Inflacja prawa i europejskie reżimy regulacyjne


Debata o reżimach regulacyjnych toczy się w państwach zachodnich już od lat 70-tych ubiegłego wieku i związana jest z postępującym rozrostem funkcji współczesnego państwa. W ostatnich latach, na poziomie instytucji Unii Europejskiej i państw członkowskich, koncentruje się ona w dużym stopniu na kwestii „lepszych regulacji” („better regulation”), czyli upraszczania przepisów i doskonalenia procesu legislacyjnego, tak by uczynić go bardziej profesjonalnym, przejrzystym i otwartym na udział obywateli. W mniejszym stopniu dotyczy ona deregulacji sensu stricto, czyli ograniczenia lub likwidacji obciążeń administracyjnych dla obywateli, w szczególności małych i średnich przedsiębiorstw. 

Oba tematy pojawiają się również od kilkunastu lat w polskiej debacie politycznej. Właściwie od początku transformacji dyskutuje się o ustawie, która porządkowałaby proces stanowienia prawa, obecnie regulowany aktami prawnymi niższego rzędu. Z drugiej strony, podejmowano liczne, nieskuteczne próby systemowej deregulacji prawa gospodarczego – począwszy od zespołu do spraw odbiurokratyzowania gospodarki wicepremiera Leszka Balcerowicza, przez tzw. plan Jerzego Hausnera, po sejmową komisję „Przyjazne Państwo” Janusza Palikota.

W ostatnich latach w pewnym, choć bardzo ograniczonym zakresie uproszczono prawo gospodarcze za pomocą pakietu czterech tzw. ustaw deregulacyjnych opracowanych w Ministerstwie Gospodarki pod kierownictwem Waldemara Pawlaka. Z kolei Ministerstwo Sprawiedliwości, w okresie gdy kierował nim Jarosław Gowin, rozpoczęło proces deregulacji dostępu do 380 zawodów reglamentowanych. W tym zakresie, z projektowanych czterech ustaw, w życie weszła dotychczas jedna. Obniżyła ona bądź całkowicie zniosła bariery dostępu do pięćdziesięciu profesji, co wobec porażek wszystkich wcześniejszych prób deregulacji zawodów należy uznać za sukces. W Ministerstwie Sprawiedliwości powstał w tym czasie również projekt ustawy regulującej całościowo rządowy proces legislacyjny. Projekt ten nawiązywał do rozwiązań przyjmowanych w ostatnich latach w wielu państwach Unii Europejskiej. Został on jednak wycofany z planu prac Rady Ministrów po odejściu Jarosława Gowina z rządu.

W niniejszym artykule przedstawione zostanie najpierw zagadnienie nadprodukcji prawa i jego przyczyn w III Rzeczypospolitej. Następnie zarysowane zostaną dwa zagadnienia – deregulacja w zakresie obciążeń administracyjnych i niektóre aspekty związane z usprawnianiem procesu legislacyjnego. Punktem odniesienia będą rozwiązania wprowadzone w ostatnich latach w wybranych państwach europejskich, między innymi w Republice Czeskiej.  

 

Inflacja prawa

Od początku transformacji ustrojowej mamy do czynienia z rosnącą w zawrotnym tempie produkcją przepisów prawa. Po przemianach 1989 roku można było zakładać, że III Rzeczpospolita będzie oddalać się od modelu ustrojowego, w którym życie obywateli z założenia poddawane było ścisłej i wszechstronnej kontroli państwa i prawa. Tymczasem okazało się, że imitując model zachodnioeuropejski III RP nie uniknęła patologii modernizacji przejawiających się w tendencji do regulowania coraz to nowych obszarów życia za pomocą prawa.

Jedną z podstawowych słabości III Rzeczypospolitej jest niska jakość jej praw, zarówno w zakresie poszczególnych regulacji prawnych, jak i całego systemu prawa. Do zasadniczych wad systemowych polskiego prawodawstwa należą nadmiar regulacji prawnych, niestabilność przepisów i niespójność unormowań. Problemy te najłatwiej zobrazować za pomocą statystyk legislacyjnych.

Liczba nowo uchwalonych ustaw po raz pierwszy przekroczyła 100 w roku 1990 (w 1988 roku uchwalono 28 ustaw, w 1987 – 34, a w 1986 – 18), by w 2001 roku przekroczyć 200, a w 2004 roku – 250. Jeszcze szybciej rosła liczba wydawanych rozporządzeń wykonawczych: z 264 w 1988 roku zwiększyła się ona niemal siedmiokrotnie i zaczęła zbliżać się do 2 tysięcy rocznie. Prawodawca przestał nadążać sam za sobą i do wielu ustaw brakuje rozporządzeń wykonawczych, w wyniku czego ustawy te faktycznie nie obowiązują.

Nadmierna liczba produkowanych przepisów z uwagi na brak czasu na ich należyte przygotowanie prowadzi do stanowienia prawa wadliwego zarówno pod względem merytorycznym, jak i techniczno-legislacyjnym. Dowodzi tego liczba aktów nowelizacyjnych. Dla przykładu, w 2004 roku na 250 ustaw uchwalonych, 130 stanowiły nowelizacje. Z kolei w całej VI kadencji Sejmu (2007-2011), podczas której uchwalono w sumie 952 ustawy, czyli średnio ponad 230 ustaw rocznie, nowelizacje stanowiły ok. 70% uchwalonych aktów. Dane te świadczą dobitnie o niestabilności stanowionego w Polsce prawa.

Najlepiej jednak skalę przyrostu prawa obrazuje wzrastająca w zawrotnym tempie liczba stron Dziennika Ustaw. W całym 1989 roku publikacje w Dzienniku zajęły w sumie 1186 stron. Przepisów uchwalonych w roku 1999 było już sześć razy więcej i zajęły 7292 strony. To jednak nic w porównaniu z koncertem legislacji, z którym mamy do czynienia od roku 2001. Odtąd co roku nowe przepisy zajmują kolejne kilkanaście tysięcy stron. Dotychczasowy szczyt osiągnęliśmy w roku wstąpienia do Unii Europejskiej, kiedy Dziennik Ustaw liczył 21032 strony.

