturyzacyjnych, koniecznych dla uznania pomocy za legalną[44].

Odtąd postępowanie przebiegało dwutorowo. Po pierwsze, na podstawie dokumentów i wizyt w stoczniach Komisja musiała ustalić dotychczasowy rzeczywisty zakres, formy i harmonogram pomocy udzielonej stoczniom. Postępowanie Komisji zostało wszczęte w oparciu o informacje Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), który jest krajowym organem właściwym w sprawie monitoringu pomocy publicznej. Jednak szybko okazało się, że UOKiK notyfikował Komisji tylko część pomocy uznając, że pozostała albo została udzielona przed przystąpieniem Polski do UE (wtedy nie podlega ograniczeniom unijnym), albo nie jest pomocą publiczną w rozumieniu prawa wspólnotowego. Jeszcze później okazało się, że Prezes UOKiK nie był informowany o wszystkich przypadkach udzielenia stoczni pomocy, więc nie dysponował pełnymi informacjami w tym zakresie[45].

Ważniejszy był jednak drugi wymiar postępowania – perspektywiczny, czy strategiczny. Zasadnicze zarzuty wobec Polski opierały się bowiem na przekonaniu Komisji, że restrukturyzacja w formie przeprowadzanej w Polsce nie przyniesie długoterminowej rentowności stoczni. Jednak proces restrukturyzacji nie zakończył się, a biorąc pod uwagę powszechną zgodę co do konieczności prywatyzacji stoczni, nawet nie zaczął się. Komisja, by wydać ostateczny werdykt na temat legalności pomocy publicznej (sankcją był jej zwrot) musiała ustalić, jak polski rząd wyobraża sobie rezultaty procesu restrukturyzacji. Jeżeli rządowi udałoby się udowodnić, że restrukturyzacja doprowadzi do rentowności sprywatyzowanych stoczni, które nie będą już więcej potrzebowały pomocy publicznej, to opierając się na wcześniejszych decyzjach Komisji, można było zakładać, że stocznie nie będą musiały zwracać otrzymanych środków.

Postępowanie dotyczyło więc w istocie nie tyle samej pomocy publicznej, co przyszłości polskiego przemysłu stoczniowego. Jeżeli bowiem pomoc zostałby uznana za nielegalną, to nakaz jej zwrotu, biorąc pod uwagę wielkość pomocy, oznaczał natychmiastowe bankructwo obu stoczni. Celem polskiego rządu było więc dowiedzenie, że polskie stocznie mogą być rentowne bez pomocy publicznej, bo decyzja negatywna Komisji oznaczała utratę około 14 tysięcy miejsc pracy na Wybrzeżu i prawdopodobnie kolejnych kilkudziesięciu tysięcy u kooperantów stoczni. Dla rządu nie mniej istotny był wymiar symboliczny przemysłu stoczniowego w Polsce. Po pierwsze, był on kolebką „Solidarności”, a problemy odziedziczone po rządzie SLD przyszło rozwiązywać rządom tworzonym przez partie wywodzące się z obozu „Solidarności”. Po drugie, przemysł stoczniowy od lat 70-tych XX w. uznawano za perłę w koronie polskiej gospodarki: był konkurencyjny na rynkach światowych, był katalizatorem rozwoju polskiej myśli technicznej, był świadectwem wysokich umiejętności polskiej siły roboczej, szczególnie wśród inteligencji technicznej był powodem do dumy nawet bez wsparcia gierkowskiej propagandy. Relatywnie udana restrukturyzacja początku lat 90-tych tylko umocniła te przekonania.

Komisja zdawała sobie sprawę z tych politycznych, czy wręcz kulturowych uwarunkowań. Jako traktatowy obrońca reguł wspólnego rynku chciała jednak przede wszystkim nie dopuścić, by za publiczne pieniądze powstał gigant, który najpierw zdusi konkurencję innych stoczni europejskich, a potem będzie wymagał ciągłej pomocy w walce konkurencyjnej ze stoczniami dalekowschodnimi. Nie bez znaczenia był więc fakt, że na początku nowego tysiąclecia w niektórych sektorach rynku Stocznia Gdynia była największą stocznią w Europie[46].

