Piotr Koryś - Maciej Tymiński
Skorumpowane instytucje czy mentalność? Krótko- i długookresowe uwarunkowania postkomunistycznej korupcji
Jednym ze zjawisk towarzyszących procesowi transformacji systemowej w Polsce[1], były osiągające znaczną skalę nadużycia gospodarcze związane z funkcjonowaniem sektora publicznego, w tym korupcja. Choć od kilku lat wiele indeksów i badań wskazuje na spadek skali tego zjawiska, to jednak poziom korupcji w Polsce postrzegany jest wciąż jako znacząco wyższy niż w rozwiniętych krajach Europy Zachodniej i Północnej. W dodatku ujawnione w ostatnich latach „afery” korupcyjne pozwalają domniemywać, że zjawisko to nadal wpływa na kształt polskiej gospodarki, a w szczególności na alokację zasobów publicznych. W pierwszych latach po 1989 r. dość popularny był pogląd, że zjawiska korupcyjne mają charakter przejściowy i są związane z nieefektywnością wadliwych instytucji okresu transformacji, a w związku z tym można je uznać za krótkookresowy efekt uboczny procesu modernizacji społecznej i ekonomicznej. Utrzymujący się wysoki poziom korupcji w sektorze publicznym wpłynął jednak na rosnące znaczenie walki z korupcją w dyskursie politycznym. U progu XXI wieku kwestia korupcji stała się jedną z głównych osi kampanii politycznych, zdaniem części obserwatorów o liberalnych poglądach powodując wzmocnienie ruchów o populistycznym charakterze[2]. Zmianie dyskursu politycznego towarzyszyć zaczęła szersza zmiana dyskursu publicznego: coraz częściej korupcję zaczęto wiązać z dziedzictwem cywilizacyjnym bądź historycznym Polski, a nie postrzegać wyłącznie jako side effect procesów transformacji. Historyczne wyjaśnienia, w szczególności odwołujące się do specyfiki struktury społecznej w Polsce i nawiązujące do badań polskich historyków gospodarki szybko zdobyły popularność, a niewydolność polskich instytucji wyjaśnia się w takim ujęciu przede wszystkim w odwołaniu do cech mentalnych społeczeństwa – niekoniecznie już tylko wywodzących się z czasów komunistycznych, jak w koncepcji homo soveticus, ale także tych dawniejszych. W naszym przekonaniu ograniczenie się do takich wyjaśnień postkomunistycznej korupcji, choć nie negujemy ich znaczenia, jest niewystarczające. W dużej mierze pomija ono bowiem problem trwałości pewnych uwarunkowań instytucjonalnych (w szczególności przyczyn tej trwałości), o charakterze formalnym i nieformalnym. Poniższa analiza jest zatem próbą możliwie pełnego zbadania historycznych przyczyn występowania, skali i trwałości korupcji oraz innych patologii życia gospodarczego w Polsce. W punkcie wyjścia można sformułować kilka wyjaśnień odnośnie ich źródeł. Po pierwsze, być może tkwią one w długookresowym procesie historycznym, który doprowadził do ukształtowania się specyficznej formy gospodarki peryferyjnej względem kapitalistycznego centrum. Po drugie, zasadne jest rozważenie kluczowego wpływu socjalizmu państwowego na społeczeństwo polskie. W obydwu przypadkach kanałami oddziaływania mogą być pewne wyuczone lub dziedziczone strategie zachowań, uwarunkowania kulturowe lub kształt ram instytucjonalnych.
Ramy teoretyczne analizy W polskich dyskusjach dotyczących problemów z działaniem instytucji publicznych, w tym korupcji, doszukać się można kilku wątków. Po pierwsze, korupcja może mieć związek z zacofaniem gospodarczym i cywilizacyjnym Polski. Kwestia zacofania była ważnym obszarem badań nad nowożytną historią gospodarczą i społeczną Polski[3]. Jaki może być związek między zacofaniem a poziomem korupcji? Czynnikiem pośredniczącym może być zaufanie: zarówno jego brak, jak i szczególne formy zaufania. Brak zaufania do instytucji publicznych oraz wzajemnego zaufania w niespersonalizowanych relacjach opisywany jest sformułowaną przez Edwarda Banfielda koncepcją amoralnego familizmu[4]. Drugą stroną atrofii zaufania w społeczeństwie jest budowanie więzi opartych na relacjach personalnych – więziach rodzinnych, klanowych, klientelistycznych czy nepotystycznych. Społeczne zaufanie oparte na takich nieformalnych więziach osób blisko ze sobą związanych opisywane jest kategorią kapitału społecznego pomostowego. Jego dominacja prowadzić może do ukształtowania się opartego na antyrozwojowym kolektywizmie społeczeństwa amoralnego familizmu. W Polsce w miejsce równowagi pomiędzy kapitałem społecznym wiążącym i pomostowym[5] – opartym o zaufanie do innych w społeczeństwie, w początkowym okresie transformacji pojawia się dominacja tego typu kapitału społecznego, mająca swoje źródła w długim procesie formowania się i oddziaływania instytucji. W tym kontekście wskazuje się, że źródłem antyrozwojowych instytucji typowych dla społeczeństw zacofanych, stanowiących fundament pomostowego kapitału społecznego w Polsce, jest ukształtowany na przestrzeni wieków, różnie nazywany, syndrom postpańszczyźniany lub postfolwarczny[6]. W tym ujęciu kluczowe dla polskiej kultury korupcji są elementy tożsamości i pamięci historycznej kształtujące się w procesie społecznego długiego trwania na skutek oddziaływania instytucji takich jak folwark szlachecki i gospodarka pańszczyźniana[7]. Zgodnie z tą interpretacją w Polsce i w całym regionie zacofanie wiązało się z ukształtowaniem się dualnej struktury społecznej (chłopsko-szlacheckiej). Wiązała się ona nie tylko z formowaniem instytucji społecznych, ale także obyczaju politycznego już w czasach przedrozbiorowych, na co wskazywał m.in. Antoni Mączak[8]. Częściowo w opozycji do takiego ujęcia, a częściowo jako uzupełnienie pojawiła się koncepcja „syndromu postkolonialnego”[9]. W tym przypadku wskazuje się na analogię polityki rosyjskiej (i w pewnym stopniu pozostałych państw-zaborców), a potem sowieckiej na ziemiach polskich do polityki imperiów kolonialnych wobec ich posiadłości zamorskich. W takim razie, kluczowe dla zrozumienia struktur instytucjonalnych ukształtowanych w Polsce jest oddziaływanie rozwiązań narzucanych przez metropolię, albo – inaczej to ujmując – długookresowy brak suwerenności w kształtowaniu własnych instytucji. Dobrą ilustracją skutków takiej sytuacji są analizy Andrzeja Chwalby dotyczące relacji pomiędzy korupcją a polityką Rosji na terenie Królestwa Polskiego[10]. Z kolei szerszą analizę wpływu zacofania na instytucje polityczne Europy Środkowej oraz Południowo-Wschodniej na przełomie XIX i XX wieku i ich długotrwałą nieefektywność przeprowadził Andrew Janos[11], sięgając do modelu centrum-peryferia Immanuela Wallersteina[12]. W tej perspektywie szczególnie potrzebne wydaje się badanie skali i destrukcyjnego wpływu zmian, jakie nastąpiły w okresie komunizmu, kiedy wystąpiły wyraźne różnice w trajektorii rozwojowej południowych i wschodnich peryferii Europy. Niestety nie ma badań dotyczących korupcji, wydaje się jednak, że ramy instytucjonalne wytworzone w warunkach socjalizmu państwowego odegrały istotną rolę nie tylko w relatywnym spowolnieniu wzrostu na tle innych europejskich regionów peryferyjnych, ale także w kształtowaniu się komunistycznej i postkomunistycznej korupcji. W początkowym okresie transformacji wskazywał na to Leslie Holmes, pisząc, że „wiele z czynników, które powodowały korupcję w świecie komunistycznym, będzie miało znaczenie w świecie postkomunistycznym”[13]. Na znaczenie uwarunkowań instytucjonalnych okresu realnego socjalizmu wskazywali wielokrotnie autorzy zajmujący się badaniem społeczeństwa i historii PRL[14]. Część badaczy podkreśla także rolę silnych powiązań personalnych, instytucjonalnych oraz trwałości wzorów postępowania pomiędzy schyłkowym okresem PRL a okresem transformacji systemowej[15]. Siła ich oddziaływania może wpływać na kształtowanie się specyficznego modelu kapitalizmu w Polsce, który można określić mianem kapitalizmu politycznego. Jego względnie trwałym elementem stały się różnego rodzaju patologie życia gospodarczego, choć ich charakter ulegał ewolucji w trakcie procesu transformacji. Kluczową rolę w jego ukształtowaniu odgrywały nie tylko ukształtowane wtedy instytucje formalne, ale – a może przede wszystkim – instytucje nieformalne. Przedstawione powyżej interpretacje są skoncentrowane albo na polskiej specyfice, albo co najwyżej na uwarunkowaniach regionalnych. W poszukiwaniu źródeł polskiej korupcji warto sięgnąć również do analiz systemowych, w kontekście których można rozpatrywać systemowe źródła polskich patologii gospodarczych. Pierwsze z nich to teoria zależności[16] i nawiązująca do niej, nieco późniejsza teoria systemu światowego[17]. Funduje je założenie, że centrum gospodarki światowej ma interes w tym, by utrzymywać relacje centrum-peryferie z włączanymi w obręb gospodarki światowej nowymi regionami i krajami. Pozwala to bowiem na nieekwiwalentny charakter wymiany między centrum a peryferiami, w której korzyści odnosi przede wszystkim centrum. Potencjalnie użytecznym narzędziem do sprawowania kontroli nad terytoriami zależnymi może być wspieranie trwania lub tworzenie słabych, „zależnych” instytucji, zaś bezpośrednim skutkiem tych działań może być rozrost zjawisk korupcyjnych. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na podobne podejście reprezentowane przez francuską szkołę Annales, także analizującą problem utrzymujących się w długim okresie relacji zależności. Dodatkowo, jej przedstawiciele sformułowali koncepcję „długiego trwania” (longue duree), uzasadniającą trwałość obyczajów i działań społecznych wykraczającą znacznie poza okres ich ekonomicznej efektywności. Posługując się tym podejściem można argumentować, że wspomniany wyżej syndrom postpańszczyźniany jest przykładem takiego właśnie trwania obyczajów i nawyków, czyli – inaczej to ujmując: instytucji nieformalnych. Systemowe ujęcia zacofania i peryferyjności mogą mieć też odwrotną wymowę, czego najlepszym przykładem jest teoria modernizacji. My sięgniemy do jej późnej wersji sformułowanej przez Samuela P. Huntingtona, w której autor zwraca uwagę na uwarunkowania kulturowe[18] – modernizacja jest zatem nie tylko dość wąsko pojmowanym procesem zmian instytucjonalnych, ale również mechanizmem transformacji kulturowej, której efektem jest uformowanie się nowoczesnych instytucji politycznych i społecznych, a w szczególności wyraźnie od siebie oddzielonych sfer publicznej i prywatnej. Zdaniem Huntingtona, w początkowych fazach procesu modernizacji dochodzi do wzrostu natężenia pewnych form patologii gospodarczych, zwłaszcza dziejących się na styku polityki i gospodarki. Trzecim podejściem, które może okazać się użyteczne w poszukiwaniu źródeł postkomunistycznej korupcji, jest nowa ekonomia instytucjonalna, a przede wszystkim kwestia charakteru instytucji i zmiany instytucjonalnej. Użyteczne wydaje się podejście Douglassa Northa, który zaproponował schemat procesu zmian instytucjonalnych, układający się w swoistą ścieżkę zależności (path dependence), tworząc spiralnie skonstruowane continuum: „postrzegana rzeczywistość à wierzenia à instytucje à prowadzona polityka à zmieniona postrzegana rzeczywistość itd., itd.”[19]. W tym ujęciu instytucje nieformalne – m.in. tradycja, kultura i obyczaje – zmieniają się niezwykle wolno, a co za tym idzie długookresowe uwarunkowania wpływają na kształtowanie się obecnego środowiska instytucjonalnego[20]. Równie użyteczne są analizy Masahiko Aoki’ego dotyczące zmiany instytucjonalnej. Postrzega on instytucje jako punkty równowagi Nasha – zaś zmianę instytucjonalną wiąże ze zmianą struktury „wypłat” w powtarzalnych grach[21]. W analizie korupcji użyteczne są też inne kategorie ekonomiczne. W szczególności godna uwagi wydaje się kategoria rent-seeking behavior, opisująca działania nakierowane na poszukiwanie bezproduktywnej renty[22]. Odwołując się do tego podejścia, można opisać działania podejmowane m.in. przez przedstawicieli administracji publicznej, mające na celu maksymalizację ich dochodu, ale bez związku z wzrostem efektywności. Często rent-seeking wiąże się z aktywnym dążeniem do uzyskania nieuzasadnionej ekonomicznie renty – za pośrednictwem manipulacji prawem lub przepisami administracyjnymi, klientelizmu i patronażu itp. Podkreślić trzeba, że nasza analiza dotyczy – w sensie ekonomicznym – długiego okresu (lub długiego trwania). Jest to okres, w którym można obserwować zmienność natury różnorodnych procesów dziejących się w społeczeństwie, a także zmienność instytucji – nie tylko formalnych, ale i nieformalnych. Z tych powodów trudno jest analizować instytucje i procesy dziejące się w gospodarce i społeczeństwie, tak jakby zachowywały niezmienną formę. Dlatego uważamy, iż błędne byłoby przyjęcie, że ponieważ charakterystyczne dla komunizmu odmiany korupcji nie zdarzały się w Polsce wcześniej, to jedynym powodem ich wystąpienia była specyfika komunistycznego reżimu. Pewne zjawiska mogły rozwinąć się na taką skalę zapewne dlatego, że istniało kulturowe podglebie do ich wystąpienia. I odwrotnie, analiza spadku powszechności (w przynajmniej zmiennej częstotliwości ich występowania) zjawisk takich jak klientelizm w polskiej polityce, w okresie pomiędzy XVII wiekiem a dzisiejszymi czasami, byłaby poznawczo uboga, gdyby ignorowała zmianę modelu relacji korupcyjnych w okresie ostatnich czterystu lat.
Od pre- do post-komunistycznej korupcji – skala i przyczyny występowania
Proces ewolucji relacji korupcyjnych próbował wyjaśnić Samuel P. Huntington, odwołując się do swojej interpretacji procesu modernizacji i formowania się nowoczesnej sfery publicznej. Wskazał w szczególności na proces powolnego wygasania niektórych form korupcji w nowoczesnych społeczeństwach i pojawiania się w ich miejsce nowych[23]. W dalszej analizie nie interesuje nas w związku z tym trwałość jednego typu korupcji – tę trudno byłoby dowieść – ale istnienie dobrego klimatu dla patologii życia gospodarczego i publicznego, wynikające zarówno ze specyficznych, uwarunkowanych historycznie ram instytucjonalnych, jak i swoista „kultura korupcji”. Skala korupcji w Polsce przed rokiem 1989 jest właściwie, w kategoriach relatywnych, niemożliwa do oszacowania. Ponieważ dostępna jest na ten temat tylko wyrywkowa wiedza, trudno porównywalna z tym, co wiemy o innych krajach, możliwe jest tylko formułowanie przypuszczeń i hipotez. Badania, które nad korupcją w Polsce prowadzili m.in. Andrzej Chwalba i Antoni Mączak[24] wskazują na czynniki mogące wpłynąć na jej względnie duże rozmiary w latach I Rzeczypospolitej i rozbiorów. Skala i specyfika korupcji w II Rzeczypospolitej są słabo zbadane, istnieją jednak przesłanki pozwalające sądzić, że również występowała dość często. W PRL korupcja była powszechna, na co wskazują badania prowadzone w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych[25]. Odnośnie tego okresu już z większą dozą pewności można przypuszczać, że miała ona większą skalę niż w krajach Europy Zachodniej, a może i południowej, przy czym ze względu na odmienność systemu politycznego i ekonomicznego jakiekolwiek porównania są co najmniej trudne, o ile nie niemożliwe. Okres po roku 1989 jest potencjalnie łatwiejszy do analizy – istnieją dane pozwalające szacować, w oparciu o opinie badanych, relatywną skalę postrzeganej przez nich korupcji. Jednym z najlepszych źródeł informacji jest indeks percepcji korupcji, publikowany corocznie przez Transparency International, w przypadku Polski od 1996 roku. Poziom tego wskaźnika dla Polski pokazuje wykres 1 [wykresy znajdują się w załączniku]. W tej chwili jest on na historycznie najwyższym poziomie, a także w pobliżu poziomu, na którym utrzymywała się przez dekadę średnia dla krajów PIGS przed kryzysem finansowym, który rozpoczął się w roku 2008, a który w krajach południa Europy jest szczególnie dotkliwy[26]. Porównanie poziomu CPI Polski z krajami Europy Południowej oraz Środkowo-Wschodniej wskazuje, że Polska jest obecnie postrzegana jako kraj relatywnie mało skorumpowany (por. także wykres 2), w dodatku obserwować można dynamiczną poprawę percepcji poziomu korupcji w Polsce. Mogłoby to świadczyć na rzecz pewnej przynajmniej skuteczności dostosowań instytucjonalnych wymuszanych przez integrację europejską, albo na pozytywny efekt rekonstrukcji systemu politycznego w Polsce po roku 2005. Potwierdzają to również inne oceny poziomu korupcji, por. np. prezentowany na wykresie 3 indeks Heritage Foundation (jeden ze składników publikowanego przez tą fundację Wskaźnika Wolności Gospodarczej). Jednak analiza prezentowanych po roku 2005 w polskich mediach problemów klasy politycznej z nepotyzmem, kumoterstwem i klientelizmem prowadzi do równie prawdopodobnego wniosku, że ewoluuje model zachowań korupcyjnych – coraz powszechniejsze są postawy i działania słabo rejestrowane przez wskaźniki takie jak CPI, a równie niezdrowe dla funkcjonowania państwa i społeczeństwa obywatelskiego. Taki wniosek można zilustrować wynikami sondaży prowadzonych wśród polskiej opinii publicznej (por. wykres 4). Pokazują one, że w wielu obszarach w latach 2010-11 łapówki w Polsce były przez obywateli płacone najprawdopodobniej wciąż częściej niż w większości krajów Unii Europejskiej, w tym niż w krajach regionu i południa. Jakie są zatem przyczyny trwałości zjawisk korupcyjnych w postkomunistycznej i już po-transformacyjnej Polsce? Czy można ją wyjaśnić czynnikami historycznymi? Czy jest to efekt długiego trwania i przejaw ciągłości instytucji nieformalnych? A jeśli tak, to