Drugorzędna polityka o dużych perspektywach rozwoju. Rzecz o polityce wschodniej UE


(tekst z wydanej przez OMP pracy zbiorowej Polska w grze międzynarodowej. Geopolityka i sprawy wewnętrzne, Kraków 2010)

 

Polska przygotowując się do członkostwa w Unii Europejskiej spodziewała się, że ze względu na naturalne predyspozycje będzie nadawała ton unijnej polityce wobec państw powstałych w wyniku rozpadu ZSRR, zwłaszcza wobec naszych bezpośrednich wschodnich sąsiadów. Cele, co do których przez lata panowała daleko idąca generalna zgoda elit politycznych i społeczeństwa, nie były jednak jednoznacznie formułowane. Rozciągały się od budowania mostów między Zachodem a Wschodem, wspierania naszych wschodnich sąsiadów, przez przeciwdziałanie imperialnym zapędom Rosji, po okcydentalizację państw postsowieckich, promowanie kierunku wschodniego polityki unijnej. Najdalej idącym celem było zagwarantowanie otwartości UE na członkostwo wschodnich sąsiadów, wspieranie tego procesu, zwłaszcza w odniesieniu do Ukrainy, i ostatecznie rozszerzenie Unii na Wschód.

Duże ambicje Polski w zakresie polityki wschodniej po wstąpieniu do Unii Europejskiej natrafiły na trudne do przezwyciężenia przeszkody. Brak zrozumienia ze strony partnerów unijnych wydawał się nieracjonalny, stąd stale ponawiane próby przedstawienia naszych argumentów. Jednak do przełomu nie doszło. W polskiej literaturze przedmiotu wymieniono już cały szereg powodów utrzymywania się takiego stanu. Są one dobrze znane, więc z uwagi na brak miejsca nie widzę potrzeby ich przypominania. Ze swej strony chciałem zwrócić uwagę na kilka kolejnych, nie mniej ważnych. Ze względu na ich trwałość możemy te ograniczenia nazwać zewnętrznymi i naturalnymi. Zewnętrznymi, gdyż powstały i utrzymują się niezależnie od polskich starań i naszej obecności w UE. Naturalnymi, ponieważ wynikają z zaplanowanej istoty unijnej polityki wschodniej, a do pewnego stopnia również ze sposobu jej prowadzenia. Zaplanowanej i zorganizowanej z namysłem przez elity polityczne UE przed naszym przystąpieniem do Unii. Wspomniane immanentne ograniczenia sprawiają, że polskie pomysły na unijną politykę wschodnią w niewielkim stopniu oddziałują na rzeczywistą politykę Brukseli i najważniejszych unijnych graczy, niezależnie od tego, czy rządzące Polską ugrupowania są raczej lewicowe (SLD, prezydent Kwaśniewski), czy prawicowe (PiS, PO, prezydenci Kaczyński i Komorowski), czy znajdują się u władzy krótko, czy trochę dłużej, wreszcie niezależnie od tego, czy artykułują swoje oczekiwania bardziej kategorycznie, czy łagodnie. Niezależnie również od tego, czy zachodni partnerzy polityczni pochodzą z ugrupowań pokrewnych ideowo, czy nie. Wobec wyżej powiedzianego, kluczowym dla zrozumienia skromnych sukcesów Polski we wpływaniu na kształt unijnej polityki wschodniej jest omówienie i zrozumienie wspomnianych ograniczeń.

Ograniczenia wynikające z historycznego rozwoju polityki wobec wschodnich sąsiadów

W drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych XX wieku stopniowo kształtowała się polityka UE zmierzająca do otwarcia się na członkostwo byłych państw socjalistycznych Europy Środkowo-Wschodniej. Zaowocowała ona ogłoszeniem procesu rozszerzenia Unii na szczycie Rady Europejskiej w Luksemburgu w grudniu 1997 roku[1] oraz kolejnymi ważnymi decyzjami, w tym podjętymi na szczycie Rady Europejskiej w Helsinkach w 1999 roku. Sformułowały one listę 13 państw kandydackich (z dwunastoma z nich, obecnie członkami UE, prowadzono negocjacje akcesyjne, trzynaste – Turcja – zostało określone mianem „przeznaczonego” do członkostwa)[2].

W tym samym czasie w gronie unijnych przywódców toczą się również rozmowy dotyczące wizji stosunków z pozostałymi państwami europejskimi, w tym z państwami leżącymi na wschód od planowanej linii rozszerzenia. Żadne generalne rozwiązania nie zostają zapisane w oficjalnych dokumentach unijnych, jednak zaczyna być budowana zgoda wśród elit politycznych UE, przesądzająca o trwałości przyjętego kilka lat później rozwiązania. Komisarz ds Rozszerzenia Günter Verheugen w jednej z ówczesnych wypowiedzi przy okazji rozważań nt. Turcji prezentuje spodziewane rozwiązanie dotyczące postsowieckiej Europy Wschodniej – „wysoce zaawansowane stowarzyszenie”[3].