Niezwykle częste zmiany aktów prawnych praktycznie uniemożliwiają stabilizację praktyki administracyjnej i orzecznictwa: urzędnicy i sędziowie nie nadążają nad zmieniającym się prawem. Rzecznik Praw Obywatelskich IV Kadencji prof. Andrzej Zoll, czołowy przedstawiciel polskiego establishmentu prawniczego, już w 2004 roku mówił: „Prawo zatraciło, ze względu na ilość obowiązujących przepisów, ich niespójność, wieloznaczność i niestabilność, funkcję motywującą podmioty do nakazanego w normach prawnych zachowania. Adresat normy prawnej nie jest w stanie zapoznać się z jej treścią, nie jest więc w stanie, bez pomocy fachowców, określić zakresu swoich praw i obowiązków wynikających z obowiązujących norm”[1].

Jego następca na stanowisku RPO, dr Janusz Kochanowski poszedł w krytyce systemowych wad polskiego prawa jeszcze dalej zauważając, że z powodu inflacji prawa obywatele często nie są w stanie określić zakresu swoich praw i obowiązków nawet z pomocą profesjonalistów, a sądy i organy państwowe zajmują się nazbyt często rozstrzyganiem spraw, które w ogóle nie powinny mieć miejsca i których źródłem jest sama wadliwość regulacji prawnych[2].

Warto zauważyć, że nadprodukcja przepisów prawa w III Rzeczpospolitej jest tak silna, że jej trwanie jest praktycznie możliwe jedynie dzięki postępowi technicznemu. Bez Internetu, informatyki i komputerów instytucje państwa nie byłyby w stanie tych wszystkich przepisów stosować.

Z inflacją prawa, niespójnością i chwiejnością regulacji prawnych powiązane są fundamentalne problemy obywateli w codziennych ich relacjach z państwem. Na poziomie bezpośrednich relacji obywatel-urzędnik nadmiar przepisów regulujących wszelkie obszary życia społecznego często przekłada się na takie sytuacje, w których urzędnicy mogą te stosunki kształtować w dużym stopniu według swojego uznania. Mogą mianowicie w konkretnych przypadkach – i to na gruncie obowiązujących przepisów – podjąć decyzję dla obywatela pozytywną albo negatywną, mogą też zdecydować w sposób czysto przypadkowy, albo w nieskończoność odkładać podjęcie jakiejkolwiek decyzji. W wyniku nadmiaru prawa przeciętny obywatel w coraz większym stopniu pozostaje na łasce urzędników.

Socjolog prawa Adama Podgórecki wiązał konsekwencje niestabilności systemu prawa ze zjawiskiem kontroli społecznej trzeciego stopnia[3]. Polega ono na tym, że rozmaite mechanizmy kontroli społecznej, w tym instrumenty kontroli prawnej, wykorzystywane są jako środek do realizacji nie tych celów, które zostały im przypisane, ale dla celów autonomicznie zdefiniowanych przez określone grupy społeczne. W szerszym wymiarze społecznym zjawisko to prowadzi do powstawania tzw. „brudnych wspólnot”, czyli wyodrębnionych grup  współpracujących ze sobą w obchodzeniu i łamaniu prawa.

Zjawisko to stało się szczególnie społecznie istotne w okresie transformacji ustrojowej po 1989 roku. „Brudne wspólnoty” w tym okresie tworzyły się na gruncie środowisk dawnej nomenklatury partyjnej, osób powiązanych ze służbami specjalnymi PRL, urzędników państwowych czy przedstawicieli korporacji prawniczych. Szczególnym obszarem ich działalności, dotychczas gruntowanie niezbadanym, była redystrybucja własności w procesie tzw. uwłaszczenia nomenklatury. Proces ten ułatwiony był niejasnymi i często zmieniającymi się regulacjami w zakresie stosunków własnościowych, w tym w szczególności brakiem uregulowań ustawowych dotyczących restytucji nieruchomości wywłaszczonych w okresie PRL.

 

Przyczyny inflacja prawa

Szkodliwa dla polskiego życia publicznego, społecznego i gospodarczego inflacja i niestabilność prawa ma wiele przyczyn. Poniżej zostanie zasygnalizowanych parę z nich.

Pierwszą przyczyną jest postępująca w okresie transformacji ustrojowej jurydyzacja, przejawiająca się w dążeniu do regulowania coraz to nowych obszarów życia społecznego normami prawnymi. Prawo wypiera inne systemy regulowania stosunków między obywatelami, a normy prawne coraz śmielej wkraczają w obszary, które przedtem były regulowane normami moralnymi, obyczajowymi, tradycją czy umowami między uczestnikami życia społecznego. Przykładem takich działań jest choćby wkraczanie państwa coraz głębiej w regulację stosunków rodzinnych, tak jak w przypadku ustawy „O przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie”, dającej urzędnikom szerokie pole ingerencji w sprawy rodzinne. Jurydyzacja ma swoje przyczyny zarówno w sferze ideologicznej, jak też w przyjętym modelu funkcjonowania administracji i wybieralnych ciał przedstawicielskich. 

Druga przyczyna to traktowanie prawa jako narzędzia służącego utrzymaniu dotychczasowej pozycji grup osób uprzywilejowanych w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i biorących udział w transformacji ustrojowej na uprzywilejowanych zasadach, ale także jako narzędzia ochrony partykularnych interesów rozmaitych nowych grup interesów, w tym korporacji  zawodowych. Wspomniany wyżej obszar regulacji stosunków własnościowych jest jednym z najlepszych przykładów tego, że chaos regulacyjny może być źródłem dużych korzyści dla rozmaitych grup interesów.

Innym przykładem są podstawowe regulacje dotyczące działalności gospodarczej. Ustawa o działalności gospodarczej z 1988 roku, czyli tzw. „ustawa Wilczka” była bardzo liberalnym gospodarczo aktem prawnym. Przyczyniła się do szybkiego powstania milionów firm prywatnych i „cudu gospodarczego” początku lat 90-tych. W dużym stopniu wspierała ona i legitymizowała również i proces uwłaszczenia nomenklatury. Bezpośrednio po zakończeniu zasadniczej fazy tego procesu na początku lat 90-tych rozpoczęło się gwałtowne zamykanie rynku na konkurencję. Ustawa o działalności gospodarczej weszła w życie 1 stycznia 1989 r. W okresie swojego obowiązywania, czyli do 1 stycznia 2001 roku była nowelizowana ponad czterdzieści razy, poprzez wprowadzanie kolejnych koncesji i zezwoleń.

