Opracowanie jest polską wersją analizy EU policy towards Belarus – analysis of the current situation and suggestions for policy changes, przygotowanej dla New Direction. The Foundation for European Reform, powstałej we współpracy z Ośrodkiem Myśli Politycznej. Tekst powstał latem 2011 r.

 

Podsumowanie

 

Obecnie reżim A. Łukaszenki, w rezultacie kryzysu finansowego, znalazł się w najtrudniejszej sytuacji w swej kilkunastoletniej historii. Wobec tego Unia Europejska i państwa członkowskie powinny rozważyć możliwość bardziej zdecydowanego i radykalnego działania niż to miało miejsce dotychczas. Tymczasem część państw jest takim działaniom przeciwna, a spora część de facto nie traktuje poważnie problemu autorytarnej władzy na Białorusi. W związku z tym na razie kontynuowane są działania doraźne i rutynowe, będące prostą reakcją na poczynania dyktatora, nie pełnowartościową strategią. Utrzymywanie się tego stanu najprawdopodobniej nie doprowadzi do sukcesu.

Niniejsze opracowanie ukazuje, jakie błędy popełniała dotąd Unia Europejska w relacjach z Białorusią – wśród których można wymienić np. okresowe łagodzenie kursu wobec dyktatury albo niekonsekwentne egzekwowanie sankcji wobec reżimu. Na tej podstawie  proponowane są korekty unijnej polityki w kilku dziedzinach, zwłaszcza w polityce wizowej oraz w odniesieniu do koordynacji i rodzaju sankcji wymierzonych w reżim Łukaszenki. Unia powinna przygotować nową, całościową politykę wobec Białorusi i przedstawić ją reżimowi w jasny sposób, wiążący atrakcyjną ofertę pomocy z wymaganymi reformami. Przedstawione są także te działania, które miały dotąd pozytywne efekty i dlatego warte są one kontynuacji, ewentualnie intensyfikacji (jak oferta edukacyjna dla młodzieży białoruskiej).

Analiza przedstawia również obecną sytuację polityczną i gospodarczą na Białorusi oraz jej stosunki z Rosją. Czynniki te stanowią kluczowe punkty odniesienia dla prognozowania dalszego rozwoju wypadków na Białorusi i muszą zostać uwzględnione w polityce UE w znacznie większym niż dotąd stopniu. Tylko w ten sposób polityka ta może stać się spójna i efektywna w krótko- i długoterminowej perspektywie, co było dotychczas jej podstawową słabością.

 

Sytuacja na Białorusi – wprowadzenie

Od czasu demokratycznych zmian na Bałkanach Zachodnich Białoruś pozostaje jedynym powszechnie uznawanym autorytarnym i niedemokratycznym państwem w Europie[1]. Wybrany w lipcu 1994 roku, w pierwszych i jedynych demokratycznych wyborach prezydent Aleksander Łukaszenka [Alexander Lukashenko] do końca 1996 roku legalnymi i nielegalnymi metodami przejął pełnię władzy nad krajem (m.in. zmiana konstytucji, prawo do rządzenia dekretami, rozwiązanie parlamentu i wybranie nowego według własnego uznania). W 2004 roku dyktator dodał sobie prawo do wybierania się na więcej niż dwie kadencje. Po 1996 roku opozycja została pozbawiona możliwości legalnego oddziaływania na politykę kraju. Wszystkie kolejne wybory i referenda nie miały wolnego i uczciwego charakteru[2], oskarżenia o fałszowanie wyborów są bardzo liczne. Po wyborach w 2004 roku przedstawiciele opozycji przestali zasiadać w parlamencie, zaś po wyborach w 2007 roku utracili większość – i tak niewielkich – wpływów w organach przedstawicielskich na poziomie lokalnym (na Białorusi nie ma rzeczywistego samorządu terytorialnego).

Najpoważniejszym problemem opozycji jest długotrwała niezdolność do uzyskania znaczącego poparcia społecznego. Od dojścia do władzy Łukaszenki opozycja i partie polityczne w ogóle, parlamentaryzm, idea podziału i wzajemnego kontrolowania się władz [checks and balances] są poddawane systematycznej krytyce i ośmieszaniu. Towarzyszy temu kreowanie personalnego wizerunku Łukaszenki jako charyzmatycznego przywódcy, jedynej osoby uczciwej i zdolnej do rządzenia Białorusią, zapewnienia jej dostatku i uchronienia od niebezpieczeństw (Łukaszenko jako bat’ko (bats’ka) – ojciec narodu). Politykę medialną dopełnia nostalgia po ZSRR, podkreślanie więzi białorusko-rosyjskich (także szerzej: wschodniosłowiańskich i prawosławnych) oraz negatywna kampania propagandowa skierowana przeciw Zachodowi (obwinianemu o wrogie działania wobec Białorusi, obszaru postsowieckiego i pokoju na świecie) i państwom regionu współpracującym z Zachodem (przedstawianych jako zdradzieckie i prowadzące nieudolną politykę, skutkującą biedą i bezrobociem). Przedstawiona kompleksowa polityka propagandowa Łukaszenki odniosła spory sukces.

Przyczyniły się do tego: 1. szybkie opanowanie państwowych mediów i brak poważnej konkurencji ze strony mediów niezależnych (dominacja telewizji w dzisiejszym świecie; wykorzystanie administracji i sądów do zwalczania opozycyjnych mediów); 2. odziedziczenie po ZSRR scentralizowanego, zhierarchizowanego aparatu władzy wykonawczej, pracującego na swego lidera; 3. przyzwyczajenie społeczeństwa do silnej, jednolitej, niekwestionowanej władzy (jak w ZSRR); 4. zniechęcenie społeczne wobec rynkowych reform i demokracji, spowodowane trudnymi latami po upadku socjalizmu i licznymi błędami ówczesnej, niedoświadczonej klasy politycznej; 5. pasywność społeczeństwa białoruskiego (uważana często za tradycyjną); 6. nieufność lub niechęć do Zachodu i wszystkiego, co z nim związane (pozostałość po sowieckiej propagandzie); 7. niezdolność opozycji do przekonania szerszych kręgów społecznych (represje ze strony władzy, nietrafione tematy działań politycznych, niezdolność do przezwyciężenia negatywnego image’u). Dodatkowo spore sukcesy Łukaszenki w porządkowaniu sytuacji w kraju oraz wzrost gospodarczy, mający do połowy lat 2000. podstaw wsparcie ze strony Rosji wpłynęły na poparcie społeczne dla prezydenta.

W efekcie ani opozycyjnym partiom politycznym, ani organizacjom społecznym, ani poszczególnym liderom nie udało się uzyskać większej popularności. Nawet gdy poparcie dla Łukaszenki słabnie, nie przekłada się to na porównywalny wzrost poparcia dla opozycji (poparcie pozostaje na poziomie kilku procent). Tylko w okresach wyborczych udaje się kontrkandydatom Łukaszenki uzyskać poparcie społeczne większe niż posiadane przez partie opozycyjne. Mamy więc na Białorusi do czynienia z klasycznym przykładem skonsolidowanego reżimu autorytarnego. Przez większą część swego istnienia jest on stosunkowo nieczuły na wewnętrzne i zewnętrzne próby zmian i naciski, w tym na konwencjonalne instrumenty stosowane w stosunkach międzynarodowych. Dlatego też trudno przewidzieć jego upadek lub początek pozytywnej ewolucji. Równie trudno też zaproponować strategię, która w przewidywalnym okresie przyniesie oczekiwane rezultaty.

Spora część białoruskich środowisk niezależnych i opozycyjnych oraz organizacji i fundacji wspierających z zagranicy zauważyła opisane powyżej ograniczenia i skoncentrowała się na wzmacnianiu białoruskiego społeczeństwa obywatelskiego, politycznych i apolitycznych organizacji pozarządowych, ze szczególnym uwzględnieniem prowincji, gdzie Łukaszenko miał największe poparcie a struktury partii opozycyjnych często nie istniały. Podobny nacisk położono na rozwój białoruskich lokalnych mediów. Zakładano, że po pewnym czasie ta oddolna aktywność przyniesie spodziewany efekt: przyczyni się do ewolucji, modernizacji białoruskiego społeczeństwa, co będzie miało również polityczne skutki: osłabi wpływy Łukaszenki i stworzy podstawy do przyszłej zmiany politycznej (na drodze wyborczej lub wybuchu społecznego niezadowolenia). Reżim białoruski, skupiony na zwalczaniu partii politycznych, stosunkowo późno zauważył grożące mu z tej strony niebezpieczeństwo (w czasie kampanii wyborczej w 2001 roku, a przypadku mediów lokalnych jeszcze później), jednak do połowy lat 2000. zadał decydujący cios tym środowiskom. Organizacje pozarządowe, podobnie jak niezależne media, w tym lokalne, i partie polityczne nadal istnieją na Białorusi, muszą jednak ciężko walczyć o przetrwanie.

W powstałym na Białorusi realnym systemie politycznym czołowe i niekwestionowane miejsce zajmuje sam dyktator. Powstała przez lata jego rządów struktura władzy wykonawczej ma charakter niejednolity, rada ministrów wyraźnie ustępuje administracji prezydenta i jednostkom bezpośrednio mu podporządkowanym. Najważniejsze decyzje zapadają poza radą ministrów, ta ostatnia zajmuje się głównie administrowaniem i ponoszeniem odpowiedzialności za niepopularne decyzje i w przypadku niekorzystnego obrotu spraw. Otoczenie Łukaszenki nie ma jednolitego charakteru, jednak pozycja prezydenta jest na tyle mocna, że koterie nie przejawiają się otwarcie. W związku z tym trudno z całą pewnością wskazać zwolenników twardej linii i polityków bardziej pragmatycznych. Ostatnia zmiana premiera (28.12.2010) i częściowa rekonstrukcja rządu są często interpretowane jako zastąpienie pragmatycznego, skłonnego do współpracy z Rosją i Zachodem, S. Sidorskiego [Sidorsky] bardziej twardolinijnym M. Miasnikowiczem [Myasnikovich][3]. W okresie poprzedzającym grudniowe wybory prezydenckie Sidorski był ponadto postrzegany jako potencjalny kandydat Rosji, gdyby ta zdecydowała się takiego wystawić. Od połowy lat 2000. zauważa się ponadto bezpośredni udział synów Łukaszenki w strukturach władzy. Starszy syn, Wiktor Łukaszenka [Victor Lukashenko], doradca prezydenta ds. bezpieczeństwa i członek Rady Bezpieczeństwa Republiki Białorusi, nieformalnie odpowiada za koordynację pracy resortów siłowych, których wyższe stanowiska w znacznym stopniu obsadził swymi ludźmi. Średni syn prezydenta, Dmitrij [Dmitry Lukashenko] jest przewodniczącym Prezydenckiego Klubu Sportowego oraz członkiem Białoruskiego Komitetu Olimpijskiego. Według części dziennikarzy i ekspertów, kontroluje dla rodziny część strumieni finansowych kraju. Większość białoruskiego dużego i średniego biznesu należy do państwa lub osób ściśle związanych z prezydentem i jego rodziną.