W omawianym okresie jedynym postsowieckim państwem artykułującym, acz niekonsekwentnie, aspiracje do członkostwa w Unii Europejskiej jest Ukraina. Jeszcze przed szczytem UE w Luksemburgu, 5 września 1997 roku na pierwszym unijno-ukraińskim szczycie w Kijowie zostaje ogłoszony „europejski wybór” Ukrainy, co zostało zaaprobowane przez stronę unijną. Równocześnie jednak, w ramach nieformalnej polityki „Russia first” ratyfikacja Umowy o partnerstwie i współpracy (PCA) z Ukrainą jest przez stronę unijną odwlekana. W czerwcu 1998 roku Ukraina oficjalnie zgłasza chęć stowarzyszenia się z UE. W grudniu 1998 roku na szczycie Rady Europejskiej zostaje przyjęta Wiedeńska Strategia dla Europy, która w ramach „wspierania stabilności i dobrobytu w Europie i na świecie” postuluje przygotowanie pierwszych unijnych wspólnych strategii: względem Rosji, Ukrainy i regionu śródziemnomorskiego[4] (to sąsiedztwo utrwali się w unijnych dokumentach). W grudniu 1999 roku Rada Europejska przyjęła Wspólną Strategię wobec Ukrainy, podkreślając, iż bierze ona pod uwagę europejskie aspiracje i proeuropejski wybór Kijowa[5]. Nie znalazły się tam jednak żadne wyrazy poparcia dla potencjalnego członkostwa Ukrainy w UE, a jedynie oferta pomocy w transformacji i bliskiej współpracy (podobnie jak wcześnie w PCA i później w licznych dokumentach powstałych w ramach polityki sąsiedztwa).

W kwietniu 2002 roku Rada do Spraw Ogólnych (General Affairs Council) poprosiła Komisję Europejską i Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa o wypracowanie różnych idei stosunków Unii z sąsiadami[6]. Było to związane ze spodziewaną decyzją szczytu Rady Europejskiej w Kopenhadze (12-13.12.2002) o rozszerzeniu UE o nowe państwa (10+2). Oficjalnym powodem była chęć uniknięcia powstania nowych linii podziału w Europie w trakcie wzmacniania nowej granicy UE. Ponadto chciano wykorzystać możliwości, jakie da rozszerzenie, jako nowy impuls do rozwoju stosunków z sąsiadami.

Odpowiedzią na prośbę Rady był list Komisarza ds. Stosunków Zewnętrznych Christophera Pattena i Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Javiera Solany z 7 sierpnia 2002 roku w sprawie „Szerszej Europy” (Wider Europe). List był adresowany do ministra spraw zagranicznych Danii, sprawującej wówczas przewodnictwo w Unii, jednak został przesłany również do pozostałych ministrów spraw zagranicznych państw UE. Jest on niezwykle istotny dla naszych rozważań, gdyż przedstawiona w nim klasyfikacja sąsiadów Unii Europejskiej i postulowany stosunek do nich stały się podstawą obecnie obowiązującej polityki. List dzielił sąsiadów przyszłej, rozszerzonej Unii na następujące grupy: 1. państwa basenu Morza Śródziemnego, objęte Procesem Barcelońskim (Partnerstwo Euro-Śródziemnomorskie); 2. Bałkany Zachodnie, objęte Procesem Stabilizacji i Stowarzyszenia (SAP); 3. wschodni sąsiedzi, postsowieckie państwa, w większości posiadające Umowy o Partnerstwie i Współpracy (PCA). Te trzy grupy zostały uznane za wymagające kompleksowych decyzji. Oprócz nich list wymieniał jeszcze: 4. państwa EFTA; 5. państwa objęte wówczas procesem akcesyjnym, jednak o negocjacjach zbyt słabo zaawansowanych, by zdążyć na pierwsze rozszerzenie (ostatecznie Bułgaria i Rumunia); 6. Turcja – przeznaczona do członkostwa[7].

Autorzy listu, mając za sobą autorytet unijnych instytucji, postulowali stosowną politykę wobec każdej z grup. Zaproponowane wówczas podejście pozostaje nadal aktualne (uwzględniając niewielkie zmiany, zgodne z zaproponowaną polityką, które już nastąpiły, a które nie dotyczą wschodniego sąsiedztwa). Sąsiedzi Unii zostali podzieleni na trzy rodzaje, określone politycznym podejściem. Pierwszy stanowią państwa przeznaczone do członkostwa w Unii (wówczas były to grupa 2., 5. i 6.; obecnie po akcesji Bułgarii i Rumunii tylko Bałkany Zachodnie i potencjalnie Turcja). Elity polityczne UE zgodziły się, że chcą z czasem przyjąć wspomniane państwa, niezależnie od tego, czy są na drodze do Unii zaawansowane bardziej czy mniej, czy prowadzą aktualnie politykę pro- czy antyunijną. Unia ma czas i zakłada, że prędzej czy później całe Bałkany Zachodnie staną się jej częścią (co do Turcji wątpliwości z czasem wzrosły a nie zmalały).

Drugi rodzaj państw to bogate i rozwinięte państwa Europy Zachodniej (grupa 4.). Oprócz państw-członkowskich EFTA do tej grupy trzeba zaliczyć małe państwa zachodnioeuropejskie (Andora, Monako, San Marino, Watykan), nie wymienione w liście. Są to państwa dostatnie, demokratyczne, stabilne i przewidywalne, dobrze zintegrowane z Unią Europejską. Bruksela widziałaby je w swoim gronie, jednak jest świadoma braku chęci po drugiej stronie, wobec czego postuluje politykę status quo[8]. Jest jednak gotowa bez zbędnej zwłoki przyjąć każde z tych państw, jeśli tylko zaistnieje stosowna wola z ich strony, co widzimy obecnie w przypadku Islandii.