Dla osiągnięcia celów polskiego rządu kluczowe było więc przygotowanie takiego planu restrukturyzacji przemysłu stoczniowego, który uwzględni stanowisko Komisji, a zatem zagwarantuje rentowność stoczni i rozwieje obawy o wykorzystywanie publicznych środków dla uzyskania przewagi konkurencyjnej. Wiele jednak wskazuje na to, że kolejne rządy – Marka Belki, Kazimierza Marcinkiewicza, Jarosława Kaczyńskiego i Donalda Tuska – inaczej rozumiały drogę dojścia do wymienionych wyżej dwóch celów. Dla wszystkich rządów (być może z wyjątkiem kilku końcowych miesięcy negocjacji z Komisją prowadzonych przez rząd Tuska) priorytetem było utrzymanie produkcji stoczniowej na poziomie zbliżonym do tego z początku dekady, nawet jeżeli miałoby to oznaczać dalszą pomoc publiczną dla nowego, prywatnego właściciela. Stanowisko Komisji traktowano jako ograniczenie w pracach nad projektami restrukturyzacji, ale raczej zakładano, że udana prywatyzacja będzie rozstrzygającym argumentem, który skłoni Komisję do złagodzenia opinii. W rezultacie rządy przygotowywały strategie dla przemysłu stoczniowego bez większego zaangażowania Komisji.

Taka sytuacja była w dużej mierze wynikiem istnienia kilku ośrodków decyzyjnych mających po polskiej stronie wpływ na politykę wobec przemysłu stoczniowego. Jeszcze w czasach rządu Millera ustalono, że wiodącą postacią w polityce państwa wobec przemysłu stoczniowego powinien być Minister Gospodarki (wówczas Gospodarki i Pracy). Mieściło się to dobrze w logice reformy centrum rządu przyjętej jeszcze w 1996 r. i mniej lub bardziej konsekwentnie realizowanej przez rządy Jerzego Buzka i Leszka Millera. Minister Gospodarki (MG) miał być bowiem integratorem różnych logik branżowych w imię jednej spójnej polityki gospodarczej, miał zapewniać dobre warunki dla rozwoju gospodarczego sam nie będąc graczem na rynku, gdyż państwowe przedsiębiorstwa nadzorował Minister Skarbu Państwa (MSP). Tak również było w odniesieniu do stoczni, ale MSP przekazał zasadniczą część uprawnień właścicielskich Prezesowi Agencji Rozwoju Przemysłu SA (ARP), a później również Korporacji Polskie Stocznie SA. ARP była dość nietypową jednostką organizacyjną państwa, gdyż z jednej strony pełniła funkcję państwowego funduszu inwestycyjnego, który przejmował przedsiębiorstwa państwowe znajdujące się w tarapatach, miał je uzdrawiać i przygotowywać do prywatyzacji. Z drugiej strony Prezes ARP był organem administracji publicznej w postępowaniu restrukturyzacyjnym prowadzonym na podstawie ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy z 2002 r. Od jego decyzji zależało więc oddłużenie restrukturyzujących się przedsiębiorstw, również tych, których ARP była właścicielem w imieniu Skarbu Państwa. W praktyce ARP lub kontrolowane przez nią zarządy państwowych firm przygotowywały strategie restrukturyzacyjne i ARP sama je zatwierdzała.

Dla realizacji przyjętej w 2004 r. strategii konsolidacji polskiego przemysłu stoczniowego ARP utworzyła w październiku 2004 r. Korporację Polskie Stocznie SA (KPS), mającą być wyspecjalizowanym funduszem inwestycyjnym, który przejmie uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa wobec stoczni i przygotuje programy restrukturyzacyjne dla każdej z nich, by następnie doprowadzić do ich konsolidacji pod jedną firmą i prywatyzacji. Ostatecznie KPS przejęło tylko kontrolę nad Stocznią Gdynia.

W pierwszym okresie postępowania w sprawie polskich stoczni istotną rolę odgrywał Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który ma monitorować całą pomoc publiczną i notyfikować Komisję w sprawach pomocy, podlegającej zatwierdzeniu Komisji. UOKiK jest więc pierwszą instancją badania legalności pomocy publicznej i recenzentem polityki gospodarczej rządu pod kątem jej wpływu na warunki konkurencji.

