Tekst opublikowany w książce Nieodrobiona lekcja. Polityki publiczne w Czechach i Polsce, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2014

Polska w latach 90-tych XX w. budowała swoje instytucje niepodległego demokratycznego państwa w kontekście fermentu instytucjonalnego w krajach zachodniej Europy, związanego z procesami liberalizacji ściśle regulowanych dotąd rynków i wzrastającej globalizacji^[1]. Jednym z przejawów tego fermentu było przekazywanie władzy publicznej instytucjom niepodlegającym logice rządów większości (non-majoritarian institutions). Za sprawą ustawodawstwa Unii Europejskiej niektóre z tych instytucji stały się częścią obowiązkowego wyposażenia instytucjonalnego krajów przystępujących do UE (niezależny bank centralny, urzędy regulacyjne rynków energii, telekomunikacji itp.). Inne stały się po prostu modne, a oprócz szczególnie wówczas atrakcyjnego europejskiego sznytu zdawały się przynosić rozwiązania wielu krajowych problemów, jak to było w przypadku francuskiej Najwyższej Rady Audiowizualnej i jej polskiej kopii – Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Specyfika instytucji niepodlegających logice rządów większości polega na tym, że mają ustawowo powierzone kompetencje władzy publicznej, ale zarazem nie pochodzą z wyborów i nie są bezpośrednio zarządzane przez wybieralnych polityków. Innymi słowy, politycy delegują do nich część swojej władzy i pozwalają na jej wykonywanie poza ich bezpośrednim nadzorem^[2].

Zakres tej delegacji i stopień kontroli polityków mogą być różne, ale w skrajnym przypadku można mówić o pojawieniu się na scenie politycznej autonomicznych, czy „neutralnych”, w sensie zdepolityzowanych instytucji publicznych^[3]. Przykładowo, francuska Rada Stanu, a zatem organ tworzący autorytatywną doktrynę administracyjną, autonomiczność niezależnych władz administracyjnych (autorités administratives indépendantes) zakreśla bardzo szeroko, stwierdzając, że: „działają w imieniu Państwa nie będąc podporządkowanymi Rządowi i jako takie dla właściwego wypełniania swoich zadań korzystają z gwarancji działania w pełni autonomicznego tak, iż ich działalność nie może podlegać innym wpływom jak tylko usankcjonowanym przez sądy”^[4]. Giandomenico Majone trafnie zauważa, że w takiej sytuacji trudno mówić o delegacji władzy w sensie ścisłym. Delegacja zakłada bowiem zachowanie przez pryncypała (delegującego) wpływu na działalność agenta, możliwość jego kontroli i ewentualnie odebrania przekazanych kompetencji^[5]. Gdy następuje całkowite i trwałe przekazanie kompetencji, instytucja niepodlegająca logice rządów większości staje się raczej powiernikiem, który ma działać w interesie publicznym, czy w interesie państwa, ale całkowicie na własną odpowiedzialność.

Chociaż więc w praktyce poza bankami centralnymi i sądami konstytucyjnymi takie przekazanie „praw własności” (Majone) do kompetencji w jakiejś sferze polityki (policy) występuje rzadko i rządy, choć w różnym stopniu, wciąż kontrolują instytucje niepodlegające logice większości, to możliwość osłabienia potencjału państwa jest bardzo wyraźna. Już samo pojawienie się nowego ośrodka władzy hierarchicznie niepodporządkowanego centrum rządu musi komplikować koordynowanie podejmowania decyzji publicznych. W dodatku proces koordynacji w przypadku podmiotów hierarchicznie niepodporządkowanych musi przyjmować formę sieci, czyli „zbiorów organizacji skupiających się wokół istotnych funkcji lub części rządu”^[6], łączących podmioty i interesy publiczne i prywatne, ekspertów etc., bez wyraźnych granic, z przewagą odformalizowanych, negocjacyjnych sposobów podejmowania decyzji^[7].

Dlaczego w takim razie delegowanie władzy do instytucji niepodlegających logice rządów większości stało się właściwie standardem w Europie lat 90-tych XX w.? W perspektywie teoretycznej, delegacja władzy rozwiązuje kilka istotnych problemów, które pod koniec lat 80-tych stały się aż nazbyt oczywiste dla demokratycznie wybranych polityków.

Bankructwo keynesowskiej polityki gospodarczej, w połączeniu z nasileniem się współzależności państw zachodnich i zmianami technologicznymi uświadomiły politykom, że utrzymanie poziomu konsumpcji i uczestnictwo w globalnej wymianie dóbr są możliwe tylko ze wsparciem finansowym sektora prywatnego. Jego zaangażowanie natomiast można pozyskać tylko udzielając gwarancji długoterminowej stabilności warunków prowadzenia interesów. Zadłużone państwo musiało mocno ograniczyć swoje ambicje bezpośredniego prowadzenia „wielkich projektów” infrastrukturalnych, ale przecież nie mogło zrezygnować z rozwoju, którego infrastruktura jest warunkiem. Telefonia komórkowa, przesył danych cyfrowych, telewizja satelitarna i cyfrowa, nowe źródła energii to przykłady koniecznych dla rozwoju, ale kapitałochłonnych inwestycji, na których prywatni przedsiębiorcy chętnie zarobią, o ile państwo zagwarantuje im stabilne warunki gospodarowania.

Instytucje niepodlegające logice rządów większości, mające perspektywę dłuższą niż jeden cykl wyborczy, rozwiązują więc problem wiarygodności podejmowanych przez państwo zobowiązań. Jeżeli regulacja polityki walutowej czy polityki energetycznej państwa zostanie oddana w ręce niezależnej od rządu instytucji, której ustawowym celem jest troska o wartość pieniądza czy konkurencyjność rynku, to inwestor może mieć nadzieję, że nawet zmiana rządzącej większości nie zmieni szybko tych priorytetów.

Dodatkowo, odciążenie polityków i ich biurokratów od konieczności posiadania wyspecjalizowanej, technicznej wiedzy pozwala im skupić się na kwestiach bardziej ogólnych, a zarazem bardziej atrakcyjnych z punktu widzenia wyborczego sukcesu. Co więcej, pozwala uniknąć odpowiedzialności za niepopularne, a konieczne dla rozwoju rynku decyzje, w rodzaju wzrostu cen energii dla indywidualnych odbiorców^[8].