 

Sytuacja gospodarcza Białorusi

Obecna trudna sytuacja gospodarcza i finansowa stanowi największe od dekady zagrożenie dla białoruskiego reżimu. Potencjalne możliwości z nią związane i trudności w ich wykorzystaniu zostaną omówione w dalszej części raportu.

Białoruś jest w porównaniu z UE niewielką gospodarką o PKB z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej [GDP (Purchasing Power Parity)] wynoszącym około 131 mld [billion] USD (około 91 mld €) – porównywalnym ze Słowacją, a znacznie ustępującym Irlandii (niemal 115 razy mniej niż PKB (PPP) Unii Europejskiej). Według oficjalnego kursu wymiany [GDP (official exchange rate)] to zaledwie około 55 mld USD (około 38 mld €), wielkość porównywalna z PKB Luksemburga. Per capita z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej [GDP per capita (PPP)] to około 14 tys. USD (niecałe 10 tys. €)[4]. W ostatnich latach Białoruś notowała wysokie tempo wzrostu PKB [GDP] (2010 – 7,6%, 2009 – 0,2%, 2008 – 10,2%, 2007 – 8,6%, 2006 – 10%, 2005 – 9,4%, 2004 – 11,4%, 2003 – 7%, 2002 – 5%, 2001 – 4,7%, 2000 – 5,8%)[5], wyższe niż w sąsiednich krajach. W podobnie szybkim tempie rosła wartość produkcji przemysłowej.

W pierwszych 8 miesiącach 2011 r. PKB Białorusi wzrosło o 9,1%, a produkcja przemysłowa o 11% (w porównaniu z poziomem z pierwszych 8 miesięcy 2010 roku)[6]. Eksperci zwracają uwagę na nienaturalność tak wysokiego tempa wzrostu w latach 2010-2011 w warunkach trwającego na świecie kryzysu gospodarczego, a na Białorusi dodatkowo kryzysu walutowego. Były opozycyjny kandydat na prezydenta, ekonomista Jarosław Romańczuk [Jaroslav Romanchuk] nazywa ten wzrost anabolicznym i podaje niektóre czynniki, wyjaśniające sytuację (wzrost produkcji przemysłowej dzięki łatwiejszemu kredytowaniu przez bank centralny, w odpowiedzi na polecenie polityczne, nie popyt rynkowy; wzrost produkcji mimo spadku inwestycji, rosnącego zadłużenia przedsiębiorstw, problemów ze zbytem, wzrostu zapasów magazynowych, wydłużenia się okresu regulowania zobowiązań)[7].

Białoruś zajmuje 61 miejsce w rankingu Wskaźnika rozwoju społecznego [Human Development Index] (HDI), najwyższe we Wspólnocie Niepodległych Państw [Commonwealth of Independent States]. Bezrobocie wg oficjalnych danych wynosi 0,7% i jest jednym z najniższych na świecie. Jest to możliwe w warunkach całkowitej dominacji przedsiębiorstw państwowych w gospodarce (około 80%) oraz państwowych subwencji dla nierentownych przedsiębiorstw i działów gospodarki[8]. Białoruś jest jedynym postsowieckim państwem, w którym nie było reform strukturalnych po upadku komunizmu. Skumulowane bezpośrednie inwestycje zagraniczne wynosiły na koniec 2010 r. zaledwie 5,6 mld USD[9], w znacznej części były to rosyjskie inwestycje w zamian za redukcję zadłużenia lub nowe subwencje. W 1993 r. Białoruś złożyła wniosek o członkowstwo w WTO, jednak w późniejszych latach prace toczyły się wolno i bez politycznej woli. W rankingu wolności gospodarczej [Index of Economic Freedom] Heritage Foundation na 2011 rok Białoruś zajęła 155 miejsce[10].

Białoruś ma w ostatnich latach trwały deficyt na rachunku bieżącym bilansu płatniczego [Current account balance][11], deficyt handlowy[12] i deficyt budżetowy[13]. Dochodzą do tego niewielkie rezerwy walutowe [Foreign exchange reserves][14], zależność od eksportu, szybki wzrost zadłużenia zagranicznego [external debt] od 2008 roku[15] i ostatnie problemy w zdobywaniu walut obcych. Te ostatnie problemy doprowadziły 24 maja 2011 r. do skokowej dewaluacji rubla białoruskiego o 56%[16]. Nie zakończyło to jednak, lecz pogłębiło trudności ludności w nabywaniu towarów spożywczych pierwszej potrzeby, benzyny, walut obcych. Mają miejsce również urzędowe ograniczenia w sprzedaży niektórych towarów i przechodzenie na sprzedaż za dolary i euro. W efekcie dewaluacji i polityki emisyjnej państwa, średnie dochody ludności zmniejszyły się o połowę, prognozy inflacyjne wzrosły do 40%. 4 czerwca 2011 roku Białoruś zwróciła się do IMF z prośbą o przyznanie niskooprocentowanego kredytu od 3,5 do 8 mld USD[17]. Poprzednie porozumienie IMF z Białorusią było zawarte w styczniu 2009 (Stand-By Arrangement) i doprowadziło do udzielenia temu krajowi kredytów w wysokości 3,5 mld USD.

 

Zależność od Rosji

W przypadku Białorusi czynnik rosyjski musi być uwzględniany w dużo większym stopniu niż w przypadku innych państw postsowieckich. Po rozpadzie ZSRR Białoruś najwcześniej zaczęła odbudowywać wzajemne związki z Rosją. Jeszcze przed dojściem Łukaszenki do władzy państwa te zawarły cały szereg porozumień (politycznych, gospodarczych, wojskowych), z których zwłaszcza te o charakterze gospodarczym są realizowane z dużymi trudnościami i opóźnieniami. Ukoronowaniem zawieranych porozumień była zawarta 8 grudnia 1999 r. Umowa o utworzeniu Państwa Związkowego Rosji i Białorusi [Treaty on the Creation of a Union State of Russia and Belarus]. Łukaszenka w swych działaniach reintegracyjnych, oprócz względów ideowych i praktycznych, kierował się również nadziejami na przejęcie władzy w Rosji. Mocna i popularna prezydentura W. Putina zmieniła sytuację i co najmniej od 2002 roku, kiedy to prezydent Rosji dał do zrozumienia, że dalsza integracja będzie oznaczała włączenie Białorusi w skład Federacji Rosyjskiej, Łukaszenka de facto blokuje integrację. Regularnie dochodzi do konfliktów gospodarczych i politycznych między państwami: długi Białorusi względem Rosji, spory gazowe, sprzedaż białoruskich przedsiębiorstw, okresowe embarga na białoruskie towary spożywcze, kłopoty z wprowadzeniem wspólnej waluty, nie uznanie przez Białoruś niepodległości Abchazji i Południowej Osetii (mimo nacisków Rosji), kłopoty z wprowadzeniem unii celnej, białoruskie oczekiwania pomocy. Jednostronna zależność gospodarcza Białorusi od Rosji jest wynikiem samoizolacji i braku reform i autorytarnych rządów.

Rosja jest dla Białorusi najważniejszym partnerem gospodarczym. Mamy do czynienia z bardzo daleko posuniętą zależnością Białorusi od Rosji: surowcową (import z Rosji większości surowców, w tym energetycznych), kredytową, w zakresie komponentów do produkcji białoruskich towarów przemysłowych. Wreszcie Rosja jest dla Białorusi drugim co do ważności rynkiem zbytu (po UE)[18]. Od dobrych stosunków gospodarczych z Rosją zależą również sukcesy gospodarcze Białorusi na innych rynkach, w tym zachodnich.

Lata dwutysięczne (do kryzysu 2008 roku) są dla Białorusi okresem niewątpliwego sukcesu gospodarczego. Główną przewagę konkurencyjną na światowych rynkach dawały Białorusi niskie (początkowo niemal na poziomie rosyjskim) ceny kupowanej w Rosji ropy naftowej i gazu ziemnego. Początkowo były one nawet kilkakrotnie niższe od cen światowych, później, od 2004 roku Rosja podnosiła jej wielokrotnie, głównie od 2007 r., tak że obecnie zbliżyły się do cen rynkowych[19]. Niskie ceny surowców energetycznych, będące formą rosyjskich subwencji[20] za wzajemną integrację, pozwoliły Mińskowi wyciągnąć wielorakie korzyści. Umożliwiły pozostawienie na rynku wewnętrznym cen na niskim poziomie. Ponadto Białoruś reeksportowała znaczącą część dostaw (głównie ropy naftowej) na Zachód, przede wszystkim przez Holandię i Łotwę. Uzyskany w ten sposób czysty grant [windfall profit] pozwolił na subsydiowanie programów socjalnych i nieefektywnych przedsiębiorstw państwowych. Niskie ceny ropy pozwoliły rozwinąć produkcję przemysłu petrochemicznego na poziomie sporo wyższym od krajowych potrzeb. W efekcie Białoruś stała się znaczącym eksporterem produktów ropopochodnych [petroleum products], głównie do Unii Europejskiej. Niskie ceny surowców energetycznych pozwoliły Białorusi na eksport po konkurencyjnych cenach towarów, których produkcja jest energochłonna. Mimo gorszej technologii i mniejszej wydajności pracy Mińsk mógł sprzedawać po atrakcyjnych cenach wyroby przemysłu chemicznego czy maszynowego (traktory, ciężarówki). Ponadto na postsowieckich rynkach, w tym w Rosji, towary białoruskie mogą konkurować dzięki lepszej jakości niż miejscowe.

W przeszłości Rosja oprócz subwencjonowania cen surowców energetycznych dla Białorusi, kilkakrotnie redukowała białoruskie zadłużenie, w zamian za polityczne lub gospodarcze ustępstwa Mińska. Szczególnym warunkiem kontynuacji rosyjskiej pomocy dla Białorusi jest sprzedaż rosyjskim firmom (często kontrolowanym przez państwo) białoruskich przedsiębiorstw. Przy obecnej polityce Mińska, wobec stałego charakteru białoruskiej zależności gospodarczej od rosyjskich subwencji, grozi to stopniowym wykupieniem ważniejszych białoruskich przedsiębiorstw i faktycznym wchłonięciem Białorusi przez Rosję. Głośnym echem odbił się długoletni spór o sprzedaż Biełtransgazu [Beltransgaz], monopolisty, zajmującego się transportem i sprzedażą gazu. Ostatecznie, po długich oporach, w 2007 r. Łukaszenka zgodził się sprzedać Gazpromowi 50% udziałów w Biełtransgazie. Sprzedaż dokonywała się etapami do 2010 roku, w międzyczasie Rosja domagała się sprzedaży również pozostałej połowy udziałów w przedsiębiorstwie, co dałoby jej pełną kontrolą nad systemem gazowym Białorusi, na którą przypada około 20-25% tranzytu rosyjskiego gazu na Zachód. Obecnie Mińsk, pod wpływem kryzysu finansowego, jest gotowy sprzedać swe udziały w Biełtransgazie, jednak pod warunkiem zrównania przez Moskwę cen gazu w Rosji i na Białorusi.