Duży wpływ na bieżącą działalność stoczni miały też gwarancje udzielane przez Korporację Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych SA. Ta publiczna spółka działała pod nadzorem Ministra Finansów, a w kwestii większych zobowiązań na rzecz stoczni musiała uzyskać pozytywną opinię Komitetu Polityki Kredytów Eksportowych kierowanego przez wiceministra finansów.

Już samo wyliczenie instytucji uczestniczących w procesie decyzyjnym dotyczącym polskich stoczni wskazuje na duże ryzyko rozproszenia odpowiedzialności. To Minister Gospodarki odpowiadał bowiem za przygotowanie strategii przemysłu stoczniowego i to on był rozmówcą komisarz ds. konkurencji Neelie Kroes. Bieżąca działalność stoczni, ale i strategia ich przekształceń własnościowych była w gestii Ministra Skarbu Państwa, który, co więcej, scedował te kwestie na Prezesa ARP, czasem posługującego się Korporacją Polskie Stocznie.

Tylko sprawny mechanizm koordynacji mógł wymusić jednolitą politykę tych podmiotów. Mechanizm taki, przynajmniej do jesieni 2007 r. nie powstał, co miało kilka daleko idących konsekwencji. Po pierwsze, proces decyzyjny był długotrwały. Stałym elementem korespondencji Komisji z MG są skargi na opieszałość strony polskiej i niedotrzymywanie terminów deklarowanych przez MG. Przykładowo, zgodnie ze Strategią dla sektora stoczniowego (morskie stocznie produkcyjne) w Polsce w latach 2006-2010 scenariusz przekształceń własnościowych Stoczni Szczecińskiej miał być gotowy w październiku 2006 r. Na początku grudnia MG na spotkaniu z Komisją deklaruje przyspieszenie prywatyzacji stoczni, jednak by tego dokonać w odniesieniu do Stoczni Szczecińskiej konieczne jest stanowisko Komitetu Rady Ministrów zobowiązujące MSP do przedłożenia Radzie Ministrów przed 15 stycznia 2007 r. dokumentów, które minister miał przedłożyć w październiku. Ostatecznie MSP wykonał swe zadanie 12 stycznia[47].

Drugim skutkiem braku mechanizmów koordynujących był słaby przepływ informacji zarówno między Komisją i podmiotami polskimi, jak i między instytucjami polskimi uczestniczącymi w tworzeniu polityki wobec przemysłu stoczniowego. Chyba na karb słabego przepływu informacji można więc złożyć podejmowanie zupełnie nierealistycznych zobowiązań względem Brukseli. Na przykład 10 marca 2006 r. strona polska przekazała Komisji Harmonogram realizacji działań związanych z modyfikacją planów restrukturyzacyjnych oraz prywatyzacją Stoczni Gdynia, Stoczni Gdańskiej oraz Stoczni Szczecińskiej, który przewidywał m.in. wycenę akcji Stoczni Gdańsk do 2 marca 2006 r., przekazanie memorandum informacyjnego dla potencjalnych inwestorów do końca marca, przekazanie Komisji zmodyfikowanych planów restrukturyzacji stoczni do końca maja (Szczecin) i czerwca (Gdynia i Gdańsk). Wiedza o tym, że terminy nie mogą być dotrzymane nie wymagała raczej skomplikowanych narzędzi koordynacji, mimo to harmonogram Komisji przekazano^[48].

Wreszcie trzecim skutkiem braku koordynacji wielu aktorów zaangażowanych w tworzenie polityki w stosunku do przemysłu stoczniowego była niejednolitość stanowiska polskich podmiotów w relacji z Komisją. Już na wiosnę 2006 r. w Ministerstwie Gospodarki uznano, że gwarancje dla zaliczek armatorów udzielane przez Skarb Państwa za pośrednictwem KUKE muszą zostać uznane za pomoc publiczną, zgodnie ze stanowiskiem Komisji. Oznaczało to uznanie dużo większej ogólnej kwoty pomocy publicznej udzielonej stoczniom, co w przypadku nakazu jej zwrotu mogło mieć na tyle katastrofalne konsekwencje, że podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów uznał za stosowne poinformować o sprawie premiera. Abstrahując od słuszności samej decyzji o przyjęciu interpretacji Komisji, trzeba zauważyć, że jeszcze wiele miesięcy później plany restrukturyzacyjne stoczni przygotowane pod auspicjami ARP uznawały zaliczki armatorów gwarantowane przez KUKE za wkład własny beneficjenta a nie za część pomocy publicznej.

