Raymond Carré de Malberg, Considérations théoriques sur la question de la combinaison du référendum avec le parlementarisme, „Revue du Droit Public”, 1931, s. 225-244, przedruk [w:] Kazimierz Michał Ujazdowski (red.), V Republika Francuska. Idee, konstytucja, interpretacje, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2010

Wśród tematów, które były przedmiotem dyskusji podczas posiedzenia Międzynarodowego Instytutu Prawa Publicznego[1] w październiku 1930 roku, znalazła się kwestia związku między instytucjami bezpośrednich konsultacji obywateli, takimi jak przede wszystkim referendum, a systemem parlamentarnym. Kwestia możliwości i celowości takiego związku pokazała istnienie rozbieżnych stanowisk, które ujawniły się zarówno w tezach przedstawionych przez sprawozdawców, jak i w opiniach członków Instytutu wyrażanych po wysłuchaniu sprawozdań. Ze względu na swoją wagę temat został ponownie wpisany do porządku obrad następnego posiedzenia.

Korzystając z okazji, jaką daje mi ta niezwykle aktualna debata, pozwolę sobie powiedzieć kilka słów w celu zwrócenia uwagi na analogię między obecną ewolucją polegającą na uzupełnieniu lub podporządkowaniu systemu parlamentarnego referendum i innym tego typu formom konsultacji obywateli, a ewolucją, która kiedyś przekształciła monarchie absolutne w monarchie umiarkowane lub ograniczone. Tak jak w XIX wieku monarchia została zmuszona do zmniejszenia swego znaczenia zgadzając się, w drodze ustępstw i przyznawania kolejnych praw, na podporządkowanie się różnorodnym ograniczeniom, w tym takim, które wynikały z zasady, że obecnie monarcha mógł jedynie aprobować ustawy uprzednio przyjęte przez zgromadzenia, z których przynajmniej jedno musiało pochodzić z wyborów, tak w XX wieku wprowadzenie bezpośrednich ludowych form sprawowania władzy takich jak referendum ma na celu, zgodnie z zamierzeniem tych, którzy popierają ten pomysł, nie tyle w większym zakresie zadowolić aspiracje demokratyczne, co przede wszystkim wprowadzić element ograniczający władzę parlamentu uznawaną przez nich za nadmierną.

Można powiedzieć, że zwłaszcza od 1875 r. praktyki parlamentarne stosowane we Francji realizują model parlamentaryzmu absolutnego. Nie trzeba przypominać, że ów absolutyzm ma swoje źródło w koncepcji systemu przedstawicielskiego usankcjonowanego u nas przez twórców naszego nowoczesnego prawa publicznego z okresu Rewolucji. Zgodnie z tą koncepcją kolegium wyłonionych w wyborach deputowanych, przy założeniu, że „wszyscy obywatele” znajdują w nim swoją reprezentację, stanowi „wolę ogółu” (Deklaracja Praw z 1789 r., art. 6). Jednocześnie owa wola ogółu ma swoje źródło w tym kolegium przy założeniu, że w systemie usankcjonowanym przez Konstytucję „naród może wypowiadać się oraz działać wyłącznie poprzez swoich przedstawicieli” – zgodnie ze słowami Sieyèsa z wystąpienia wygłoszonego przed Zgromadzeniem Narodowym 7 września 1789 r. Z tych dwóch przesłanek wynika koncentracja pojęcia suwerenności narodu w rękach parlamentu. Parlament jest suwerenem, gdyż, przede wszystkim, jako przedstawiciel woli ogółu posiada w sposób transcendentny władzę nadrzędną nad kompetencjami wszystkich innych władz. Parlament jest suwerenem względem narodu, który reprezentuje, także dlatego, że obywatele nie posiadają, w odniesieniu do decyzji podejmowanych przez wybranych przez siebie deputowanych, możliwości wyrażenia innej woli niż ta zawarta w decyzjach podjętych przez deputowanych.

Takie też są, jak widać to wyraźnie w instytucjach usankcjonowanych w sposób oficjalny lub domyślny przez Konstytucję z 1875 r., koncepcje i zasady, na których opiera się obecnie dominacja francuskiego parlamentu. Z zasad tych, co oczywiste, gdyż wielokrotnie od 1875 r. potwierdzone przez fakty, wynika władza absolutna parlamentu. Konstytucja z 1875 r. wprowadziła jedno ograniczenie o charakterze demokratycznym owej absolutnej władzy – chodzi o ograniczenie wynikające z możliwości rozwiązania parlamentu. Jest to jednak tylko częściowe ograniczenie, gdyż po rozwiązaniu parlamentu obywatele mogą nadal wpływać na kierunki prowadzonej polityki tylko i wyłącznie w drodze wyborów. Ograniczenie to jest względne także dlatego, że zgodę nań musi wyrazić co najmniej połowa parlamentu. Wreszcie po trzecie, ograniczenie to, chociaż w praktyce możliwe, napotykało jednak na opór w tych ideach, które są źródłem dominacji parlamentu.

W końcu jednak pojawił się ruch przeciwników dominacji parlamentu posuniętej do granic absolutyzmu, przynajmniej w okresie kadencji parlamentu. Jak w przeszłości monarchia absolutna została zmuszona do koniecznych ustępstw, podobnie teraz pojawiły się różnorodne propozycje dotyczące zastąpienia parlamentaryzmu absolutnego ustrojem parlamentaryzmu ograniczonego lub umiarkowanego.