Z perspektywy polityków rezygnacja przez rząd z pełnej kontroli nad daną sferą spraw publicznych przy równoczesnym powołaniu akceptowalnych dla graczy rynkowych państwowych instytucji niepodlegających logice rządów większości pozwala mieć nadzieję na ochronę interesu publicznego w konfrontacji z potężnymi interesami prywatnymi. Po II wojnie światowej ten efekt w Europie osiągano poprzez nacjonalizację przedsiębiorstw zarządzających infrastrukturą i ich podporządkowanie politykom. Chęć przyciągnięcia prywatnych inwestorów oznaczała konieczność odejścia od takiego rozwiązania i wypracowania nowych narzędzi ochrony interesu publicznego. Sięgnięto po rozwiązanie sprawdzane od końca XIX w. w Stanach Zjednoczonych – regulację przez agencje niepodlegające logice rządów większości^[9]. W ramach ustanowionych przez ustawodawcę ogólnych reguł prowadzą one ciągłą kontrolę sytuacji na rynku pod kątem zapobiegania zawodności rynku w rodzaju monopolizacji, przenoszenia kosztów na podmioty trzecie (negative externalities), asymetrii informacji, czy zarządzają korzystaniem z dóbr publicznych^[10].

Tego typu zadania mogłaby wykonywać administracja rządowa, ale doświadczenie amerykańskie dowodzi, że niezależne agencje regulacyjne są nie tylko bardziej wiarygodne dla uczestników rynku, ale i lepiej radzą sobie ze specyficzną mieszanką czynności, których wymaga regulacja (zbieranie danych na temat rynku, tworzenie reguł na nim obowiązujących, orzekanie w sprawach indywidualnych). Stabilność ustawowych ram działania i daleko posunięta specjalizacja sprzyjają bowiem profesjonalizacji regulatorów rynku. Pozwalają też na większą elastyczność w realizacji zadań niż w przypadku tradycyjnej administracji, której najwyższym priorytetem jest zgodność działań z prawem. Nie bez znaczenia jest tu bowiem dopuszczenie pewnej dyskrecjonalności koniecznej w podejmowaniu decyzji regulacyjnych, która z kolei pozwala na bardziej negocjacyjny a mniej hierarchiczny styl stosunków z podmiotami podlegającymi regulacji, co zazwyczaj obniża koszty wprowadzania decyzji w życie^[11].

Ten ostatni element dobrze pokazuje też zagrożenia wypływające z regulacji przez agencje niepodlegające logice rządów większości. W ograniczonym stopniu podlegając demokratycznej kontroli, mogą one bowiem zaprzestać troski o interes publiczny, czy zaprzestać wykonywania ustawowo delegowanych zadań. Może to być wynikiem pojawienia się instytucjonalnych zachęt do działania niezgodnego z intencjami delegujących władzę polityków, ale też nieformalnego przejęcia regulatora przez podmioty rynkowe, które miał regulować^[12]. Historia amerykańskich niezależnych agencji regulacyjnych pełna jest przykładów żelaznych trójkątów (agencja – quasi-korporacyjny przedstawiciel regulowanych podmiotów – komisja parlamentarna, która miała kontrolować działanie agencji), które podporządkowują sobie jakiś wycinek spraw publicznych, rozleniwionych agencji utrzymywanych z opłat regulowanych podmiotów, układów klienckich. W każdym wypadku niezależny status instytucji niepodlegającej logice rządów większości utrudnia przywrócenie demokratycznej, czyli politycznej kontroli nad daną sferą działalności państwa. Kontrola ta jest bowiem wypadkową formalnych możliwości interweniowania polityków i kosztów, jakie poniosą, jeżeli zdecydują się ich użyć (np. strata czasu, konieczność zebrania informacji, konieczność uzgodnienia stanowiska z politycznymi partnerami)^[13]. Nawet więc, jeżeli teoretycznie delegacja władzy do instytucji niepodlegających logice rządów większości nie musi prowadzić do osłabienia państwa, to w praktyce może mieć takie skutki.

Ogromna popularność niezależnych agencji regulacyjnych w Europie lat 90-tych wyraźnie wskazuje jednak, że opisywane wyżej zalety instytucji niepodlegających logice rządów większości przeważają nad niebezpieczeństwami, a urynkowienie i towarzysząca mu kontrola poprzez regulację może wzmacniać, a nie osłabiać potencjał państwa. Jak pisze Majone, prowadzą one raczej do redefinicji funkcji i działań państwa, niż do jego wycofania się^[14].

Dobrą ilustracją tego zjawiska jest francuska polityka przemysłowa i rola, jaką zaczęły w niej odgrywać niezależne władze administracyjne w latach 90-tych. Pierwsze z nich zaczęły powstawać jeszcze pod koniec lat 70-tych w sferach newralgicznych, ale marginalnych z punktu widzenia polityki państwa (np. Narodowa Komisja ds. Informacji i Praw Obywatelskich), bowiem ich autonomiczny status oznaczał „bardzo znaczące zerwanie z napoleońską koncepcją hierarchicznego systemu, w którym administracja podlega poleceniom władzy wykonawczej”^[15]. Nadal dobrze pasowała do nich obserwacja, że w Europie niezależne agencje regulacyjne są postrzegane jako „konstytucyjna anomalia nie pasująca dobrze do ogólnego schematu kontroli [nad administracją] oraz systemu hamulców i równowag”^[16]. Jednak do połowy pierwszej dekady nowego stulecia powstały 34 niezależne władze administracyjne regulujące sprawy tak różnorodne, jak energetyka, telekomunikacja, media, równość płci itd.

Okazały się one bowiem dobrym narzędziem kontrolowania zmian, jakie zaszły we francuskim społeczeństwie i gospodarce. Globalizacja a zwłaszcza integracja europejska na początku lat 90-tych zaczęły bowiem podawać w wątpliwość tradycję francuskiego etatyzmu z jego „wielkimi projektami” i „narodowymi czempionami”. Zagraniczni konkurenci domagali się równego dostępu do francuskiego rynku, przenikająca z krajów anglosaskich judycjonalizacja obrotu gospodarczego stawiała w dwuznacznym świetle bliskie związki francuskiej polityki i gospodarki, ustawodawstwo europejskie rodziło niepewność co do możliwości koordynacji strategii firm i twórców polityki państwa^[17].

Duża część niezależnych agencji regulacyjnych powstała więc we Francji jako element wymuszonej przez Unię Europejską liberalizacji (nakaz oddzielenia funkcjonalnego regulatora rynku od dostawcy usług). Formalnie agencje te nie różniły się od swoich brytyjskich czy holenderskich odpowiedników, jednak w praktyce zwiększyły władzę elit administracyjnych (grand serviteurs de l’État) i umożliwiły im kontrolę procesu liberalizacji^[18]. Europejski wymóg troski o konkurencję na rynku równoważyły one bowiem zasadą wspierania „długoterminowej innowacyjności”. W praktyce oznaczało to ochronę rentowności dotychczas dominujących na rynku narodowych czempionów (poprzez zgodę na wzrost cen), wsparcie dla ich restrukturyzacji, utrudnianie dostępu do rynku francuskiego nowym podmiotom, poparcie dla zagranicznych inwestycji firm francuskich^[19].