Długa droga od początku łańcucha decyzji – dwóch ministrów – do KPS i zarządów stoczni przyczyniała się również do rozmycia odpowiedzialności i bierności niższych szczebli podejmowania decyzji. Jak konstatuje raport NIK: „Zarząd KPS SA tylko w sposób formalny mógł wykonywać nadzór właścicielski nad Stocznią Gdynia […], natomiast nie był w stanie oddziaływać skutecznie na prowadzony w niej proces restrukturyzacji”[49]. KPS SA był bowiem pozbawiony samodzielności przy podejmowaniu kluczowych dla Stoczni Gdynia decyzji, dotyczących np. ustalania składu Rady Nadzorczej, dalszego istnienia stoczni czy podwyższenia lub obniżenia kapitału. Wykonywał tu powiem tylko instrukcje MSP i ARP.

Brak koordynacji polskich podmiotów mających wpływ na politykę wobec przemysłu stoczniowego był nie tylko wynikiem ich liczebności, ale i zmienności strategii podejmowanych wobec stoczni. Komisja wszczęła postępowanie w oparciu o strategię przygotowywaną jeszcze w 2004 r. przez rząd Millera i kontynuowaną przez rząd Belki i to ją uznała za nie rokującą uzyskania rentowności przez polskie stocznie. Ostateczną wersję zaktualizowanego Programu działań konsolidacyjnych sektora stoczniowego rząd Belki przyjął 5 października 2005 r., a zatem już po przegranych przez lewicę wyborach. Choć więc program ten obowiązywał formalnie do 31 sierpnia 2006 r., właściwie nie był realizowany przez nowy prawicowy rząd.

Na podstawie informacji prasowych Komisja wywnioskowała, że program restrukturyzacyjny, w odniesieniu do którego przygotowuje swoją decyzję, jest już nieaktualny i zażądała od strony polskiej deklaracji w tym zakresie. Deklaracja taka padła z ust ministra gospodarki Piotra Woźniaka w lutym 2006 r. wraz z obietnicą przedstawienia nowego programu do kwietnia 2006 r. oraz włączenia w prace nad nim ekspertów Komisji w charakterze konsultantów, by nowy program nie był dla Komisji zaskoczeniem. Jak jednak latem 2006 r. skonstatowała w liście do MG komisarz Kroes „od lutego 2006 r. nie zostały zainicjowane żadne konsultacje z moimi [KE] służbami”[50]. Pierwszą wersję nowego programu przesłano Komisji dopiero na początku czerwca i mimo uzyskania w lipcu wstępnej negatywnej opinii Brukseli rząd przyjął nowy program na początku września 2006 r. Na podstawie tej Strategii dla sektora stoczniowego zarządy stoczni pod nadzorem ARP przygotowywały indywidualne programy restrukturyzacyjne, zaś rząd miał rozpocząć proces prywatyzacji, tym razem poszczególnych stoczni, nie jednej skonsolidowanej grupy. Co więcej, nowa strategia zakładała wydzielenie z grupy Stoczni Gdynia Stoczni Gdańskiej, a zatem powrót do sytuacji sprzed 1998 r.