Jeszcze innym przykładowym obszarem inflacji prawa są regulacje dotyczące rynku pracy. Proces zamykania dostępu do zawodów wyglądał podobnie do regulacji działalności gospodarczej. Od początku transformacji liczba zawodów, do których dostęp został w różnym stopniu ograniczony przez wprowadzanie wymogów w zakresie wykształcenia, szkoleń, praktyk, egzaminów czy certyfikatów, wzrosła dwukrotnie. We wrześniu 2011 roku, przed rozpoczęciem debaty publicznej a następnie prac legislacyjnych nad otwarciem dostępu do zawodów, Polska miała według metodologii Komisji Europejskiej największą w Unii Europejskiej liczbę zawodów regulowanych – 380.

Trzecia przyczyna to sposób, w jaki tworzone jest prawo. Przy słabości polskiego życia akademickiego i niskiej jakości nauki prawa, brak wypracowania rozwiązań prawnych adekwatnych dla krajów wychodzących z komunizmu prowadził do bezrefleksyjnego wprowadzania rozwiązań wymuszanych przez międzynarodowe instytucje, które uzależniały określoną pomoc czy świadczenia na rzecz Polski od przyjęcia konkretnych uregulowań. W największym stopniu na inflację prawa wpłynął oczywiście najpierw proces dostosowywania naszego prawa do prawa unijnego a następnie fakt, że większość obecnie przyjmowanych przepisów jest efektem wdrażania unijnych rozporządzeń, dyrektyw, decyzji, zaleceń i opinii.

Przyczyny inflacji prawa tkwią również w tym, że w procesie jego tworzenia brakuje skutecznych procedur mających na celu dostarczenie inicjatorom i uczestnikom tego procesu rzetelnej wiedzy o regulowanej materii oraz o rzeczywistych potrzebach strony społecznej. Warunkiem podejmowania właściwych decyzji jest pogłębiona znajomość spraw, które podlegają normowaniu. Obecnie dołączane do projektów testy regulacyjne oraz oceny skutków regulacji nie stanowią dostatecznej podstawy podjęcia decyzji o wyborze metody regulacji, bo są nagminnie niedokładne oraz nierzetelnie sporządzone. Istniejące uregulowania procesu prawodawczego nie określają też jasno odpowiedzialności za dokonywanie ocen skutków regulacji, a także nie zapewniają weryfikacji ocen skutków regulacji przez niezależny od strony rządowej ośrodek kontroli.

W obecnym systemie prawnym brakuje instrumentów pozwalających na dokonanie wstępnej merytorycznej oceny impulsów legislacyjnych pochodzących z resortów. Instrumenty takie powinny pozwalać ograniczyć podejmowanie nietrafnych decyzji regulacyjnych. Obecne ukształtowanie otoczenia prawnego procesu stanowienia prawa niedostatecznie gwarantuje też udział w nim partnerów społecznych. Regulacje dotyczące konsultacji społecznych są rozproszone w aktach różnej rangi, są niewystarczająco jasne i przejrzyste dla obywateli, co w praktyce często czyni konsultacje iluzorycznymi. Zwłaszcza na resortowym etapie prac legislacyjnych widoczny jest brak precyzyjnych procedur i instytucji gwarantujących społeczną partycypację i konsultowania kierunku prac legislacyjnych z zainteresowanymi podmiotami.

Jako czwarty problem należy wskazać słabą jakość polskiego życia publicznego. Przy daleko idącej tabloidyzacji mediów papierowych, braku pluralizmu szczególnie na poziomie stacji telewizyjnych, i przy jednoczesnej słabości organizacji pozarządowych i niezależnych instytutów badawczych, przestrzeń poważnej debaty publicznej jest stosunkowo wąska. Skoro zaś nie ma społecznej kontroli i nacisku na tworzenie dobrego prawa – trudno, aby takie powstawało. Tym bardziej że parlamentarzyści nie mają prawdziwego zaplecza eksperckiego, a urzędnicy są liczni, ale jednocześnie źle opłacani. W konsekwencji przepisy powstają zbyt często w prywatnych kancelariach, którym zamiast państwa płacą spółki – państwowe lub prywatne. Efektem jest to, że olbrzymią część prawa stanowią regulacje słabej jakości, służące w mniejszym bądź większym stopniu grupom interesów kosztem ogółu obywateli.

 

Kierunki reformy regulacji w Unii Europejskiej i państwach członkowskich

W ostatnich latach debata na temat reformy regulacji toczy się intensywnie zarówno na poziomie Unii Europejskiej, jak i w wielu wiodących pod względem gospodarczym państwach członkowskich. Warto wspomnieć na początku, że instytucje Unii Europejskiej odgrywają w tej debacie dość istotną rolę, nie tylko ze względu na znaczenie prawodawstwa unijnego dla prawodawstwa państw członkowskich, ale też ze względu na to, że ulepszanie procesu regulacji traktowane jest w Brukseli jako swoista strategia legitymizująca prawodawstwo unijne.

Punktem wyjścia dla tej strategii był powstały w 2001 roku raport zespołu urzędników UE, zwany Raportem Mandelkerna, w którym dokonano analizy nadregulacji w zakresie prawodawstwa Unii Europejskiej[4]. Jego autorzy doszli do wniosku, że przepisów unijnych było aż o 40% za dużo. Raport Mandelkerna wyznaczył podstawowe kierunki prac w zakresie lepszych regulacji („better regulation”). Trwają one do dziś i obejmują następujące obszary: uwzględnianie konieczności regulacji, ocenę skutków regulacji, upraszczanie przepisów, konsultacje społeczne, lepszy dostęp do prawa, lepszą komunikację i bardziej efektywną implementację do prawa krajowego. Od paru lat przy Komisji działa też Grupa Krajowych Ekspertów Wysokiego Szczebla do Spraw Regulacyjnych, złożona z urzędników delegowanych przez kraje członkowskie, do której należą również przedstawiciele polskiego Ministerstwa Gospodarki. W 2010 roku zdecydowano się przejść od polityki „lepszych regulacji” do „regulacji inteligentnych” („intelligent regulation”). Zmiana ta przełożyła się między innymi na obligatoryjne wydłużenie okresu konsultacji społecznych nowych regulacji unijnych z ośmiu do dwunastu tygodni począwszy od roku 2012[5].