Trzeci rodzaj sąsiadów, to państwa w stosunku do których zaproponowano politykę nienastawioną na ich akcesję. Znalazły się tu państwa leżące na południowym i wschodnim wybrzeżu Morza Śródziemnego oraz postsowieckie państwa Europy Wschodniej (grupa 1. i 3.). Nie oznacza to jednak polityki status quo, gdyż istniejący stan nie zadowalał unijnych planistów. Nie są to ani państwa wysokorozwinięte, ani stabilne politycznie i gospodarczo, często nie są nawet demokratyczne. Ich słabość i niestabilność, podatność na kryzysy, rodzi potencjalne zagrożenia dla Unii Europejskiej. Dlatego też zaproponowano stworzenie aktywnej polityki sąsiedztwa, zbliżającej te państwa do Unii, jej wartości i standardów, jednak niemającej na celu rozszerzenia. Członkostwo państw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu w UE, ze względu na ich położenie, zostało explicite wykluczone.

Sytuacja państw Europy Wschodniej, zwłaszcza Ukrainy, została określona mianem pośredniej między wykluczeniem członkostwa a potencjalną szansą. Patten i Solana podkreślali, że aktywne uczestnictwo w postulowanej polityce i postęp osiągnięty na jej drodze tylko poprawią pozycję tych państw. W przewidywalnym okresie dziesięciu lub więcej lat proponowano wschodnim sąsiadom ciężką pracę, bez jakichkolwiek gwarancji[9]. Politycy unijni w publicznych wystąpieniach pierwotnie dawali do zrozumienia, że mimo iż polityka sąsiedztwa jest różna od kwestii potencjalnego członkostwa, to nie wyklucza takich aspiracji a nawet je wspiera[10]. Z czasem jednak, w kolejnych dokumentach, nawet ta dość mglista perspektywa szans członkostwa pojawiała się coraz słabiej. Późniejszy o dwa lata Dokument Strategiczny Europejskiej Polityki Sąsiedztwa podkreślał, iż oferta w ramach omawianej polityki jest różna od możliwości ubiegania się o członkostwo w Unii i od środków służących akcesji[11]. Podsumowując, państwa objęte Europejską Polityką Sąsiedztwa w rezultacie decyzji politycznej UE nie są i w przewidywalnym czasie nie będą traktowane jako potencjalni kandydaci do członkostwa. Mimo upływu lat nie pojawiły się żadne czynniki, które wpłynęłyby na zmianę tej decyzji.

Omówiona koncepcja polityczna z sierpnia 2002 roku została w tym samym miesiącu przedyskutowana i przychylnie potraktowana na nieformalnym spotkaniu ministrów spraw zagranicznych w formacie „Gymnich”, a następnie w procesie szerokich konsultacji wewnątrzunijnych i z sąsiadami, dopracowana i oficjalnie ogłoszona w 2004 roku jako Europejska Polityka Sąsiedztwa (EPS), w nieco zmienionym zasięgu terytorialnym (odpadła Rosja, dodano państwa Kaukazu Południowego)[12]. Jej celem jest zapewnienie bezpieczeństwa Europie, przeciwdziałanie podziałowi kontynentu wzdłuż nowej granicy UE, niestabilności politycznej i gospodarczej sąsiadów. Unia wspiera reformy w państwach sąsiedzkich, zmierzające do ich zintegrowania (bez członkostwa), jest gotowa do liberalizacji handlu, znacznego otwarcia swego rynku wewnętrznego a nawet niektórych polityk wspólnotowych. Podkreślają to dokumenty wzmacniające EPS czy inicjatywa Partnerstwa Wschodniego. Żadne z nich nie obiecuje jednak członkostwa, nawet najbardziej aktywnym i zintegrowanym sąsiadom.

Pełna odpowiedź na pytanie, dlaczego w pierwszych latach XXI wieku postsowieckie państwa Europy Wschodniej zostały wrzucone do jednego worka z muzułmańskimi państwami Afryki Północnej oraz Bliskiego Wschodu i w efekcie skazane na wieczne sąsiedztwo, przekracza możliwości tego artykułu. Mieliśmy do czynienia z wielorakimi przyczynami, wynikającymi z sytuacji wewnętrznej w Unii Europejskiej, sytuacji wewnętrznej w tych krajach oraz z czynników z zakresu stosunków międzynarodowych. Politycy zachodni doskonale zdawali sobie sprawę, że są granice akceptacji społecznej własnych społeczeństw dla dalszych rozszerzeń o coraz bardziej obce zachodnim Europejczykom kraje. Kolejne rozszerzenia nie pomagały również uporać się z narastającym kryzysem wewnętrznym Unii, w tym instytucjonalnym. Historia stosunków postsowieckich państw Europy Wschodniej z Zachodem była stosunkowo krótka, nawet w przypadku Ukrainy nie były one zbyt głębokie. Państwa te powoli i niekonsekwentnie realizowały transformację gospodarczą, polityczną, prawną i administracyjną. Wykazywały niewielką determinację w integrowaniu się z Zachodem (o wiele mniejszą niż miało to miejsce w przypadku postsocjalistycznych państw Europy Środkowej, przy o wiele większym dystansie do pokonania). Koszty ich akcesji (zwłaszcza najambitniejszej Ukrainy) byłyby o wiele większe niż miało to miejsce w naszym przypadku. Wreszcie – last but not least – czynnik rosyjski odgrywał w tym przypadku o wiele większą rolę niż przypadku naszym czy Bałkanów. Niestety, do dzisiaj polskie elity preferują dostrzeganie tylko niektórych z tych elementów, mimo iż wszystkie z nich są nadal aktualne.