W grudniu 2006 r. Komisja zażądała przyspieszenia prac nad prywatyzacją i takie zapewnienie uzyskała od MG, który zadeklarował zakończenie prywatyzacji do czerwca 2007 r. Skądinąd w sytuacji, gdy MSP nie przygotował jeszcze podstawowych dokumentów koniecznych dla przedstawienia oferty potencjalnym inwestorom. Wobec podejrzeń, że polskiemu rządowi może zależeć przede wszystkim na utrzymaniu produkcji i w związku z tym takich przekształceniach własnościowych, które pozwolą na utrzymanie kontroli nad stoczniami, komisarz Kroes sformułowała żądanie, iż przeprowadzana prywatyzacja musi być „zgodna z definicją wspólnotową, tj. gwarantować większościowemu inwestorowi swobodę w wyborze władz spółki oraz podejmowania strategicznych decyzji”[51]. Minister Woźniak potwierdził, iż rząd polski również w ten sposób rozumie skutki przeprowadzonej prywatyzacji. Rozmowy z inwestorami rozpoczęły się wczesną wiosną 2007 r. i zakończyły fiaskiem w maju tego roku. Ten stan rzeczy wyraźnie zaskoczył Komisję, co było skutkiem nieinformowania jej o postępie negocjacji. Komisarz Kroes skarżyła się zresztą na tu już w kwietniu w trakcie spotkania z premierem Jarosławem Kaczyńskim. Dopiero po klęsce negocjacji prywatyzacyjnych minister Woźniak i komisarz Kroes ustalili stały mechanizm cotygodniowej wymiany informacji, za który byli odpowiedzialni sekretarz stanu w MG i dyrektor w Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji KE. Również na polskim podwórku dopiero wtedy ustanowiono formalny mechanizm koordynacji polityki wobec stoczni i negocjacji z Komisją, powracając do instytucji Międzyresortowego Zespołu ds. Realizacji Programu Rządowego Restrukturyzacji Stoczni, która istniała w czasach rządu Millera.

W czerwcu Polska przedstawiła Komisji nowy harmonogram procesu prywatyzacji, z orientacyjną datą zakończenia w grudniu 2007 r., a następnie memorandum informacyjne dla potencjalnych inwestorów w stoczniach. Komisja nie wniosła zastrzeżeń do tych dokumentów, ale jednocześnie podkreśliła, że nie jest możliwe dalsze opóźnianie procesu prywatyzacji. W tym samym czasie Komisja wydała formalny nakaz udzielenia informacji na temat restrukturyzacji Stoczni Gdańskiej wobec nieotrzymania kompletnych materiałów w tym zakresie.

Jak się wkrótce okazało Stocznia Gdańska, chociaż najpóźniej rozpoczęła proces przekształceń własnościowych, była najbliżej prywatyzacji. Latem 2007 r. doszło bowiem do niebywałego przyspieszenia rozmów z inwestorem – ukraińskim Związkiem Przemysłowym Donbasu, który ostatecznie w październiku 2007 r. przejął kontrolę nad stocznią. Odbyło się to w drodze podniesienia kapitału spółki i objęcia nowej emisji akcji przez spółkę zależną Donbasu ISD, która już wcześniej miała niewielkie udziały w stoczni. Tym samym bez przetargu, ale i bez pomocy publicznej w ciągu kilku miesięcy sprywatyzowano najmniejszą z polskich stoczni morskich. Niewątpliwie kluczowym czynnikiem w tym procesie były gwarancje Ukraińców utrzymania produkcji statków w Gdańsku, jak również trwająca właśnie kampania wyborcza.

Powołany w listopadzie 2007 r. nowy rząd Donalda Tuska ustami ministra przekształceń własnościowych Aleksandra Grada uznał dokończenie restrukturyzacji przemysłu stoczniowego za swój priorytet. MSP przejęło wiodącą rolę w kontaktach z Komisją, zmieniono Międzyresortowy Zespół ds. Realizacji Programu Rządowego Restrukturyzacji Stoczni, którym miał odtąd kierować podsekretarz stanu w MSP, w samym MSP powołano Zespół ds. Prywatyzacji Morskich Stoczni Produkcyjnych, który m. in. odpowiadał za kontakty z Komisją. W styczniu 2008 r. rozpoczęły się rokowania z dwoma inwestorami dla polskiego przemysłu stoczniowego i minister Grad zapewnił Brukselę, że zakończą się do lata tego roku. Wiosną inwestorzy kolejno wycofali się z negocjacji, ostatni w maju 2008 r., uznając, że bez znaczącej pomocy publicznej stocznie nie mają szans na długoterminową rentowność.