Pierwsza propozycja polega na utworzeniu jako przeciwwagi dla parlamentu władzy wykonawczej o niezależnych prerogatywach stanowiącej drugi ośrodek przedstawicielski reprezentujący wolę narodu. Naszym zdaniem jednak wprowadzanie dwóch konkurujących ze sobą gospodarzy do jednego domu nie jest rozwiązaniem możliwym. Taka dwuwładza mogłaby w praktyce trwać wyłącznie pod warunkiem, że nad rządem i parlamentem zostałaby utworzona trzecia nadrzędna władza będąca tym prawdziwym gospodarzem. Jednocześnie owym gospodarzem mógłby być wyłącznie naród, który jako jedyny ma prawo, w przypadku braku zgody między dwiema władzami wzajemnie niezależnymi, podejmowania suwerennych decyzji.

Inne osoby zalecają szczególnie inną metodę związaną z ograniczeniem władzy ustawodawczej parlamentu poprzez badanie konstytucyjności ustaw przyjmowanych przez Izby. Pojawia się jednak pytanie, czy nie wpadamy tym samym w błędne koło gdy, chcąc ograniczyć parlament, narzucamy mu przestrzeganie konstytucji, która, jak to uczyniła ta z 1875 r., przyznała temuż parlamentowi władzę nieograniczoną. W każdym bądź razie pierwszym krokiem musiałoby być wprowadzenie do konstytucji zapisów, których obecnie brak, ograniczających władzę ustawodawczą izb.

Istnieje jeszcze trzecia propozycja, która otwiera przed obywatelami możliwość bezpośredniego udziału w sprawowaniu władzy, do której do tej pory nie mieli dostępu ze względu na istniejący ustrój demokracji przedstawicielskiej. Dotychczasowy ustrój obowiązywałby nadal, jednak utraciłby swoją wyłączność i zupełność. Zostałyby do niego dodane instytucje łączące w sobie zalety parlamentaryzmu i demokracji bezpośredniej. Parlament nie byłby już w tym systemie suwerenem, nie posiadałby monopolu na formułowanie woli ogółu. W konkurencji do niego obywatele zostaliby dopuszczeni do sprawowania pełni władzy ustawodawczej w drodze inicjatywy obywatelskiej. Z drugiej strony także decyzje izb nie miałyby już charakteru ani mocy decyzji suwerennych. Nabywałyby moc decyzji wiążących pod warunkiem ratyfikacji, dosłownej lub domyślnej, w drodze głosowania powszechnego lub w związku z brakiem wymogu referendum. Właśnie ten aspekt proponowanej zmiany parlamentaryzmu jest zbliżony do transformacji, którą kiedyś przeszły monarchie absolutne, aby stać się monarchiami ograniczonymi. Z jednym zastrzeżeniem, że monarcha nawet po transformacji ustroju nadal był najwyższym organem w państwie, co przejawiało się przede wszystkim w tym, że do niego należało ostatnie słowo jeśli chodzi o przyjmowanie ustaw, gdyż w jego wyłącznej gestii leżało ich aprobowanie. W państwach, w których równolegle istnieje władza ustawodawcza izb i możliwość bezpośrednich konsultacji obywateli w postaci referendum, to naród zajmuje najwyższe miejsce posiadając prawo ostatecznego przyjmowania lub odrzucania decyzji parlamentu. Tym samym parlament staje się jedną z władz. Nie reprezentuje już woli ogółu, a jedynie wymyśla i proponuje sposób jej wyrażenia, sprawując w ten sposób niejako zadanie urzędnika. Prawdziwym suwerenem staje się wówczas naród wyposażony w narzędzia prawne umożliwiające mu stanowienie prawa w ostatniej instancji, tj. orzekanie o tym, czy decyzja wydana przez izby jako wyraz woli ogółu jest zgodna z tą wolą. Suwerenność i wola ogółu stają się w tej sytuacji tożsame i są umiejscowione w narodzie.

Na tym polega najgłębsze, wręcz zasadnicze znaczenie ewolucji, której podlega system parlamentarny, gdy jest łączony z demokracją bezpośrednią. Czy ta ewolucja jest pożądana? Nie pytamy, czy jest możliwa. Jeszcze do niedawna autorzy nieustannie wskazywali, że nie ma zgodności między systemem parlamentarnym, a instytucjami demokracji bezpośredniej twierdząc, że system parlamentarny jest odmianą przedstawicielskiej formy sprawowania władzy powołanej właśnie w opozycji do demokracji bezpośredniej. Obecnie jednak teza o braku możliwości pogodzenia władzy parlamentu z władzą narodu nie daje się dłużej bronić, zważywszy, że w wielu konstytucjach obydwie władze współegzystują. Należy zaznaczyć, że wprowadzenie do ustroju państwa formy takiej jak referendum nie pozbawia parlamentu ani jego roli, ani władzy przedstawicielskiej. Parlament pozostaje nadal organem przedstawicielskim analogicznie do monarchii ograniczonej, w której monarcha pozostawał głową państwa w dosłownym tego słowa znaczeniu. Jedyna różnica polega na tym, że w systemie parlamentarnym wzbogaconym o referendum, parlament wykonuje swoją władzę przedstawicielską z zastrzeżeniem władzy narodu – jego władza nie znika, a jedynie zostaje uszczuplona, a dokładniej podporządkowana władzy reprezentowanego przez niego narodu. Tym samym warunki reprezentowania w sferze politycznej stają się takie same jak warunki wynikające ze standardowego prawnego pojęcia reprezentacji, od którego daleko odeszli nowocześni twórcy przedstawicielskiej formy sprawowania władzy.