Obecny kryzys finansowy na Białorusi i zamrożenie stosunków z Zachodem czynią zależność od rosyjskiej pomocy szczególnie wyraźną. Sytuacja zmusza Mińsk do zdobycia jakiejkolwiek pomocy finansowej. Białoruś prowadziła negocjacje z Rosją na temat uzyskania kredytu w wysokości 1 mld USD, inne nt. rosyjskich dotacji w wysokości 4,1 mld USD, finansowania budowy elektrowni atomowej na Białorusi w wysokości 6 mld USD oraz subsydiowanych dostaw gazu. Jednak na razie Rosja zgodziła się na udzielenie Białorusi pomocy przez Euroazjatycką Wspólnotę Gospodarczą [Eurasian Economic Community] (EurAsEC). 4 czerwca 2011 r. została podjęta formalna decyzja. Antykryzysowy Fundusz EurAsEC przyznał Białorusi 3 mld USD kredytu z oprocentowaniem rocznym 4,1%. Kredyt ma być wpłacany przez trzy lata (1,2 mld USD w pierwszym roku, 800 mln w drugim i 1 mld w trzecim). Głównym warunkiem pożyczki jest prywatyzacja białoruskich firm na kwotę co najmniej 7,5 mld (nie mniej niż 2,5 mld rocznie). Rosyjski wicepremier i minister finansów A. Kudrin zapewnił, że pierwszą ratę Białoruś dostanie w ciągu tygodnia od podpisania umowy.

Niewykluczone, że jednym z celów Mińska jest gra na czas. 9 grudnia 2010 Białoruś, Rosja i Kazachstan podpisały 17 porozumień tworzących Wspólną Przestrzeń Gospodarczą [Common Economic Space], która ma zacząć działać od 2012 r. Mińsk zwraca uwagę, że jedno z nich zakłada zrównanie do 2015 roku cen gazu między państwami. Dałoby to Łukaszence ponowną możliwość czerpania korzyści z gazowych subwencji.

 

Stosunki unijno-białoruskie

Wspólnota Europejska [European Community] uznała niepodległą Białoruś 31 grudnia 1991 roku. Podstawą formalno-prawną dla stosunków wzajemnych stała się Umowa między Europejską Wspólnotą Gospodarczą, Europejską Wspólnotą Energii Atomowej a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie wymiany handlowej i współpracy handlowej i gospodarczej, podpisana w Brukseli 18 grudnia 1989 roku[21], która weszła w życie 1 kwietnia 1990 r. W marcu 1995 roku strony podpisały w Brukseli Umowę o Partnerstwie i Współpracy [Partnership and Co-operation Agreement] (PCA), jednak nie została ona ratyfikowana przez Wspólnotę i państwa członkowskie ze względu na przejście Łukaszenki do rządów autorytarnych. Od 1996 roku instytucje unijne wyrażają swe zaniepokojenie rozwojem wydarzeń na Białorusi, protestują przeciwko łamaniu praw człowieka i zaprowadzaniu rządów autorytarnych. W październiku 1997 roku Rada [Council] w swych Konkluzjach [Conclusions] stwierdzała, iż ani PCA, ani porozumienie przejściowe [interim agreement] nie zostaną zawarte z uwagi na pogarszającą się sytuację. We wrześniu i listopadzie 1997 roku Komisja wypracowała odpowiedź na autorytarne rządy Łukaszenki, polegającą na ograniczeniu środków pomocowych w ramach programu TACIS do programów regionalnych i humanitarnych, z jednoczesnym wparciem społeczeństwa obywatelskiego. Wspólnota zawarła z Białorusią jedynie porozumienia formalno-prawne, dotyczące handlu wyrobami tekstylnymi [on trade in textile products] w 1993, 1995, 1999, 2003, 2004, 2005, 2006 i 2007 roku[22]. W 2004 roku Rada przyjęła dwutorową [two-track] politykę wobec Białorusi: 1. ograniczenie kontaktów politycznych na poziomie ministerialnym (możliwe tylko poprzez prezydencję, Sekretarza Generalnego Rady, będącego jednocześnie Wysokim Przedstawicielem ds. WPZiB [CFSP], Komisję i trojkę); 2. pomoc dla społeczeństwa Białoruskiego, w tym dla instytucji społeczeństwa obywatelskiego[23].

Unia posiada w Mińsku na Białorusi swą Delegację (Delegation of the European Union to Belarus), na której czele stoi obecnie Ambasador José Manuel Pinto Teixeira (portugalski dyplomata, poprzednio stał na czele Delegacji UE na Ukrainie). W przeszłości (do 2005 r.) Delegacja działała z Kijowa (Ukraina), a w Mińsku znajdował się tylko TACIS Branch Office.

W 2004 roku Białoruś została formalnie objęta Europejską Polityką Sąsiedztwa [European Neighbourhood Policy], zaś w 2009 Partnerstwem Wschodnim [Eastern Partnership]. Jednak ze względu na prowadzoną przez ten kraj politykę i autorytarny charakter rządów, Białoruś pozostaje na marginesie wspomnianych polityk. W ramach EPS [ENP] nie został przedstawiony przez Komisję Europejską Raport Krajowy [Country Report] nt. Białorusi (stanowi on podstawę dla dalszych działań), ani propozycja Planu Działań [Action Plan]. Komisja regularnie opracowuje Country Strategy Papers i National Indicative Programmes[24]. Pomoc finansowa Komisji (do 2006 roku głównie w ramach programu TACIS; od 2007 głównie w ramach ENPI[25]) pozostaje na możliwie najniższym poziomie. W latach 1991-2006 wyniosła łącznie 216 mln € (ponad 420 projektów).

Podsumowaniem unijnej polityki wobec Białorusi w omawianym okresie był, opublikowany przez Komisję w listopadzie 2006 roku, Non-Paper What the European Union could bring to Belarus[26]. W zamian za demokratyczne wybory, zagwarantowanie wolności mediów, organizacji pozarządowych, zwolnienie więźniów politycznych, wyjaśnienie losów zaginionych opozycjonistów, niezawisłość sądów, zakończenie represji politycznych, zagwarantowanie praw mniejszości narodowych, pracowników, przedsiębiorców, zniesienie kary śmierci, Unia proponowała Białorusi różnorakie korzyści. Wśród nich: zwiększenie pomocy finansowej, ułatwienia w podróżowaniu do UE, wzmocnienie współpracy transgranicznej, wsparcie dla średniego i małego biznesu, lepszy dostęp do unijnego rynku, pomoc socjalna oraz w dziedzinie ochrony zdrowia i edukacji, stypendia dla studentów i naukowców, pomoc w usprawnieniu administracji, reformie systemu prawnego, pomoc w modernizacji transportu, ochronie środowiska. Unia nie doczekała się pozytywnej odpowiedzi Łukaszenki na przedstawioną ofertę. Trudno się dziwić dyktatorowi, że nie zdecydował się na rozpoczęcie zmian, które podkopałyby jego władzę, nie dając w zamian znaczących i szybkich korzyści finansowych. Dobra koniunktura gospodarcza i rosyjskie subwencje (około 4 mld USD rocznie) czyniły unijną ofertę sięgającą maksimum kilkuset milionów euro mało atrakcyjną. W efekcie trwała sytuacja, charakteryzująca się zamrożeniem kontaktów politycznych, ograniczonymi sankcjami wobec dyktatora i części jego urzędników, niewielką pomocą techniczną adresowaną do władz i niewielką pomocą dla społeczeństwa obywatelskiego. Niezależnie od tego dobrze rozwijała się wymiana gospodarcza.

 

Złagodzenie polityki Zachodu wobec Białorusi i jego skutki

Lata dwutysięczne to okres narastającego rozczarowania unijnych elit politycznych i organizacji pozarządowych polityką izolacji i ograniczonych sankcji wobec Białorusi. Nie przyniosła ona żadnego widocznego rezultatu, zaś szybki wzrost gospodarczy na Białorusi ustabilizował sytuację reżimu Łukaszenki. Decydenci unijni i państw członkowskich postanowili podjąć kolejną próbę porozumienia się z nim, mimo iż poprzednie – podobnie jak sankcje – nie przyniosły żadnego rezultatu. W 2008 roku unijna trojka [troika] spotkała się z białoruskim ministrem spraw zagranicznych. 13 października 2008 r. Rada ds. Stosunków Zewnętrznych [External Relations Council] postanowiła wznowić kontakty dyplomatyczne z Białorusią i zawiesić część sankcji (zakaz wjazdu dla niektórych urzędników), uzasadniając to „pewnym postępem” [”some improvements” and ”some progress”] w trakcie wyborów parlamentarnych 2008 roku[27]. Zaowocowało to intensyfikacją dialogu politycznego na wysokim szczeblu, powołaniem Human Rights Dialogue (16-17.06.2009), pewnym wzmocnieniem pomocy technicznej, udzielanej przez Komisję, i uczestnictwem Białorusi w Partnerstwie Wschodnim [Eastern Partnership]. Białoruś została zaproszona do Pragi na Szczyt Partnerstwa. 27 kwietnia 2009 odbyła się pierwsza od 1995 roku (wizyta we Francji) wizyta Łukaszenki na Zachodzie. Odwiedził on Włochy i Watykan, spotkając się m.in. z papieżem Benedyktem XVI oraz premierem S. Berlusconim.

Kluczową rolę w łagodzeniu polityki UE wobec Białorusi odgrywają Niemcy. Kraj ten obok Polski i Litwy najbardziej angażował się politycznie w poprawę stosunków wzajemnych. Niemcy są największym unijnym eksporterem do państw Europy Wschodniej, zainteresowanym intensyfikacją kontaktów gospodarczych i możliwościami inwestycyjnymi w przyszłości. Próbowały zastosować wobec władz białoruskich tę samą strategię „zmiany poprzez powiązania” [change through ties], którą od dawna realizują w Rosji. Zgodnie z nią współpraca gospodarcza i polityczna wyrozumiałość powinny z czasem przyczynić się do demokratycznej ewolucji państw Europy Wschodniej. Nie wyklucza ona jednak krytyki autorytarnej polityki ani wsparcia dla społeczeństwa obywatelskiego. We współpracę z białoruskimi władzami zaangażowane są również niektóre landy (Północna Nadrenia-Westfalia, Brandenburgia), Towarzystwo Niemiecko-Białoruskie [German Belarusian Society] (współfinansowane z niemieckiego budżetu), organizujące coroczne Forum Mińskie [Minsk Forum], Fundacja Friedricha Eberta, wreszcie – last but not least – niemieckie instytucje gospodarcze: Niemiecko-Białoruska Rada Współpracy Gospodarczej [Belarusian-German Economic Co-operation Council], Grupa Robocza ds. Handlu i Inwestycji [Working Group on Trade and Investments], Komitet Gospodarki Niemieckiej ds. Wschodu [Committee on Eastern European Economic Relations] (Ost-Ausschuss der Deutschen Wirtschaft).

Jednak nie doszło do znaczącej zmiany polityki wewnętrznej białoruskich władz (Unia bezskutecznie oczekiwała postępu w dziedzinie praw człowieka i fundamentalnych wolności: reformy ustawodawstwa wyborczego, wolności słowa, zgromadzeń, rejestrowania opozycyjnych partii oraz niezależnych organizacji pozarządowych i mediów, zaprzestania używania siły wobec pokojowych działań opozycji, moratorium na wykonywanie kary śmierci). Nie wywołało to zdecydowanej reakcji Brukseli. Unia przedłużyła sankcje wobec białoruskich urzędników, jednocześnie przedłużając ich zawieszenie wobec większości objętych nią osób. Celem tego miało być stworzenie optymalnych warunków dla konstruktywnego dialogu politycznego z władzami Białorusi[28].