Sprzeczność celów

Europejska Polityka Sąsiedztwa od swych początków aż po poszerzające ją w interesującym nas wymiarze Partnerstwo Wschodnie jawi się więc jako przemyślana i ze strony zachodnich elit politycznych świadoma alternatywa dla dalszego rozszerzenia UE na Wschód. Jej ważnym celem jest utrwalenie obecnego zasięgu terytorialnego Unii na Wschodzie poprzez daleko idącą pomoc sąsiadom, a w przypadku najambitniejszych partnerów, daleko posuniętą integrację, w tym gospodarczą, jednak bez członkostwa w UE. Wieczne sąsiedztwo jest więc alternatywą dla potencjalnego rozszerzenia. Jest to wyraźnie widoczne w wypowiedziach unijnych decydentów[13], nie zaś w unijnych dokumentach.

Jednak ten nigdzie nie zapisany cel EPS, choć obecny implicite od samego początku, szkodzi osiągnięciu innych celów tej polityki. Mój były student D. Klingebiel nazwał to „problemem wysyłania sprzecznych sygnałów”[14]. Z tego powodu polityka sąsiedztwa zamiast integrować wschodnich sąsiadów UE w niektórych przypadkach może ich nawet od Unii oddalać. Dzieje się tak zwłaszcza w przypadku krajów czy polityków ambitnych. W trudnym oraz kosztownym społecznie i gospodarczo procesie integracji z Zachodem potrzebne są gesty zachęty ze strony unijnych elit politycznych. Tymczasem najbardziej wpływowi politycy unijni takich zachęt skąpią, bądź wręcz studzą zapał oświadczeniami, że polityka sąsiedztwa, czy obecnie Partnerstwo Wschodnie nie mają na celu doprowadzenia do członkostwa. Polscy politycy, niestety, do najbardziej wpływowych w Unii nie należą, co nie jest tajemnicą na Wschodzie.

Przed stworzeniem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa mglista perspektywa członkostwa w Unii była lepszym stymulatorem dążeń integracyjnych[15]. Tak było zwłaszcza w przypadku Ukrainy, która już pod koniec lat 90. XX wieku zaczęła formułować plany integracyjne. Jednak w odpowiedzi zamiast perspektywy członkostwa otrzymała EPS, czyli zimny prysznic, z niezadowalającym nikogo w Kijowie Planem Działań i to w przełomowym momencie po zwycięstwie Pomarańczowej Rewolucji. W efekcie dla wielu polityków, nawet „obozu pomarańczowego”, koszt polityczny trudnego społecznie i gospodarczo procesu zbliżenia z Zachodem oraz przejmowania jego standardów był zbyt wysoki i ryzyko nie zostało podjęte. Zmiana retoryki polityków unijnych (chociażby na neutralną) przyczyniłaby się do lepszych rezultatów EPS i Partnerstwa Wschodniego. Jest jednak trudna do osiągnięcia, gdyż cała ta polityka powstawała rzeczywiście jako projekt zbliżenia sąsiadów bez dawania im perspektywy członkostwa.

 

Nieadekwatność oferty i oczekiwań

Mimo braku perspektywy członkostwa zarówno Europejska Polityka Sąsiedztwa jak i Partnerstwo Wschodnie są bardzo ambitnymi programami, dążącymi do bardzo dużego stopnia integracji sąsiadów z Unią. Zakładają przejmowanie zachodnich wartości, implementację unijnych rozwiązań praw­nych i administracyjnych, demokratyzację, wprowadzenie rzeczywistych rządów prawa, przestrzeganie praw człowieka, walkę z przestępczością, korupcją i nadmierną biurokracją, reformy rynkowe i otwarcie się na wolny handel, ochronę środowiska, reformy systemu zdrowotnego, emerytalnego i opieki społecznej. Katalog postulowanych reform wcale się na tym nie kończy. Unia słusznie podkreśla, że służyłoby to przede wszystkim reformującym się partnerom, z czasem tworząc podstawy dla trwałego i wszechstronnego rozwoju, doprowadzając do dobrobytu, przejrzystości i stabilności[16].

Dla osiągnięcia tych celów zasadnicze są działania podejmowane przez państwa sąsiedzkie. Jest to proces długi, trudny i niezwykle drogi, wysokie koszty którego bardzo szybko odczułyby niemal wszystkie warstwy społeczne, nie wyłączając polityków. Z uwagi na skalę przedsięwzięcia modernizacyjnego, efekty dla niektórych grup przyszłyby po bardzo długim okresie czasu. Mówiąc obrazowo, oczekuje się od tych państw reform dużo większych, dużo kosztowniejszych i dużo dłuższych, niż te, które swego czasu rozpoczęły postsocjalistyczne państwa Europy Środkowej. Pamiętamy, że koszty i opór społeczny wobec tych reform były znaczne, nierzadko przesądzające o konieczności zejścia ze sceny politycznej reformatorów. My po kilku latach otrzymaliśmy w zamian perspektywę członkostwa w NATO i Unii Europejskiej. A co Zachód daje w zamian Ukrainie, Białorusi, Mołdawii, Gruzji, Armenii i Azerbejdżanowi? Moż­na oczywiście zapytać, czy Zachód musi cokolwiek dawać, skoro reformy będą korzystne dla wschodnich sąsiadów. Jednak dokumenty unijne poczynając od umów o partnerstwie i współpracy, przez koncepcję Wider Europe, Europejską Strategię Bezpieczeństwa z 2003 roku („Bezpieczna Europa w lepszym świecie”), Europejską Politykę Sąsiedztwa i dokumenty ją wzmacniające, aż po Partnerstwo Wschodnie nie ukrywają, że jest to proces niezwykle korzystny również dla Unii Europejskiej. Powtórzmy więc pytanie: co Zachód oferuje w zamian?