Nie można zatem twierdzić, iż istnieje antynomia między referendum, a ideą przedstawicielstwa stanowiącą podstawę systemu parlamentarnego. Można natomiast zastanowić się, czy pożądane jest dokonanie takiej zmiany i odnowy systemu parlamentarnego, które spowodowałyby, że jego funkcjonowanie podlegałoby restrykcjom związanym z możliwością udziału narodu w sprawowaniu władzy.

Pytanie to ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze jest to problem praktyki politycznej lub celowości, który należy analizować biorąc pod uwagę argumenty natury praktycznej i technicznej. Jednak to nie na ten aspekt zagadnienia pragnę zwrócić szczególną uwagę. Argumenty podkreślające użyteczny charakter referendum, jak i te wskazujące na wady tej formy konsultacji społecznej, były wielokrotnie sygnalizowane, nie jest zatem możliwe wniesienie do tej dyskusji nowych oryginalnych uwag. W tym kontekście wystarczy przytoczyć, z najnowszej literatury, jednoznacznie pozytywny bilans korzyści, a nawet dobrodziejstw, sporządzony przez autorytet w tej materii jakim jest Fritz Fleiner[2], jakie narodowi szwajcarskiemu przynosi praktykowanie bezpośredniego udziału obywateli w stanowieniu prawa (Schweitzerisches Bundesstaatsrecht, 1923, s. 309 i następne – zob. Annuaire de l’Institut International de Droit Public, 1930, s. 282 i nast.).

Pragnę raczej skoncentrować się na innym aspekcie tego problemu, który ma charakter zasadniczy, powodując tym samym konieczność jego uprzedniego zbadania. Chodzi mianowicie o zbadanie, z punktu widzenia pojęć na bazie których początkowo wprowadzono system parlamentarny, legitymacji innowacji i żądań mających na celu jego uzupełnienie o formę demokracji bezpośredniej. Czy takie uzupełnienie byłoby zgodne z logiką ustroju parlamentarnego?

Jest to pytanie o logikę, a zatem natury teoretycznej. Pojawiają się jednak głosy, że w trudnym okresie, jaki obecnie przeżywają państwa, nakładającym na nie niełatwe zadania, nie należy skupiać się na argumentach bazujących wyłącznie na ideologii. Głosy te twierdzą, że należy przede wszystkim odwoływać się do racjonalizmu technicznego, jeśli pragniemy aby narody wyszły zwycięsko z trudności, z którymi borykają się obecnie na drodze, na której wykuwają swoją przyszłość. Ale nawet jeśli dzisiaj droga ta wydaje się najeżona przyszłymi komplikacjami, uważam, że nie jest możliwe całkowite pominięcie tego, czemu mistrz Esmein[3] nadał znaczącą nazwę „logiki instytucji”. Etymologia terminu racjonalizacji nie pozwala ograniczyć badania naukowego tego co racjonalne wyłącznie do rozważania argumentów lub korzyści czysto utylitarnych. Obok argumentów tej natury istnieje także racjonalizacja odnosząca się do racji, które wynikają z podstaw, z istoty, z wewnętrznego znaczenia instytucji, którą także należy rozważyć, czuwając jednak nad tym, aby nie zakłócić logicznej sekwencji idei. Zwłaszcza w dziedzinie tworzenia i ewolucji prawa publicznego idee mają swoją moc i wymagania, których nie można lekceważyć, gdyż wówczas istnieje ryzyko spowodowania nieuchronnych skutków.

Jakie zatem idee przyświecały narodzinom współczesnego parlamentaryzmu, a przede wszystkim jego formy absolutnej obowiązującej we Francji? Jakie są fundamentalne przyczyny jego ekspansji w krajach, w których udało mu się zakorzenić? Są to dwie idee, które zresztą są ze sobą zbieżne.

Na początku ustrój parlamentarny został wprowadzony w celu wzmocnienia władzy parlamentu, w szczególności względem korony. Warto pamiętać, że od samego początku wzmocnienie władzy izb parlamentu bazowało na pochodzeniu ich członków z wyboru lub, w każdym razie, na więziach, które ich łączyły ze wspólnotą obywateli, dzięki czemu można było je uznać za reprezentację wspólnoty narodowej jako całości oraz poszczególnych jej elementów składowych. We Francji ta podstawa aspektu przedstawicielskiego władzy parlamentu znalazła szczególnie mocny wyraz w konstytucjach rewolucyjnych. W owym czasie władza izb znajdowała się na piedestale, gdyż, na podstawie Deklaracji z 1789 r., decydujące znaczenie miały prawa narodu, a przede wszystkim „prawo” przysługujące „obywatelom do udziału w stanowieniu prawa”, przynajmniej „za pośrednictwem ich przedstawicieli”. Zatem ta początkowa koncepcja, ukazująca zasadniczy kierunek i głębokie znaczenie ustroju parlamentarnego, która została w XIX wieku potwierdzona poprzez popularne określenie systemu parlamentarnego mianem systemu rządzenia w oparciu o opinię, pociąga za sobą to, iż w tym ustroju rzeczą racjonalną i zgodną z logiką jest zwiększanie uprawnień narodu. Wychodząc z tego założenia można w sposób naturalny konkludować, że ustrój parlamentarny jest systemem ewoluującym, którego naturalnym przeznaczeniem jest, jeśli nie pełna demokracja, to przynajmniej mieszanka instytucji demokracji bezpośredniej i przedstawicielskiej.