których? Liczni badacze – historycy gospodarki, socjologowie – doszukują się jeszcze w okresie przedkomunistycznym korzeni specyficznego modelu relacji społecznych w Polsce, przypominającego „amoralny familizm”[27]. Ich zdaniem, historię polskiej korupcji można by w przybliżeniu opisać następująco: w XVI/XVII wieku w Europie Wschodniej doszło do ukształtowania się modelu gospodarki folwarczno-pańszczyźnianej[28]. Wraz z jej rozwojem i pogłębiającymi się różnicami w zamożności, dynamiki nabrał proces zamykania się warstw społecznych i wyraźnego podziału na społeczeństwo chłopskie i szlacheckie, Chłopi byli spychani coraz niżej na drabinie społecznej oraz coraz silniej uzależniani od posiadacza ziemskiego (aż do statusu bliskiego niewolnictwu). W ramach wsi sprawy jakkolwiek pojmowanej wspólnoty (wykraczającej poza obręb wsi) nie istniały, interes partykularny był dominujący. W tym samym okresie społeczeństwa Europy Zachodniej stawały się coraz bardziej otwarte, a wewnątrz nich coraz powszechniejsza stawała się pionowa i pozioma mobilność społeczna. Zmiany nastąpiły w okresie rozbiorów, częściowo w trakcie procesów ewolucyjnych, a częściowo w rezultacie decyzji zaborców. Jednak, zdaniem przedstawicieli omawianych tu poglądów, w nieznacznym tylko stopniu wpłynęło to na strategie życiowe chłopów. Również odrodzenie Rzeczpospolitej w 1918 roku nie przyniosło głębokich przeobrażeń modelu społeczeństwa dychotomicznego[29]. W efekcie mentalność „amoralnych familistów” wciąż była powszechna w polskim społeczeństwie u schyłku istnienia II Rzeczypospolitej. W tym okresie ukształtował się też spontanicznie model samoodtwarzających się dualnych relacji społecznych, w którym występowało napięcie między roszczeniową warstwą chłopską a względnie nowoczesną inteligencją. Kluczową cechą relacji społecznych w niższych warstwach pozostawał „amoralny familizm” prowadzący do postaw klientelistycznych[30]. W dalszej petryfikacji tego typu modelu zachowań kluczową rolę odegrała II wojna światowa. Pomimo, że korupcja, klientelizm i nepotyzm od dawna występowały na ziemiach polskich, II wojnę światową można potraktować jako moment narodzin „kultury korupcji” i instytucjonalizacji uformowanego w XIX wieku „amoralnego familizmu” jako obowiązującej normy postępowania[31]. Następujący potem okres państwowego socjalizmu podziałał petryfikująco na postawy społeczne – stąd trwałość syndromu postpańszczyźnianego, przejawiającego się m.in. w utrzymującej się aż po transformację systemową kulturze korupcji. Jednak uformowanie się społeczeństwa zacofanego i dominujących w nim postaw „amoralnego familizmu” to tylko część wyjaśnienia sięgającego do przedkomunistycznych źródeł polskiej korupcji. Wielu polskich historyków wskazuje na czynniki instytucjonalne, a w szczególności na dysfunkcjonalność systemu politycznego I Rzeczypospolitej. U podstaw takiej konkluzji leży argumentacja, którą zrekonstruować można następująco. W XV i XVI wieku ukształtował się w Polsce unikalny system polityczny, określany jako demokracja szlachecka lub szlachecki republikanizm. Przyjęte w nim rozwiązania gwarantujące równość polityczną szlachty i pomijające zróżnicowanie majątkowe wewnątrz stanu szlacheckiego, ale wyłączające resztę społeczeństwa z partycypacji w systemie politycznym, stwarzały dość dogodne możliwości korumpowania i klientelizmu[32], najpierw wewnątrz systemu, a potem również przez zewnętrznych graczy (a zwłaszcza ościenne mocarstwa). Rozpowszechnienie magnackich klientel datuje się na przełom XVI i XVII stulecia. Ich rosnące znaczenie w następnych latach odcisnęło się w decydujący sposób na ewolucji systemu politycznego Rzeczpospolitej i strukturze społecznej kraju poprzez coraz większe uzależnienie uboższej szlachty od jej magnackich protektorów[33]. Kryzys polityczny demokracji szlacheckiej, następujący po głębokiej zapaści gospodarczej państwa, w pełni ujawnił się na przełomie XVII i XVIII wieku, a szczególnym jego symptomem był „Sejm niemy”. Wtedy wady systemu stały się jedną z przyczyn jego kryzysu, osłabienia instytucji państwa i narastających ingerencji zewnętrznych, łącznie z osadzaniem na tronie monarchów wyznaczonych przez inne państwa (w szczególności przez Rosję). Również sam upadek państwa, poprzedzony kolejnymi rozbiorami ułatwiły działania, które można nazwać klientelistycznymi. Zawiązanej w Targowicy w 1792 roku konfederacji magnatów, mającej na celu powstrzymanie zmian ustrojowych związanych z Konstytucją 3 maja, patronowała wszak caryca Rosji, Katarzyna II. Interesy jej uczestników w tym okresie dość wyraźnie już różniły się od interesów państwa, a słabość ustrojowa Rzeczypospolitej pozwoliła to wykorzystać i uczynić z nich klientów Rosji. Zatem, w ramach instytucji formalnych, warunki do klientelizmu też wytworzyły się dawno. Podobnie, dawno ukształtował się obyczaj polityczny, którego ważną składową był klientelizm. Pozostaje tylko pytanie, jak długo trwało oddziaływanie tych instytucji formalnych i nieformalnych, które po upadku państwa zniknęły wraz z nim. Wydaje się, że czas, jaki upłynął od epoki sejmików i magnackiej klienteli, jest długi i niełatwo wskazać drogi transmisji, zarówno instytucji formalnych, jak i nieformalnych. Po upadku I Rzeczypospolitej nastąpił okres 123 lat, w trakcie których nie istniało suwerenne państwo polskie, a zajęte w trakcie zaborów ziemie polskie nabrały, zdaniem części badaczy, charakteru podobnego do kolonii. Wielka korupcja polityczna i klientelistyczne relacje z zagranicznymi dworami królewskimi straciły rację bytu w latach rozbiorów, ale w ich miejsce rozpowszechniła się, zwłaszcza na terenie największego, rosyjskiego zaboru, korupcja administracyjna, której sprzyjała polityka kadrowa Rosji[34]. Zachowywała ona znaczenie powiązań klientelistycznych, choć te ostatnie nabrały nowej – wielopoziomowej – formy, typowej dla rosyjskiej administracji. Jest to warte uwagi, ponieważ ten model administracji, po pewnych tylko modyfikacjach, przetrwał w ZSRR i został narzucony Polsce po II wojnie światowej. Z kolei wciąganie Polaków w korupcyjną machinę miało być sposobem na wywołanie kryzysu moralnego w społeczeństwie polskim, a następnie prowadzić do rozpadu tożsamości narodowej Polaków i przyspieszenia integracji społecznej. To zaś bez wątpienia ułatwiłoby zarządzanie ciągle buntującą się prowincją[35]. Administracja rosyjska świadomie wciągała Polaków w tę brudną grę, z jednej strony zyskując dzięki temu możliwości karania ich za przestępstwa korupcyjne, z drugiej – wikłając w klientelistyczno-korupcyjne układy z nową władzą. „Korupcyjne dziedzictwo” czasów zaborów może mieć zatem związek zarówno wskutek transmisji i ostatecznego ukształtowania formującej się już wcześniej kultury „amoralnego familizmu”, jak i specyfiki „kolonialnych” instytucji formalnych, w szczególności w zaborze rosyjskim. Dużo bardziej złożone jest pytanie, w jakim stopniu wpłynęło to na mentalność i postawy obywateli II Rzeczypospolitej – bez wątpienia takiego wpływu nie można zignorować. Trzeba jednak pamiętać, że na postawy warstw wyższych – a nie jest to bez znaczenia w przypadku tych form korupcji – wpływ miało patriotyczne wychowanie oraz tradycja powstań i walki o niepodległość. To zaś było ważnym czynnikiem mogącym ograniczać skalę korupcji politycznej i administracyjnej. Z drugiej strony okres niepodległości od nowa stworzył warunki do zaistnienia korupcji politycznej w suwerennie utworzonych instytucjach. Objawiła się ona w postaci afer (takich jak afera Dojlidów[36]) już w pierwszej połowie lat dwudziestych. Jej nasilenie można obserwować w okresie rządów marszałka Piłsudskiego i jego następców. W szczególności po roku 1934 polska gospodarka stawała się coraz bardziej etatystyczna, to zaś tworzyło warunki do rozpowszechniania się korupcji administracyjnej i politycznej. Problematyka ta nie doczekała się jednak jeszcze głębszych analiz. Późniejsza okupacja to moment, w którym nastąpiło całkowite upaństwowienie gospodarki, co ułatwiło wprowadzenie państwowego socjalizmu w latach powojennych[37]. Interpretacja lokująca podstawowe uwarunkowania kształtujące postkomunistyczną korupcję w czasach tak odległych wydaje się jednak niewystarczająca, pomija bowiem znaczenie czynników, mających swoje źródło w systemie komunistycznym, o charakterze zarówno społecznym, jak i instytucjonalnym. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na wpływ dwóch z nich: narzuconego z zewnątrz ustroju gospodarczego oraz podobnie narzuconego systemu politycznego, a w ramach tego ostatniego przede wszystkim systemu partyjnej nomenklatury. Znów zatem warto rozważyć oddziaływanie „syndromu postkolonialnego”. Podstawą rozpowszechnienia patologii gospodarczych w systemie komunistycznym były zasady gospodarki nakazowej. Likwidacja rynku, nacjonalizacja i wprowadzenie centralnego planowania doprowadziły do powstania opisywanej przez Janosa Kornaia[38] gospodarki niedoborów. Popyt trwale przewyższał podaż zarówno na towary konsumpcyjne, jak i na surowce niezbędne do produkcji[39]. Niewydolność systemu gospodarczego zmuszała dyrektorów przedsiębiorstw i szeregowych pracowników do wynajdywania nowych strategii zdobywania dóbr. Podobnie zachowywały się gospodarstwa domowe. W efekcie formalne rozwiązania zostały uzupełnione tym, co Jadwiga Staniszkis nazwała nieformalnie, w spontaniczny sposób ukształtowaną „nadbudową adaptacyjną”[40]. Taka nadbudowa była zbiorem mechanizmów obronnych rozładowujących napięcia strukturalne w systemie gospodarczym, do których zaliczyć można zjawiska takie jak korupcja, nepotyzm czy klientelizm, a w końcowym okresie istnienia PRL również formujący się kapitalizm polityczny. Z reguły komponenty nadbudowy adaptacyjnej były funkcjonalne na poziomie mikro, na poziomie makro zaś nie dość że wzmacniały niepożądane zachowania i instytucje nieformalne, to pogłębiały niewydolność systemu gospodarczego. Mechanizmy, które doprowadziły do ostatecznego ukształtowania „kultury korupcji” w latach II wojny światowej, w komunizmie swym zasięgiem objęły całą gospodarkę. Na trwałość instytucji nieformalnych „kultury korupcji”, a także zupełną niewydolność systemową gospodarki socjalizmu państwowego wskazują badania sondażowe prowadzone w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych. W badaniach prowadzonych pomiędzy połową lat 1970-tych i 1980-tych regularnie niemal 60% badanych stwierdzało, że aby „coś załatwić” trzeba bardzo często lub często „coś dać”; w innych badaniach z tego okresu zdaniem 60% badanych, żeby „coś załatwić” należało korzystać z czyjejś protekcji, tzw. znajomości. Podobne wyniki dały badania prowadzone w drugiej połowie lat osiemdziesiątych[41]. Zatem strukturalne uwarunkowania systemu centralnie kierowanego spowodowały rozpowszechnienie się korupcji w całym społeczeństwie, a mechanizmy gospodarki komunistycznej doprowadziły do petryfikacji, a nawet wzmocnienia modelu „amoralnego familizmu” w społeczeństwie polskim[42]. Drugim czynnikiem bardzo silnie oddziaływującym na rozwój zjawisk patologicznych były zasady ustroju politycznego, szczególnie instytucja o specyficznym charakterze formalno-nieformalnym, jaką była partyjna nomenklatura[43]. System nominowania na kierownicze stanowiska przez rządzące partie komunistyczne nie miał jasno sprecyzowanych reguł działania, a przede wszystkim był nadmiernie rozbudowany, obejmując nawet funkcje stosunkowo niskiego szczebla. Partyjni aparatczycy i urzędnicy państwowi szybko przystosowali się do tych rozwiązań i z ich zastosowaniem zdobywali coraz większy zakres niezależności od władz zwierzchnich, aż po autonomię. Poskutkowało to zawarciem nieformalnego porozumienia pomiędzy władzą centralną a jej agentami: autonomia ta została po części zinstytucjonalizowana, przynajmniej na nieformalnym poziomie, w zamian za lojalność. Dyrektor czy kierownik pozostający w nomenklaturze po prostu wiedział, że jak długo będzie lojalny wobec swych protektorów, tak długo utrzymywać się może w kręgu elit organizacyjnych[44]. W efekcie rozprzestrzenienia się relacji klientelistycznych ukształtował się mechanizm negatywnej selekcji kandydatów do nomenklaturowych elit[45]: mieli się oni charakteryzować przede wszystkim podwójną lojalnością – wobec partii oraz wobec własnej grupy. W świecie, w którym rządziły układy i znajomości, mocna pozycja w strukturach aparatu władzy sama w sobie stanowiła solidne (wręcz nieodzowne) podstawy do sprawowania funkcji kierowniczych. Przygotowanie merytoryczne miało tutaj daleko mniejsze znaczenie. Zatem struktura wypłat w instytucjonalnej grze, jaką było działanie nomenklatury, była taka, że wciąż wzmacniana była skłonność graczy do takiej selekcji negatywnej, pogłębiając w ten sposób niesprawność gospodarki socjalistycznej. Z tworzeniem się związków klientelistycznych wiązało się powstawanie w szeroko rozumianym aparacie władzy nieformalnych, często bardzo rozbudowanych grup interesu[46]. Procesy formowania się tych grup miały zarówno charakter poziomy, kiedy to swoje siły łączyli przedstawiciele różnych ośrodków władzy z danego terenu, jak i pionowy, gdy koteria rozbudowywała istniejące związki, a na jej czele stał protektor z najwyższych szczebli władzy. Z analiz przeprowadzonych w latach siedemdziesiątych wynika, że na szczeblu lokalnym następowała koncentracja kluczowych stanowisk w rękach stosunkowo wąskiej grupy osób, co w konsekwencji sprzyjało formowaniu się lokalnych grup interesów[47]. System nomenklatury wraz z gospodarką niedoborów były jednymi z głównych przyczyn wyłonienia się nowej struktury społecznej, w której kasta nomenklaturowa odgrywała rolę najwyższego stanu. Można powiedzieć, że miała ona charakter neofeudalny, a towarzyszyła temu petryfikacja norm i reguł życia społecznego, a nawet pewna neo-tradycjonalizacja opisana przez Kena Jowitta[48]. Uprzywilejowani, w zależności od miejsca w hierarchii, mieli dostęp, a zarazem decydowali o dostępie do dóbr rzadkich. W warunkach systemu centralnie kierowanego i gospodarki niedoboru stało się to podstawą rozwoju różnych form korupcji. W przenoszeniu i umacnianiu zjawisk korupcyjnych pomocne były obyczaje odziedziczone po starszych epokach, przede wszystkim reguły „amoralnego familizmu”. Wskutek sprzężenia zwrotnego, zasady państwowego socjalizmu spetryfikowały i wzmocniły te reguły. Jednocześnie trzeba podkreślić, że nie bez znaczenia – po raz kolejny w polskiej historii – była częściowa przynajmniej utrata suwerennej zdolności do tworzenia lub imitowania instytucji: model polityczny i gospodarczy został narzucony niemal w całości. Dopiero później doszło do jego dostosowań do lokalnych warunków. W schyłkowym okresie istnienia socjalizmu państwowego pojawiły się pierwsze sygnały świadczące o formowaniu się nowego systemu polityczno-ekonomicznego, określonego później jako kapitalizm polityczny[49]. Proces ten objął niemal wszystkie kraje socjalistyczne i poprzedził transformację polityczną. Przykładem takich przekształceń była spontaniczna prywatyzacja, do której doszło w 1987 r. w ZSRR. W jej trakcie funkcjonariusze partyjni i państwowi w zamian za symboliczną gratyfikację dokonali zawłaszczenia majątku państwowego[50]. W Polsce, według Marii Łoś i Andrzeja Zybertowicza, zmiany przeprowadzone przez partię pod koniec lat osiemdziesiątych umożliwiły formalne zalegalizowanie „nieformalnych praw własności”, nabytych w wyniku funkcjonowania nomenklatury i innych instytucji socjalizmu państwowego. To nomenklaturowe grupy interesu z późnych lat osiemdziesiątych okazały się dobrze, w sensie ekonomicznym, przygotowane do zmiany systemu[51]. Umożliwiło im to przejęcie kontroli nad istotną częścią własności państwowej w trakcie procesów prywatyzacji, przy czym kluczową rolę odgrywały w tym procesie powiązania personalne[52]. Miało to swoje konsekwencje dla sposobu działania i składu elit po upadku komunizmu, w których jedną z głównych ról odgrywali ludzie powiązani z dawną nomenklaturą. Jacek Wasilewski i Edmund Wnuk-Lipiński w swoich badaniach[53] pokazali, że w 1993 r. w Polsce 40% elity należało wcześniej do elity schyłkowych rządów PZPR, po dodaniu tych, którzy w 1988 r. byli o jeden szczebel niżej (w subelicie), odsetek ten był nawet wyższy i sięgał 45%. Co szczególnie istotne, największy poziom reprodukcji występował w elicie ekonomicznej (do 50%, a po dołączeniu subelity 57%), co może wskazywać na udaną konwersję kapitału politycznego w ekonomiczny[54]. Taki skład elit okazał się stabilny przez okres transformacji, co pokazały kolejne badania Jacka Wasilewskiego z 1998 r. W oparciu o ich wyniki Wasilewski argumentował, że elita z roku 1993 była już ustabilizowaną elitą potransformacyjną, a sama transformacja dokonała się na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych[55]. Wiązał się z tym zaobserwowany przez Podgóreckiego[56] proces samoodtwarzania się nomenklatury, która stała się jednym z kluczowych komponentów nowych elit. Jedną z konsekwencji opisanego przez niego procesu było dziedziczenie przez tworzącą się nową gospodarkę starych związków klientelistycznych, W efekcie nomenklaturowe grupy interesu nie straciły racji bytu przenosząc do nowego państwa stare obyczaje. Taki przebieg transformacji zablokował możliwość spontanicznego formowania się