Kontynuacja dialogu politycznego, w tym na najwyższym szczeblu (spotkania prezydent Litwy – w 2010 r. odwiedziła Białoruś, prezydenta i premiera Łotwy, ministrów spraw zagranicznych Niemiec i Polski, wysokich urzędników UE), wzrost pomocy technicznej UE, pomoc innych instytucji międzynarodowych (np. pomoc finansowa MFW [IMF]), nie przyczyniły się do głębszych i trwałych zmian na Białorusi. Władze jedynie ograniczyły i złagodziły represje wobec opozycji oraz niezależnych NGOs i mediów, umożliwiły opozycji udział w wyborach prezydenckich w 2010 roku oraz dopuściły ją w niewielkim stopniu do państwowych mediów w okresie kampanii wyborczej. Standardy w czasie kampanii wyborczej uległy poprawie (większa przejrzystość, lepsze procedury), jednak nie kosztem rezygnacji reżimu z fałszerstw. Nie doszło przede wszystkim do żadnych trwałych zmian prawnych ani systemowych. Ostatecznie, już po sfałszowanych wyborach, doszło do irracjonalnej, brutalnej rozprawy z opozycją (stłumienie demonstracji protestacyjnej 19 grudnia 2010 i masowe aresztowania, późniejsze wieloletnie wyroki) i ponownego zerwania dialogu politycznego między Zachodem a Białorusią.

Pogląd, że z prezydentem Łukaszenką można się dogadać, np. za pośrednictwem jego zaufanych wyższych urzędników, w świetle dotychczasowych doświadczeń wydaje się fałszywy. Mimo wielu prób w ciągu kilkunastu lat nie udało się to ani Rosji, ani innym sąsiednim państwom (Litwa, Polska), ani dużym państwom zachodnim (Niemcy, Włochy), ani przedstawicielom UE. Łukaszenka jest klasycznym typem nieufnego, nastawionego na oszustwo dyktatora, o paranoicznych cechach osobowości. Charakteryzuje się jednocześnie niskim poziomem wykształcenia i kultury osobistej, niewątpliwą charyzmą polityczną i zdolnościami populistycznymi oraz tęsknotą za rzeczywistością sowiecką. Jest gotowy do porozumienia tylko jeśli jest czymś mocno zainteresowany lub jednoznacznie zmuszony złą sytuacją gospodarczą. czyni to go osobom całkowicie niegodną zaufania.

Unia ma skłonność do podejmowania kolejnych starań przezwyciężenia impasu, nawet w obliczu niepowodzenia dotychczasowych, albo do zapominania o problemie Białorusi, co skutkuje jego marginalizacją w politycznym porządku dnia. Procesualny charakter Unii Europejskiej i nastawienie jej elit politycznych sprzyjają kolejnym próbom dialogu. Nawet jeśli jest to udawana aktywność, daje ona elitom unijnym większy komfort niż nawet ograniczone sankcje i nacisk polityczny.

Dla najważniejszych graczy w UE i jej państwach członkowskich Białoruś i jej problemy mają marginalne znaczenie. Niestety dla tego kraju i jego działaczy demokratycznych nie ma obecnie w Unii Europejskiej przywódcy ważnego kraju, któryby zaangażował się w rozwiązanie problemu białoruskiej dyktatury z takim zdecydowaniem, jak Helmut Kohl na obszarze rozpadającej się Jugosławii na początku lat 90., czy Nicolas Sarkozy obecnie w Libii.

 

Sankcje wobec Białorusi

Mimo iż początki restrykcji w stosunku do prezydenta Łukaszenki i jego urzędników sięgają 1997 roku i decyzji o zamrożeniu stosunków wzajemnych, to bezpośredni początek obecnych sankcji sięga połowy lat dwutysięcznych. 28 kwietnia 2004 roku Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy (PACE) w oparciu o Pourgourides Report, przyjęło Rezolucję ws. osób na Białorusi, które zniknęły bez śladu[29]. 24 września 2004 r. Rada UE przyjęła Wspólne Stanowisko [Common Position] 2004/661/CFSP, wprowadzające środki  skierowane przeciwko osobom odpowiedzialnym za zniknięcie opozycyjnych działaczy, ukrywanie informacji i zaniechanie ścigania sprawców. Jego postanowienia zostały rozszerzone Wspólnym Stanowiskiem 2004/848/CFSP z 13 grudnia 2004 r. na osoby odpowiedzialne za fałszowanie wyborów. 10 kwietnia 2006 r., po kolejnych sfałszowanych wyborach, Rada przyjęła Wspólne Stanowisko 2006/276/CFSP, rozszerzające listę o kolejne osoby. Wreszcie kolejny raz sankcje rozszerzono 18 maja 2006 r. Wspólnym Stanowiskiem Rady 2006/362/CFSP oraz Rozporządzeniem Rady [Council Regulation] 765/2006 i przedłużono Wspólnym Stanowiskiem 2008/288/CFSP z dnia 7 kwietnia 2008 r. Ostatecznie sankcje oznaczały zakaz wjazdu na teren UE oraz zamrożenie aktywów znajdujących się na terenie Unii. Do sankcji przyłączyły się niektóre państwa trzecie.

Podobne do sankcji działanie miało cofnięcie Białorusi dostępu do ogólnych preferencji taryfowych [Generalized System of Preferences] od 21 lipca 2007 roku[30]. Międzynarodowe organizacje związków zawodowych wystąpiły o wszczęcie dochodzenia ws. łamania przez Białoruś swobody działania związków zawodowych. W toku późniejszego postępowania stwierdzono przypadki permanentnego naruszania tejże swobody.

Po zawieszeniu sankcji w okresie 2008-2010[31], w 2011 roku, na skutek siłowego stłumienia powyborczej demonstracji opozycji 19 grudnia 2010, masowych aresztów (około 700 osób), procesów sądowych, represji wobec opozycji, organizacji pozarządowych i niezależnych mediów (według opozycji w białoruskich więzieniach przebywa 46 więźniów politycznych)[32], nastąpiło odblokowanie wcześniejszych i przyjęcie nowych sankcji. Odbyło to poprzez przyjęcie kolejnych Decyzji, Decyzji Wykonawczych [Implementing Decision] i Regulacji Wykonawczych [Implementing Regulation][33]. Ostatni raz, 23 maja i 00 czerwca 2011 roku, Rada UE postanowiła rozszerzyć sankcje wobec Białorusi o 13 osób i następnie o 4, poszerzając tym samym do ok. 174 (w spisie znajduje się prezydent A. Łukaszenka) listę osób, którym zabroniono wjazdu na teren UE i zamrożono aktywa finansowe. Decyzja weszła w życie następnego dnia[34]. Rozszerzenie sankcji jest odpowiedzią na procesy sądowe demonstrantów zatrzymanych 19 grudnia 2010. Decyzja o objęciu restrykcjami, oprócz wysoko postawionych polityków i urzędników, również osób bezpośrednio odpowiedzialnych za represje (sędziowie, prokuratorzy etc), wydaje się jak najbardziej właściwa. Rada 20 czerwca 2011 r. rozciągnęła również sankcje na głównego sponsora finansowego reżimu Łukaszenki, jakim jest Vladimir Peftiev i trzy kontrolowane przez niego firmy: BelTechExport, Sport-Pari and BT Telecommunications. Oczekiwania, że sankcje zostaną rozszerzone na niektóre firmy białoruskie już w maju nie potwierdziły się. Nie poparły jej rządy niektórych państw unijnych (większość z nich starała się przy tym uniknąć rozgłosu; zdecydowanie przeciwko tego typu sankcjom wystąpiła publicznie prezydent Litwy Dalia Grybauskaitė[35]). Na posiedzeniu Rady w czerwcu 2011 roku jednym z najgorętszych orędowników objęcia sankcjami firm Peftieva [Peftiev] był Brytyjski Minister Spraw Zagranicznych [Foreign Secretary] William Hague[36].  Decyzje o zakazie wjazdu i zamrożeniu aktywów na mocy postanowień poszczególnych rządów obowiązują również na terenie państw EFTA i European Economic Area oraz państw objętych Stabilisation and Association Process (Western Balkans). Na ogół USA stosuje podobne sankcje wobec tej grupy osób, oprócz tego Stany Zjednoczone nałożyły sankcje na przedsiębiorstwa białoruskie za współpracę z Iranem (BelTech Export, BelOMA, Belarusneft) i ostatnio na cztery chemiczne przedsiębiorstwa (Belshina, Grodno Azot, Grodno Khimvolokno and Naftan)[37]. Oprócz sankcji mamy do czynienia z regularnymi wystąpieniami Wysokiego Przedstawiciela [High Representative], Rady i Komisji Europejskiej, potępiającymi władze Białorusi za represjonowanie opozycji, wyroki polityczne, ostatnio 26 maja 2011[38].

Omawiane europejskie sankcje są dla objętych nimi osób umiarkowanie uciążliwe i nie zawsze skuteczne. Po pierwsze, Europa i USA to w dzisiejszym świecie nie jedyne atrakcyjne turystycznie i biznesowo miejsca. Białoruscy urzędnicy z „czarnej listy” mogą nadal wyjeżdżać do większości państw świata, w tym do Rosji, Chin, Azji Południowo-Wschodniej, Dubaju, Egiptu, Tunezji, Turcji. Po drugie, przynajmniej w czasie pierwszej fali sankcji (2006-2008) co najmniej kilku urzędników objętych zakazem odwiedziło lub utrzymuje, że odwiedziło zabronione kraje[39]. Państwa bez poważnego powodu łamały zakaz lub zezwalały na wjazd wspomnianych urzędników, gdy zamierzali przyjechać na zaproszenie organizacji międzynarodowej. Ponadto, zamrożenie aktywów jest mało skuteczne. Białoruscy urzędnicy nie afiszują się majątkiem zagranicznym, udowodnienie, że dane aktywa należą do nich jest trudne i czasochłonne. Proces podejmowania decyzji przez państwa zachodnie jest z konieczności długi i jawny, co daje czas na przeniesienie większości aktywów.

W związku z powyższym, by uczynić tego zakaz wjazdu bardziej dotkliwym należy: 1. zatroszczyć się o jego lepszą egzekucję i kary wobec państw go łamiących (w tym dla urzędników osobiście odpowiedzialnych za decyzje sprzeczne z zakazem wjazdu); 2. lepiej skoordynować wysiłki z USA i innymi partnerami; 3. wpłynąć na organizacje międzynarodowe, by przyłączyły się do sankcji; 4. podjąć negocjacje z partnerami UE, zwłaszcza w rejonie Morza Śródziemnego (atrakcyjne turystycznie Turcja, Egipt, Tunezja, Izrael, Jordania), mające na celu skłonić je do przyłączenia się do sankcji; 5. rozważyć możliwość rozszerzenia sankcji na najbliższą rodzinę osób z „czarnej listy”.