Można bowiem powiedzieć, wzorując się na porównaniu zapożyczonym od Rousseau (Umowa społeczna, księga II, rozdział 8), że naród zachowuje się jak człowiek. Kiedy ludzie są dziećmi lub osobami nieletnimi, potrzebują opiekunów lub przedstawicieli, monarchów czy parlament, aby zajmowali się ich sprawami. Ale kiedy naród dojrzeje, powinien być w stanie samodzielnie pojąć zakres i bronić swoich wspólnych interesów. Należałoby współczuć narodowi, który z braku naturalnych zdolności, z powodu niedostatecznej edukacji politycznej, przez swoją niefrasobliwość, czy z jakiejkolwiek innej przyczyny, musi nadal pozostawać w ustroju czysto przedstawicielskim, nie dającym mu żadnej możliwości wypowiadania się w sprawach, które go dotyczą. Chociaż prawo obywateli do wybierania swoich przedstawicieli i cyklicznego odnawiania ich władzy jest cenne, to jednak prawdą jest, że – jeszcze raz zapożyczając sformułowanie Rousseau (tamże, księga II, rozdz. 1 i księga III, rozdz. 15) – dokonując tego wyboru naród wybiera sobie panów na czas określony.

W przypadku narodów tak jak w przypadku jednego człowieka nie jest możliwe robienie wszystkiego samodzielnie. Istnieje wiele zadań, które mogą być wykonywane jedynie przez kompetentnych i doświadczonych urzędników, słusznie nazywanych ministrami. Zadania te wymagają stosowania technicznych procedur i odpowiednich metod, których samodzielne wdrażanie przez naród jest niemożliwe i które są charakterystyczne dla zespołu czynności zwanych rządzeniem. Niezbędne jest, na mocy samej idei reprezentatywności, aby przynajmniej zastrzec dla narodu możliwość ewentualnego wyrażenia, w związku z konkretną kwestią, swojego zdania odmiennego od opinii rządzących. To w tym właśnie duchu ustrój przedstawicielski, w formie ustanowionej najpierw w czasie Rewolucji, został skorygowany i częściowo zdemokratyzowany poprzez późniejsze wprowadzenie instytucji rozwiązania parlamentu. Było to bowiem ustępstwo nie mieszczące się w ramach początkowych opinii, na podstawie których Sieyès uzasadnił wyłącznie bierny charakter reprezentowania narodu w tym ustroju. Nie można jednak uznać, że jest to ustępstwo wystarczające, dlatego że, po pierwsze, do rozwiązania parlamentu nie doprowadza u nas bezpośrednio naród, a po drugie, apel kierowany do narodu w związku z rozwiązaniem parlamentu ogranicza się do kolejnego wezwania do głosowania, które nie posiada takiego samego poziomu szczegółowości co referendum, chyba żeby powtarzać wybory przy okazji każdego istotnego pytania, które nie zostało zadane podczas poprzednich wyborów powszechnych. Warto także dodać, że konsultacja w postaci wyborów, mająca na celu wypracowanie rozwiązania obecnego problemu, nie umożliwia narodowi przedstawienie swojego weta wobec rozwiązań przyjętych wcześniej. Tym samym referendum jawi się jako jedyne wystarczające uzupełnienie idei przedstawicielstwa, gdyż tylko ono odpowiada koncepcji, na której opiera się system przedstawicielski, tj. że przez deputowanych wyrażana jest opinia narodu. Ta koncepcja pociąga za sobą w sposób nieunikniony uznanie prawa obywateli do wyrażania opinii odmiennych od tych, które w odniesieniu do konkretnej kwestii, zostały wyrażone przez ich deputowanych.

Ustanowienie referendum wydaje się jednak jeszcze bardziej uzasadnione w świetle drugiej idei, która w szczególności we Francji służyła do promowania władzy parlamentu. Chodzi o ideę, która w momencie odbudowywania naszego prawa publicznego została uroczyście zapisana w artykule 6 Deklaracji Praw z 1789 r. mówiącą, że „ustawa jest wyrazem woli ogółu”, przez co należy rozumieć, zgodnie z następnym zapisem w Deklaracji, że podstawa mocy właściwa ustawie tkwi w tym, że jest ona dziełem „wszystkich obywateli”, przynajmniej w takim sensie, że „wszyscy obywatele mają prawo uczestniczyć w jej ustanawianiu”. I dalej, że wszystkie ustawy przyjęte w danej kadencji czerpią podstawę swojej mocy obowiązującej w woli ogółu, chociaż zostały przyjęte przez kilkuset deputowanych, dlatego że, jak mówi tenże artykuł 6, w parlamencie danej kadencji „wszyscy obywatele odnajdują” swoich pośredników w postaci „swoich przedstawicieli w parlamencie”.

Nie miejsce tu, aby przypominać istotny wpływ, jaki ta koncepcja dotycząca podstaw prawa wywarła na rozwój naszych instytucji prawa publicznego, w czasie Rewolucji i później, ani wymieniać różnorodne jej skutki. Jednakże jeden z tych skutków musi być tutaj wskazany – ten oto związany z wprowadzeniem zasady, że parlament – jako organ zdolny do wyrażania woli ogółu – posiada w sobie władzę przynależną tej woli, to jest władzę typu, a raczej o istocie suwerennej. Żaden inny argument nie przyczynił się w większym stopniu do zapewnienia nieograniczonej lub przynajmniej w najwyższym stopniu dominującej władzy parlamentu, nie tylko w odniesieniu do stanowienia prawa, sprawowania rządów i organów władzy wykonawczej, ale także konstytucji i możliwości jej ewentualnej zmiany. Mówiąc krótko, ten argument w największym zakresie posłużył do uzasadnienia i promowania ustroju parlamentaryzmu absolutnego.