Urzędnicy unijni mają więc pewną skłonność do podejmowania działań pozornych, takich jak przemianowywanie strategii „lepszej regulacji” na „inteligentne regulacje”. Strategia ta dopuszcza jednak czasem również „współregulację”, polegającą na otwarciu na częściową „samoregulację” przez największe podmioty występujące w danym sektorze gospodarki (np. dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych). W praktyce jednak, większość działań w ramach unijnych strategii oznacza jednak po prostu zwykłą re-regulację, czyli ponowne skrępowanie przepisami danego sektora gospodarki. Charakterystyczne, że kiedy w Raporcie Mandelkerna używa się terminu „deregulacja”, robi się to tylko po to, żeby zdystansować się od prostej likwidacji przepisów i zapewnić, że uproszczenie („simplification”) jest właściwym i „bardziej zaawansowanym” etapem regulacji. W poważnej refleksji o deregulacji nie powinno się jednak zapominać, że rzeczywista deregulacja oznacza nie kodyfikowanie, upraszczanie, czy też choćby najbardziej subtelne przeredagowywanie przepisów, ale przede wszystkim zwyczajną ich likwidację.

Zatem zanim przejdziemy do omówienia niektórych kierunków ulepszania regulacji na poziomie procesu stanowienia prawa, warto wspomnieć o jednym z najciekawszych programów deregulacyjnych zainicjowanym na poziomie unijnym, a mianowicie  programie redukcji obowiązków informacyjnych dla przedsiębiorców.

 

Systemowe ograniczenie obowiązków informacyjnych

Zmniejszanie obciążeń administracyjnych związanych z wypełnianiem obowiązków informacyjnych przez przedsiębiorców jest jednym najważniejszych obszarów programów tzw. lepszej regulacji w UE i w państwach członkowskich. Obowiązki informacyjne rozumiane są jako prawny obowiązek przekazywania władzy publicznej (lub innym uprawnionym podmiotom) informacji, w określonym terminie, trybie, z ustaloną częstotliwością i w przewidzianej formie oraz zakresie przedmiotowym. Przykładowo jako obowiązki informacyjne traktuje się składanie sprawozdań dla celów statystycznych, przechowywanie dokumentów na wypadek kontroli, czy też oznaczanie budowy za pomocą odpowiedniej tablicy informacyjnej.

W 2006 roku Komisja Europejska dokonała pomiaru obciążeń administracyjnych w 72 aktach prawa unijnego, oceniając  koszt 486 obowiązków informacyjnych na 124 mld euro. W 2007 roku cel redukcji tych obciążeń został wyznaczony na poziomie 25% do końca roku 2012. Osiągnięta w grudniu 2012 roku redukcja oszacowana została na 37 mld euro, co stanowiło ograniczenie obciążeń o 30%.

Państwom członkowskim UE Komisja Europejska zarekomendowała w 2007 roku wyznaczenie celów krajowych o podobnej skali. Wiele państw wyznaczyło i zrealizowało cel redukcji obowiązków informacyjnych o 25%. Wśród tych państw znalazły się, między innymi, Holandia, Dania, Niemcy, Portugalia czy Węgry. W Niemczech, na przykład, Federalny Urząd Statystyczny dokonał w 2006 r. pomiaru 9468 obowiązków informacyjnych. Wysokość rocznych obciążeń ponoszonych z tego tytułu przez przedsiębiorców oceniono na 49,3 mld euro, co stanowiło wtedy 2,13% PKB. Poziom redukcji 25% wyznaczono na koniec 2011 r. Proces nadzorowała powołana w 2006 roku Krajowa Rada Kontroli Regulacji. W grudniu 2011 roku redukcja netto – uwzględniająca nowe obciążenia i przyjęte ograniczenia – wyniosła 12,3 mld euro. Zatem poziom redukcji został osiągnięty.

Tymczasem prace nad redukcją obowiązków informacyjnych w rządzie RP, w kontekście rekomendacji Komisji Europejskiej przebiegały w dwóch etapach. Pierwszego pomiaru dokonano w 2007 roku w siedmiu priorytetowych obszarach prawa[6]. O redukcji obciążeń w tych obszarach Rada Ministrów zdecydowała w marcu 2008 roku. Według raportu Ministerstwa Gospodarki z października 2010 roku wdrożone lub planowane działania miały przynieść ograniczenie obciążeń o 615 mln zł, co stanowiło redukcję o 25% w tych obszarach.

Dopiero jednak w roku 2010 na zlecenie Ministerstwa Gospodarki firma Deloitte dokonała pogłębionego pomiaru wszystkich obciążeń administracyjnych. Jego celem miało być umożliwienie zasadniczej redukcji obowiązków informacyjnych. Analiza 492 aktów prawnych oparta na Modelu Kosztu Standardowego objęła 6187 obowiązków informacyjnych. Według raportu suma rocznych kosztów administracyjnych ponoszonych przez przedsiębiorców w Polsce wyniosła 77,6 mld złotych, co stanowiło wtedy ok. 6,1% PKB Polski. Natomiast suma rocznych kosztów obciążeń administracyjnych wyniosła 37,3 mld złotych, co z kolei stanowiło ok. 2,9% PKB Polski[7]. Według pomiaru najbardziej kosztownym obowiązkiem było prowadzenie rachunkowości. Zdecydowana większość największych obciążeń dotyczyła zobowiązań z zakresu prawa podatkowego oraz rocznych sprawozdań finansowych spółek. Dziesięć najbardziej kosztownych obciążeń generowało prawie 2/3 łącznych kosztów administracyjnych.

Pomimo przeprowadzenia pomiaru bazowego polski rząd, w odróżnieniu od rządów państw wspominanych wyżej, nie zdecydował się jednak na wyznaczenie docelowego poziomu redukcji obciążeń administracyjnych. Pewne działania zostały podjęte w ramach tzw. ustaw deregulacyjnych Ministerstwa Gospodarki. Według uzasadnień do tych ustaw, opierających się na wspomnianym wyżej pomiarze bazowym, druga ustawa deregulacyjna zmniejszyła obciążenia administracyjne o ok. 603 mln zł, a trzecia ustawa deregulacyjna o ok. 3 mln zł. W świetle powyższych danych, redukcja ta w oczywisty sposób nie spełniała rekomendowanego poziomu redukcji obowiązków informacyjnych na poziomie 25%. Polska nie zrealizowała zatem celu zalecanego przez Komisję Europejską. To przełożyło się na relatywne osłabienie konkurencyjności polskiej gospodarki wobec gospodarek innych państw europejskich, przede wszystkim Niemiec.