Osiągnięcie tych celów jest niełatwe i czasochłonne. Ponadto nawet podwyższenie skuteczności sankcji wobec członków białoruskiego reżimu i ich otoczenia nie stanie się decydującym czynnikiem wpływającym ich ewolucję w stronę demokracji oraz przestrzegania podstawowych wolności i praw człowieka. Sankcje są jedynie środkiem uprzykrzania życia aktywnym członkom autorytarnego reżimu.

W Unii nie ma liczącego się poparcia dla znaczących sankcji gospodarczych przeciw Białorusi. Jednak gdyby takie poparcie miało miejsce, to obecnie jest najlepszy moment do skutecznego zastosowania takich sankcji. Kryzys gospodarczy na Białorusi, ciężka sytuacja finansowa (niskie rezerwy walutowe, w tym fizyczny brak walut wymienialnych) wraz z zależnością Mińska od eksportu do krajów Unii (drugi partner handlowy Białorusi, w 2010 na UE przypadło ponad 30% białoruskiego eksportu towarów i ponad połowa eksportu usług)[40], czynią ten kraj szczególnie wrażliwym na sankcje gospodarcze Unii. Jednocześnie zależność UE od handlu z Białorusią jest bardzo słaba (na Białoruś przypada zaledwie 0,5% unijnego eksportu i 0,2% unijnego importu)[41]. Wprowadzenie obecnie realnego, zmasowanego embarga na handel z Białorusią lub przynajmniej na import z tego kraju, mogłoby spowodować bardzo szybki upadek reżimu Łukaszenki lub przynajmniej jego rzeczywistą prodemokratyczną ewolucję. Najprawdopodobniej cały proces nie trwałby nawet kilku miesięcy. Rosja, nawet gdyby chciała, nie byłaby w stanie skompensować Białorusi utraty 30% eksportu towarów. Pokazuje to dobitnie, że Unia ma możliwości realnego wpłynięcia na sytuację na Białorusi, tylko nie jest w stanie się na to zdecydować. Jednak decyzja o wprowadzeniu tak radykalnych sankcji jest poważnym krokiem, obarczonym dużym ryzykiem. Jej ewentualne podjęcie powinno zostać poprzedzone oddzielnym dogłębnym badaniem. Niezależnie od tego, same tylko podnoszenie w europejskiej debacie politycznej kwestii poważnych sankcji ekonomicznych przeciw Białorusi, umiejętnie wykorzystane przez dyplomację, może przyczynić się do pewnego złagodnienia autorytarnego reżimu.

Mitem jest tłumaczenie nieskuteczności unijnej polityki wobec Białorusi brakiem w UE odpowiednich mechanizmów i instytucji. Miałoby to być przyczyną reagowania z opóźnieniem na rozwój wydarzeń, w tym na represje stosowane przez reżim Łukaszenki. Jednak takie instytucje istnieją od dawna, niektóre mają nawet historię dłuższą niż Unia Europejska. W 1981 r. Raport Londyński powołał Komitet Polityczny Europejskiej Współpracy Politycznej [Political Committee of European Political Cooperation], który w 2000 r. został zastąpiony przez Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa [Political and Security Committee]. Obecnie na architekturę interesującej nas polityki reagowania na międzynarodowe wyzwania składają się: Wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa [High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy] i podlegająca mu Europejska Służba Działań Zewnętrznych [European External Action Service], Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa [Political and Security Committee], Komitet Stałych Przedstawicieli [Committee of Permanent Representatives] (dokładniej COREPER II) i Rada do Spraw Zagranicznych [Foreign Affairs Council]. To rozwiązanie ma wszelkie podstawy by działać szybko i efektywnie, ograniczeniem jest tylko wola państw członkowskich i brak zrozumienia dla spraw białoruskich odpowiednich urzędników europejskich.

 

Pomoc techniczna UE

Komisja Europejska podkreśla, że celem programów pomocowych jest wspieranie potrzeb społecznych na Białorusi, bezpośrednie i pośrednie wspieranie demokratyzacji i minimalizowanie skutków społecznych białoruskiej samoizolacji. Jednak przy obecnym poziomie finansowania i zaangażowania te cele są realizowane w znikomym stopniu. Komisja wspierała jakość i bezpieczeństwo żywności [food safety], zajmowała się efektywnością wykorzystania energii, ochroną środowiska, pomocą dla regionów dotkniętych w przeszłości katastrofą czarnobylską [Chernobyl disaster]. Pomagano białoruskim instytucjom państwowym efektywniej współpracować z UE w ramach ENPI Annual Action Programmes. Okazywano wsparcie społeczeństwu obywatelskiemu, niezależnym mediom, instytucjom edukacyjnym i młodzieży uniwersyteckiej, podejmowano działania na rzecz przestrzegania praw człowieka.

W ostatnich latach pomoc dla Białorusi w ramach głównej pozycji budżetowej 19 08 01 03 [budget line 19 08 01 03 of the general budget of the European Union] – Współpraca finansowa z Europą Wschodnią w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa i partnerstwa [European Neighbourhood and Partnership financial cooperation with Eastern Europe] była niewielka, ustalona na poziomie nie przekraczającym w 2010 roku 10 mln € (zobowiązania [Commitments]) wynosiły w 2009 – 10 mln €, w 2008 – 5 mln €[42]). Środki te zostały przeznaczone na:

- wspieranie efektywności wykorzystania energii (normy i standardy) – 9 mln €,

- poprawę jakości i bezpieczeństwa białoruskiej żywności [improve Belarusian food safety and quality] (normy, standardy, monitoring) – 8,5 mln €,

- ochronę środowiska [environment protection] (przyjmowanie zachodnich norm, edukacja, Local Agenda 21) – 5 mln €,

- podniesienie efektywności współpracy białoruskich instytucji państwowych z UE w ramach ENPI Annual Action Programmes (zwiększenie zdolności do współpracy, wypełnienia przyjętych zobowiązań [To build the capacity of the key institutions [...] to comply effectively with its international commitments], wspieranie po stronie białoruskiej procesu implementacji, monitoringu i ewaluacji działań [to support implementation, follow up, monitoring and evaluation of those actions], wspieranie powstania białoruskiego systemu koordynacji pomocy technicznej [to support the development of a national system for the coordination of Technical Assistance], szczególna pomoc w procesie zarządzania projektami finansowanymi przez UE [to provide specific assistance for the EC-funded project cycle management]) – 2,5 mln €[43].

W ramach ENPI na lata 2007-2011 dla Białorusi zostały zarezerwowane 43 mln €, na lata 2012-2013 kolejne 64 mln €.

Głównymi beneficjentami wspomnianych projektów są po stronie białoruskiej niektóre centralne instytucje państwowe (Gosstandart, the National Coordination Unit, the Ministry of Economy, the Ministry of Foreign Affairs, the Ministry of Agriculture and Food, the Ministry of Health, the Ministry of Environment) oraz w mniejszym stopniu oficjalne organizacje pozarządowe, blisko współpracujące z władzami, i administracja lokalna.

Można zrozumieć racjonalność kontynuowania współpracy w kwestiach technicznych z białoruskimi urzędnikami bezpośrednio za nie odpowiedzialnymi, niezależnie od aktualnego kursu prezydenta Łukaszenki. W efekcie Białoruś przyjmuje i wprowadza niektóre normy i standardy zgodne z unijnymi, do przyjęcia innych zaś przygotowuje się. Również robocze kontakty z białoruskimi ministerstwami mogą się przydać w przyszłości. Tym niemniej należy rozpatrzyć możliwość czasowego zawieszania wspomnianych kontaktów, zamrażania programów współpracy w okresach eskalacji autorytarnej polityki reżimu. Poza tym szczególną irytację budzi język dokumentów. Ponieważ opis projektu musi zawierać ocenę jego wpływu na zagadnienia przekrojowe (crosscutting issues) i wypada by była ona pozytywna, to omawiane projekty zapewniają, że wpłyną pozytywnie na przestrzeganie praw człowieka i demokrację, zwiększą partycypację społeczną, poprawią praktykę działania urzędów [good governance], zwiększą przejrzystość ich działań [transparency], przyczynią się do zaprowadzenia rządów prawa [rule of law] itp.[44]. Niewątpliwie w normalnym państwie podobne projekty przynosiłyby właśnie takie skutki i niewykluczone, że długofalowo przyniosą kiedyś takie rezultaty na Białorusi. Jednak w warunkach autorytarnego systemu rządów na Białorusi w najbliższym czasie przyczynią się, choć w niewielkim stopniu, do wzmocnienia systemu i współpracujących z nim koncesjonowanych organizacji, w ten sposób oddalając a nie przyspieszając demokratyzację, przestrzeganie praw człowieka i wprowadzenie rządów prawa. Należałoby co najmniej zadbać o większą spójność działań Komisji Europejskiej, gdyż poziom techniczny może być sprzeczny z założeniami polityki wyższego rzędu.

Ponadto w ramach programu Cooperation in Urban Development and Dialogue (CIUDAD) są realizowane dwa programy obejmujące również Białoruś, dotyczące zrównoważonego rozwoju miejskiego [Sustainable Urban Development] i zrównoważonej energetyki miejskiej [Sustainable urban energy][45]. Wart 6 mln € program obejmujący 6 państw, w tym Białoruś, jest realizowany w zakresie Civil Protection (PPRD East)[46]. Pozostałe projekty z udziałem białoruskich partnerów lub dotyczące terytorium Białorusi to:

-          East- Invest - Support to SME sector;

-          Eastern Partnership Culture Programme – Part I;

-          Erasmus Mundus II – Action 2 Partnerships;

-          Forest Law Enforcement and Governance (FLEG);

-          INOGATE;

-          Multi-country cooperation instruments: CBC, NIF, TWINNING, TAIEX, SIGMA;

-          Regional Information & Communication Programme;

-          Support to Kyoto Protocol Implementation, SKPI;

-          TEMPUS IV for higher education;

-          TRACECA[47].

Ponadto Białoruś uczestniczy w 3 programach współpracy transgranicznej: Polska-Białoruś-Ukraina, Łotwa-Litwa-Białoruś i współpraca w Regionie Morza Bałtyckiego [Baltic Sea Region].

 

Wsparcie dla studentów, nauki i szkolnictwa wyższego

Komisja Europejska wspiera również Europejski Uniwersytet Humanistyczny [European Humanities University] (EHU), zmuszony przez białoruskie władze do zaprzestania działalności w Mińsku w 2004 roku, od 2005 roku działający w Wilnie (Litwa). Uniwersytet uzyskał polityczne, finansowe i administracyjne wsparcie Unii Europejskiej, niektórych państw członkowskich (Litwa, państwa skandynawskie, Czechy, Wielka Brytania, Grecja, Polska, Francja, Estonia, Węgry, Irlandia, Hiszpania[48]), Nordyckiej Rady Ministrów [Nordic Council of Ministers], europejskich i amerykańskich fundacji i NGOs. W czerwcu 2008 roku z inicjatywy Komisji Europejskiej powstał Trust Fund dla EHU, obecnie zarządzany przez Nordycką Radę Ministrów. Od powstania w 2008 roku EHU Trust Fund zebrał ponad 8 mln €. Komisja Europejska od 2008 roku przeznacza na EHU Trust Fund 1 mln € rocznie (3 mln € w latach 2008-2010, dalsze finansowanie ma pozostać takie same). W latach poprzedzających powstanie Trust Fund Komisja przeznaczyła na EHU 6,7 mln €. Środki pochodzą z European Instrument for Democracy and Human Rights (EIDHR)[49]. Poprzez wyspecjalizowany fundusz – EHU Emergency Fund – finansuje się naukę na EHU białoruskich studentów usuniętych z białoruskich uczelni z przyczyn politycznych. Od momentu rozpoczęcia działalności z Litwy na EHU rozpoczęło naukę około 3 tys. studentów. Do lipca 2010 roku 500 studentów skończyło naukę [graduated][50].