Porównując brytyjskie i francuskie agencje regulacyjne Mark Thatcher konkluduje, że o ile Brytyjczycy dążyli do stworzenia u siebie rynku zdolnego do międzynarodowej konkurencji, o tyle Francuzi starali się stworzyć firmy zdolne do konkurencji międzynarodowej^[20]. Stworzyć a właściwie utrzymać, bowiem od czasów prezydentury de Gaulle’a na tym polegała istota francuskiej polityki przemysłowej. Niezależne agencje regulacyjne jako narzędzie w rękach elit politycznych pozwoliły przystosować ją do nowych warunków zliberalizowanej i globalizującej się gospodarki. Mimo potęgowania złożoności procesu decyzyjnego, odmiennych od tradycyjnych procedur operacyjnych i działania w pewnej odległości od bieżącej polityki instytucje te okazały się użyteczne dla wzmocnienia potencjału państwa.

Regulacja mediów elektronicznych

Francuska specyfika była widoczna nawet w tak unikalnej sferze regulacji jak radiofonia i telewizja. Nietypowość tej dziedziny spraw publicznych polega na faktycznej monopolizacji mediów elektronicznych przez państwo niemal w całej kontynentalnej Europie po II wojnie światowej i na ogromnej roli, jaką odgrywa telewizja w prowadzeniu polityki co najmniej od lat 60-tych XX w.

Dominującym do połowy lat 70-tych w Europie modelem była więc telewizja mniej lub bardziej utrzymywana przez rząd, deklarująca realizację służby, czy misji publicznej. Oznaczało to dostarczanie obywatelom informacji i wiedzy potrzebnej do tego, by stali się pełnoprawnymi uczestnikami narodowej kultury i demokratycznej polityki. Telewizja została więc uznana za taką samą usługę publiczną jak poczta, kolej czy telefon – każdy powinien mieć możliwość korzystania z niej, powinna realizować interes publiczny a nie interesy grupowe, stąd musi się znajdować pod kontrolą społeczną^[21].

Formalnie uzasadnieniem regulacji było uznanie częstotliwości zdatnych do nadawania sygnału radiowego i telewizyjnego za dobro rzadkie, którym państwo musi zarządzać. Inaczej jednak niż w Stanach Zjednoczonych ustalenie technicznych warunków transmisji radiowej a potem telewizyjnej nie było głównym przedmiotem działań regulacyjnych państwa. Już u zarania europejskich radiofonii przyjęto doktrynę, że „media to wspólne dobro społeczne, wartościowe narzędzie, którym należy się posługiwać tak, aby przynosiło korzyści wszystkim obywatelom”^[22], a powołana w 1923 r. Komisja Sykesa, owocem prac której było powstanie BBC jako nadawcy publicznego, uznała, że „kontrola nad czymś, co ma tak wielki potencjalny wpływ na opinię publiczną i życie narodu, powinna pozostać w rękach państwa”^[23].

Koniec lat 70-tych XX w. to początek gwałtownej zmiany technologicznej, za sprawą której możliwe było powstanie nowych stacji telewizji naziemnej, ale i kablowej, a wkrótce również satelitarnej. Wiązała się ona ze zmianą, a właściwie fragmentaryzacją, czy „uniszowieniem” gustów telewidzów. Z punktu widzenia polityków ta ewolucja oznaczała, że kontrolując jeden-dwa kanały publicznej telewizji nie są już w stanie dotrzeć do 60-70 procent wyborców, jak to miało miejsce w poprzedniej dekadzie. W ten sposób politycy stali się sojusznikami liberalizacji rynku telewizyjnego, a przełom lat 80-tych i 90-tych bywa nawet nazywany okresem „zdrady polityków” względem mediów publicznych, czy dominującej dotąd ich doktryny. Rzeczywiście, w wielu krajach kontynentalnej Europy zniesiono wtedy monopol stacji państwowych, a we Francji sprywatyzowano nawet w 1987 r. pierwszy program telewizji publicznej (TF1)^[24].

W tym kontekście bardziej zrozumiałe staje się dążenie do utworzenia regulatora nowo powstającego rynku, który działałby z pewną dozą niezależności w stosunku do rządu. Po pierwsze, dodaje to wiarygodności strategii liberalizacji i częściowej prywatyzacji mediów elektronicznych, a przez to daje szansę doboru poważniejszych inwestorów. Po drugie, pozwala narzucić prywatnym nadawcom obowiązki programowe związane z publiczną misją mediów elektronicznych (np. tworzenie programów edukacyjnych, skierowanych do mniejszości, wspieranie rodzimej produkcji filmowej). Gdyby misja ta była każdorazowo ustalana przez rząd, niezależność prywatnych nadawców stałaby pod dużym znakiem zapytania.

We Francji kluczową rolę odegrał jednak czynnik stricte polityczny. Każda prywatyzacja, a prywatyzacja dobra rzadkiego w szczególności, ma bowiem wymiar pierwotnej alokacji własności. Ten, kto kupi państwowy kanał telewizyjny, czy licencję na jeden z niewielu powszechnie dostępnych kanałów naziemnych, będzie w nieporównywalnie lepszej sytuacji niż jakikolwiek konkurent wchodzący na rynek później. Dlatego też dobierając kontrahentów według kryteriów politycznych, rządzący mogą uzyskać długotrwałą przewagę nad opozycją. Tak też stało się we Francji, gdzie prawicowy rząd w 1986 r. unieważnił koncesje wydane prywatnym nadawcom przez rząd poprzedni (a właściwie pozornie neutralnego regulatora rynku mediów elektronicznych), a potem jako nowego właściciela TF1 wybrał inwestora nie tylko silnego finansowo, ale i znanego z gaullistowskich sympatii. Postulowane i w końcu zrealizowane przez socjalistów powołanie silnego niezależnego regulatora rynku mediów elektronicznych było więc nie tylko aktem delegacji władzy przez wybieralnych polityków, aktem ograniczenia własnej władzy, ale też sposobem związania przyszłego, najprawdopodobniej wrogiego rządu. Miało umożliwić socjalistom uzyskanie przynajmniej ograniczonego wpływu na media niepubliczne, a w sensie instytucjonalnym stworzyć narzędzie prowadzenia polityki medialnej niezależnie od struktury własnościowej. Socjaliści gotowi byli zapłacić za to podzieleniem się władzą nad nową agencją regulacyjną, choć akurat w momencie, gdy była tworzona, przejęliby nad nią kontrolę^[25].