Kwestia ograniczania obowiązków informacyjnych dotyczy oczywiście jedynie pewnego fragmentu ustawodawstwa krajowego. W odniesieniu do zagadnienia deregulacji sensu stricto, czyli systemowego usuwania zbędnych przepisów, warto tu również wspomnieć o dalej idących programach wdrażanych w ostatnich latach w niektórych państwach europejskich, polegających na globalnym przeglądzie całego ustawodawstwa. Szczególnie ciekawy jest tu przykład Niemiec, gdzie po 2004 roku dokonano całościowego przeglądu i czyszczenia ustawodawstwa federalnego. W jego wyniku spośród 2039 obowiązujących ustaw federalnych zachowano 1728, natomiast ponad 300 ustaw całkowicie usunięto z niemieckiego systemu prawnego. Z 3175 rozporządzeń zachowano natomiast 2659, czyli usunięto ich ponad 500. Podobnego przeglądu dokonano też między innymi we Włoszech, gdzie usunięto aż 200 tysięcy aktów prawnych różnego rzędu, sięgających jeszcze XIX wieku.

 

Reformy procesu legislacyjnego

Deregulacji sensu stricto, polegającej na ograniczaniu obciążeń administracyjnych czy usuwaniu zbędnych aktów prawnych, w wielu państwach europejskich towarzyszą też intensywne reformy procesu legislacyjnego, których ostatecznym celem jest również ograniczanie inflacji prawa. Poniżej zostaną omówione dwa elementy tych reform, a mianowicie, po pierwsze, otwarcie procesu tworzenia prawa na udział obywateli, a po drugie, jego profesjonalizacja poprzez zapewnienie rzetelnej oceny społeczno-ekonomicznych skutków regulacji i większego udziału w procesie legislacyjnym nie-prawników, a w szczególności osób z doświadczeniem i wykształceniem ekonomicznym i biznesowym.

 

Konsultacje publiczne

Jednym z podstawowych obszarów reform procesu legislacyjnego w państwach zachodnich są konsultacje publiczne. Są one traktowane jako instrument służący racjonalizacji stanowionego prawa, instrument merytorycznej i obiektywnej weryfikacji jakości projektów aktów normatywnych oraz oceny skutków regulacji. Konsultacje nie powinny prowadzić do paraliżu prac legislacyjnych, ale stwarzać podstawy dla podejmowania przez organa władzy publicznej racjonalnych decyzji w procesie stanowienia prawa, uwzględniających wszystkie możliwe skutki działań prawodawcy[8].

Konsultacje publiczne projektowane są tak, aby obejmowały cały proces tworzenia prawa, a zatem rozpoczynają się na poziomie identyfikacji i analizy problemu regulacyjnego (faza prelegislacyjna), obejmują fazę prac na projektem aktu normatywnego (OSR ex ante) i kończą się na etapie badań postlegislacyjnych (OSR ex post). Zapewnia się udział w nich interesariuszy i ekspertów, w tym przedstawicieli przedsiębiorców, przedstawicieli nauki, organizacji pozarządowych i obywateli.  Dla przykładu poniżej zostaną przedstawione elementy regulacji konsultacji publicznych charakterystyczne dla Wielkiej Brytanii, Holandii i Niemiec.

 

Wielka Brytania

W Wielkiej Brytanii od wielu lat obowiązuje kultura otwartych konsultacji publicznych nastawionych na ich maksymalną przejrzystość. Warto zwrócić uwagę na obowiązujące w rządzie brytyjskim zasady konsultacji. Ich ramy określał tam od roku 2000 Kodeks Praktyk Konsultacyjnych, obowiązujący wszystkie ministerstwa, zmieniany następnie w roku 2004 i 2008[9]. Kodeks obowiązujący od roku 2008 przewidywał siedem kryteriów konsultacji publicznych:

  1. Czas konsultacji - formalne konsultacje powinny się odbywać na etapie, na którym występuje możliwość wpłynięcia na kształt polityki publicznej.
  2. Czas trwania konsultacji – konsultacje powinny trwać przynajmniej 12 tygodni z uwzględnieniem potrzeby wydłużenia tego terminu.
  3. Przejrzystość celów i wpływu konsultacji – dokumenty konsultacyjne powinny jasno formułować procedurę konsultacji, propozycje, zakres możliwego wpływu i spodziewane koszty i korzyści propozycji.
  4. Dostępność konsultacji – działania konsultacyjne powinny być tak zaprojektowane, aby były łatwo wykonywalne i jasno ukierunkowane na podmioty konsultacji.
  5. Ciężar konsultacji – obciążenia związane z uczestnictwem w konsultacjach powinny być zminimalizowane, tak by proces był jak najbardziej efektywny i inkluzyjny.
  6. Informacje zwrotne – odpowiedzi od uczestników powinny być dogłębnie przeanalizowane i powinni otrzymać oni jasną informację zwrotną po zakończeniu konsultacji.
  7. Umiejętność konsultacji – urzędnicy organizujący konsultacje powinni poszukiwać wiedzy pozwalającej im na prowadzenie efektywnych konsultacji a następnie dzielić się swoimi doświadczeniami[10].

 

Holandia

W Holandii tradycyjne podejście do konsultacji w procesie formułowania polityk publicznych i stanowienia prawa oparte było na dwóch zasadach: zasadzie szukania szerokiego konsensusu i zasadzie poszukiwania opinii eksperckich w celu ulepszania jakości regulacji. Na instytucjonalną infrastrukturę, która gwarantowała realizację tych zasad, składał się system wielu ciał doradczych. Wśród tych ciał były takie, które powstawały na podstawie aktów prawnych przyjmowanych ad hoc w celu doradzania ministrom w sprawach strategicznych. Są one jednak również wspomniane w konstytucji („permanent advisory bodies for matters of legislation and administration of state”). Najważniejszą z tych instytucji jest Rada Stanu, a należą do nich również przedstawicielstwa konsumentów czy banków. Oddzielną siecią ciał doradczych są te powstałe na gruncie ustawy o organizacji przemysłu z 1950 r. i oparte na zasadzie trójdzielności z Radą Społeczno-Ekonomiczną na czele (podobną do polskiej Komisji Trójstronnej), złożoną z 15 przedstawicieli pracodawców, 15 przedstawicieli pracowników i 15 niezależnych ekspertów wyznaczonych przez rząd.