Otóż, jak Unia sama podkreśla w swych dokumentach adresowanych do sąsiadów, daje bardzo dużo. Analizuje sytuację w danym kraju, jego problemy i potrzeby, system prawny i administrację. Korzystając z posiadanej wiedzy pomaga wypracować projekty reform. Oferuje pomoc w procesie realizacji rozpoczętych reform. Jednak pomoc finansowa jest sporo mniejsza od bezpośrednich potrzeb (nie mówiąc już o łagodzeniu kosztów społecznych), na dodatek część tych środków państwa dostaną tylko po udanych reformach. Podobnie z lepszymi warunkami handlowymi – największe korzyści pojawią się po udanej transformacji. Tymczasem w przypadku najbardziej zaawansowanych partnerów przeciągają się ciężkie negocjacje dotyczące wolnego handlu, stowarzyszenia z UE, czy odczuwalnej przez społeczeństwo a nie tylko elity liberalizacji ruchu granicznego. Nie poddaję w wątpliwość faktu, że wolne tempo często wynika z winy wschodnich sąsiadów, chcę tylko zwrócić uwagę, iż reformatorom nie zawsze jest się czym pochwalić przed własnymi społeczeństwami.

Oczekiwania Unii wobec wschodnich sąsiadów są niemal tak wielkie, jak w stosunku do państw Europy Środkowej czy Bałkanów na drodze do członkowstwa w UE. Podobne jest również instrumentarium stosowane przez Unię. Raporty Krajowe w ramach EPS przypominają screening w procesie przedakcesyjnym, w obu przypadkach występują Dokumenty Strategiczne (Strategy Papers), postulowane zmiany są określane w Planach Działań, podobny jest proces ewaluacji ze strony Komisji Europejskiej. Możemy mówić o daleko idącym zapożyczeniu. Istotna różnica polega na tym, że Europejska Polityka Sąsiedztwa, mimo iż formułuje podobne oczekiwania jak w procesie przedakcesyjnym i akcesyjnym, korzystając z podobnych instrumentów, jednak nie daje perspektywy członkostwa w Unii Europejskiej. Wymaga niemal tyle, co od kandydatów do członkostwa, ale daje w zamian o wiele mniej. Bilans zysków i kosztów jest więc dla wschodnich sąsiadów znacznie mniej korzystny niż w przypadku państw Europy Środkowej czy Bałkanów. Stąd też nie dziwi fakt, że skłonność elit politycznych postsowieckich sąsiadów do sumiennej integracji z UE (bez członkostwa) jest dużo mniejsza. Perspektywa pogłębionych i bardziej wszechstronnych stref wolnego handlu i umów stowarzyszeniowych[17] jest słabszą zachętą do wyrzeczeń niż perspektywa członkostwa.

Ograniczenia o charakterze finansowym

Werbalna strona unijnej polityki wobec poszczególnych sąsiadów może być bogata, plastyczna i naznaczona niejednoznacznymi ocenami. Język oficjalnej polityki, w tym dyplomacji, nie tylko w Unii Europejskiej, cechuje urzędowy optymizm i częste bombastyczne sformułowania. Stale słyszymy o „strategicznym partnerstwie” z Rosją, jednak stosunki Unii z Ukrainą zostały także określone mianem „strategicznego i unikalnego partnerstwa”[18], podobnie określa się w Brukseli relacje ze Stanami Zjednoczonymi, Kanadą, państwami śródziemnomorskimi, Ameryką Łacińską, Chinami, Indiami i wieloma innymi. W zakresie polityki sąsiedztwa niemal wszystko ma „olbrzymie znaczenie”, podobnie jest z unijną pomocą. Powszechnie znane są problemy Obwodu Kaliningradzkiego, stąd jeśli na stronie internetowej Komisji Europejskiej swego czasu zamieszczono sformułowania, iż Kaliningrad zajmuje wysokie miejsce w planach Komisji oraz że „istotna pomoc finansowa jest dostarczana w celu wsparcia rozwoju Obwodu Kaliningradzkiego”, to można by oczekiwać setek milionów euro pomocy. Tymczasem w kolejnym zdaniu możemy przeczytać, iż ta „istotna pomoc finansowa” to łącznie 50 milionów euro między 1991 a 2003 rokiem i kolejne 50 milionów w latach 2004-2006[19]. Z tym samym samozadowoleniem i brakiem odpowiedzialności za słowa mamy do czynienia w przypadku Partnerstwa Wschodniego. Podobne przykłady przesady w oficjalnym języku UE można by mnożyć, jednak brak na to miejsca. Wielkim problemem unijnej polityki wschodniej jest niewystarczająca ilość środków w stosunku do zadeklarowanych zamierzeń.

Jednym ze wskaźników bardziej przydatnych w mierzeniu rzeczywistego znaczenia danej polityki jest poziom jej finansowania. Wprawdzie nie wszystko da się wyczytać z prostego porównania cyfr, jednak przy pewnej ostrożności analiza porównawcza wydatków może pozwolić nam precyzyjniej ustalić pozycję interesującej nas polityki. Szczególnie wiele mówi porównanie wydatków na wektor śródziemnomorski i wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Do roku budżetowego 2006 włącznie kraje śródziemnomorskie były wspierane głównie środkami finansowymi w ramach programu MEDA (Mésures d’accompagnement financières et techniques) zaś wschodni sąsiedzi łącznie z Rosją środkami w ramach programu TACIS (Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States). Od 2007 roku zastąpił je wspólny instrument finansowy – Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa (ENPI).