MSP rozpoczęło gorączkowe poszukiwania innych inwestorów, w akcie desperacji rozsyłając ponad sto imiennych zaproszeń do prywatyzacji polskich stoczni. Niewątpliwie działała tu presja czasu, gdyż Bruksela poinformowała rząd, że wobec fiaska prywatyzacji w lipcu komisarz Kroes zaproponuje Komisji wydanie decyzji o nielegalności pomocy publicznej dla polskich stoczni. W zamian za codzienne raporty na temat postępu w poszukiwaniu inwestora dla Stoczni Szczecińskiej i Stoczni Gdynia oraz obietnicę przedstawienia nowego planu restrukturyzacji Stoczni Gdańskiej przez nowego właściciela minister Grad uzyskał w lipcu odroczenie wydania decyzji do września 2008 r.[52].

We wrześniu wydawało się, że zagranie va banque powiodło się: minister Grad ogłosił, że inwestorem polskich stoczni będzie katarski rządowy fundusz inwestycyjny, zaś Bruksela z pewnymi oporami przyjęła plan restrukturyzacji Stoczni Gdańskiej autorstwa ISD. Wrześniowy kompromis, który przyjął formę decyzji Komisji z 6 listopada 2008 r., przedstawiał się więc następująco: Komisja wyda decyzję o nielegalności pomocy publicznej dla Stoczni Szczecińskiej i Stoczni Gdynia, co oznacza konieczność jej zwrotu. Władze polskie zobowiązały się sprzedać aktywa stoczni w „otwartych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych i bezwarunkowych przetargach”, a następnie zlikwidować obie spółki, zgłaszając żądanie zwrotu pomocy w tym procesie[53]. W rezultacie, nabywcy aktywów mieli nie odpowiadać za zwrot bezprawnej pomocy. Równocześnie komisarz Kroes zadeklarowała, że nie ma przeszkód, by cały majątek stoczni kupił jeden inwestor i nadal budował tam statki. Dodatkowo Bruksela zaproponowała Polsce wsparcie w opracowaniu działań osłonowych dla zwalnianych pracowników ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji. Natomiast postępowanie w sprawie Stoczni Gdańskiej umorzono[54].

Rzeczywistość po wydaniu decyzji wyglądała dużo mniej różowo. Okazało się, że katarski inwestor mimo wpłacenia wadium nie podjął dalszych kroków w celu nabycia stoczni. Co więcej, skąpość informacji na jego temat udzielanych przez ministra Grada dała asumpt do spekulacji, że Katarczycy nigdy nie byli naprawdę zainteresowani zakupem stoczni, a jedynie chcieli z jakichś względów pomóc ministrowi[55]. W rezultacie stocznie zostały zaoferowane inwestorom w drodze przetargów na różne części majątku. Do jesieni 2010 r. mimo kilku tur przetargów nie znalazł się żaden chętny na te części aktywów stoczni, które są niezbędne do produkcji statków[56].

Spór między Komisją Europejską i polskim rządem zakończył się więc całkowitą wygraną Brukseli. Polskie stocznie wspomagane przez polskie państwo przestały być zagrożeniem dla europejskiego rynku stoczniowego prawdopodobnie na zawsze, gdyż odtworzenie ich zdolności produkcyjnych dziś wydaje się niemożliwe. Wciąż istniejąca Stocznia Gdańska ma prywatnego inwestora, nie korzysta z pomocy publicznej a jej moce produkcyjne są na tyle małe, że nawet uwzględniając pomoc publiczną, którą uzyskała jako część Stoczni Gdynia, nie jest w stanie zakłócić konkurencji na rynku europejskim. Polska ani nie zachowała znaczącej liczby miejsc pracy w przemyśle stoczniowym, co jednak – jak się dziś wydaje – nie przyniosło spodziewanych katastrofalnych skutków makroekonomicznych, ani nie utrzymała znaczącej w skali globalnej gałęzi przemysłu.

Przypadek polskich stoczni idealnie więc wpisuje się w model państwa narodowego jako ofiary europeizacji. Przed przystąpieniem do UE rząd był w stanie utrzymywać nierentowne stocznie, które uznawał za strategiczny zasób państwa, po 2004 r. stało się to niemożliwe w wyniku zastosowania do polskiej gospodarki i administracji europejskich standardów.