nowych kapitalistycznych reguł. W zamian przyczynił się do reprodukcji systemu komunistycznej „kultury korupcji” za pośrednictwem kilku mechanizmów transmisji. Modyfikacją tego systemu, po raz pierwszy zmieniającą strukturę wypłat w instytucjonalnej grze okresu transformacji, było pojawienie się zachodnich korporacji transnarodowych. Jednak dość długo ich oddziaływanie ograniczało się jedynie do dużych ośrodków gospodarczych. Następny etap zmian związany był z europeizacją polskiej administracji i jak pokazują wykresy 1-3, przyniósł on pozytywne skutki. Formująca się nowa klasa średnia dziedziczyła strategie funkcjonowania w sferze publicznej ukształtowane w późnym okresie PRL. Działacze aktywni w realnym socjalizmie przemieniali się wprawdzie w kapitalistycznych przedsiębiorców, urzędników i polityków, jednak ich doświadczenia w komunikowaniu się z urzędami, instytucjami publicznymi i partnerami w biznesie wywodziły się z poprzedniego systemu. Po systemie komunistycznym odziedziczyli także siatkę powiązań, relacji i zobowiązań o charakterze towarzyskim, instytucjonalnym i finansowym. Styl funkcjonowania nowej klasy średniej w latach 1990-tych stworzył także sprzyjający klimat do przyzwolenia na „kulturę korupcji” w reszcie społeczeństwa. Opisane podejścia do analizy źródeł patologii systemu polityczno-gospodarczego we współczesnej Polsce mają niejako implicite wpisane założenie o szczególności ekonomicznych i politycznych rozwiązań instytucjonalnych zdeterminowanych przez miejscowe uwarunkowania kulturowe. Spór dotyczy tego, które z nich odegrały większą rolę. Czy decydujące znaczenie miały te starsze, uformowane w czasach I Rzeczypospolitej oraz zaborów i zachowane w swego rodzaju „społecznej podświadomości”? Czy może istotniejsze były te całkiem niedawne, które w latach wojny i socjalizmu państwowego całkowicie przeobraziły zasady życia politycznego i gospodarczego i w konsekwencji zniszczyły ekonomiczne i polityczne fundamenty polskiego społeczeństwa? Efektem tych zmian byłoby pojawienie się modelu społeczeństwa „amoralnych familistów”, żyjących w przestrzeni społecznej „kultury korupcji” i mających strategie życiowe zakładające jej trwałość[57]. Można też spojrzeć na polską specyfikę z większego dystansu i przeanalizować korupcję sięgając do teorii zależności i nieco późniejszej teorii systemu światowego oraz teorii modernizacji i nowej ekonomii instytucjonalnej. Przyjmując punkt widzenia teorii systemu światowego i poprzedzającej ją teorii zależności, można dojść do następujących wniosków. Po pierwsze, wraz z rosnącym uzależnieniem Polski od kształtującego się właśnie kapitalistycznego centrum system polityczny i społeczny I Rzeczypospolitej stawał się nieefektywny. Klientelizm i korupcja były czynnikami pogłębiającymi tę nieefektywność i zwiększającymi to uzależnienie. Uformowanie się wiejskiego społeczeństwa „amoralnych familistów” w takim ujęciu było z kolei konsekwencją podziału na szlachtę, odgrywającą w coraz większym stopniu rolę agentów Zachodu, i chłopów, którzy bronili tradycyjnych form gospodarowania. W XIX wieku pojawiła się, dobrze opisana przez Andrzeja Chwalbę[58] komplikacja – rosyjskie „imperium korupcji”, z którego importowano na ziemie polskie formalne i nieformalne rozwiązania instytucjonalne. Ponieważ również Rosję należy analizować jako państwo peryferyjne, nieradzące sobie z wyzwaniami nowoczesności, wniosek, który z tego wynika, jest następujący: większość terytorium dawnej Rzeczypospolitej znalazła się na peryferiach państwa peryferyjnego. Niższy poziom korupcji, a wyższy kapitału społecznego i zaufania w pozostałych zaborach (pruskim i austriackim) wiązać może się z tym, że ziemie te zostały włączone w obręb państw, które należały do politycznego i ekonomicznego centrum (Niemcy) lub były mu przynajmniej bliskie (Austria). W szczególności dotyczy to Wielkopolski włączonej do Niemiec. Pomimo że Wielkopolska była peryferyjną prowincją Rzeszy, sam bezpośredni kontakt z kapitalistycznym centrum przyczynił się do szybszego rozwoju – zarówno infrastruktury, jak i instytucji. Historia II i III RP także jest w tym ujęciu ilustracją koncepcji rozwoju zależnego. W dwudziestoleciu międzywojennym Polska rozwija się niemal w pełnej zależności od gospodarki niemieckiej, a potem innych państw Zachodu – co przejawia się zarówno w kolejnych pożyczkach, kierunkach oraz strukturze eksportu, jak i w imitowanych strategiach rozwoju. Próbą wyjścia z tej sytuacji, nie do końca udaną w naszej opinii, był program reform zaimplementowany pod koniec lat 1930-tych przez Eugeniusza Kwiatkowskiego. W analizach zmian zachodzących w III RP niektórzy badacze również posługują się kategorią rozwoju zależnego opisując relację Polski z Zachodem[59]. Być może zatem utrzymujący się wysoki poziom patologii życia publicznego ma swoje źródła w interesach agentów kapitalistycznego centrum? Wydaje się, że taka hipoteza w niedostateczny sposób wyjaśnia źródła dzisiejszych zjawisk korupcyjnych. Przede wszystkim niedostatecznie tłumaczy znaczenie uwarunkowań z czasów komunizmu. Wprawdzie można też próbować je wyjaśniać kategorią peryferyjności, ale trudniej jest w tym wypadku zdefiniować stanowiące punkt odniesienia centrum – ZSRR czy raczej wciąż Zachód? Bardziej użyteczna w tym horyzoncie czasowym zdaje się teoria modernizacji[60]. Proces modernizacji Polski (w sensie politycznym, społecznym i ekonomicznym) przez cały XX wiek był procesem niedokonanym – najpierw przerywanym przez wojny światowe (co zerwało modernizację najpierw w ramach państw zaborczych, a potem w II RP), potem niedokonanym wskutek opisanych już procesów neotradycjonalizacji i neofeudalizacji systemu socjalizmu państwowego. Jeśli zatem popatrzymy w krótkiej perspektywie, to sam proces transformacji postkomunistycznej można w tym ujęciu interpretować jako zamknięty, szybki proces modernizacji, przechodzenia od spetryfikowanych form społeczeństwa socjalistycznego do kapitalistycznej nowoczesności. Lata dziewięćdziesiąte XX wieku to z tej perspektywy okres ostatecznego formowania się nowego porządku politycznego, a w konsekwencji – czas silnych dostosowań instytucjonalnych i niedokonanej jeszcze instytucjonalizacji nowych reguł. Jednocześnie jest to również okres formowania się nowoczesnej sfery publicznej, wyraźnie oddzielonej od sfery prywatnych interesów. Proces ten był moderowany przez oddziaływanie starych ram instytucjonalnych, tworzonych zarówno przez instytucje formalne, zmieniające się – po części przynajmniej – ewolucyjnie, jak i przez instytucje nieformalne. Ważną rolę, w końcowych etapach tego procesu, mogła odegrać „przemoc instytucjonalna”, związana ze wspomnianym zjawiskiem europeizacji administracji i prawa. Brak pełnej instytucjonalizacji, wyniesione z poprzedniego okresu przyzwyczajenia i strategie oraz trudna sytuacja ekonomiczna, która dość często towarzyszy początkom procesów modernizacji, tworzą warunki do ujawniania się konfliktów pomiędzy nowo formowanym interesem publicznym a interesami prywatnymi. To zaś prowadzić ma do wzrostu natężenia patologii życia gospodarczego[61]. W naszej opinii takie podejście jest niewystarczające, gdyż pomija uwarunkowania kulturowe, przede wszystkim długookresowe. Nie przywiązuje również dostatecznej wagi do spuścizny okresu komunistycznego, kładąc największy nacisk na niedostosowania instytucjonalne okresu przejściowego jako przyczyny wzrostu korupcji. Można jednak popatrzeć na procesy modernizacji Polski w dłuższej perspektywie. Od końca XVIII wieku podejmowane są w Polsce bądź na ziemiach polskich kolejne, nieudane i niedokończone próby modernizacji. W przypadku każdej z tych prób, podjętych w XIX i w pierwszej połowie XX wieku, nie dokonał się ostateczny podział na sferę prywatną i publiczną. Zawsze proces był bowiem przerywany wskutek jakiegoś egzogenicznego szoku. Niedokończony proces modernizacji pozostawiał luki na różnego rodzaju korupcyjne aktywności. Wyjątkiem od tej reguły są w pewnej mierze ziemie zaboru niemieckiego. Tam, w XIX wieku, dokonała się narzucona modernizacja i racjonalizacja. Tymczasem podział na sferę prywatną i publiczną, zdaniem Huntingtona, stanowi konieczny warunek do rozwoju nowoczesnych struktur państwa. Jak w tym kontekście umieścić komunistyczną modernizację w Polsce? Z perspektywy teorii modernizacji był to proces co najwyżej pozorny. Elementom nierynkowej, ale planowej racjonalizacji ekonomicznej, politycznej czy społecznej towarzyszyła bowiem potężna presja petryfikująca zastane elementy rzeczywistości, a nawet odtwarzająca nieistniejące już wzory społecznych zachowań. Na gruncie takiej analizy można