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji – nadzieje i dysfunkcje

Nie może więc dziwić, że owoc tych francuskich sporów – powołana w 1989 r. Najwyższa Rada Audiowizualna (Conseil supérieur de l’audiovisuel – CSA)^[26] – stał się na początku lat 90-tych wzorem dla sporej części krajów postkomunistycznych w zakresie tworzenia niepodlegających logice rządów większości instytucji regulacyjnych rynku mediów elektronicznych^[27]. Był to bowiem okres sporej nieufności do polityki w ogóle a polityki partyjnej w szczególności, kiedy hasła politycznej neutralności, profesjonalizmu, legitymizacji wynikającej z wiedzy i zawodowego autorytetu trafiały na podatny grunt^[28]. Wzbierająca na Zachodzie fala delegowania kompetencji do niezależnych agencji regulacyjnych tworzyła też presję na kopiowanie instytucji z Europy, do której przecież kraje postkomunistyczne chciały „powrócić”. Zapożyczenie z Francji pozwalało politykom z jednej strony rzeczywiście pozbyć się kłopotliwych, bo wymagających pewnej fachowości kompetencji i stworzyć podmiot, który w razie powodzenia wzmocni legitymizację całego systemu, a w razie porażki będzie dogodnym chłopcem do bicia. Z drugiej strony, pozwalało żywić nadzieję, że mimo wszystko zachowają pewną kontrolę nad sferą przekazaną niezależnej agencji skoro udało się to we Francji. Sajó wręcz twierdzi, że taka delegacja umożliwiała politykom prowadzenie „business as usual za zasłoną mniej przejrzystych instytucji”^[29], choć takiemu stanowisku trzeba przeciwstawić wiele świadectw na temat tworzenia polskiej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT), które podkreślają szczere intencje, a nawet pewien idealizm polityków oddających na początku lat 90-tych swoje kompetencje^[30].

Krajowa Rada została więc stworzona jako instytucja o najsilniejszych z możliwych, bo konstytucyjnych gwarancjach niezależności. Nowelizacja konstytucji na dwa miesiące przed uchwaleniem ustawy o radiofonii i telewizji tworzącej KRRiT deklarowała powstanie tego organu jako stojącego „na straży wolności słowa, realizacji prawa obywateli do informacji oraz interesu społecznego w radiofonii i telewizji”^[31]. W ten sposób Rada stawała się organem właściwym w sprawach radiofonii i telewizji, o legitymizacji wywodzącej się wprost z konstytucji, nie ze zwykłej woli parlamentu, co członkom jej pierwszego składu dało nawet okazję do nazwania Rady „suwerennym organem konstytucyjnym”^[32].

I rzeczywiście, jeżeli spojrzeć na formalne gwarancje niezależności Rady, to szły one bardzo daleko. Jej członkowie byli powoływani na nieodnawialną 6-letnią kadencję przez trzy różne organy państwa^[33], obejmując mandat musieli zawiesić swoje członkostwo w partiach politycznych i podlegali szeroko zakreślonej zasadzie niepołączalności mandatu. Zastosowano też zasadę ciągłości prac Rady i wymiany 1/3 jej składu co dwa lata. Ustawa wprowadzała też wymóg wiedzy i doświadczenia w zakresie środków społecznego przekazu dla osób kandydujących do Rady. Wyraźnie zadbano więc o oderwanie Rady od każdorazowej większości rządzącej i stworzono instytucję, która podobnie jak jej francuski wzór pod względem konstrukcji ustrojowej najbardziej przypomina Trybunał Konstytucyjny, czy powołaną dużo później Radę Polityki Pieniężnej.

Jeżeli zastosować do KRRiT indeks formalnej niezależności agencji regulacyjnych opracowany przez Fabrizio Gilardiego na podstawie badań 106 agencji z 17 krajów Europy, to okaże się, że polska Rada jest jedną z bardziej niezależnych na naszym kontynencie. Indeks obejmuje wskaźniki takie jak: sposób powoływania oraz długość kadencji członków i szefa agencji, możliwość ich odwołania, formalne zobowiązania agencji względem rządu i parlamentu, możliwość rewizji decyzji agencji przez organ inny niż sąd, sposób tworzenia i realizacji budżetu agencji. Wartość wskaźnika dla KRRiT wynosi 0,84, gdzie 1,0 oznacza pełną niezależność^[34]. Dla porównania przeciętna wartość indeksu dla wszystkich badanych przez Gilardiego podmiotów wynosi 0,41, dla wszystkich nieekonomicznych agencji regulacyjnych 0,27, dla wszystkich agencji francuskich 0,52, zaś brytyjskich 0,59^[35].

Również pod względem zakresu kompetencji KRRiT jest silnym regulatorem. Ustawowe zadania obrony „wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności dostawców usług medialnych i interesów odbiorców oraz zapewnienia otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji” zostały przetłumaczone na bardzo daleko idący zakres regulacji: od koncesjonowania nadawców, w tym telewizji kablowych, przez powoływanie rad nadzorczych mediów publicznych, po ustalanie dopuszczalnego czasu i treści reklam, struktury pochodzenia produkcji telewizyjnych, ocenę bezstronności i rzetelności dziennikarskiej, technicznych wymogów emisji, a nawet wspieranie socjalizacji dzieci i młodzieży i inicjowanie postępu technicznego^[36]. Z wyjątkiem możliwości prowadzenia postępowania sprawdzającego o charakterze śledztwa w przypadku podejrzenia naruszenia prawa, KRRiT cieszyła się wszelkiego rodzaju kompetencjami, jakimi w ogóle dysponują agencje regulacyjne, a na pewno wszystkimi, które posiada francuska Rada Audiowizualna (kompetencje nominacyjne, wydawania powszechnie obowiązujących aktów prawnych, nakładania sankcji, udziału w tworzeniu polityki państwa w danej sferze)^[37]. KRRiT była więc instytucją na serio: i niezależną, i silną, nie była przejawem deregulacji, w sensie dopuszczenia żywiołu rynkowego do świata mediów elektronicznych, niezwykle poważnie traktowała zadanie zbudowania „ładu medialnego” (określenie bardzo często powtarzane przez członków pierwszego składu KRRiT)^[38] i miała do tego narzędzia.

Dlatego nie sposób zgodzić się poglądem, że Rada nie tylko nigdy nie była, ale i nie miała być ciałem niezależnym, że nie nastąpiła rzeczywista delegacja władzy i że od początku maksimum czego można było wymagać, to „przekształcenie KRRiT w pluralistyczny mini parlament, gdzie decyzje mające służyć interesowi publicznemu wypracowuje się przez kompromis polityczny”^[39]. Ten sam autor pisze: „Wiadomo było od samego początku, że wszechwładza partii politycznych i słabość społeczeństwa obywatelskiego, a także brak osobistej/profesjonalnej niezależności członków władz oraz wielu pracowników mediów publicznych nieuchronnie doprowadzą do upolitycznienia tych mediów. (…) Teoretycznie sejm, senat i prezydent nie muszą powoływać członków KRRiT według kryteriów politycznych, jednak trudno było zakładać, że tego nie uczynią. Tak się dzieje w młodych demokracjach…”^[40].

Pierwsze 17 miesięcy działalności Rady dowodzi, że nie tylko miała ona potencjał, by stać się rzeczywiście niezależnym regulatorem, ale i że pierwszy jej skład tak postrzegał misję nowej instytucji.