Oprócz EHU Komisja Europejska wspiera białoruskich studentów na inne sposoby. W latach 2005-2007 przeznaczono na ten cel około 1 mln € (oprócz pomocy dla EHU). Wspierano studia białoruskich studentów na Ukrainie (łatwość przekraczania granicy, bliskość kulturowa, żywy przykład ukraińskiej współpracy z Unią). Białoruscy studenci od 2007 r. mają również możliwość korzystania ze stypendiów w ramach programu Erasmus Mundus [Erasmus Mundus Programme], umożliwiających im naukę na niektórych europejskich uniwersytetach. W ramach Erasmus Mundus External Co-operation Window (EMECW) do początku 2008 roku Komisja wydała około 6 mln € na stypendia dla studentów z Białorusi, Ukrainy i Mołdawii[51]. W latach 2004-2011 z programu ERASMUS MUNDUS skorzystało co najmniej 192 studentów i 63 doktorantów i wykładowców białoruskich uczelni[52]. Również Parlament Europejski [European Parliament] ma możliwość sponsorowania stypendiów dla białoruskich studentów usuniętych z uczelni. 19 stycznia 2011 r. Wysoki Przedstawiciel Unii [EU High Representative] C. Ashton w swym wystąpieniu przed Parlamentem Europejskim sugerowała wykorzystanie również tej możliwości [53].

Oprócz tego uniwersytety, naukowcy i studenci mogą korzystać z programu TEMPUS, w którym Białoruś uczestniczy od 1993 roku. Program odbywa się na Białorusi we współpracy z  białoruskim Ministerstwem Edukacji [Ministry of Education of Belarus]. Obecnie TEMPUS jest głównym programem obecnym na Białorusi w dziedzinie szkolnictwa wyższego. W przeszłości wpływ programu był znaczący. Współpraca z uczelniami partnerskimi motywowała białoruskich naukowców, stymulowała reformę uniwersytetów, przyjmowanie nowych programów, uruchamianie nowych kursów, w tym naukę języków obcych, przyjmowanie unijnych wzorców edukacyjnych. W latach 1993-2006 na współpracę z Białorusią przeznaczono w tamach programu TEMPUS 12,8 mln €[54] i realizowano 37 projektów. W ramach TEMPUS IV w latach 2008-2010 realizowano zaledwie 10 projektów, w tym w 2010 tylko dwa[55].

Możliwości rozwoju współpracy z białoruskimi instytucjami edukacyjnymi na miejscu w Białorusi są ograniczone. Edukacja w tym kraju jest połączona z indoktrynacją, ściśle kontrolowana i regulowana przez władze (Ministerstwo Edukacji znajduje się pod bezpośrednim nadzorem prezydenta). Uczelnie nie mają autonomii wewnętrznej, ich władze ściśle wykonują polecenia z góry. Kontakty międzynarodowe uniwersytetów, możliwość studiowania i wyjazdów zagranicznych białoruskich studentów i naukowców, korzystania z grantów są regulowane przez Ministerstwo Edukacji. W odpowiedzi na krytykę białoruskie władze ograniczają i utrudniają udział kraju w programach międzynarodowych.

Białoruś planuje w 2012 roku być gotową do przystąpienia do Procesu Bolońskiego [Bologna Process] (większość postsowieckich państw już do niego przystąpiła). Jednak z uwagi na obecne uwstecznienie polityki białoruskiej oraz reakcję Unii może do tego nie dojść. W przeszłości, w 2005 roku z powodu braku autonomii wewnętrznej wyższych uczelni i prawdziwego samorządu studenckiego decyzja o przyłączeniu Białorusi do Procesu Bolońskiego została zawieszona.

Oprócz instytucji europejskich, również poszczególne państwa członkowskie wspierają białoruskich studentów i naukowców, oraz współpracę uniwersytetów. Tematyka ta wykracza poza możliwości krótkiego omówienia w niniejszym raporcie. Można jedynie przykładowo ukazać skalę wsparcia tego rodzaju ze strony Polski: w 2006 roku sfinansowała ona pobyt 888 stypendystów z Białorusi. Stanowili oni największą grupę, niemal 42% wszystkich stypendystów[56].

Znaczące zwiększenie pomocy dla białoruskich studentów i naukowców, również w dziedzinach pozahumanistycznych i dla osób apolitycznych (nie zaangażowanych w działalność opozycyjną czy na rzecz NGOs) jest stosunkowo tanim i skutecznym sposobem na zdobycie sympatii tych ważnych grup społecznych. Powinna temu towarzyszyć przystępna możliwość stażów, szkoleń dla białoruskich profesjonalistów: lekarzy, weterynarzy, architektów, inżynierów, adwokatów i innych zawodów prawniczych, tłumaczy. Trzeba również wesprzeć tych młodych Białorusinów, którzy studiowali w UE. Nie powinni mieć poczucia porzucenia po skończonych studiach, które nie zawsze uczą praktycznego podejścia do życia i skutecznego poszukiwania pracy. Potrzebne są szkolenia w poszukiwaniu pracy, zakładaniu firm itp.

 

Wsparcie dla niezależnych mediów

Wsparcie Unii i państw członkowskich obejmuje zarówno pomoc dla indywidualnych dziennikarzy, jak i dla zarejestrowanych i niezarejestrowanych niezależnych mediów. W wyniku represji władz znaczna część niezależnych białoruskich mediów przeniosła się za granicę, inne od razu powstały zagranicą. Obecnie do najpoważniejszych białoruskich mediów, niezależnych od władz w Mińsku należą:

- telewizja Biełsat TV [Belsat TV],

- Białoruskie Radio Racja [Belarusian Radio Racyja],

- Europejskie Radio dla Białorusi [European Radio for Belarus],

- Białoruska Prywatna Agencja Prasowa [Belarusian Private News Agency] (BelaPAN),

- gazeta Narodnaja Wola [Narodnaja Volya]

- tygodnik Nasza Niwa [Nasha Niva].

Oprócz tego istnieje duża ilość niezależnych białoruskich zasobów internetowych, w tym internetowych mediów.

W odpowiedzi na prośby białoruskich kręgów demokratycznych Polska utworzyła białoruską telewizję satelitarną Biełsat TV. Telewizja powstała w oparciu o umowę między polskim Ministerstwem Spraw Zagranicznych a państwową Telewizją Polską i zaczęła nadawać od 10 grudnia 2007 r. Telewizja jest wspierana przez polskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Telewizję Polską, Szwedzką Agencję ds. Międzynarodowej Współpracy Rozwojowej [Swedish International Development Cooperation Agency] (Sida), Ambasadę Królestwa Niderlandów, Nordycką Radę Ministrów, w przeszłości również przez: Komisję Europejską (uzyskiwała tez wielokrotne wsparcie polityczne Parlamentu Europejskiego), Ministerstwo Spraw Zagranicznych Litwy, Departament Stanu USA, Rząd Wielkiej Brytanii, rząd Irlandii. Współpracuje z Deutsche Welle, Białoruskim Radiem Racja i Telewizją Litewską (LTV). Można ją oglądać poprzez satelitę Astra 4A, w internecie, w Polsce regionalnie w sieciach kablowych. Zezwala na transmisję swych programów na zasadzie licencji bezpłatnej. Nadaje w języku białoruskim. Stacja jest zwalczana przez białoruskie władze. Nie uzyskała rejestracji w Białorusi, jej dziennikarze i reporterzy są represjonowani, odmawia się im wjazdu na Białoruś. Biełsat ma ograniczoną możliwość docierania do widzów na Białorusi, z przyczyn politycznych nie transmituje go żadna białoruska telewizja kablowa. Według badań sondażowych ponad 2% pytanych deklaruje, że regularnie ogląda Biełsat, ponad 8% – okazjonalnie (daje to odpowiednio około 200 tys. i około 600 tysięcy widzów; w okresie wyborów 2010 r. liczby te były większe). Krytycy projektu wskazują na niewielką efektywność dość wysokich zaangażowanych środków (stacja nie dociera do większości potencjalnych widzów), dodatkowo obniżaną przez wybór języka białoruskiego (znacznie mniej popularnego na Białorusi niż rosyjski). Ewentualne rozpoczęcie nadawania z nadajników naziemnych wzdłuż granicy polskiej, litewskiej i łotewskiej mogłoby przyczynić się do zwiększenia oglądalności stacji.

Z Polski nadają również dwie niezależne od władz białoruskich stacje radiowe: Białoruskie Radio Racja i Europejskie Radio dla Białorusi. Radio Racja nadawało od 1999 do 2002 roku i ponownie od 2006 r. Uzyskało wsparcie polskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Stacja nadaje głównie na falach krótkich, w ograniczonym zakresie na średnich i UKF [VHF], co w decydujący sposób zmniejsza jego popularność (mało kto ma dziś odbiornik umożliwiający słuchanie audycji na falach krótkich). Stacja nadaje w języku białoruskim. Europejskie Radio dla Białorusi (Euroradio) powstało w 2006 r., ma charakter muzyczno-informacyjny (przewaga muzyki rozrywkowej). Jest dostępne w Internecie, przez satelitę, na falach krótkich i na zachodzie Białorusi na UKF. Używa zarówno języka białoruskiego jak i rosyjskiego. Podaje informację, że ma 300 tys. stałych słuchaczy. Radio jest wspierane przez polskie, litewskie i czeskie organizacje pozarządowe. Trzon zespołu stanowią białoruscy dziennikarze i didżeje, którzy utracili pracę w kraju. Brak tu miejsca by omówić w pełni białoruski niezależny rynek medialny.

Niestety, nawet przy bardzo dużym wsparciu dla białoruskich dziennikarzy i niezależnych mediów, rezultaty będą ograniczone. Ze względu na konieczność działania na terytorium Białorusi (zdobywanie informacji, dystrybucja) media, z wyjątkiem internetowych, oraz pracujący na ich rzecz dziennikarze, redaktorzy, kolporterzy, agenci reklamowi są narażeni na represje i utrudnienia techniczne, zniechęcające do tego typu działalności i zmniejszające jej skuteczność. Dotarcie do osób mieszkających na prowincji, szczególnie na wsi, dla niezależnych mediów białoruskich i mediów unijnych pozostanie, poza obszarem przygranicznym, niemal niemożliwe (na ogół nie korzystają z Internetu i telewizji satelitarnej; w małych miejscowościach dystrybutorów szczególnie łatwo zastraszyć lub wyeliminować).

Należy rozważyć możliwość lepszego wykorzystania mediów rosyjskich, zwłaszcza telewizji[57]. Mają one lepszy dostęp do mieszkańców Białorusi, cieszą się też większą sympatią osób dotychczas wrogo lub obojętnie nastawionych do opozycji i niezależnych organizacji. Należy podejmować próby współpracy z dziennikarzami i redaktorami, finansować teksty i programy sponsorowane i reklamy.