Zrozumienie jak zadziałał ten mechanizm jest równoznaczne z odpowiedzią na pytanie, czy Polska musiała być w tym przypadku ofiarą, czy siła Brukseli była tak przemożna, że rząd mógł co najwyżej przedłużać proces likwidacji polskiego przemysłu stoczniowego.

Opisane wyżej fakty zdają się sugerować, że co do istoty sprawy, Polska nie musiała być ofiarą. Komisja przez długi czas (do klęski prywatyzacji prowadzonej przez rząd Kaczyńskiego wiosną 2007 r.) zachowywała się relatywnie biernie, czekając na realizację strategii polskiego rządu. Co najwyżej odrzucała przedstawiane jej projekty restrukturyzacji jako nierealistyczne, ale o ich wadliwości wiedzieli sami autorzy (ARP, pod auspicjami której powstawały programy, wytykała zarządom stoczni brak realizmu, mimo to programy wysłano do Brukseli). Sytuacja zmieniła się jesienią 2007 r. pod wpływem kilku czynników.

Po pierwsze, Komisja najwyraźniej straciła zaufanie do rządu Kaczyńskiego. Być może wpływ na to miała ogólna aura otaczająca go pod koniec jego misji, ale możliwe też, że Bruksela przestała wierzyć w szczerość intencji bezwarunkowej prywatyzacji stoczni, o której zapewniał komisarz Kroes minister Woźniak. Podnoszony w trakcie negocjacji z potencjalnymi inwestorami warunek prowadzenia na przejętym majątku działalności stoczniowej został uznany przez Komisję za złamanie dotychczasowych ustaleń dotyczących prywatyzacji.

Z pewnością nie bez znaczenia dla podważenia zaufania do strony polskiej miały ujawnione już wcześniej fakty wprowadzania Komisji w błąd a czasem wręcz świadomych oszustw, za które zresztą rząd Kaczyńskiego nie ponosił odpowiedzialności. Przykładowo, dla ustalenia właściwości Komisji do orzekania o legalności pomocy publicznej kluczowe znaczenie miała data jej udzielenia (przed czy po przystąpieniu Polski do UE). Komisja uznawała za moment udzielenia pomocy nie rzeczywiste wypłacenie środków, ale powstanie zobowiązania prawnego po stronie państwa, co Polska akceptowała. Spora część pomocy publicznej została udzielona stoczniom na podstawie ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy z 2002 r. W jej rozumieniu przedsiębiorca nabywał uprawnienie do anulowania zaległych zobowiązań publicznoprawnych (czyli pomoc publiczną) w momencie zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego, co następowało poprzez decyzję Prezesa ARP. Komisja próbując ustalić wysokość pomocy dla Stoczni Gdynia uzyskała od ARP najprzeróżniejsze informacje, wszystkie wskazujące, że pomoc nastąpiła przed przystąpieniem Polski do UE. Natomiast nie uzyskała odpowiedzi na pytanie, kiedy Prezes ARP wydał decyzję o zakończeniu procesu restrukturyzacji. Dopiero w trakcie wizyty w stoczni urzędnicy Komisji natknęli się na tę decyzję. Nosiła datę 4 stycznia 2005 r.[57].

Mając doświadczenie zmiany rządu w 2005 r., która oznaczała również zmianę strategii wobec przemysłu stoczniowego, Komisja jesienią 2007 r. postanowiła nie ryzykować straty kolejnych kilku miesięcy jakie musiałyby upłynąć zanim nowy rząd ustali swoje stanowisko w sprawie stoczni. Tym bardziej, że miała świadomość, iż Polska nie respektuje przepisów wspólnotowych zakazujących udzielania nowej pomocy publicznej przedsiębiorstwom, których dotyczy trwające postępowanie wyjaśniające. Pod tym względem stabilność polityki polskich rządów od Millera do Tuska była imponująca. Minister Grad, wyraźnie mający zaufanie Brukseli, jeszcze w grudniu 2007 r. zaakceptował 70 mln PLN pożyczki dla Stoczni Szczecińskiej i Stoczni Gdynia mimo, że nie były one notyfikowane Komisji, a w opinii Departamentu Nadzoru Właścicielskiego i Prywatyzacji II MSP podkreślono, iż przekazane środki nie wpłyną na sposób i efektywność funkcjonowania stoczni oraz brak danych dotyczących jakości zabezpieczeń zwrotu. W czerwcu 2008 r. MSP podwyższył też kapitał zakładowy stoczni o 515 mln PLN, co niewątpliwie było formą pomocy publicznej.