Wydaje się jednak, że wyjście od idei suwerenności woli ogółu po to, aby dojść do ustroju parlamentarnego, który poprzez fikcję reprezentatywności wyklucza wszelką formę uczestnictwa narodu we władzy za wyjątkiem udziału w wyborach, stanowi jednoznaczny przypadek działania wbrew logice. Wydaje się, że Rousseau, od którego wspominany już artykuł 6 zapożyczył definicję ustawy suwerennej, to jest opartej na woli ogółu, przewidział to zagrożenie, gdyż wyraźnie wskazał, że wola ogółu nie może ze swej natury być reprezentowana. Poprzez zadziwiającą sprzeczność idea suwerenności woli ogółu została obrócona przeciwko tym, od których ma pochodzić wyrażenie tej woli, więcej, posłużyła ona do zastąpienia woli narodu składającego się z obywateli przez wolę parlamentu i wyjęcia decyzji zgromadzenia ustawodawczego spod jakiejkolwiek tegoż narodu ingerencji.

Sprzeczność ta jest tak widoczna, że niemożliwością jest, aby nie zwrócili na nią uwagi twórcy naszego współczesnego prawa publicznego w okresie Rewolucji. Przy tej okazji warto zauważyć, że nie byli oni pod tak dużym wpływem ideologii abstrakcyjnej jak to się im czasami przypisuje. Ich sposób racjonalizacji nie tyle wynikał z ich koncepcji filozoficznych, ile z zamiaru osiągnięcia wcześniej określonych i pożądanych, korzystnych dla nich rezultatów praktycznych. Praktyczne aspekty racjonalnych podstaw systemu redukujących rolę narodu do bycia reprezentowanym i skazanym na milczenie zostały z wielką mocą określone przez Sieyès’a w jego wystąpieniu podczas posiedzenia Konwentu w dniu 2 Termidora roku III[4] tymi oto słowy: „Króluje w naszych umysłach bardzo szkodliwy błąd, taki oto, że naród powinien delegować tylko taki zakres swojej władzy, jakiego nie jest w stanie wykonywać samodzielnie. Tej wątpliwej zasadzie przypisuje się znamiona obrończyni wolności. To tak jak byśmy chcieli udowodnić obywatelom, którzy chcą wysłać list do Bordeaux, że lepiej uchronią swoje prawa, jeśli dla siebie zachowają zadanie związane z dostarczeniem listu, gdyż są w stanie to uczynić, zamiast powierzyć tę rolę instytucji publicznej do tego celu powołanej. Czyż tak błędna kalkulacja może stanowić poważną zasadę?” Tego typu argumentacja skoncentrowana na kwestiach użyteczności doprowadziła w rzeczywistości do przekonania, że sprawy narodu będą w praktyce lepiej prowadzone przez jego przedstawicieli niż przez samych obywateli lub – co więcej – że wola narodu będzie, koniec końców, lepiej określona i formułowana przez parlament niż przez samych zainteresowanych. Monteskiusz z pewnością zgodziłby się z tą opinią. Warto jednak przypomnieć ten banalny fakt, że, zgodnie z intencjami twórców systemu parlamentarnego, jego rzeczywistym celem było ustanowienie i zapewnienie dominacji burżuazji nad ludem, co wzmacniał fakt, że system wyborczy zorganizowany w czasie Rewolucji powodował, iż zgromadzenia składały się z deputowanych pochodzących z tej klasy społecznej. Nie można zatem twierdzić, że rewolucjoniści znajdowali się pod dominującym wpływem dogmatycznych teorii z serii tych przedstawionych w Umowie społecznej. W rzeczywistości ich cel miał znamiona czysto pragmatyczne: zredukowanie narodu do roli wyborcy. Do koncepcji filozoficznych, w szczególności do idei suwerenności woli ogółu, odwoływali się wyłącznie po to, aby projektowi swojej konstytucji nadać barwę pozorującą jego zgodność z pierwotną zasadą, że to tylko naród posiada przymiot suwerena. W czasach Rewolucji tylko konstytucja z 1793 r.[5] stosowała idee w postaci czystej konkludując, z zasady określonej w artykule 4 Deklaracji Praw, że „Ustawa jest swobodnym wyrazem woli ogółu”, co stanowi logiczną konsekwencję tego, że ustawy są doskonałe dopiero po ich milczącym lub dosłownym usankcjonowaniu przez naród. Zauważmy, że konstytucja ta nigdy nie wyszła poza obszar teoretycznych spekulacji, w których została poczęta i nigdy nie weszła w życie.

Porażka konstytucji z 1793 r. spowodowała, że zaczęto odnosić się do tego projektu z lekceważeniem. Trzeba jednak przyznać, że jako jedyna była wierna przesłankom, na których została zbudowana. Z chwilą, gdy przyjmuje się, że władza państwa i jego organów znajduje swoją podstawę w idei suwerenności woli ogółu, niemożliwe staje się odmawianie możliwości udziału w debacie, a nawet w podejmowaniu decyzji tym, u których owa wola ogółu czerpie swoje źródło i swoją konsystencję, to jest obywatelom zrzeszającym się w tym celu w jeden niepodzielny elektorat. A przede wszystkim nie można, bez popadania w wyraźną sprzeczność, uzasadniać ogromu władzy parlamentu argumentem, iż wyraża on wolę ogółu przy jednoczesnym wykluczaniu narodu z możliwości formułowania tej woli i bez wyposażania go w instrument podważania formy, jaką woli tej nadał parlament.