Dwa podstawowe zadania, przed jakimi stanęli członkowie Rady powołani w kwietniu 1993 r., to przekształcenie telewizji rządowej, kierowanej przez Przewodniczącego Komitetu ds. Radia i Telewizji działającego przy Radzie Ministrów w nadawcę publicznego z ustawowymi gwarancjami niezależności oraz rozdzielenie koncesji dla nadawców niepublicznych. Obydwa zadania miały ogromny ciężar polityczny, ale mimo to w przypadku obydwu Rada zachowywała się jak niezależna od partyjnych nacisków agencja regulacyjna. Szczególnie było to widoczne w przypadku procesu koncesyjnego. Rada przyjęła bowiem jasne przesłanki przydzielania koncesji (jedna ogólnopolska koncesja telewizyjna, absolutna preferencja dla polskiego kapitału i programu opartego na „wykorzystaniu dorobku polskich środowisk twórczych”^[41]) i jasną procedurę opartą na publicznych przesłuchaniach, do których w dodatku nie zobowiązywała jej ustawa. W kontekście powtarzających się zarzutów o korumpowanie członków Rady i konflikt interesów jej ekspertów przygotowujących decyzje koncesyjne, można więc mieć zastrzeżenia co do trafności poszczególnych rozstrzygnięć KRRiT, zwłaszcza w sprawie ogólnopolskiej telewizji komercyjnej, ale nie sposób dowieść, że stał za nimi interes którejś z partii^[42]. W przypadku powołania prezesa Telewizji Polskiej SA procedury były dużo bardziej niejasne, ale miarą niezależności Rady było to, że wybrany przez nią Wiesław Walendziak zaczął być atakowany zarówno przez lewicę, jak i prezydenta Wałęsę niemal natychmiast po objęciu stanowiska, co wyraźnie wskazuje na polityczny charakter zastrzeżeń i dużą dozę niezależności KRRiT.

Rada niewątpliwie była poddawana naciskom politycznym i czasem im ulegała. Marek Markiewicz, pierwszy przewodniczący Rady, twierdzi, iż fakt, że drugi proces koncesyjny trwał dwa lata (pierwszy tylko pół roku), był wynikiem politycznej presji na członków KRRiT. Twierdzi on również, że pod wpływem politycznych interwencji Rada zaniechała działań kontrolnych w stosunku do niektórych nadawców. Rada aktywnie wystąpiła też przeciwko prezydentowi Wałęsie, gdy ten w swoim orędziu telewizyjnym przed wyborami 1993 r. agitował za jedną z partii startujących w wyborach^[43].

Ostatecznie jednak to niezależność w przyznaniu jedynej ogólnokrajowej koncesji telewizyjnej spółce Polsat była przyczyną upadku Rady definiującej się jako niezależna agencja regulacyjna. Prezydent Wałęsa wykorzystując uchylenie kilku mało istotnych punktów koncesji dla Polsatu przez Naczelny Sąd Administracyjny odwołał we wrześniu 1994 r. mianowanych przez siebie członków KRRiT^[44]. Nie tylko naruszało to ducha ustawy, ale i uznane zostało za nielegalne przez Trybunał Konstytucyjny kilka miesięcy później^[45]. Lech Wałęsa nie zmienił jednak swej decyzji, dając przykład politykom nowej koalicji rządzącej, że delegacja władzy do KRRiT nie ma charakteru nieodwracalnego i członkowie Rady wcale nie muszą uniezależniać się od ośrodka politycznego, dzięki któremu zostali wybrani. Niezależność nie jest oczywiście gwarancją podejmowania dobrych decyzji i w przypadku Krajowej Rady też tak nie było. Jednak przez 17 miesięcy KRRiT była instytucją niezależną od powołujących ją ośrodków politycznych i rzeczywiście ustalała strategię państwa wobec mediów elektronicznych.

Dzięki materiałom o charakterze wspomnieniowym, jak również pogłębionym wywiadom ze wszystkimi członkami pierwszego składu Rady, przeprowadzonym w 1995 r. przez Jarosława Kiliasa, można zrekonstruować samoświadomość jej członków^[46]. Mimo koniecznej przy tego typu źródłach ostrożności nie sposób nie zauważyć, że członkowie Rady mówią o sobie jako o twórcach niezależnej agencji regulacyjnej, choć najwyraźniej nie znają tego pojęcia. Wszyscy badani przez Kiliasa członkowie Krajowej Rady jednocześnie podkreślali swoje różne pochodzenie polityczne i zarazem twierdzili, że nie wywoływało ono istotnych różnic w czasie pracy w Radzie. W każdym razie nie takich, które wiodłyby do sporów dotyczących celów i sposobów działania KRRiT. Jej cele traktowali jako dane z góry ustawą, niepodlegające negocjacji, a przez to mające charakter całkowicie apolityczny. Siebie postrzegali jako reprezentantów interesów nie swoich partii, ale państwa i podkreślali biurokratyczny wymiar swojej działalności i ciążące na nich „obowiązki prawne, państwowe”^[47]. W tak zdefiniowanej Radzie, zdaniem jej członków, nie było opozycji, a decyzje były podejmowane na drodze swobodnej dyskusji, a nie partyjnych parytetów. Od tak rozumianej apolityczności był tylko jeden zasadniczy wyjątek – decyzje personalne. Tu konsultacje z podmiotami politycznymi na zewnątrz Rady nie były złamaniem spontanicznie wytworzonych reguł, a walka o stanowiska dla „swoich” usprawiedliwiła zawiązywanie partyjnych koalicji.

Nawet jeżeli ten obraz jest nieco przesłodzony za sprawą ran odniesionych przez członków Rady w pierwszym okresie jej działania i KRRiT odchodziła od deklarowanych ex-post zasad, to dobrze pokazuje, jak chcieli widzieć siebie wszyscy (sic!) członkowie Rady, jakie było społeczne oczekiwanie wobec nowo powołanej instytucji i jakiemu wzorowi chciała sprostać. Niewątpliwie tym ideałem była niezależna agencja regulacyjna. Jak trafnie zauważa Rafał Matyja, pierwszy skład KRRiT „mógł budzić nadzieję na to, że bez dodatkowych formalnych barier elita polityczna uznała zasadność pluralistycznej kontroli nad funkcjonowaniem mediów”, a partie przyjęły ograniczenie swojej roli, skoro spośród sześciu członków Rady wybranych przez parlament trzech wywodziło się z opozycji^[48].