Presja czasu tak istotna w procesie europeizacji narodowych administracji zaczęła być odczuwana przez polski rząd tak naprawdę dopiero jesienią 2007 r., wcześniej rząd mógł realizować własne plany pracując własnym rytmem. Niedotrzymywanie przez rząd własnych harmonogramów wzbudzało oczywiście protesty Komisji, ale nie prowadziły one do żadnych konkluzji. Po raz pierwszy jakikolwiek środek dyscyplinujący wobec Warszawy Komisja zastosowała dopiero w lipcu 2007 r., wystawiając nakaz przekazania informacji, których wcześniej nie mogła się doprosić od Stoczni Gdańskiej.

Relatywną bierność Brukseli widać również w kwestii uzyskiwania informacji. Komisarz Kroes w listach do ministra Woźniaka i rozmowach z premierem Kaczyńskim skarży się, że o polskich planach dowiaduje się z prasy, że mimo obietnic ekspertów Komisji nie zaproszono do przygotowywania planów restrukturyzacyjnych stoczni. Jednak dopiero po klęsce prywatyzacji wiosną 2007 r. wymusza na ministrze Woźniaku mechanizm cotygodniowej wymiany informacji na poziomie wiceministra i dyrektora w Dyrekcji Generalnej.

Jeżeli więc polski rząd nie zrealizował właściwie żadnego ze swych celów, które zresztą nie zmieniały się na przestrzeni trzech rządzących koalicji, to zasadniczą przyczyną był brak politycznej koordynacji działań strony polskiej. Ostatecznie bowiem udało się wymusić formalną, organizacyjną koordynację na poziomie rządu i zależnych od niego agend, ale skuteczność tego działania była ograniczona wobec braku przekonania o wspólnym celu wśród polityków, urzędników i managerów uczestniczących w procesie decyzyjnym po stronie polskiej. Jeśli w przypadku stoczni w europeizacji polskiej polityki większą rolę odegrał przymus niż adaptacja, czy dobrowolne przyjmowanie niewiążących dotąd rozwiązań, to głównie dlatego, że Bruksela nie miała po stronie polskiej partnera, który z jednej strony rzeczywiście reprezentowałby uświadomiony polski interes, a z drugiej rozumiał i respektował interesy Komisji. Wydaje się, że w 2007 r. Ministerstwo Gospodarki bliskie już było świadomości wagi sporu z Komisją i twórczo dostosowywało się do jej oczekiwań. Było ono jednak może nie „samotną wyspą” w morzu polskiej administracji i polityki, ale ośrodkiem o słabym potencjale koordynacyjnym[58]. Inaczej niż Ministerstwo Skarbu Państwa w 2008 r., które prowadziło konkluzywne rozmowy z Komisją i było w stanie wymusić na reszcie polskiej administracji realizację podjętych postanowień. Działało ono już jednak przy zmienionej strategii Komisji i w pewnym sensie w trybie nadzwyczajnym, przy bardzo daleko idącym zaangażowaniu czynnika politycznego. Stąd sukces w ratowaniu twarzy polskiego rządu poprzez przyjazne opakowanie decyzji Komisji. Każe on jednak zachować daleko idący sceptycyzm, czy model ministra jako strażaka osobiście gaszącego pożar jest dobrym prognostykiem dla europeizacji polskiej polityki.

Potwierdza się więc hipoteza, że państwo o niskim potencjale realizowania strategii politycznych na arenie wewnętrznej, państwo słabe, dość łatwo zostaje poddane rozstrzygającej presji ze strony instytucji europejskich i nie jest w stanie realizować własnych celów, staje się zatem jeszcze słabsze.