Na tej właśnie podstawie, bardziej nawet niż na podstawie idei reprezentowalności narodu, dochodzimy do konkluzji, że nie tylko referendum i ustrój parlamentarny nie są ze sobą sprzeczne, ale wręcz przeciwnie, że istnieje bliski i nieodwołalny związek między koncepcjami, na których opierają się ustrój parlamentarny i instytucje demokracji bezpośredniej, umożliwiający usłyszenie głosu wspólnoty obywateli.

Tymczasem od 1875 r. wskazano na wiele cech w konstytucji, które, obok założycielskich sformułowań zapisanych w konstytucjach okresu Rewolucji, razem potwierdzają, że władza parlamentu francuskiego opiera się na połączeniu idei reprezentacji narodu z koncepcją suwerenności woli ogółu. Tylko poprzez to połączenie można bowiem wyjaśnić, po pierwsze, hegemonię parlamentu względem egzekutywy, po drugie, szczególną moc, w którą wyposażone są wszystkie decyzje przyjmowane przez parlament w formie ustawy, powodujące, przede wszystkim, wyjęcie ustawy spod możliwości jakiegokolwiek jej podważenia, na przykład pod zarzutem niezgodności z konstytucją, po trzecie i przede wszystkim, potężną władzę, jaką posiadają w odniesieniu do konstytucji większości obydwu izb, pod warunkiem, że się ze sobą zgadzają. Uzasadnienie i utrzymanie wszystkich powyższych cech charakteryzujących nasz ustrój parlamentarny jest możliwe wyłącznie pod warunkiem uzupełnienia ich o ostatnią logiczną konsekwencję koncepcji, od których pochodzą, to jest o wprowadzenie, przynajmniej, instytucji referendum. W przeciwnym wypadku należałoby odstąpić od argumentów, na bazie których powstała budowla francuskiego parlamentaryzmu, i powrócić do koncepcji autorytarnych, zgodnie z którymi parlament, jak każdy normalny organ, sprawuje swoją władzę nie jako uprzywilejowany przedstawiciel suwerena, lecz jedynie na mocy kompetencji przyznanych mu w konstytucji. Przyjmując taką analizę, wybór deputowanych w głosowaniu powszechnym oznaczałby jedynie procedurę wyznaczania zakresu prerogatyw, a działanie elektoratu ograniczyłoby się do wpływu polegającego na bezpośrednim wybieraniu swoich przedstawicieli. Można jednak sobie wyobrazić jak trudnym zadaniem byłoby, przy takim założeniu, utrzymanie na rzecz parlamentu, który czerpałby swoją władzę wyłącznie z nadania konstytucji, obecnie obowiązującego systemu parlamentaryzmu absolutnego wyposażającego od 1875 r. obydwie izby w szerokie prerogatywy względem rządu i konstytucji.

Powyższe rozważania wyraźnie pokazują, że kwestia wprowadzenia referendum do ustroju parlamentarnego związana jest nie tyle z problemami natury technicznej dotyczącymi porównania dwóch praktycznych metod postępowania, które można zastosować w celu wdrożenia woli narodu w każdym państwie, co z koncepcjami, na których w sposób istotny opiera się organizacja państwa. Próba nieuwzględnienia tych koncepcji byłaby daremna. Jeśli, jak się to powszechnie twierdzi, władza parlamentu reprezentuje władzę narodu, to kwestia referendum jest z góry przesądzona bez konieczności prowadzenia analizy zalet i korzyści tej formy konsultacji wyborców, gdyż władza reprezentującego jest co do zasady w sposób nieunikniony ograniczona przez prawa reprezentowanego.

Tym samym argumenty, na które powołują się ci, którzy zazwyczaj uzasadniają absolutyzm parlamentarny, z którym mamy do czynienia obecnie we Francji, zawierają w sobie wyrok śmierci na ten absolutyzm oraz jednocześnie wskazanie metod na jego ograniczenie i umiarkowanie. Najważniejszą z tych metod jest, zgodnie z koncepcją reprezentowania narodu, właśnie referendum. Prawdę mówiąc wprowadzenie referendum doprowadziłoby nie tylko do ograniczenia parlamentaryzmu, stanowiłoby ono bowiem przede wszystkim radykalną zmianę w hierarchii władz. Parlament oczywiście nadal reprezentowałby naród podczas swojej kadencji, jednak po przyjęciu ustawy przez obydwie izby wola ogółu odzyskiwałaby swoje nienaruszalne prawa i naród mógłby wyrażać swoją opinię, pod warunkiem, że chciałby zabrać głos. Wyrażałby wówczas tę opinię jako suweren. Władza narodu nie ograniczałaby się zatem do ograniczania władzy parlamentu, lecz byłaby nadrzędna nad nią, tak jak suweren pełni rolę nadrzędną nad wszystkimi innymi władzami, które mu podlegają. I nie ma znaczenia czy bezpośrednie zapytania do narodu w formie referendum będą częste czy rzadkie, gdyż ani w demokracji, ani w monarchii rola suwerena nie zależy i nie jest mierzona wedle częstotliwości jego interwencji. Stwierdzenie, że konstytucja przyznała narodowi kompetencje umożliwiające mu zabieranie głosu zawsze, gdy uzna to za właściwe, w szczególności w odniesieniu do stanowionego prawa, i co więcej, że głos narodu ma decydujące znaczenie, jest wystarczające do uznania, że konstytucja postawiła naród w roli najwyższego organu, a nawet że traktuje go jak suwerena.

Oprócz wspomnianych powyżej zasadniczych zmian wynikających z dominacji narodu, a dotyczących sytuacji organów władzy i władzy samego parlamentu, dodanie referendum do zestawu instytucji pociągnie za sobą szereg innych konsekwencji, wśród których warto zwrócić uwagę na następujące.