Ten system ciał doradczych zaczął być mocno krytykowany w latach 90-tych ubiegłego wieku jako nieprzystający do współczesnych realiów. Wskazywano, że ciała doradcze bardzo wydłużyły proces legislacyjny, osłabiając możliwość reakcji politycznej na problemy społeczne. Często ciała te broniły wąskich, partykularnych interesów, zamiast dostarczać wiedzy eksperckiej. Okazywało się również, że szerokie konsultacje nakierowane na poszukiwanie konsensusu prowadziły często do większej złożoności regulacji, rozszerzanych w celu pogodzenia różnych interesów. Były one również oskarżane o ograniczenie roli rządu i parlamentu poprzez fakt, że rozwiązania ustalano w sposób ostateczny na wczesnym etapie.

W odpowiedzi na tę krytykę w 1997 roku dokonano dwóch fundamentalnych zmian. Pierwszą było obniżenie liczby ciał doradczych. Choć ich liczbę zmniejszano już stopniowo w poprzednich latach (z 491 w 1976 r. do 161 w 1991 r. i do 108 w 1993 r.), dopiero w 1997 r. zlikwidowano wszystkie pozostałe 108 ciał i stworzono po jednym ciele doradczym dla każdego ministerstwa. Celem zmiany było ukierunkowanie tych ciał na doradztwo w sprawach głównych zagadnień w zakresie polityk publicznych, przy zmniejszeniu koncentracji na sprawach szczegółowych. Drugą zasadniczą zmianę stanowiło natomiast usunięcie prawnego obowiązku konsultowania ciał doradczych przez rząd.

Zmiany w zakresie konsultacji publicznych w Holandii w ostatnich latach związane były z wdrażaniem polityk lepszych regulacji („better regulation”), przede wszystkim w zakresie ograniczenia obciążeń administracyjnych dla przedsiębiorstw i obywateli. Warto tu wspomnieć o interaktywnej stronie internetowej służącej zbieraniu opinii przedsiębiorców (www.antwoordvoorbedrijven.nl). Innym istotnym kierunkiem, charakterystycznym również dla europejskich trendów w zakresie polityk lepszych regulacji, było opracowanie i udoskonalanie portalu rządowego do prowadzenia konsultacji publicznych online.

 

Niemcy

W Niemczech na poziomie rządu federalnego zasady konsultacji publicznych uregulowane są w Regulaminie pracy ministerstw federalnych[11], którego przepisy zobowiązują ministrów do konsultowania projektów na jak najwcześniejszym etapie i do włączania w proces konsultacji szerokiego grona interesariuszy. O szczegółowych zasadach procesu konsultacji – włączając w to kwestie przekazywania informacji zwrotnej, czasu konsultacji, publikowania komentarzy, doboru uczestników – decydują jednak poszczególni ministrowie odpowiadający za dany projekt. Normą są nieformalne konsultacje na etapie prelegislacyjnym z udziałem landów, samorządów, ekspertów i organizacji pozarządowych, odbywające się na podstawie dokumentu formułującego podstawowe założenia („key elements paper”). Niemiecki system konsultacji generalnie charakteryzuje nieformalność oparta na mocno zakorzenionej tradycji, stosunkowo wczesne konsultacje, brak daleko idącej przejrzystości, przy jednoczesnym ukierunkowaniu procedur na budowę szerokiego konsensusu, a przez to również dość szerokie poparcie społeczne dla takiego modelu konsultacji.

Pewne cechy charakterystyczne niemieckiego systemu są szczególnie istotne z polskiej perspektywy, ze względu na podobieństwa bardzo ramowych, niedookreślonych regulacji w zakresie konsultacji publicznych. Wskazuje się, na przykład, że terminy wyznaczane dla konsultacji są trudne do przewidzenia i często bardzo krótkie. Należy jednak zaznaczyć, że w odróżnieniu od polskich regulacji, Regulamin prac ministerstw federalnych z 2000 roku wyznacza czas konsultacji dla ostatecznej wersji projektu aktu normatywnego, określając jego podstawową długość na cztery tygodnie.

 

Niezależne regulacyjne instytucje doradczo-kontrolne

W ostatnich latach w paru państwach Unii Europejskiej utworzono na poziomie rządowym niezależne instytucje typu „watchdog”, pełniące funkcje doradcze oraz kontrolne w procesie legislacyjnym. Ich zadaniem jest gwarantowanie rzetelności i dokładności ocen skutków regulacji zarówno w zakresie nowych regulacji, jak i tych, które już obowiązują. Składają się one w dużym stopniu z ekonomistów i doświadczonych przedsiębiorców. Ich funkcją jest zatem profesjonalizacja procesu stanowienia prawa oraz ograniczenie regulacji zbędnych i nakładających zbytnie ciężary na obywateli, a w szczególności przedsiębiorców.

Obecnie niezależne ciała rządowe tego typu występują w pięciu państwach Unii Europejskiej. Chronologicznie były one kolejno powoływane w Holandii, Niemczech, Szwecji, Wielkiej Brytanii i w Czechach. Instytucje te były do pewnego stopnia na sobie wzorowane (np. niemiecka na holenderskiej), a obecnie często ze sobą współpracują. Należą do nich: Adviescollege toetsing regeldruk (Holandia), Nationaler Normenkontrollrat (Niemcy), Regelradet (Szwecja), Regulatory Policy Committee (Wielka Brytania) oraz Komise pro hodnocení dopadů regulace (Czechy). Poniżej zostaną krótko przedstawione instytucje niemiecka, holenderska i czeska.