Krótkie i przystępne przedstawienie wielkości finansowania ze strony UE jest o tyle utrudnione, że występuje spora różnica w czasie (na ogół liczona w latach) między przyznaniem środków a ich ostatecznym rozliczeniem. Budżet Unii występuje dla każdego roku i każdej pozycji w postaci dwóch perspektyw: memoriałowej (zobowiązania) i kasowej (płatności). Jednak dla celów porównawczych wystarczy przedstawienie wydatków za wybrany reprezentatywny okres. Będą to lata 2008 (wynik), 2009 i 2010 (środki). Większość finansowania Europejskiej Polityki Sąsiedztwa odbywa się w ramach tytułu 19 (Stosunki Zewnętrzne), rozdziału 8. (19 08 – Europejska Polityka Sąsiedztwa oraz Stosunki z Rosją). Finansowanie w ostatnich latach wyglądało następująco (ukazano tylko główne wydatki; wszystkie wiel­kości w milionach euro)[20]:

 

 

 

Środki 2010 (mln €)

Środki 2009 (mln €)

Wynik 2008 (mln €)

Zobowią­zania

Płatności

Zobowią­zania

Płatności

Zobowią­zania

Płatności

19.08.01.01

Współpraca finansowa z państwami śródziemnomorskimi w ramach EPS

790,6

700

787,7

699,2

778,4

713,4

19.08.01.02

Wsparcie finansowe dla Palestyny i na rzecz procesu pokojowego i UNRWA
w ramach EPS

295

260

300

280

382

422,8

19.08.01.03

Współpraca finansowa z Europą Wschodnią w ramach EPS [łącznie
z Rosją]

466,1

279

408,4

248,8

441,7

317,6

19.08

ogółem EPS oraz stosunki z Rosją

1722,7

1384,2

1645,2

1358

1735,3

1493,7

 

Pozostałe pozycje rozdziału, mniejsze o rząd lub kilka rzędów wielkości dla większej przejrzystości zostały pominięte. Jak widać obecnie łączna pomoc dla regionu Morza Śródziemnego jest pod względem zobowiązań ponad dwukrotnie większa niż dla postsowieckich państw Europy Wschodniej (łącznie z Rosją), zaś pod względem płatności trzykrotnie większa. W ostatnich latach same tylko płatności na rzecz wsparcia finansowego dla Palestyny, na rzecz bliskowschodniego procesu pokojowego i UNRWA (Agencja Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie) są większe niż na rzecz siedmiu postsowieckich państw Europy Wschodniej i Południowego Kaukazu (łącznie z Rosją). Jeśli odliczyć pomoc dla Rosji, to pod każdym względem pomoc dla Palestyny jest większa niż dla wschodniej grupy państw EPS. Tymczasem potencjał ludnościowy omawianych państw postsowieckich (6 państw objętych EPS i Rosji) jest niemal identyczny (minimalnie większy) jak 9 państw i Autonomii Palestyńskiej, objętych EPS w rejonie Morza Śródziemnego[21]. Trudno więc wskazać obiektywne przesłanki dla takiej dysproporcji między unijnym wsparciem polityki wschodniej i śródziemnomorskiej. Nasuwa się wniosek, że dla Unii Europejskiej tzw. wektor południowy jest o wiele ważniejszy niż tzw. wektor wschodni. Oczywiście, polityka Unii wobec wschodnich sąsiadów UE i państw basenu Morza Śródziemnego jest finansowana nie tylko w ramach powyższego tytułu. Jednak pozostałe środki są w porównaniu z wyżej omówionymi na tyle małe, że można je w tym miejscu pominąć.

W Unii Europejskiej zasadnicze kwestie polityki zagranicznej wymagają ciągle jednomyślności, jednak kwestie finansowe (rozdział funduszy między politykami oraz w ich obrębie) są rozstrzygane w procesie głosowania większościowego. Omówiona powyżej dysproporcja wzbudza wątpliwości co do często przytaczanego w Polsce rozkładu sił między tzw. unijnym południem a tzw. unijną północą (Niemcy jako orędownik przesunięcia środków na rzecz polityki wschodniej kosztem śródziemnomorskiej). Widać również jak mało efektywne jest realizowanie polskich ambicji i jak trudne pozostanie w przyszłości.

Kolejnym źródłem finansowego wsparcia polityki unijnej w poszczególnych państwach jest aktywność Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EIB). Jego udziałowcami jest 27 państw członkowskich UE, zaś sam bank działa na rzecz realizacji polityki Unii, ściśle współdziałając z jej kluczowymi instytucjami. W latach 2004-2010 EIB udzielił kredytów i pożyczek na łączną sumę ponad 372 miliardów 699 milionów euro[22]. Przytłaczająca większość tych środków została pożyczona wewnątrz Unii Europejskiej (ponad 333 mld), zaś z pozostałej sumy pięć postosowieckich państw (Armenia, Gruzja, Mołdawia, Rosja i Ukraina)[23] otrzymało niewiele ponad 1 mld 98 mln euro. Dla porównania 8 śródziemnomorskich państw Europejskiej Polityki Sąsiedztwa oraz Autonomia Palestyńska (bez Libii) otrzymały ponad 9,888 mld euro, zaś przeznaczone do członkostwa państwa Bałkanów Zachodnich oraz Turcja otrzymały ponad 18 mld euro. Jak widać śródziemnomorscy członkowie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa otrzymali około 9 razy więcej dogodnych kredytów i pożyczek z EIB niż państwa postsowieckie[24], przy porównywalnym potencjale ludnościowym.