więc kwestionować modernizujący wpływ komunizmu. Odrzucenie interpretacji komunizmu jako udanego projektu modernizacyjnego wyjaśnia rozpowszechnienie w czasach PRL przednowoczesnych, neofeudalnych czy też neotradycjonalistycznych – choć kryjących się pod płaszczem struktur biurokratycznych – form korupcji, takich jak klientelizm, patronaż itp. W dodatku, pozorna modernizacja czasów komunistycznych mogła przyczynić się do utrwalenia części „neotradycjonalnych” postaw i strategii pod płaszczykiem nowoczesności również w wyższych warstwach społeczeństwa, a w konsekwencji zapewnić ich trwałość. Taka interpretacja pozwala także zrozumieć gwałtowny wzrost skali nowoczesnych zachowań korupcyjnych po roku 1989. Wyniknął on bowiem z dynamiki procesów modernizacyjnych po roku 1989 i formowania się dopiero sfery publicznej, z wszystkimi towarzyszącymi temu problemami[62]. Oznaczałoby to, że po pierwszym okresie transformacji (lata dziewięćdziesiąte XX wieku) powinny stopniowo spadać specyficzne formy korupcji długookresowej, takie jak klientelizm czy kumoterstwo, a państwo powinno lepiej sobie radzić ze zwalczaniem tego typu zjawisk. Wprawdzie pewne zjawiska patologiczne, takie jak patronaż, klientelizm i kumoterstwo mają tendencję do utrwalenia się w warunkach nowego systemu, a państwo nie jest w stanie w pełni temu przeciwdziałać, ale jednocześnie prezentowane powyżej wyniki pozwalają zachować umiarkowany optymizm w odniesieniu do przyszłości. Wyjaśnienia te można uzupełnić sięgając do analiz nowej ekonomii instytucjonalnej. Już powyżej wskazywaliśmy na znaczenie instytucji formalnych i nieformalnych, oraz równowagi i zmiany instytucjonalnej w opisywanych przez nas procesach. Warto przyjrzeć się temu uważniej. Po 1989 r. w wyniku reform inicjowanych przez rząd doszło do zmiany instytucjonalnej przywracającej reguły gospodarki rynkowej i ustrój demokratyczny. Zmiany te spowodowały zmianę postrzeganej rzeczywistości, co zostało skonfrontowane z istniejącym zestawem instytucji nieformalnych i w konsekwencji doprowadziło do wykształcenia się nowego zestawu instytucji[63]. Proces ten trwał przez pierwsze lata transformacji i był modyfikowany kolejnymi zmianami wynikającymi z działań rządu, dostosowań do wymogów akcesyjnych i funkcjonowania na globalnym rynku. Odwołując się do podejścia Aoki’ego trzeba wskazać, że stan równowagi instytucjonalnej (wynik gry) może ustalić się w położeniu suboptymalnym, np. w sposób podobny jak w przypadku słynnego „dylematu więźnia”. Wtedy elementem równowagi instytucjonalnej może stać się choćby opisywana powyżej „nadbudowa adaptacyjna”, a jej elementem systemowa korupcja. Przejście do lepszego, bardziej optymalnego (w sensie Pareto) stanu jest trudne do osiągnięcia, jeśli uwzględnić interesy (ideologiczne, polityczne, ekonomiczne) wszystkich graczy. Transformację systemową można rozumieć jako zmianę macierzy wypłat, ale ze względu na wcześniejsze uwarunkowania (w tym siłę instytucji nieformalnych i układ interesów), niekoniecznie nastąpiło przejście do optymalnego stanu równowagi. Zgodnie z koncepcją Armena Alchiana[64] taki proces dostosowań powinien prowadzić do wyłonienia się uwarunkowań instytucjonalnych gwarantujących efektywne działanie systemu gospodarczego. Douglass North[65] wykazał jednak, że dostosowania nie muszą prowadzić do efektywnej społecznie równowagi instytucjonalnej. Interes grup nacisku oddziałujących na wprowadzane regulacje czy też istniejące uwarunkowania nieformalne mogą prowadzić do ustanowienia nowej nieefektywnej równowagi instytucjonalnej. Transformację po 1989 r. można zatem interpretować, jako zmiany prowadzące do ukształtowania się społecznie nieefektywnej równowagi instytucjonalnej – co dokonało się po części wskutek spontanicznych dostosowań, a po części w wyniku przeprowadzanych zmian i reform instytucjonalnych (często wbrew intencjom ich twórców). Jednym z elementów tego procesu była zarówno petryfikacja, jak i modyfikacja instytucji nieformalnych, które przetrwały lub wykształciły się w okresie komunistycznym i miały decydujący wpływ na rozrost zjawisk korupcyjnych. Wśród nich były sieci powiązań i obyczaje wyrosłe z systemu partyjnej nomenklatury oraz „amoralny familizm”. Trwałość tych uwarunkowań odpowiedzialnych za rozpowszechnienie zjawisk korupcyjnych wynika z tego, że są to „wolno zmieniające się” instytucje nieformalne. Wprowadzenie nowych rozwiązań formalnych nie zajmuje wiele czasu, jednak dopasowanie reguł nieformalnych obowiązujących w społeczeństwie musi trwać zdecydowanie dłużej, często wiele dziesięcioleci[66].
Wnioski Jak zatem rozumieć skalę i charakter korupcji w Polsce dzisiaj? Gdzie należy szukać jej źródeł? W jakim stopniu jest ona uwarunkowana długookresowymi czynnikami mającymi swoje korzenie w odległej przeszłości, a w jakim stopniu jest efektem dziedzictwa systemu komunistycznego? Po pierwsze, sądzimy, że najbardziej zasadne jest tu stanowisko eklektyczne. Z jednej strony dostrzegamy bowiem znaczenie długotrwałych procesów formujących w chłopskiej części społeczeństwa model „amoralnego familizmu” i „kultury korupcji”. Jednak, w naszej opinii, nie tak łatwo jest pokazać trwałość tego modelu zarówno wobec zmian cywilizacyjnych zachodzących na ziemiach polskich od Powstania Styczniowego i wcześniej, jak i wobec okresów strukturalnej nieciągłości, które zdarzyły się kilkakrotnie w XX wieku. Wydaje się, że przynajmniej w pewnej mierze, „postpańszczyźniany syndrom” stał się swego rodzaju interpretacyjnym wytrychem. Z drugiej zaś strony, oczywiste jest dla nas, że neofeudalny system biurokratyczny PRL nie ma nic wspólnego z przeszłością – jego źródeł w żaden przekonujący sposób nie wyjaśnia ani teoria systemu światowego, ani wcześniejsza teoria zależności. Jeśli już, to użytecznych wyjaśnień dostarcza analiza w kategoriach kolonialnych i zależności od ZSRR. A w dużym stopniu to właśnie ów system stał się fundamentem zarówno dla kapitalizmu politycznego, jak i całej specyfiki postkomunistycznego państwa. W związku z tym w ograniczonym stopniu tylko przekonuje nas interpretacja w kategoriach centrum i peryferii. Postrzeganie polskich dziejów jedynie przez pryzmat zależności, pozwala niejako na usprawiedliwianie własnych błędów, przerzucanie odpowiedzialności za nie na wyimaginowanych przedstawicieli „wrogiego” Polsce centrum. Takie spojrzenie zbytnio upraszcza rzeczywistość. Wydaje nam się, że pewien potencjał interpretacyjny tkwi także w teoriach modernizacji uzupełnionych podejściem neoinstytucjonalnym. Szczególnie interesujące wnioski uzyskuje się, gdy spojrzy się poprzez ich pryzmat na zmiany mające miejsce w długim okresie. Podobnie jak było to w wypadku krajów Ameryki Łacińskiej, polską historię można postrzegać jako pasmo nieudanych – dobrowolnych bądź narzucanych przemocą, realną bądź symboliczną – modernizacji. Kolejne modernizacyjne zrywy wyzwalały szereg patologii życia publicznego i gospodarczego. Ich niepowodzenia lub brak zakończenia powodowały, że złe obyczaje, zamiast ulegać zanikowi, utrwalały się i nawarstwiały – dochodziło do ich petryfikacji i instytucjonalizacji. Z dzisiejszego punktu widzenia, szczególnie ważną spośród tych niedokonanych modernizacji była ta z czasów PRL-u, a specyfika dzisiejszych korupcyjnych kłopotów wynika z uformowanych lub utrwalonych w tym okresie reguł – nałożyły się bowiem na siebie narzucone z zewnątrz instytucje i niepowodzenie projektu modernizacji. Jak pokazuje analiza w kategoriach zmiany instytucjonalnej, trwałość ukształtowanych wtedy reguł – równowag instytucjonalnych – może być stosunkowo znaczna. Dziedziczone obyczaje, w tym klientelizm i korupcja, po instytucjonalizacji mogą zaś stać się trwałym elementem nowego systemu politycznego i gospodarczego. Pozostając w neoinstytucjonalnej perspektywie, wskazać można, że – na ogólnym niestety poziomie – kluczem do sukcesu w ograniczaniu patologii życia publicznego powinna być zmiana macierzy wypłat w instytucjonalnej grze. Obserwowana w ostatnich latach poprawa wskaźników pokazujących skalę korupcji jest zapewne związana właśnie z taką, następująca od czasu akcesji, zmianą. Przyjmując perspektywę nowej ekonomii instytucjonalnej, należałoby także przeprowadzić bardzo głębokie (szokowe) reformy wszystkich aparatów administracji publicznej i wymiaru sprawiedliwości, mając nadzieję na uruchomienie procesu ewolucji środowiska instytucjonalnego – faktyczną, trwałą i zoptymalizowaną zmianę struktury wypłat w grze instytucjonalnej, która w dłuższej perspektywie doprowadzi do ukształtowania się nowej równowagi instytucjonalnej wolnej od rozpowszechnionego klientelizmu i korupcji.