Wpłynęłoby to korzystnie na rozwiązanie problemu dotyczącego ograniczenia władzy parlamentu względem rządu. Nie jest bowiem możliwe nawet przybliżone trwałe zrównoważenie wpływów między władzami parlamentu i egzekutywy, dopóki nie zostanie ustanowiona ponad nimi władza zdolna do podejmowania rozstrzygających decyzji, a w razie potrzeby, do podporządkowywania jednej z tych władz drugiej, i przede wszystkim, do gwarantowania, w związku z ich dualnością, niezbędnej dla państwa jedności poprzez jednoczesne uzależnienie obydwu tych władz od jednej, nadrzędnej nad nimi, decydującej woli. Dzień, w którym suwerenność parlamentu zostanie zastąpiona przez suwerenność narodu, podejmującą decyzje w drodze bezpośrednich głosowań na temat stanowionego prawa lub prowadzonych działań rządu, będzie oznaczał ustanowienie takiej brakującej dotychczas władzy najwyższej, powołanej do sprawowania roli nadrzędnej nad tymi dwoma rodzajami władz. Parlament i rząd będą wówczas mogli odwoływać się do narodu, przekazując mu zadanie związane z podjęciem decyzji w kwestiach, co do których obydwie instytucje nie były w stanie się porozumieć. Tym samym władza rządu uległaby wzmocnieniu, a władza parlamentu napotkałaby w ten sposób na nowy czynnik ograniczający, bez jednoczesnego podporządkowywania parlamentu władzy rządu. W ten sposób absolutną moc wiążącą i nadrzędną miałaby wyłącznie wola ogółu.

Drugą korzyścią wynikającą z wprowadzenia instytucji referendum byłoby sprowadzenie parlamentu z jego roli suwerena do roli zwykłego urzędu podlegającego w swoim działaniu władzy, a przynajmniej wpływowi suwerenności narodu, podporządkowanie go konstytucji w ten sposób, że to już nie on panuje nad nią, lecz ona nad nim. W sytuacji, gdy w wyniku wprowadzenia referendum konstytucja zyskuje moc obowiązującą w drodze jej suwerennego zatwierdzenia przez naród, nawet jeśli zatwierdzenie to ma formę milczącej zgody, jasno widać, że ustawa zasadnicza musi z prawnego punktu widzenia być dziełem narodu, tym samym ani inicjatywa zmiany ani sama zmiana konstytucji nie mogą być zależne od wyłącznej woli większości obydwu izb, nawet jeśli są one zgodne co do przeprowadzenia takiego przedsięwzięcia. System referendum odnoszącego się do prawa pociąga za sobą a fortiori system referendum konstytucyjnego. Stalibyśmy się wówczas świadkami odrodzenia w naszym systemie prawa publicznego rozróżnienia, które można uznać za unicestwione po 1875 r., między władzą parlamentu a władzą konstytucyjną. Wskutek tego władza parlamentu nie tylko zostałaby ograniczona, lecz izby parlamentu stałyby się parlamentem konstytucyjnym, tak jak kiedyś monarchia, w wyniku ograniczenia jej władzy, zyskała miano konstytucyjnej, to jest stała się monarchią podlegającą konstytucji, którą monarcha nie był zdolny zmienić mocą jedynie swojej władzy.

Ten ostatni rodzaj redukcji władzy parlamentu skutkowałby szeregiem istotnych konsekwencji, wśród których na specjalną uwagę zasługuje ta, otwierająca możliwość poddania ustaw sądowej kontroli ich zgodności z konstytucją. Domaga się tego we Francji i za granicą rosnąca liczba publicystów. Dotychczas kontrola ta wydawała się we Francji niemożliwością ze względu na to, że Konstytucja z 1875 r. uczyniła z parlamentu organ stanowiący prawo w sposób suwerenny, dla którego suwerenności legislacyjnej nie wyznaczono żadnych granic. Sytuacja uległaby zasadniczej zmianie w dniu, w którym, w wyniku wprowadzenia referendum, tylko naród posiadałby znamiona suwerena, a obydwie izby parlamentu zachowałyby jedynie charakter urzędu posiadającego konstytucyjnie określone kompetencje i mogącego stanowić prawo wyłącznie w ramach wyznaczonych przez te kompetencje. Pojawiłaby się wówczas niezwłocznie idea dotycząca możliwości poddania legislacyjnego dzieła parlamentu weryfikacji co do jego zgodności z konstytucją, a nawet można uznać, że możliwość taka stałaby się koniecznością, gdyż ustawa byłaby zgodna z prawem i obowiązująca pod warunkiem, że byłaby zgodna z konstytucją. A jeśli chodzi o naród, to jego zgoda na ustawę przyjętą przez izby nie stanowiłaby przeszkody dla działania sądu mającego na celu zbadanie konstytucyjności tej ustawy. Z drugiej strony takie działanie jest oczywiście możliwe pod warunkiem, że konstytucja wymagałaby, czy to względem parlamentu czy narodu, spełnienia określonych warunków specjalnych, na przykład warunku wyrażenia opinii przy wzmocnionej większości w odniesieniu do modyfikacji lub ustanowienia wyjątków od jej przepisów. W przypadku gdyby ustawie, nie spełniającej tych warunków specjalnych, postawiono zarzut naruszenia przepisów konstytucji, rolą wyznaczonej do tego zadania władzy sądowniczej byłoby stwierdzenie, po zbadaniu zasadności zarzutu, czy ustawa ta spełnia wymogi, od których zależy ważność jej ustanowienia.