Być może przyzwolenie na delegację wzmacniało słabe zrozumienie istoty nowej instytucji, niepodobnej do organów władzy czy administracji zakorzenionych w polskiej tradycji prawnej, co znowu łączyło nasz kraj z Francją. Rada znalazła się w konstytucji w rozdziale Organy kontroli państwowej i ochrony prawa wraz z Najwyższą Izbą Kontroli i Rzecznikiem Praw Obywatelskich, z którymi nie ma nic wspólnego. Komentarz do ustawy o radiofonii i telewizji kończy rozważania na temat niepewności co do charakteru Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji konkluzją, że jest ona „swoistym organem administracji państwowej łączącym w sobie funkcje zarządcze i kontrolne”^[49]. Warto zauważyć, że wszystkie później powołane agencje regulacyjne zostały podporządkowane premierowi lub ministrom i są centralnymi organami administracji rządowej. Senatorowie zaś, którzy odrzucili pierwsze sprawozdanie nowej instytucji w 1994 r., skonstatowali, że „usytuowanie Rady niejako ponad parlamentem i ponad prezydentem, wybieranym przecież w wyborach powszechnych (…) nie znajduje (…) pełnego uzasadnienia”^[50].

We wrześniu 1994 r. prezydent Wałęsa zastąpił powołanych przez siebie członków Rady osobami w pełni dyspozycyjnymi, a w marcu 1995 r. Sejm wybrał na nowego członka Rady świeżo odwołanego ministra, który w swoich wspomnieniach decyzję o kandydowaniu uzasadniał następująco: „Świadomy słabości PSL-u w mediach po wyjściu z rządu zaproponowałem Pawlakowi, że będę się ubiegał o miejsce w KRRiT…”^[51]. Krajowa Rada przestała być niezależną agencją a stała się „miniparlamentem”^[52], gdzie „mało który członek analizuje część wniosków bez emocji, w sposób zupełnie bezstronny i wyłącznie pod względem merytorycznym”^[53], bo liczy się, „kto ma większość”^[54]. Ostatnim akordem tego procesu była nowelizacja ustawy o radiofonii i telewizji z grudnia 2005 r., która rozwiązywała dotychczasową Radę i wprowadzała kadencyjność tej instytucji, w praktyce wiążąc ją z kadencją parlamentu^[55].

Politycy wszędzie mają mniejszą lub większą kontrolę nad niezależnymi agencjami regulacyjnymi. Nie tylko poprzez nominacje ich członków, ale i przez ustalanie budżetów tych instytucji, możliwość przełamania ich decyzji (w ostateczności na drodze ustawy), czy ustalanie zakresu ich kompetencji. Z badań Marka Thatchera wynika jednak, że z jakichś względów bardzo rzadko lub wręcz wcale politycy nie używają dostępnych im narzędzi podporządkowania sobie niezależnych agencji. Nie tylko nie zmniejszają, ale zwiększają ich kompetencje, nie zmniejszają budżetów i w bardzo umiarkowanym stopniu mianują w ich skład polityków. Wśród członków wszystkich instytucji niepodlegających logice rządów większości odsetek osób sprawujących lub ubiegających się wcześniej o urząd wybieralny (niezbyt wymagająca definicja polityka) wahał się od 3 procent w Wielkiej Brytanii do 32 procent we Włoszech. Odsetek osób, których partyjne afiliacje były powszechnie znane, wynosił od 3 procent w Wielkiej Brytanii, przez 46 procent we Francji, do 77 procent we Włoszech^[56]. Dla KRRiT pierwszy wskaźnik wynosi 72 procent, natomiast znane są partyjne sympatie wszystkich członków Rady zasiadających w niej po 1995 r., może z wyjątkiem trojga urzędników i ludzi mediów mianowanych przez Aleksandra Kwaśniewskiego pod koniec jego kadencji i już po ujawnieniu afery Rywina.

Nadmiar polityków kosztem fachowców od mediów zasiadających w Radzie jest często przywoływany nie tylko jako przejaw braku jej niezależności i upartyjnienia, ale i przyczyna dysfunkcjonalności. Dziennikarze wręcz lubują się w eksponowaniu, czego to członkowie regulatora rynku medialnego o mediach nie wiedzą^[57]. Argument wydaje się tu brzmieć mniej więcej tak: „utworzono organ z założenia opierający się (…) na merytorycznym autorytecie członków, ale jednocześnie nie zadbano o właściwe określenie kryteriów stanowiących konieczną podstawę osiągnięcia tego założenia”^[58], gdyby je doprecyzowano, gdyby członków Rady na przykład wybierali sami profesjonaliści od mediów, a nie politycy, to instytucja ta działałaby dużo lepiej.

W moim przekonaniu doszukiwanie się przyczyn dysfunkcjonalności Rady w upolitycznieniu rozumianym jako brak profesjonalizmu zupełnie nie oddaje istoty problemu. Pomijając już fakt, że twórcy niezależnej KRRiT – Marek Markiewicz, Marek Siwiec, Andrzej Zarębski, Ryszard Miazek byli parlamentarzystami, to niewątpliwie największym profesjonalistą w pierwszym składzie Rady był Bolesław Sulik, co nie przeszkodziło mu w budowaniu po 1995 r. koalicji z politykami SLD i PSL, która przejęła kontrolę najpierw nad KRRiT, a potem nad mediami publicznymi. Wybór rad nadzorczych TVP SA i Polskiego Radia według partyjnych parytetów w 1997 r. Sulik nazwał „czarnym dniem mediów publicznych”, co nie przeszkodziło mu jeszcze przez dwa lata kierować pracami Rady^[59].

Z perspektywy potencjału państwa problem nie polega jednak na tym, że doszło do upolitycznienia KRRiT i przestała być ona niezależną agencją regulacyjną. Niezgodne z konstytucją działanie instytucji formalnych zawsze osłabia autorytet państwa, ale gdyby Rada stała się po prostu emanacją parlamentu czy rządu, organem, który w imieniu większości zarządza mediami elektronicznymi, to potencjał państwa zostałby zachowany. KRRiT nie stała się jednak narzędziem działania demokratycznie wyłonionej większości, która ponosi odpowiedzialność za państwo, ale instytucją dysfunkcjonalną, która nie realizuje powierzonych jej zadań w zakresie polityki medialnej państwa.

Jeśli za punkt odniesienia uczynić priorytety przyjęte przez KRRiT na początku jej istnienia, to okaże się, że nie tylko żaden z nich nie został osiągnięty, ale Rada jako instytucja przestała w tych sferach spraw publicznych odgrywać decydującą rolę.

Pierwszym priorytetem Rady w 1993 r. było „stworzenie niezależnej, wolnej od ingerencji czynników politycznych, telewizji i radiofonii publicznej, utrzymującej się z opłat obywateli”^[60]. Nie jest celem niniejszej pracy ocena działalności TVP SA i Polskiego Radia, ale zarówno ich upolitycznienie, jak i uzależnienie od reklamodawców nie budzą wątpliwości. Ważniejszy jest chyba fakt, że Rada albo pogodziła się z takim stanem rzeczy, albo sama stała się narzędziem upolitycznienia mediów publicznych.