Tekst powstał w ramach projektu „Udana transformacja na peryferiach? Stworzenie stałego forum współpracy polskich i litewskich ekspertów w zakresie tworzenia polityk publicznych”, współfinansowanego przez Departament Dyplomacji Publicznej i Kulturalnej Ministerstwa Spraw Zagranicznych w ramach konkursu Współpraca w dziedzinie dyplomacji publicznej 2013 r. Artykuł wyraża jedynie poglądy autorów i nie może być utożsamiany z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP. Tekst jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa 3.0 Polska. Pewne prawa zastrzeżone na rzecz Ośrodka Myśli Politycznej i Autorów tekstu. Utwór powstał w ramach konkursu Współpraca w dziedzinie dyplomacji publicznej, realizowanego za pośrednictwem MSZ RP w roku 2013. Zezwala się na dowolne wykorzystanie utworu, pod warunkiem zachowania ww. informacji, w tym informacji o stosowanej licencji, o posiadaczach praw oraz o konkursie „Współpraca w dziedzinie dyplomacji publicznej 2013”.
[1] Niniejsze opracowanie jest zaktualizowaną i zmienioną wersją artykułu P. Koryś, M. Tymiński, Źródła postkomunistycznej korupcji: efekt długiego trwania czy spuścizna komunizmu?, [w:] J. Kochanowicz, M. Marody, Kultura i gospodarka. Warszawa 2010. [2] Por. I. Krystew, Ach, jaki szacowny populizm, „Gazeta Wyborcza”, 10.02.2006. [3] Por. A. Sosnowska, Zrozumieć zacofanie. Spory historyków o Europę Wschodnią (1947-1994), Trio, Warszawa 2004. [4] E.C. Banfield, The Moral Basis of a Backward Society. The Free Press, Glencoe, 1958. [5] T. Zarycki, Dwa wymiary kapitału społecznego w kontekście polskim, „Pomorski Przegląd Gospodarczy”, 2008, nr 37(2), s. 49-52. [6] J. Hryniewicz, Polityczny i kulturowy kontekst rozwoju gospodarczego, Scholar, Warszawa 2004. [7] J. Kochanowicz, Trust, confidence, and social capital in Poland: A historical perspective, [w:] E. Markova (red), Trust and Democratic Transition in Post-Communist Europe. Proceedings of the British Academy, Oxford University Press, Oxford 2004, s. 63-83; J. Wasilewski, Społeczeństwo polskie, społeczeństwo chłopskie, „Studia Socjologiczne”, 1986, nr 3, s. 39-56. [8] A. Mączak, Rządzący i rządzeni: władza i społeczeństwo w Europie wczesnonowożytnej, Państwowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 1986; tegoż, Klientela. Nieformalne systemy władzy w Polsce i Europie XVI-XVIII w., Wydawnictwo Naukowe Semper, Warszawa 200; tegoż, Nierówna przyjaźń. Układy klientele w perspektywie historycznej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2003. [9] Zob. E. Thompson, Obrazy PRL w perspektywie postkolonialnej. Studium przypadku, [w:] K. Brzechczyn (red.), Obrazy PRL. Konceptualizacja realnego socjalizmu w Polsce, IPN, Poznań 2008, s. 167-186; w odniesieniu do Rosji zob. A. Etkind, Internal Colonization, Polity Press, Cambridge 2011. [10] A. Chwalba, Imperium korupcji w Rosji i Królestwie Polskim w latach 1861-1917, Księgarnia Akademicka, Kraków 1995. [11] A. Janos, East Central Europe in the Modern World: The Politics of the Borderlands from Pre- to Postcommunism, Stanford University Press, Stanford 2000. [12] I. Wallerstein, The Modern World System, vol. I: Capitalist Agriculture and the Origins of the European World-Economy in the 16th Century, Academic Press, New York/London 1974; tegoż, The Modern World-System, vol. II: Mercantilism and the Consolidation of the European World-Economy, 1600-1750, Academic Press, New York 1980; tegoż, Historical Capitalism, Verso, London 1983. [13] L. Holmes, The End of Communist Power. Anti-Corruption Campaigns and Legitimation Crisis, Polity Press, Cambridge 1993, s. 327. [14] Zob. m.in. J. Tarkowski, Socjologia świata polityki, vol. 1: Władza i społeczeństwo w systemie autorytarnym, Wydawnictwo Adam Marszałek, Warszawa 1994; tegoż, Socjologia świata polityki, vol. 2: Patroni i klienci, Wydawnictwo Adam Marszałek, Warszawa 1994; J. Staniszkis, Postkomunizm. Próba opisu, Wydawnictwo Słowo/Obraz Terytoria, Gdańsk 2001; A. Podgórecki, Społeczeństwo polskie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej, Rzeszów 1995. [15] Zob. M. Łoś, A. Zybertowicz, Privatizing the Police-State. The Case of Poland, Macmillan/New York, St. Martin's Press/London 2000. [16] R. Prebisch, The Economic Development of Latin America and Its Principal Problems, United Nations, New York 1950; P. Baran, The Political Economy of Growth, Monthly Review Press, New York 1957. [17] I. Wallerstein, The Modern World…, vol. I, dz. cyt., tegoż, The Modern World…, vol. II, dz. cyt. [18] Por. S. Huntington, Political Order in Changing Societies, Yale University Press, New Haven 1968, s. 59-71; analizę kulturowego podejścia do modernizacji przedstawiła też A. Sosnowska, Zrozumieć zacofanie, dz. cyt.. Por. też L. Harrison, S. P. Huntington, Kultura ma znaczenie, Zysk i s-ka, Poznań 2003, przekł. S. Dymczyk, s. 394 i dalsze. [19] D. C. North, Understanding the Process of Economic Change, Princeton University Press, Princeton 2005, s. 4. [20] G. Roland, Understanding institutional change: fast-moving and slow-moving institutions, „Studies in Comparative International Development”, 2004, nr 38(4), s. 109–131; O. E. Williamson, The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead, „Journal of Economic Literature”, 2000, nr 38(3), s. 596-600. [21] M. Aoki, Toward a Comparative Institutional Analysis, MIT Press, Cambridge 2001. [22] A. Kruger, The political economy of the rent-seeking society, „American Economic Review”, 1974, 64, 3, June, s. 291-303. [23] S. P. Huntington, Political Order…, dz. cyt., s 59-71. [24] A. Chwalba, Imperium…, dz. cyt.; A. Mączak, Rządzący…, dz. cyt.; tegoż, Klientela…, dz. cyt.; tegoż, Nierówna…, dz. cyt. [25] Zob. A. Kubiak, Postrzeganie zmian zakresu i natężenia korupcji przed i po przełomie ustrojowym w Polsce, „Przegląd Socjologiczny”, T. XLIX, 1, s. 199-216. [26] Maksymalny poziom wskaźnika dla Grecji wyniósł 5,4 w r. 1997, dla Włoch 5,5 w r. 2001, dla Hiszpanii 7,1 w r. 2002 i 2004, dla Portugalii 7 w r. 1997. Od roku 2012 sposób prezentowania wskaźnika zmienił się, teraz jest prezentowany w przedziale (0,100), a nie (0, 10). Za rok 2013 wskaźnik dla Polski wynosi 60 (co odpowiada wartości 6,0 w latach wcześniejszych). Ze względu na zmiany sposobu obliczania wskaźnika CPI rok do roku porównanie między latami, takie jak prezentowane na wykresach nie jest w pełni poprawne metodologicznie. Porównanie w obrębie jednego roku wyników dla poszczególnych krajów jest w zupełności uprawnione. [27] J. Kochanowicz, Trust, confidence…, dz. cyt.; J. Wasilewski, Społeczeństwo polskie…, dz. cyt. [28] A. Mączak, Rządzący…, dz. cyt., s. 177. [29] Z. Landau, W. Roszkowski, Polityka gospodarcza II RP i PRL. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 184. [30] A. Mączak, Nierówna przyjaźń…, dz. cyt., s. 222. [31] K. Wyka, Życie na niby. Pamiętnik po klęsce, Wydawnictwo Literackie, Kraków-Wrocław 1984, s. 149. [32] A. Mączak, Klientela…, dz. cyt.; tegoż, Nierówna przyjaźń…, dz. cyt. [33] Tegoż, Nierówna przyjaźń, dz. cyt., s. 170-200. [34] Zob. A. Chwalba, Imperium…, dz. cyt. [35] Tamże. [36] Majątku kupionego tanio przez polityków PSL pracujących nad przyjętą wkrótce ustawą, która umożliwiła odsprzedanie go państwu po wielokrotnie wyższej cenie. [37] C. Łuczak, Polityka ludnościowa i ekonomiczna hitlerowskich Niemiec w okupowanej Polsce, Wydawnictwo Poznańskie, Poznań 1979, s. 521; A. Jezierski, Transformacja systemu gospodarczego Polski w latach 1944 - 1948, referat wygłoszony w Katedrze Historii Gospodarczej WNE UW, Warszawa 1999. [38] J. Kornai, Niedobór w gospodarce, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1985; tegoż, The Socialist System. The Political Economy of Communism, Princeton University Press, Princeton 1992. [39] Problemy z surowcami i materiałami do produkcji były obecne w gospodarce typu sowieckiego od samego początku. Na kłopoty z niedoborami przy budowie zakładów metalurgicznych w Magnitogorsku w latach trzydziestych w ZSRR zwracał uwagę S. Kotkin, Magnetic Mountain. Stalinism as a Civilisation, University of California Press, Berkeley 1997, s. 54-69. [40] J. Staniszkis, Patologie struktur organizacyjnych. Próba podejścia systemowego, Zakład Narodowy im. Ossolińskich – Wydawnictwo Naukowe Polskiej Akademii Nauk, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1972, s. 113-133; tejże, Struktura jako rezultat procesów adaptacyjnych, [w:] W. Morawski (red.), Organizacje. Socjologia struktur, procesów, ról, PWN, Warszawa 1976, s. 173. [41] A. Kubiak, Postrzeganie zmian…, dz. cyt., s. 213-214. [42] A. Giza-Poleszczuk, Stosunki międzyludzkie i życie zbiorowe, [w:] M. Marody (red.), Co nam zostało z tych lat... Społeczeństwo polskie u progu zmiany systemowej, Aneks, Londyn 1991, s. 90. [43] S. Ehrlich, Nomenklatura – przykład Polski. Próba analizy normatywno-porównawczej, „Państwo i Prawo”, 1991, 46, 12, s. 25-40; T. Ito, Controversy over nomenklatura in Poland. Twilight of a monopolistic instrument of social control, „Acta Slavica Japonica”, 1983, nr 1, s. 57-104. [44] M. Hirszowicz, Komunistyczny Lewiatan, Instytut Literacki, Paryż 1973, s. 109. [45] B. Harasymiw, Nomenklatura: The Soviet Communist Party's leadership recruitment system, Canadian „Journal of Political Science”, 1969, II, 4, s. 509. [46] J. Tarkowski, Patronaż w scentralizowanym systemie socjalistycznym, [w:] tegoż, Socjologia świata polityki, vol. 2: Patroni i klienci, Wydawnictwo Adam Marszałek, Warszawa 1994, s. 157 (wyd. oryg. [w:] J. Kwaśniewski, R. Sobiech, J. Zamecka (red.). Zaradność społeczna. Z badań nad społecznymi inicjatywami w dziedzinie rozwiązywania problemów Polski lat osiemdziesiątych, Ossolineum, Wrocław 1990). [47] Tegoż, Władze terenowe po reformie. w: J. Tarkowski. Socjologia świata polityki, vol. 1: Władza i społeczeństwo w systemie autorytarnym, Wydawnictwo Adam Marszałek, Warszawa 1994, s. 179-181 (wyd. oryg. [w:] J.J. Wiatr (red.), Władza lokalna u progu kryzysu. Studium dwu województw, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1983). [48] K. Jowitt, Soviet neo-traditionalism, „Soviet Studies”, 1983, no. 3, s. 275-297. [49] J. Staniszkis, Political capitalism in Poland, „East European Politics and Society”, 1991, nr, 5, 1, s. 127-141. [50] R. Karklins, Wszystkiemu winien system. Korupcja w krajach postkomunistycznych, Sic!, Warszawa 2009, s. 148-149. [51] M. Łoś, A. Zybertowicz, Privatizing…, dz. cyt., s. 73, 75. [52] J. Tarkowski, Ryzyka prywatyzacji a polska nomenklatura – nowa klasa przedsiębiorców. [w:] tegoż, Socjologia świata polityki, vol. 1: Władza i społeczeństwo w systemie autorytarnym, Wydawnictwo Adam Marszałek, Warszawa 1994, s. 256 (wyd. org. The risk of privatization and the Polish nomenklatura: the new entrepreneurial class, The Wilson Center „Occasional Papers”, nr 28, kwiecień 1991); J. Staniszkis, Postkomunizm…, dz. cyt., s. 197. [53] J. Wasilewski, E. Wnuk-Lipiński, Poland: Winding road from the communist to the post-Solidarity elite, „Theory and Society”, 24, 5 (1995), s. 687-688. [54] Jak piszą autorzy zbiorczego opracowania dla Polski, Czech i Węgier: „We wszystkich trzech krajach, znaczny odsetek najwyższych stanowisk kierowniczych w gospodarce w 1993 r. był zajmowany przez tych, którzy należeli do elity technokratyczno-menedżerskiej w latach osiemdziesiątych” (E. Eyal, I. Szelényi, E. R. Townsley, Making Capitalizm Without Capitalists, Verso, London 1998, s. 115). [55] J. Wasilewski, Polish post-transitional elite, [w:] J. Frentzel-Zagórska, J. Wasilewski (red.), The Second Generation of Democratic Elites in Central and Eastern Europe, Institute of Political Studies, Warsaw 2000, s. 197-215. [56] A. Podgórecki, Społeczeństwo…, dz. cyt., s. 223. [57] A. Grodeland, T. Y. Koshechkina, W. L. Miller, A Culture of Corruption: Coping with Government in Post-Communist Europe, Central European University Press, Budapest 2001; J. Staniszkis, Political capitalism…, dz. cyt.; J. Tarkowski, Patronaż…, dz. cyt.; tegoż, Ryzyka prywatyzacji…, dz. cyt. [58] A. Chwalba, Imperium…, dz. cyt. [59] Podobną interpretację dla sfery mediów i kultury zaproponował w swojej analizie Zdzisław Krasnodębski (Demokracja peryferii, Wydawnictwo Słowo/Obraz Terytoria, Gdańsk 2003). Do swojej analizy postkomunizmu kategorie odnoszące się do rozwoju zależnego włączyła również Jadwiga Staniszkis (Postkomunizm…, dz. cyt.). [60] S. Huntington, Political Order…, dz. cyt. [61] Por. I. Krystew, Ach, jaki…, dz. cyt. [62] Por. P. Koryś, M. Tymiński, Oblicza korupcji. Zjawisko, skutki i metody przeciwdziałania, CEO, Warszawa, s. 79-90. [63] Por. D. C. North, Understanding…, dz. cyt. [64] A. Alchian, Uncertainty, Evolution and Economic Theory, „Journal of Political Economy”, 1950, nr 58, s. 211-221. [65] D. C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, Princeton 1990. [66] G. Roland, Understanding…, dz. cyt.; O. E. Williamson, The New Institutional…, dz. cyt. Piotr Koryś - Adiunkt w Katedrze Historii Gospodarczej Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, członek Ośrodka Badań nad Migracjami UW, stypendysta Fundacji Nauki Polskiej (2002-2003). Współautor książek OMP "Patriotyzm Polaków. Studia z historii idei" (2006), "Drogi do nowoczesności. Idea modernizacji w polskiej myśli politycznej" (2006), "Wolność i jej granice. Polskie dylematy" (2007), "Przeklęte miejsce Europy? Dylematy polskiej geopolityki" (2009). W serii Biblioteka Klasyki Polskiej Myśli Politycznej opublikował wybory pism Zygmunta Balickiego "Parlamentaryzm" (2008) i Zygmunta Miłkowskiego "Rzecz o obronie czynnej i o skarbie narodowym" (2009). |