Wreszcie ostatni argument, wskazywany zresztą bez uznawania w żadnym razie, że tym samym lista konsekwencji wynikających z połączenia referendum i systemu parlamentarnego zostaje wyczerpana, i na który pragnę zwrócić uwagę przynajmniej w sposób ogólny, dotyczy tego, że owo połączenie zmniejszyłoby wpływ wywierany na proces formułowania tzw. woli narodu przez działania prowadzone przez partie polityczne, które, uznawane niegdyś za jedną ze standardowych podstaw parlamentaryzmu w stylu angielskim, stały się u nas, zgodnie z opinią podzielaną przez wielu, prawdziwą plagą. Nie jest to uwaga nowa. Wielokrotnie wskazywano już, że dzięki procedurze odwoływania się do zdania narodu, obywatel, który w trakcie wyborów do parlamentu wyraził już swoje poparcie dla określonej partii i jej programu, ma możliwość wyrażenia, w trakcie trwania kadencji, opinii odnoszącej się do konkretnej kwestii będącej przedmiotem głosowania i tym samym odzwierciedlającej jego osobiste preferencje na ten temat, a nie partyjną dyscyplinę. Wynika z tego, że decyzje przyjmowane w drodze powszechnego głosowania odzwierciedlają wolę ogółu w sposób bardziej odpowiedni i skuteczny niż decyzje podejmowane przez izby parlamentu, w których zdarza się czasem, że deputowani głosują raczej zgodnie z taktyką swojego ugrupowania, niż z własnymi przekonaniami.

Nie ma potrzeby dłuższego zatrzymywania się nad tym pozytywnym aspektem referendum, na który wskazywano już wielokrotnie. Niewiele za to uwagi poświęcono natomiast na fakt, że w obecnie funkcjonującym u nas ustroju parlamentarnym widoczna jest dominacja dwóch rozbieżnych poglądów, których pogodzenie zdaje się być niemożliwe. Z jednej strony władza absolutna parlamentu jest nadal uzasadniana w rewolucyjnej koncepcji nadającej decyzjom parlamentu rangę reprezentacji i manifestacji władzy ogółu. Ale z drugiej strony, do koncepcji tej dołączyła – od czasu, gdy zaczęto u nas naśladować polityczne praktyki angielskie – druga tendencja, polegająca na tym, że u podstaw ustroju parlamentarnego leży opozycja partii politycznych. W tym pomieszaniu jest coś niespójnego i wzajemnie sprzecznego. Jak można twierdzić, że władza suwerenna, uznawana za właściwą dla woli ogółu, jest ograniczona do woli parlamentu, będącej w rzeczywistości wolą partii politycznej, w dodatku tej, która posiada aktualnie większość? Jeśli w parlamencie wolę ogółu zastępuje wola partii, oznacza to, że władza parlamentu jest w istotny sposób ograniczona. Już sama idea suwerenności woli ogółu jest przedmiotem mniej lub bardziej poważnej krytyki, ale idea suwerenności woli partii będącej obecnie u władzy staje się czymś w rodzaju tyranii czyniącej tę wolę niemożliwą do zaakceptowania.

W odniesieniu do tej ostatniej kwestii trzeba przyznać, że koncepcja zawarta w konstytucjach z czasów Rewolucji była dalece doskonalsza, niż ta wynikająca z opisanego powyżej chaosu. Niewątpliwie koniec końców tzw. wyrażenie woli ogółu sprowadzało się do woli większości deputowanych, ale przynajmniej Konstytucja stanowiła, że deputowani nie powinni zachowywać się jak przedstawiciele określonych ugrupowań, lecz jak „przedstawiciele całego narodu”, to jest zjednoczonej wspólnoty ludzi mających jako jedyny znaczący w tym zakresie przymiot ich status obywatela. Oznaczało to, że decyzje zgromadzenia parlamentarnego powinny wypływać z ducha narodu, a nie z ducha partyjnego. Można pomyśleć, że naiwność twórców naszego prawa publicznego była przeogromna. Niemniej jednak nie można zaprzeczyć, bazując na tej naiwności, że przyznanie parlamentaryzmowi władzy absolutnej nie miało racjonalnej podstawy. Z drugiej strony jednak, sposób, w jaki uzasadniali tę władzę absolutną, jest dalece wątpliwy w sytuacji, gdy ewolucja francuskiego ustroju parlamentarnego przekształciła go w system, w którym dominuje polityka partii. Stopień dominacji tej polityki jest do zaakceptowania jedynie pod warunkiem skorygowania jej poprzez wprowadzenie instytucji odwoływania się do narodu. Wola wyrażona przez większość obywateli, nawet jeśli wpływa na nią duch partyjny, posiada przynajmniej znamiona woli narodu. Tym samym idea woli partii ustępuje niejako przed wolą ogółu, gdyż to cały naród, podczas takiej konsultacji społecznej, zostaje zaproszony do wyrażenia swojej opinii. Dzieje się tak w Anglii dzięki praktykowanym często rozwiązaniom parlamentu, co skutkuje częstymi wyborami powszechnymi. Częstotliwość ta powoduje, że znaczenie i zakres takich głosowań powszechnych upodabnia się do referendum. Zatem połączenie referendum z ustrojem parlamentarnym tym bardziej przyczyniłoby się, w kraju takim jak nasz, do ustanowienia ponad partiami, które dzielą między siebie pochodzące z wyborów izby, narodu podejmującego decyzje w sposób powszechny i niezależny od przynależności do poszczególnych ugrupowań. I w ten sposób zostałaby odbudowana w swej istocie wola ogółu, na pierwszeństwie której został początkowo wzniesiony ustrój parlamentarny we Francji.

Tłumaczenie Beata Płonka