Jednak nie jest tak, jak twierdzi Marek Markiewicz, że „władza, którą posiada ta instytucja przekłada się aż do osoby prowadzącego program zarówno w telewizji publicznej, jak i prywatnej”^[61]. Decyzje bowiem nie zapadają w Radzie, jest ona co najwyżej formalnym przekaźnikiem ustaleń podejmowanych gdzie indziej. Członkowie Rady czasem uczestniczą w tych rzeczywistych gremiach decyzyjnych, a czasem są tylko ich biernym wykonawcą. Dwa przykłady z przeciwnych konfiguracji partyjnych dobrze ilustrują utratę kontroli KRRiT nad mediami publicznymi. W lutym 2003 r. sejmowa komisja śledcza badająca aferę Rywina zaapelowała do Rady, na wniosek przedstawiciela SLD (sic!), o zawieszenie w obowiązkach prezesa TVP Roberta Kwiatkowskiego do czasu wyjaśnienia jego roli w aferze. Dzień później Rada odmówiła podjęcia jakichkolwiek działań argumentując, że jest to sprawa rady nadzorczej TVP (którą sama wybrała), choć już wcześniej stało się oczywiste, że rada nadzorcza jest uzależniona od prezesa TVP^[62]. Również Rada kontrolowana przez koalicję PiS-LPR-Samoobrona nie mogła odwołać kolejnych prezesów mediów publicznych, gdyż najpierw na wiosnę 2008 r. nie-PiS-owska część jej członków bojkotowała prace Rady, gdy PiS nie chciał wybrać pełnego składu Rady Nadzorczej PR SA, a w lipcu 2009 r. bezskutecznie próbowała pozbyć się p.o. prezesa TVP SA Piotra Farfała, który wybrany został do zarządu TVP w chwili, gdy kluczową rolę dla zdobycia większości dla koalicji odgrywała jego partia – LPR^[63]. Najbardziej drastycznym przykładem degradacji KRRiT było chyba jednak całodniowe oczekiwanie Rady na zakończenie negocjacji między PiS i LPR w styczniu 2007 r. dotyczących wyboru nowego prezesa… Narodowego Banku Polskiego. W pakiecie negocjacyjnym były bowiem, w zamian za poparcie kandydata PiS, miejsca dla LPR w Radzie Nadzorczej TVP SA^[64].

Również w wymiarze programowym KRRiT nie sprawuje kontroli nad publicznymi nadawcami. Dla przykładu, systematycznie, zwłaszcza w okresie kampanii wyborczej, sporządza zestawienia czasu antenowego poświęconego poszczególnym partiom, stwierdza naruszenie równowagi i przesyła raport władzom TVP, czasem wzmiankując ten fakt w swoim sprawozdaniu^[65]. KRRiT nie zdefiniowała też na czym miałaby polegać misja publicznej radiofonii i telewizji, nie dziwi więc, że TVP wśród dużych europejskich telewizji publicznych najmniej czasu poświęca na „gatunki misyjne”, a najwięcej na „rozrywkę i fabułę”. Jedną z przyczyn z pewnością jest uzależnienie nadawcy publicznego od reklamodawców, pod kątem których ustalana jest ramówka. Przychody z abonamentu spadają bowiem systematycznie i pod koniec ubiegłej dekady ich udział wynosił mniej niż 30 procent ogółu przychodów TVP wobec ponad 60 procent z reklamy i sponsoringu. Znowu, Rada zauważa ten fakt, ale nie jest w stanie podjąć konkluzywnych kroków w celu przynajmniej zwiększenia ściągalności abonamentu^[66].

Drugim priorytetem KRRiT w 1993 r. było takie rozdzielenie koncesji dla prywatnych nadawców, by powstała jedna silna ogólnopolska sieć oparta na rodzimym kapitale i wykorzystująca „dorobek polskich środowisk twórczych” oraz by „maksymalnie promowane były lokalne inicjatywy radiowe i telewizyjne”^[67]. Z badań Jarosława Kiliasa wynika, że poczucie zagrożenia polskiej kultury inwazją zachodniej tandety było jedną z konstytutywnych cech pierwszego składu Rady. Stąd wszyscy jej członkowie akceptowali absolutną preferencję dla polskiego kapitału, a koncesja przyznana telewizji Polsat była właśnie wyrazem strategii „słaba, ale polska”, by użyć określenia członka Rady Ryszarda Miazka^[68]. W tym sensie Rada osiągnęła sukces, bo TVP uzyskała dłuższy czas na przygotowanie się do walki konkurencyjnej z prywatnymi nadawcami, zaś obie ogólnopolskie sieci prywatne pozostają w szerokim rozumieniu tego pojęcia w polskich rękach^[69], choć twierdzenie, że coś pozytywnego wynika z tego dla polskiej kultury wymaga dużej dozy dobrej woli.

Natomiast drugi element strategii – oparcie rynku medialnego na lokalnych stacjach telewizyjnych i radiowych – „okazał się wkrótce mało realistyczny”, jak eufemistycznie ujął to późniejszy przewodniczący KRRiT Juliusz Braun^[70]. Lokalni nadawcy okazali się słabi ekonomicznie i podatni na przejęcie przez ogólnopolskie sieci, często powiązane z medialnymi konglomeratami. W dziesięć lat po przyjęciu strategii KRRiT lokalni nadawcy mieli w sumie 10 procent rynku reklamy radiowej – tyle, co każda z ogólnopolskich sieci. Działalność 68 procent nadawców była deficytowa^[71]. Krajowa Rada była świadoma tych zjawisk i w pewnym sensie zmieniła swoją strategię sprzyjając konsolidacji lokalnych nadawców.

A właściwie – mówiąc nieco żartobliwie – nie tyle Rada, co jej część i nie tyle konsolidacji, co przejęciu przez jedną z ogólnopolskich sieci. Zamiast bowiem analizy wykonania trzeciego priorytetu KRRiT brzmiącego „stworzenie norm i kryteriów demokratycznego, pluralistycznego i wolnego przekazu informacji i opinii w mediach elektronicznych, nadzorowanego przez” KRRiT, powinien tu nastąpić opis afery Rywina, w której Rada odgrywała kluczową rolę^[72]. Nie wchodząc w znane szczegóły można postawić tezę, że afera Rywina ujawniła fakt przejęcia kontroli nad Radą nie przez partie polityczne, ale przez grupę/grupy interesów powiązane z partiami, ale wyraźnie zachowujące autonomię. Istota afery Rywina – projekt stworzenia AntyAgory, lewicowego koncernu medialnego wokół prywatnego wydawnictwa sekretarza KRRiT Włodzimierza Czarzastego, nie może być interpretowany jako projekt SLD. Choć chyba cieszył się wsparciem najważniejszych osób obozu postkomunistycznego, to zdecydowanie dystansowali się od niego ważni politycy lewicy^[73]. Gdy sekretarz KRRiT składał lokalnym rozgłośniom radiowym propozycje nie do odrzucenia (sprzedaży udziałów wskazanemu podmiotowi), to czynił to nie jako działacz SLD, ale jako przedstawiciel grupy polityczno-biznesowej.