Kontynuacja dotychczasowej polityki wspierania niezależnych mediów nie wystarczy. Dla przeciwdziałania sytuacji, gdzie niezależne białoruskie media, pewne unijnej pomocy, będą pozorowały starania o większą popularność, należy wprowadzić element nagradzania za realny sukces w docieraniu do odbiorcy.

 

Koordynacja i organizacja pomocy

2 lutego 2011 roku odbyła się w Warszawie międzynarodowa konferencja donorów [international donors' conference] „Solidarity with Belarus”, na której byli obecni Komisarz Štefan Füle (European Commissioner for Enlargement and European Neighbourhood Policy) oraz paru europejskich ministrów spraw zagranicznych (Estonia, Polska, Rumunia, Szwecja), przedstawiciele białoruskich i światowych organizacji pozarządowych i fundacji. Unia Europejska i ponad 30 państw zadeklarowały pomoc dla białoruskich NGOs, niezależnych mediów, studentów, opozycji i osób represjonowanych, łącznie w wysokości 87 mln €[58]. Zwrócono uwagę na konieczność lepszego wykorzystania Eastern Partnership multilateral track oraz EaP Civil Society Forum, dla wsparcia białoruskiego społeczeństwa obywatelskiego[59].

Warszawska konferencja nie była odosobnionym wydarzeniem. Wpisuje się w bardziej długookresowy kontekst działań nieformalnego spotkania koordynacyjnego donorów ws. Białorusi [informal donors’ coordination meeting on Belarus], które ostatnio odbyło się 21 marca 2011 roku w Brukseli pod przewodnictwem UE. Ta platforma współpracy była już wielokrotnie wykorzystywana (16 spotkań od 2006 roku). Obecnie Komisja Europejska zwiększyła wsparcie dla białoruskiego społeczeństwa obywatelskiego ponad czterokrotnie, z 4 mln do 17,3 mln € w latach 2011-2013. 15,6 mln € zostanie przeznaczone na wsparcie białoruskich NGOs, niezależnych mediów i studentów. Nastąpi zwiększenie środków w ramach Europejskiego Instrumentu na rzecz Demokracji i Praw Człowieka [Instrument for Democracy and Human Rights] oraz the Non State Actors programme. 1 mln u będzie nadal przekazywane co roku na Europejski Uniwersytet Humanistyczny (EHU). Zostaną wyasygnowane specjalne środki pomagające białoruskim studentom. Ponadto postanowiono przeznaczyć 1,7 mln € na okazanie niezwłocznej pomocy osobom represjonowanym.[60]

 

Kwestie wizowe

28 lutego 2011 Rada UE podjęła decyzje upoważniające Komisję Europejską do rozpoczęcia negocjacji z Białorusią w kwestii ułatwień wizowych i umowy o readmisji[61]. Na wprowadzenie realnie odczuwalnych dla Białorusinów ułatwień wizowych (obniżenie ceny, uproszczenie procedur) od dłuższego czasu nalegają białoruskie środowiska opozycyjne, białoruskie i europejskie organizacje pozarządowe, Litwa i Polska, jako unijne państwa graniczące z Białorusią, Stany Zjednoczone. W ostatnim czasie szczególnie wyraźnie wypowiada się w tej sprawie prezydent Litwy Dalia Grybauskaitė. Obecnie już cały szereg unijnych decydentów dostrzega konieczność równoległego uproszczenia reżimu wizowego dla zwykłych Białorusinów i sankcji wobec Łukaszenki i urzędników zaangażowanych w represje polityczne na Białorusi. Ponadto kilka państw UE zniosła opłaty za wizy krajowe dla Białorusinów (Polska, Łotwa, Estonia, Niemcy). Niemcy ponadto proponują, by Schengeńska wiza dla przedstawicieli białoruskiego społeczeństwa obywatelskiego była wydawana bezpłatnie. Nie wydaje się prawdopodobne, by wspomniane negocjacje Komisji z władzami Białorusi mogły się zakończyć szybkim porozumieniem, jeśli w ogóle zaczną się w najbliższym czasie. Oznacza to, że odczuwalna dla Białorusinów poprawa sytuacji może nastąpić jedynie na drodze jednostronnych działań UE.

Polska podpisała 12 lutego 2010 r. i 22 czerwca 2010 r. ratyfikowała umowę z Białorusią o małym ruchu granicznym[62]. Jednak mimo iż ratyfikacja po stronie białoruskiej już nastąpiła, nie doszło do wymiany not [exchange of notes] przez ministrów spraw zagranicznych. Umowa daje możliwość przekraczania granicy bez wizy, na podstawie stosownych zaświadczeń, osobom mieszkającym w strefie do 30 km po każdej stronie granicy. Ułatwia ona przekraczanie granicy potencjalnie 590 tys. obywateli Polski i 1 mln 100 tys. obywateli Białorusi. 23 sierpnia 2010 r. umowa o małym ruchu granicznym została podpisana między Łotwą a Białorusią[63]. 20 października 2010 r. podobna umowa o małym ruchu granicznym została podpisana przez Litwę i Białoruś (strefa przygraniczna [border area] po 50 km z każdej strony). Z jej dobrodziejstw będzie mogło skorzystać do 1,5 mln osób mieszkających po obu stronach granicy. Białoruski Państwowy Komitet Graniczny [State Border Committee] miał być technicznie gotowy do wprowadzenia w życie umów z Litwą i Łotwą do lipca 2011 roku[64]. Wprowadzenie małego ruchu granicznego zmniejszy niezadowolenie Białorusinów z unijnego reżimu wizowego, ułatwiając niemal jednej piątej ludności Białorusi bliskie wyjazdy na terytorium unijnych sąsiadów.

Białoruskie niezależne NGOs, wspierane przez organizacje z państw unijnych, pod koniec marca 2011 r. zawiązały koalicję VISA-Free! [VISA-Free! public coalition], opowiadającą się za bezwizowym ruchem między Białorusią a UE. Jest to jedna z wielu inicjatyw tego typu. Problemy związane ze zdobyciem zachodnich, zwłaszcza Schengeńskich wiz, są główną barierą dla lepszych i bardziej masowych kontaktów Białorusinów z Zachodem. Problem dotyczy ceny (podstawowa – 60€), skomplikowanej i długotrwałej procedury (do 2 tygodni), konieczności oczekiwania w kolejce w Mińsku (mało który kraj UE ma konsulaty również na prowincji). Tworzy to w białoruskim społeczeństwie niekorzystny wizerunek Unii, odgradzającej się od Europy Wschodniej, co jest na rękę rządowej propagandzie.

Tymczasem rzeczywiste ułatwienia wizowe dla obywateli Białorusi mogłyby zdziałać najwięcej dla zmiany sympatii społeczeństwa białoruskiego. Należy niezwłocznie rozpatrzyć następujące możliwości jednostronnych działań UE:

1. Uczynienie wizy przystępniejszej cenowo. W grę wchodzi czasowe maksymalne zmniejszenie opłaty wizowej (np. do 10 € za wizę jednokrotną, 20 € za wielokrotną), a nawet wprowadzenie bezpłatnych wiz, co najmniej dla niektórych grup osób (dzieci, studenci, niezależni działacze społeczni i opozycyjni). Niektóre kraje członkowskie (np. granicząca z Białorusią Polska) od dawna wydają bezpłatne wizy krajowe i nie wystąpiły poważniejsze naruszenia czy zagrożenia.

2. Maksymalne ułatwienia proceduralne, takie jak: uproszczenie procedury, skrócenie listy wymaganych dokumentów, skrócenie terminu rozpatrywania wniosków, większa przychylność w rozpatrywaniu wniosków (bywały przypadki, że osoba wielokrotnie odwiedzająca UE na zaproszenie zachodnich organizacji pozarządowych była traktowana z taką samą nieufnością jak osoba ubiegająca się o wizę po raz pierwszy). Powinny towarzyszyć temu minimalizacja konieczności osobistego pojawienia się w konsulacie, organizacja pracy sprzyjająca minimalizacji kolejek, stworzenie bardziej humanitarnych warunków dla oczekujących przed konsulatem.

3. Jednostronne czasowe zniesienie wiz dla obywateli Białorusi. Jest to krok najdalej idący, który zapewne nie uzyskałby poparcia państw członkowskich UE. Jednak taka decyzja przyniosłaby najlepsze rezultaty i jednocześnie nie tworzyłaby znaczącego zagrożenia nielegalną migracją czy przestępczością transgraniczną.

 

Promocja UE na Białorusi

Z powodu oddziaływania wrogiej wobec Zachodu propagandy reżimu Łukaszenki pomoc unijna i państw członkowskich musi być uzupełniona skoordynowaną akcją wizerunkową UE na Białorusi. Akcja ta powinna być prowadzona z odpowiednim rozmachem. Trzeba dotrzeć z informacją o Unii i jej działalności nie tylko do środowisk opozycyjnych, wielkomiejskich czy młodzieżowych, lecz również do mieszkańców prowincji i osób zadowolonych z rządów Łukaszenki. Promocja UE powinna obejmować szerokie informowanie o pomocy unijnej (udzielonej i możliwej do uzyskania; udzielanej innym państwom, przede wszystkim tym, wobec których społeczeństwo białoruskie odczuwa sympatię). Białoruskie społeczeństwo potrzebuje zakończonych sukcesem przykładów współpracy UE z państwami uważanymi za kulturowo i historycznie bliskie. Taką rolę mogą odegrać Bułgaria, Serbia, Czarnogóra i Macedonia, jako kraje prawosławne, słowiańskie, „cyryliczne” i niegdyś socjalistyczne. Bułgaria jest ponadto dowodem na realną unijną pomoc zakończoną sukcesem (członkowstwo w UE państwa niebogatego, z pozoru bez żadnych atutów). Trzeba nie tylko promować na Białorusi współpracę tych państw z Unią, lecz również organizować wizyty wzajemne.

Często powtarzaną jest teza, że droga do państw wschodnioeuropejskich wiedzie przez Ukrainę[65]. Mimo niewątpliwego strategicznego znaczenia tego kraju i jego potencjalnego europejskiego sukcesu, nie jest on jednak, niestety, dobrym przykładem dla Białorusi na niewątpliwy sukces i w przewidywalnym okresie czasu nic się w tym względzie nie zmieni. Jedyną szansą na szybki sukces integracji europejskiej na obszarze postsowieckim jest Mołdawia. Przy zwiększonym wysiłku ze strony Unii jej integracja może przebiegać na tyle szybko i ewidentnie, że będzie w stanie pobudzić wyobraźnię społeczeństw i elit pozostałych państw wschodnioeuropejskich.

Unia powinna dać impuls dla proeuropejskiej tożsamości. Należy zerwać z podkreślaniem, że obecna polityka Unii na Wschodzie nie ma na celu członkowstwa objętych nią państw. Należy sformułować jasne i atrakcyjne strategiczne przesłanie, odwołujące się do idei zjednoczonej Europy, nie zaś do „wiecznego sąsiedztwa”..