Należy jednak zauważyć, że w przeciwieństwie do regionu śródziemnomorskiego, państwa postsowieckie otrzymują pomoc również za pośrednictwem Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (EBRD), którego głównymi udziałowcami są państwa członkowskie UE, sama Unia oraz EIB. Siedem państw postsowieckich (6 uczestników EPS i Rosja) od 2000 roku do maja 2010 otrzymało łącznie ponad 19 mld 600 mln euro (w tym szóstka objęta EPS bez Rosji – 6 mld 964,9 mln euro)[25]. Jednak EBRD udziela na tym obszarze w większości pożyczek i kredytów sektorowi prywatnemu. Ponadto UE i jej państwa członkowskie wspierają cały szereg banków i instytucji rozwojowych w Afryce. Podsumowując, sposób i poziom finansowania ze strony europejskich banków nie wnosi znaczącej korekty do dysproporcji w finansowaniu polityki śródziemnomorskiej i wschodniej przez Unię Europejską bezpośrednio ze swego budżetu.

Perspektywy

Jeśli więc niechęć zachodnich elit politycznych do daleko idącego otwarcia się na państwa wschodniego sąsiedztwa (w sensie zgody na perspektywę rozszerzenia) jest względnie trwała i uniemożliwia przebudowę unijnej polityki wschodniej, to kluczowe pozostaje pytanie, jak wpływa to na możliwość realizacji polskich celów na Wschodzie. W jakim stopniu ich osiągnięcie jest możliwe przy obecnym kształcie i wolnej ewolucji Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i uzupełniającego ją Partnerstwa Wschodniego?

Budowanie mostów między Zachodem a Wschodem jest nadal możliwe, choć nie odegramy w tym procesie takiej roli, o jakiej marzyliśmy. Wspieranie naszych wschodnich sąsiadów jest nadal możliwe, choć nie w przypadku wszelkich ich aspiracji. Przeciwdziałanie imperialnym zapędom Rosji jest nadal możliwe – EPS i Partnerstwo Wschodnie już dziś mogą i do pewnego stopnia spełniają taką rolę. Podobnie jest w przypadku okcydentalizacji państw postsowieckich. Obecna polityka Unii może służyć temu celowi, chociaż można sobie wyobrazić skuteczniejsze narzędzia.

Promowanie kierunku wschodniego polityki unijnej jest celem o wiele trudniejszym, zależnym od wewnątrzunijnej gry sił. W Polsce często przedstawia się ten problem jako konflikt polityki śródziemnomorskiej i wschodniej, licząc przy tym na wpływy Niemiec, naturalnie zainteresowanych kierunkiem wschodnim. Tymczasem wydaje mi się, że nie dostrzegamy rzeczywistej skali ambicji Niemiec, podobnie zresztą jak ambicji innych dużych państw unijnych, zainteresowanych raczej byciem globalnym graczem, niż koncentracją sił na jednym regionie geograficznym. Oprócz zwolenników innych wektorów działania nie sprzyja temu naturalny konserwatyzm elit i biurokracji unijnej (dlaczego coś znacząco zmieniać, skoro wszystko dobrze działa). Jednak stopniowe, powolne, rozciągnięte na lata wzmacnianie polityki wschodniej i zwiększanie unijnych środków finansowych na nią przeznaczanych jest w pełni realne. Zwłaszcza jeśli zabiegać o to w sposób niekonfrontacyjny, bez głoszenia konieczności gruntownej rewizji czegokolwiek i bez otwartego nawoływania do starcia zwolenników wektora wschodniego i wektora południowego.

Najdalej idący tradycyjny cel naszej polityki wschodniej – zagwarantowanie otwartości UE na członkostwo wschodnich sąsiadów, wspieranie tego procesu, zwłaszcza w odniesieniu do Ukrainy, i ostatecznie rozszerzenie Unii na Wschód – pozostaje nierealny w przewidywalnej perspektywie czasowej. Można jednak tę ideę spokojnie, bez rozdzierania szat i nadmiernych kosztów promować. Wszak przez całe dziesięciolecia nie lepiej wyglądała sytuacja zachodnich środowisk federalistycznych, dążących do utworzenia Unii Europejskiej.



[1]    Por.: Luxembourg European Council Presidency Conclusions, 12-13.12.1997, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_da-ta/docs/pressdata/en/ec/032a0008.htm.

[2]    Presidency Conclusions. Helsinki European Council 10 and 11 December 1999, Press Release: Brussels (11-12-1999) – Nr: 00300/99, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/ACFA4C.htm; Turcji jest poświęcony punkt 12.

[3]    G. Verheugen, Speech in The Hague, 4 listopada 1999, Speech/99/151 at http://europa.eu.int/rapid/start/cgi: We could, for example, form a highly developed association with Turkey, creating a model for dealings with other near neighbours, e.g. Russia, Ukraine or North Africa”. Ostatecznie w przypadku Turcji wspomniane rozwiązanie zostaje odrzucone z innych powodów.

[4]    Vienna European Council 11 and 12 December 1998. Presidency Conclusions, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/ docs/pressdata/en/ec/00300-R1.EN8.htm.

[5]    „The Common Strategy takes account of Ukraine’s European aspirations and pro-European choice”, Helsinki European Council: Presidency Conclusions, 11-12.1999, 00300/1/99, http://www.consilium.europa.eu/App/NewsRoom/loadDocument.aspx?id=347&lang=EN&directory=en/ec/&fileName=ACFA4C.htm

[6]    2421st Council meeting – General Affairs – Luxembourg, 15 April 2002, 7705/02 (Presse 91), http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/70160.pdf, s. 10.