 

Niemcy

Ustawa o Krajowej Radzie Kontroli Regulacji (NKR) przyjęta przez niemiecki rząd 25 kwietnia 2006 roku ustanowiła Radę jako niezależny organ z funkcjami nadzorczymi i doradczymi[12]. W sensie organizacyjnym Rada funkcjonuje przy Urzędzie Kanclerskim. Posiada jednak swój własny sekretariat, którego członkowie odpowiadają wyłącznie przed Radą. Rada przedkłada roczny raport z działalności Kanclerzowi. Natomiast rząd federalny na gruncie ustawy o NKR zobowiązany jest przedstawić roczny raport na temat ograniczenia biurokracji i lepszych regulacji Bundestagowi.

Początkowo głównym zadaniem NKR było pomaganie rządowi federalnemu w ograniczaniu istniejących kosztów administracyjnych związanych z obowiązkami informacyjnymi oraz w unikaniu wprowadzania nowych obciążeń w aktach przyjmowanych przez rząd. Rada była również odpowiedzialna za monitorowanie jednolitego sposobu wdrażania Modelu Kosztu Standardowego, służącego pomiarowi obciążeń administracyjnych. Ustawa z 16 marca 2011 roku nowelizująca ustawę o NKR zasadniczo rozszerzyła kompetencje Rady poprzez zobowiązanie ministerstw do mierzenia całkowitych kosztów spełniania wymogów prawno-biurokratycznych (ang. compliance costs – koszty zgodności, koszty dostosowania).

W rezultacie Rada obecnie bada wiarygodność wyliczeń kosztów zgodności z regulacjami prawnymi ponoszonych przez obywateli, przedsiębiorców i administrację dokonywanych przez poszczególne ministerstwa przy opracowywaniu projektów aktów prawnych. Rada sprawdza również, czy dyrektywy UE są wdrażane zgodnie z ich literą, ocenia argumenty za wprowadzeniem czasowego obowiązywania poszczególnych ustaw (klauzul wygaszających typu sunset clause) i potrzebę ewaluacji ustaw po pewnym okresie obowiązywania.

Federalne ministerstwa zwracają się do Rady z prośbą o ewaluację ich wyliczeń na wczesnym etapie prac nad regulacjami (ocena ex ante). Swoją ostateczną ocenę Rada przedstawia wtedy, gdy projekt jest gotowy do przedstawienia gabinetowi. Dzięki konsultowaniu propozycji regulacyjnych z Radą na wczesnych etapach prac, jest więcej czasu na uwzględnienie opinii Rady, w szczególności w zakresie jasnego przedstawienia wyliczeń kosztów zgodności i odpowiedniego zastosowania Modelu Kosztu Standardowego.

 

Holandia

Holenderska Rada Doradcza ds. Obciążeń Regulacyjnych (Adviescollege toetsing regeldruk, ACTAL) funkcjonuje od 2000 roku. Doradza ona rządowi i parlamentowi, w jaki sposób ograniczać obciążenia regulacyjne dla przedsiębiorców, obywateli i grup zawodowych w służbie zdrowia, edukacji, bezpieczeństwie i ubezpieczeniach społecznych. ACTAL przekazuje swoje rekomendacje w tym zakresie na wniosek lub z własnej inicjatywy, opierając się na sygnałach płynących ze społeczeństwa.

Holandia jest międzynarodowym pionierem w zakresie redukcji obciążeń regulacyjnych. Przyczyny tego, że od lat pozostaje w awangardzie projektów lepszych regulacji są według raportu ACTAL za 2011 r. następujące:

·         koncentracja na wszelkich formach obciążeń regulacyjnych – obok obciążeń administracyjnych (administrative burden) również na kosztach zgodności z regulacjami (compliance cost)

·         szerokie spektrum interesariuszy – obok przedsiębiorców, również obywatele i grupy zawodowe

·         solidny system mechanizmów kontroli i równowagi („checks and balances”), włączając w to niezależną radę doradczą.

Kompetencje ACTAL sytuują się w trzech obszarach, obejmując: ocenę systemową, przeglądy ex ante i rekomendacje strategiczne.

1. Ocena systemowa polega na ewaluacji ministerialnych procedur ograniczania obciążeń regulacyjnych. Ponieważ to ministerstwa są odpowiedzialne za redukcję obciążeń, przedstawiciele Rady we współpracy z urzędnikami poszczególnych ministerstw dokonują oceny działań ministerstw i osiąganych przez nie rezultatów.

2. Przeglądy ex ante są dokonywane w przypadku propozycji regulacyjnych pociągających za sobą znaczące koszty dla biznesu, obywateli lub zawodów. W takich przypadkach ACTAL może wydać rekomendacje dla odpowiednich ministerstw na etapie formułowania propozycji regulacyjnej. O taką rekomendację może się również zwrócić niższa izba parlamentu.

3. Rekomendacje strategiczne dotyczą praktycznych sposobów redukcji obciążeń regulacyjnych. ACTAL wydaje rekomendacje trojakiego rodzaju:

·         rekomendacje dotyczące ogólnego podejścia do obciążeń regulacyjnych i narzędzi wykorzystywanych w tym zakresie przez rząd

·         rekomendacje dotyczące konkretnych grup przedsiębiorców, obywateli bądź zawodów

·         rekomendacje ze specyficznej perspektywy, takie jak ograniczanie obciążeń regulacyjnych przez lepsze wykorzystanie danych publicznych czy przez wykorzystanie technologii teleinformatycznych.

Po 1 czerwca 2011 r. zmieniła się nieco rola ACTAL w zakresie dokonywania ocen ex ante (ex ante scrutiny). Przed tą datą ACTAL wydawał opinię o każdej propozycji każdego ministerstwa, która wpływała na koszty administracyjne. Obecnie ocena ex ante dotyczyć ma już tylko tych projektów, które w znaczący sposób wpływają na podniesienie kosztów regulacyjnych.

 

Czechy

Szczególnie ciekawy z perspektywy polskiej, ze względu na podobieństwa instytucjonalne, jest przypadek czeski. Czeska Komisja ds. Oceny Skutków Regulacji jest najmłodszym europejskim „watchdogiem” rządowego procesu legislacyjnego. Powstała na mocy uchwały Rady Ministrów z 19 października 2011 roku[13] o zmianie statutu Rady Legislacyjnej[14], zasad procedury działania Rady Legislacyjnej[15], a także Ogólnych zasad oceny skutków regulacji[16]. Działalność rozpoczęła 1 listopada 2011 roku.