 

Koordynacja działań

Dla zwiększenia efektywności działań niezbędna jest ich lepsza koordynacja. Należy rozważyć utworzenie centrum koordynacyjnego, być może w formie grupy zadaniowej [task force], koordynującej działania nie tylko instytucji unijnych, lecz również państw członkowskich, współpracującej z państwami trzecimi, organizacjami międzynarodowymi, partiami politycznymi, organizacjami pozarządowymi, fundacjami i mediami. Z przyczyn praktycznych mogłaby ona powstać w oparciu o struktury Komisji Europejskiej lub Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych [European External Action Service].

 

Inne perspektywiczne projekty

Z uwagi na długi czas realizacji pewnych przedsięwzięć wiele działań należałoby rozpocząć teraz, przed głębokimi przemianami sytuacji na Białorusi. W sytuacji gdy dojdzie już tam do demokratycznych przemian, jednym z najpoważniejszych ograniczeń, wobec jakich staną nowe władze, będzie brak odpowiednio wykształconych i nastawionych kadr urzędniczych. Będzie to bardzo mocno ograniczało powodzenie białoruskich reform. Trudno sobie wyobrazić dziś krok tak śmiały politycznie, a przy tym kosztowny, polegający na profesjonalnym szkoleniu elit państwowych dla nowej, post-Łukaszenkowskiej Białorusi. Tym niemniej istnieje pilna potrzeba powstania białoruskiej szkoły administracji publicznej, korzystającej ze sprawdzonych wzorców zachodnich i środkowoeuropejskich (francuskich, niemieckich, brytyjskich, polskich, unijnych, ze stażami w tych państwach i instytucjach unijnych). Z przyczyn politycznych nie powstanie ona na Białorusi, więc najkorzystniejsze byłoby jej ulokowanie w którymś z sąsiadujących krajów: w Polsce, na Litwie, może na Ukrainie (w tym ostatnim przypadku mogłaby być kuźnią kadr dla większej liczby państw wschodnioeuropejskich). Ewentualnie można rozważyć stworzenie dla Białorusinów programów stypendialnych w szkołach administracji publicznej państw członkowskich UE. To ostatnie może jednak grozić tym, że przyszłe kadry urzędnicze będą kształcone według częściowo niekoherentnych wzorców.

Gdyby taki program został uruchomiony, kolejnym etapem mogłoby być stworzenie i finansowanie dla białoruskiej opozycji centrum monitoringu polityki władz i wypracowywania alternatywy (gabinet cieni, ale z naciskiem położonym na stronę techniczną, potencjalnych pracowników przyszłych ministerstw a nie osoby ministrów; jeśli już, to raczej na odpowiedników brytyjskich podsekretarzy stanu). Wypracowywanie koncepcji polityki w poszczególnych obszarach, monitorowanie poczynań władzy, budowanie postaw propaństwowych i odpowiedzialności urzędniczej, stworzenie zalążków przyszłych zespołów urzędniczych powinno stać się jednym z długofalowych priorytetów. Białoruś jak mało czego potrzebuje kadr urzędniczych, mogących w przyszłości stać się partnerem zarówno dla Unii, jak i dla Rosji.

 

Cel prowadzonej polityki

Często, zarówno od Białorusinów, jak i od zaangażowanych w sprawy białoruskie polityków czy działaczy społecznych państw UE można usłyszeć opinię o braku unijnej i szerzej zachodniej polityki wobec Białorusi. Mimo iż taka opinia jest ewidentnie przesadzona, to rzeczywiście, można mówić o braku starannie zaplanowanej, konsekwentnie i energicznie wcielanej w życie strategii długoterminowej.

W związku z tym istnieje potrzeba zmiany polityki UE wobec Białorusi, uczynienia jej bardziej realistyczną i spójną w dążeniu do celów krótko- i długoterminowych: większego stopnia przestrzegania praw człowieka, zainspirowania lub wymuszenia demokratyzacji Białorusi, utrzymania stabilności tej części świata, ostatecznie – spowodowania zmiany kierunku białoruskiej polityki zagranicznej na proeuropejską, otwarcia białoruskiej gospodarki na unijne inwestycje i dołączenia Białorusi do grupy państw ściśle współpracujących z Unią.

W listopadzie 2006 r. w dokumencie What the European Union could bring to Belarus Komisja Europejska zaproponowała Białorusi określone korzyści w zamian za demokratyczne wybory, gwarancje wolności mediów i organizacji pozarządowych, uwolnienie więźniów politycznych, wyjaśnienie losów zaginionych działaczy opozycji, niezależne sądownictwo, zakończenie represji politycznych, zagwarantowanie praw mniejszości, pracowniczych i przedsiębiorczości, zniesienie kary śmierci. Zaoferowane korzyści uwzględniały: zwiększenie pomocy finansowej, ułatwienie podróżowania do UE, wzmocnienie współpracy przygranicznej, wsparcie dla średniego i małego biznesu, lepszy dostęp na rynki unijne, pomoc w dziedzinie służby zdrowia i edukacji, stypendia dla studentów i uczonych, pomoc w usprawnieniu administracji i reformie sądownictwa, pomoc w modernizacji transportu i ochronie środowiska. Oferta UE nie spotkała się z pozytywną odpowiedzią Łukaszenki. Obecnie dyktator znajduje się w odmiennej sytuacji. Rosyjskie subsydia i dobra sytuacja gospodarcza się skończyły. Unia powinna w nowym dokumencie przedstawić nową, szerszą ofertę lub co najmniej potwierdzić starą. Nowa oferta powinna zawierać atrakcyjniejsze obietnice, o wyraźnie odczuwalnym charakterze ekonomicznym. Nasze wymagania pozostają niezmienne, jednak powinny zostać sformułowane tak, by konieczność przeprowadzenia przez reżim liberalnych reform gospodarczych była podkreślona. Musi być całkowicie jasne, że warunkiem nowych rozmów, normalizacji stosunków i pomocy jest rozpoczęcie ewolucji białoruskiego systemu a nie tylko uwolnienie kilkudziesięciu więźniów politycznych i czasowe złagodzenie represji.

 

Rekomendacje

- Poprawa efektywności polityki Unii Europejskiej wobec Białorusi poprzez utworzenie centrum koordynacyjnego, na przykład w formie grupy zadaniowej [task force], koordynującej działania nie tylko instytucji unijnych, lecz również państw członkowskich, współpracującej z państwami trzecimi, organizacjami międzynarodowymi, partiami politycznymi, organizacjami pozarządowymi, fundacjami i mediami. Mogłaby ona powstać w oparciu o struktury Komisji Europejskiej lub Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych [European External Action Service]

- Unia powinna w nowym dokumencie przedstawić nową, szerszą ofertę dla Białorusi lub co najmniej potwierdzić starą z 2006 roku. Nowa oferta powinna zawierać atrakcyjniejsze obietnice, o wyraźnie odczuwalnym charakterze ekonomicznym. Wymagania powinny zostać sformułowane tak, by konieczność przeprowadzenia przez reżim liberalnych reform gospodarczych była podkreślona. Musi być całkowicie jasne, że warunkiem nowych rozmów, normalizacji stosunków i pomocy jest rozpoczęcie ewolucji białoruskiego systemu a nie tylko uwolnienie kilkudziesięciu więźniów politycznych i czasowe złagodzenie represji.

- Przeprowadzenie skoordynowanej akcji wizerunkowej UE na Białorusi, obejmującej zwłaszcza szerokie informowanie o pomocy unijnej (udzielonej i możliwej do uzyskania; udzielanej innym państwom, przede wszystkim tym, wobec których społeczeństwo białoruskie odczuwa sympatię). Drugim elementem kampanii powinno być propagowanie wiedzy o wartościach leżących u podstaw systemów politycznych państw europejskich (wolność jednostki, osobista odpowiedzialność, prawa człowieka, demokracja, instytucje pośredniczące, w tym organizacje pozarządowe, wolność gospodarcza, ograniczony rząd, podział władz [separation of powers], przejrzystość działań administracji).

- Znaczące zwiększenie pomocy dla białoruskich studentów i naukowców, również w dziedzinach pozahumanistycznych i dla osób apolitycznych (nie zaangażowanych w działalność opozycyjną czy na rzecz NGOs). Pomoc ta powinna obejmować także możliwość odbywania stażów i szkoleń przez białoruskich profesjonalistów, np. lekarzy, weterynarzy, architektów, inżynierów, adwokatów i innych zawodów prawniczych, tłumaczy. Należy także wspierać tych młodych Białorusinów, którzy studiowali w UE i wrócili na Białoruś – np. organizować dla nich szkolenia w poszukiwaniu pracy, zakładaniu firm itp.

- Wprowadzenie ułatwień wizowych dla obywateli Białorusi, zwłaszcza w postaci:

1. zmniejszenia opłaty wizowej (np. do 10 € za wizę jednokrotną, 20 € za wielokrotną), a dla niektórych grup osób (dzieci, studentów, niezależnych działaczy społecznych i opozycyjnych) wprowadzenie bezpłatnych wiz

2. maksymalnego ułatwienia procedur uzyskiwania wiz (np. skrócenie listy wymaganych dokumentów, skrócenie terminu rozpatrywania wniosków, większa przychylność w rozpatrywaniu wniosków, minimalizacja konieczności osobistego pojawienia się w konsulacie, zmiana organizacji pracy konsulatów w celu zmniejszenia kolejek i stworzenia bardziej humanitarnych warunków dla oczekujących przed nimi).

 

EACR i środowiska wokół niej skupione nie powinny ograniczać się kompromisem, możliwym do osiągnięcia na gruncie instytucji europejskich (dotychczas przedstawione rekomendacje). Powinny podjąć śmiałe, dalej idące działania, zmierzające do realizacji w przyszłości na terenie Białorusi zasad Deklaracji Praskiej:

1.    Wsparcie bliskich ideowo białoruskich ugrupowań opozycyjnych (konserwatywne i klasycznie liberalne środowiska można znaleźć w United Civil Party, Belarusian Popular Front (Associate member of the International Democrat Union), The Movement for Freedom, Say the Truth!, niektórych organizacjach młodzieżowych, think-tanks like the Scientific Research Mises Center; okazanie im pomocy w wypracowaniu alternatywy dla polityki reżimu Łukaszenki, zgodnej z Deklaracją Praską.

2.    Wsparcie dziennikarzy, naukowców, ekonomistów; organizowanie dla nich oraz dla studentów konferencji, seminariów, szkoleń etc., ukierunkowanych na cele Deklaracji Praskiej.

3.    Wsparcie europejskich i amerykańskich NGOs, propagujących odpowiednie zasady, a aktywnych na Białorusi lub współpracujących z białoruskimi środowiskami niezależnymi; współpraca z nimi oraz z pokrewnymi NGOs z Rosji; promowanie tematyki białoruskiej wśród zaprzyjaźnionych organizacji na Zachodzie, zachęcanie ich do zaangażowania się na rzecz zmian w tym kraju.

Ponieważ możliwości kompromisu w instytucjach europejskich są ograniczone a pozytywna aktywność Unii Europejskiej niewielka, to od aktywności poszczególnych środowisk, w tym konserwatywnych i wolnorynkowych, zależeć będzie siła i program białoruskich środowisk opozycyjnych i niezależnych.