[7]    Joint letter on Wider Europe by Commissioner Chris Patten and High Representative Solana, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/_0130163334_001_en.pdf, s. 1.

[8]    Tamże.

[9]    Tamże, s. 2.

[10]  Por. chociażby przemówienie Komisarza Pattena na spotkaniu ministerialnym w Kijowie, 10 listopada 2003 roku: „The Union’s neighbourhood policy is distinct from the issue of possible further enlargement. It concerns countries for which accession is not currently on the agenda. But it does not close the door to the European aspirations of any country. On the contrary, by enhancing co-operation and encouraging reform, it should be of great help in supporting such aspirations, where they exist and are pertinent. The relevant Article of the Treaty on the European Union is of course applicable with respect to accessions to the Union”. Ch. Patten, The ‘Wider Europe – New Neighbourhood’ Initiative: An Opportunity for Co-Operation Along the Enlarged Union’s Borders, http://eurojournal.org/files/patten.pdf, s. 3.

[11]  „The EU has emphasised that it offers a means to reinforce relations between the EU and partner countries, which is distinct from the possibilities available to European countries under Article 49 of the Treaty on European Union”, Communication from the Commission European Neighbourhood Policy Strategy Paper, COM(2004) 373 final, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strate­gy/strategy_paper_en.pdf, s. 3.

[12]  Communication from the Commission European Neighbourhood Policy Strategy Paper, 12.05.2004, COM(2004) 373 final, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_en.pdf; Council Conclusions on European Neighbourhood Policy document, 14.06.2004, 10189/04 (Presse 195), http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/80951.pdf, s. 11-14; European Council Conclusions, 17-18.06.2004, 10679/2/04 REV 2, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/81742.pdf, s. 15.

[13]  Z uwagi na brak miejsca przytoczę tu tylko jedną wypowiedź Romano Prodiego, Przewodniczącego Komisji Europejskiej. W wystąpieniu na konferencji „Peace, Security and Stability” w grudniu 2002 roku w Brukseli określił cele tworzonej polityki sąsiedztwa: „We have to be prepared to offer more than partnership and less than membership, without precluding the latter” oraz „The idea of ‘sharing everything but institutions’ itself applies to existing EU institutions”; R. Prodi, A Wider Europe – A Proximity Policy as the key to stability, wystąpienie na „Peace, Security And Stability – International Dialogue and the Role of the EU” Sixth ECSA-World Conference w Brukseli (5-6.12.2002), http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/02/619&format=PDF&aged=1&language=EN&guiLanguage=en, odpowiednio s. 5, 6 i 7.

[14]  D. Klingebiel, Europejska Polityka Sąsiedztwa – alternatywa rozszerzenia UE?, „Pressje” teka XV, 2009, s. 129 i dalej.

[15]  Tamże, s. 135.

[16]  Podkreślają to wszystkie dokumenty Europejskiej Polityki Sąsiedztwa z Dokumentem Strategicznym na czele.

[17]  Por. chociażby: Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Partnerstwo wschodnie, 2008.12.03, KOM(2008) 823, SEC(2008) 2974, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0823:FIN:PL:PDF , s. 4-5

[18]  Na II szczycie UE-Ukraina w Wiedniu 16 października 1998 roku.

[19]  Wspomniane sformułowania jeszcze niedawno znajdowały się w omówieniu relacji UE-Rosja na stronie Komisji Europejskiej pod adresem: http://ec.europa.eu/comm/external_rela­tions/russia/intro/index.htm. Mimo iż usunięte w związku z przebudową strony, stara wersja jest ciągle dostępna w pamięci podręcznej wyszukiwarki Google: http://webcache.googleuser­content.com/search?q=cache:Qtqa1KUjvx8J:collection.europarchi­ve.org/dnb/20070702132253/ec.europa.eu/external_relations/russia/intro/index.htm&hl=pl&strip=1

[20]  Budżet ogólny Unii Europejskiej na rok budżetowy 2010, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L64” tom 53, 12.03.2010, s. 1065 oraz 1105-1106.

[21]  Rejon Morza Śródziemnego (9 państw i Autonomia Palestyńska) – około 208 mln mieszkańców; 6 państw postsowieckiej Europy Wschodniej i Południowego Kaukazu (łącznie z Rosją, nie objętą EPS, ale finansowaną w ramach ENPI) – około 214 mln mieszkańców. Dane za: The World Factbook, CIA, 2010, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook i odpowiednie podstrony.

[22]  Podpisane umowy, stan na 12.11.2010, za: Finance contracts signed. Breakdown by region, European Investment Bank, http://www.eib.org/projects/loans/regions/index.htm?start=2004&end=2010 z odpowiednimi podstronami. Finansowanie przez EIB za pośrednictwem innych instytucji nie jest uwzględnione.

[23]  Azerbejdżan, mimo iż objęty mandatem EIB, nie otrzymał żadnych środków, zaś Białoruś z przyczyn politycznych była dotychczas wyłączona z finansowania.

[24]  Spośród omawianej piątki państw postsowieckich największe środki otrzymała Ukraina (ponad 465 mln euro), następnie Rosja, nie objęta EPS (442,5 mln), Gruzja (120 mln), Mołdawia (65 mln), Armenia zaś najmniej (zaledwie 5 mln); za: Finance contracts signed – Eastern Europe, Southern Caucasus and Russia. Breakdown by country, European Investment Bank, http://www.eib.org/

projects/loans/regions/cei/index.htm?start=2004&end=2010.

[25]  European Bank for Reconstruction and Development, http://www.ebrd.com/pages/about/what/funding.shtml i odpowiednie podstrony.

Wyświetl PDF