Komisja, w odróżnieniu od pozostałych wspomnianych wyżej instytucji europejskich, nie jest bytem samoistnym a jedną z komisji roboczych Rady Legislacyjnej – obok komisji do spraw prawa publicznego, komisji do spraw prawa prywatnego i komisji do spraw prawa karnego. Z kolei sama Rada Legislacyjna jest organem doradczym rządu czeskiego powoływanym na mocy art. 28a ustawy nr 2/1969 Sb., o „powołaniu ministerstw i innych centralnych organów administracji Republiki Czeskiej”, czyli tzw. ustawy kompetencyjnej[17].

Rolą Rady Legislacyjnej jest rozpatrywanie projektów założeń do projektów ustaw, projektów ustaw i projektów rozporządzeń pod kątem tego, czy pozostają one zgodne z konstytucją, umowami międzynarodowymi, prawem Unii Europejskiej, czy wszystkie przepisy projektów są niezbędne, czy są one zrozumiałe i jednoznacznie sformułowane i czy są zgodne z zasadami procedury legislacyjnej. Posiedzenia Rady odbywają się wedle potrzeby, zazwyczaj raz na dwa tygodnie. Na jej czele stoi przeważnie jeden z ministrów, zazwyczaj minister bez teki lub minister sprawiedliwości (obecnie Marie Benešová). 

Kompetencje Komisji ds. Oceny Skutków Regulacji według art. 5 ust. 1 pkt. d Statutu Rady Legislacyjnej są następujące:

  • zajmuje się ona badaniem zgodności ocen skutków projektowanych aktów prawnych z Ogólnymi zasadami oceny skutków regulacji[18]
  • w ramach oceny projektu Planu prac legislacyjnych rządu proponuje, do których projektów legislacyjnych powinny być przygotowane OSR-y
  • jest uprawniona do prowadzenia konsultacji ocen skutków regulacji, gdy te są sporządzane przez ministerstwa lub inne centralne organy administracji państwowej.

 

***

Zarysowane powyżej kierunki reform podejmowanych w ostatnich latach w wybranych państwach Unii Europejskiej zarówno w zakresie redukcji obciążeń administracyjnych, konsultacji publicznych czy profesjonalizacji oceny skutków regulacji, powinny stać się istotnym punktem odniesienia dla zasadniczej reformy prawa III Rzeczpospolitej. Problemy nadregulacji są jednak niestety w Polsce znacznie głębsze niż we wspomnianych wyżej państwach, zatem również recepty i działania powinny być bardziej zdecydowane. W kontekście obecnego stanu polskiego prawodawstwa zaskakująco aktualne wydają się bowiem słowa Tacyta: „Tak jak kiedyś cierpieliśmy z powodu zbrodni, tak obecnie cierpimy z powodu praw. Im bardziej skorumpowana jest Republika, tym liczniejsze jej prawa”.

 

Tekst powstał w ramach projektu „Polska i Republika Czeska – dlaczego nie uczymy się od siebie? Stworzenie dróg wykorzystania doświadczeń kraju sąsiedniego w zakresie rozwiązywania problemów polityk publicznych”, współfinansowanego przez Departament Dyplomacji Publicznej i Kulturalnej Ministerstwa Spraw Zagranicznych w ramach konkursu Forum Polsko-Czeskie: wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich. Tekst wyraża jedynie poglądy autora i nie może być utożsamiany z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP.

 

Tekst Inflacja prawa i europejskie reżimy regulacyjne jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa 3.0 Polska. Pewne prawa zastrzeżone na rzecz Stanisława Tyszki i Ośrodka Myśli Politycznej. Utwór powstał w ramach konkursu Forum Polsko-Czeskie: wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich, realizowanego za pośrednictwem MSZ RP w roku 2013. Zezwala się na dowolne wykorzystanie utworu, pod warunkiem zachowania ww. informacji, w tym informacji o stosowanej licencji, o posiadaczach praw oraz o konkursie Forum Polsko-Czeskie:wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich.



[1] A. Zoll, Główne grzechy w funkcjonowaniu państwa prawa, referat na konferencji „Czy Polska jest państwem prawnym?”, Pałac Prezydencki, Warszawa, 15.10.2004.

[2] J. Kochanowski, Jak powinno być tworzone prawo w Polsce, http://www.legislacja.org.pl/wystapienie.htm.

[3] A. Podgórecki, Kontrola prawna trzeciego stopnia, [w:] Problemy profilaktyki społecznej i resocjalizacji. Prace IPSiR UW, 1976, s. 15-27. 

[4] Mandelkern Group on Better Regulation Final Report, 13.11.2001

[5] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Inteligentne regulacje w Unii Europejskiej, COM(2010) 543, 08.10.2010.

[6] Środowisko, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, prawo działalności gospodarczej, prawo probiercze, usługi turystyczne, prawo pracy i zabezpieczenie społeczne.

[7] Koszty administracyjne = koszty obciążeń administracyjnych (obowiązki informacyjne) + koszty BAU (Business As Usual, czyli koszty, które przedsiębiorca i tak by ponosił).

[8] Zob. T. Zalasiński, Umocowanie publicznych konsultacji w systemie tworzenia prawa. Prezentacja na debacie BCC i NRA, Warszawa, 6.11.2012

[9] Code of Practice on Consultation, UK, 2008, http://www.bis.gov.uk/files/file47158.pdf.

[10] Tamże.

[11] Joint Rules of Procedure of the Federal Ministries (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien), Germany, http://www.bmi.bund.de/cae/servlet/contentblob/150474/publicationFile/13399/Moderner_Staat_Moderne_Id_23340_de.pdf.

 

[12] Niezależność Rady zapisana jest explicite w art. 1 ust. 1 ustawy z 2006 r., według którego Rada „jest związana wyłącznie mandatem przyznanym przez tę ustawę i jest w swojej pracy niezależna”. 

[13]http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/87725D06F85FE727C1257956002CC333/$FILE/768%20uv111019.0768.pdf.

[14] Statut Rady Legislacyjnej, http://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/statut_lrv_20111031_111822.pdf.

[15] Procedura działania Rady Legislacyjnej,  http://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/jednaci_rad_20111031_111759.pdf

[16] Ogólne zasady OSR, http://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/ria/metodiky/Obecne-zasady-pro-hodnoceni-dopadu-regulace.pdf.

[17] Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky.

[18] Tamże.

Wyświetl PDF