Rezultatem takiego zawłaszczenia KRRiT była utrata sterowności całej instytucji, innymi słowy wypełnianie tylko tych zadań, którymi zainteresowane były grupy interesów. Taki obraz Krajowej Rady wyłania się na przykład z raportu pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli, który obejmuje postępowania koncesyjne w okresie 2001-2003^[74]. Po pierwsze, NIK stwierdzał brak procedury oceny wniosków koncesyjnych (najczęściej chodziło o ponowne przyznanie koncesji), która zapewniałaby zachowanie obiektywizmu i rzetelności, co „sprzyjało subiektywnym ocenom wniosków koncesyjnych ze strony członków KRRiT”^[75]. Te ustalenia kontrolerów potwierdzają wyroki NSA uchylające decyzje Przewodniczącego KRRiT. W ich uzasadnieniach pojawiają się bowiem zarzuty braku jasnych kryteriów oceniania wniosków, arbitralności w podejmowaniu rozstrzygnięć koncesyjnych oraz powierzchowności uzasadnień decyzji koncesyjnych, które nie wyjaśniały motywów konkretnych zapisów w koncesjach. Okazało się bowiem, że KRRiT bez podstawy prawnej zobowiązywała nadawców do przestrzegania bardzo szczegółowo ustalonej struktury programu w rodzaju prezentowania utworów, których pierwsze wykonanie nastąpiło w okresie ostatnich sześciu miesięcy, minimalnego udziału w programie określonego rodzaju muzyki, czy udziału w programie audycji o wyspecjalizowanej tematyce społecznej^[76]. Co więcej, Rada wprowadzała do koncesji wymóg uzyskania jej zgody na jakiekolwiek zmiany własnościowe dotyczące podmiotu, który otrzymał koncesję, mimo iż już w 2002 r. NSA stwierdził nielegalność takich działań.

Przewodnicząca KRRiT, która zresztą nie podpisała protokołu pokontrolnego Izby, argumentowała, że kwestionowane przez NIK (i NSA) zapisy były warunkiem wykonywania przez Radę ustawowych zadań regulacyjnych, bo bez nich Rada nie mogłaby kształtować ładu medialnego zarówno w wymiarze własnościowym, jak i programowym^[77]. W pewnym sensie Danuta Waniek miała rację – wszyscy regulatorzy dążą do uszczegółowienia norm, którymi wiążą regulowane podmioty i istnieje tu nieusuwalne napięcie z podstawową dla administracji zasadą legalizmu. Kontekst działań KRRiT, a zwłaszcza jej długoletniego sekretarza każe jednak mieć wątpliwości, czy chodziło o budowanie ładu medialnego, czy o interesy grupy Czarzastego. Regulatorzy uszczegóławiając bowiem zapisy koncesyjne zawsze dążą do porozumienia z podmiotem regulowanym, co jest specyficzną cechą tej metody zarządzania sprawami publicznymi. Regulator, inaczej niż typowy organ administracji, tylko wyjątkowo odwołuje się do przymusu, bo wyegzekwowanie narzuconych regulacji jest dużo bardziej kosztowne (a czasem niemożliwe) niż wynegocjowanie rozwiązania satysfakcjonującego obie strony^[78]. Można sądzić, że w przypadku decyzji KRRiT też tak było, ale nie wtedy, gdy w grę wchodziły ważne interesy grupy kontrolującej Radę. Do NSA zaskarżono bowiem w badanym okresie tylko cztery procent decyzji, za to więcej niż jedna trzecia z nich została uchylona.

Troski o ład medialny nie było też widać w innych działaniach KRRiT. NIK podkreśla niedotrzymywanie terminów rozpatrywania wniosków o odnowienie koncesji, co prowadziło do wygaśnięcia ważnej koncesji i konieczności zaprzestania nadawania. Najczęściej opóźnienia dotyczyły rozgłośni, które otrzymały propozycję od sekretarza Rady. Rekordzista na odnowienie koncesji musiał czekać 2 lata i 10 miesięcy od wygaśnięcia wcześniejszego zezwolenia, choć złożył stosowny wniosek w terminie^[79].

KRRiT jako zarządca dobra rzadkiego, jakim są częstotliwości zdatne do nadawania programów radiowych i telewizyjnych, również nie wykazywał się szczególną dbałością o nie. W okresie badanym przez NIK tylko 48 procent dostępnych częstotliwości radiowych (i 86 procent telewizyjnych) zostało zaoferowanych nadawcom. Niektóre z niezagospodarowanych częstotliwości pozostawały wolne nawet przez dziewięć lat i nie były poddawane próbom komercjalizacji^[80].

Działalność Krajowej Rady w okresie, gdy jej sekretarzem był Włodzimierz Czarzasty, stanowiła więc apogeum procesu odchodzenia od koncepcji Rady jako niezależnej agencji regulacyjnej. Jej przekształcenie w „miniparlament” z trwałą większością SLD-PSL-UW nie doprowadziło jednak do powstania nowej KRRiT jako „przedłużenia systemu przedstawicielskiego”, ale do jej marginalizacji. Najpierw w okresie 1997-2001 jako instytucji ignorowanej, bo kontrolowanej przez opozycję i wspierającej ją w walce z rządem^[81], potem jako zbędnego gracza w grze decyzyjnej wewnątrz SLD, dodatkowo przy tym groźnego, bo kontrolowanego przez grupę interesów symbolizowanych przez Czarzastego. Głos Bolesława Sulika, który opisuje ignorowanie Krajowej Rady przez rząd Jerzego Buzka w takich sprawach, jak nowelizacja ustawy o radiofonii i telewizji, czy tworzenie strategii wobec transgranicznej telewizji cyfrowej, brzmi dramatycznie: „z kół rządowych wysłano sygnał, że w Polsce, kraju o demokratycznym prawie medialnym, z niezależnie, konstytucyjnie umocowaną instytucją regulującą, prawdziwe decyzje w tym zakresie podejmuje się nie w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji, ale gdzie indziej – w organach władzy wykonawczej. Nie jest to prawdą. Dopóki funkcjonuje – w wielu sprawach już anachroniczna, ale pod względem ducha szczerze demokratyczna – ustawa o radiofonii i telewizji, nie da się ominąć KRRiT i nie można podejmować ważnych dla rynku mediów decyzji poza Krajową Radą”^[82]. Sulik opisuje jednak tę samą rzeczywistość, co siedem lat późniejsze sprawozdanie z działalności KRRiT, w którym Rada skarży się, że nie miała wpływu na uchwalone w 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, ani na kluczową dla rozwoju rynku mediów elektronicznych strategię cyfryzacji opracowaną przez Międzyresortowy Zespół do spraw Wprowadzenia Telewizji i Radiofonii Cyfrowej w Polsce^[83].

Rada już w 1999 r. zauważała „pogłębiający się anachronizm polskiego prawa medialnego, które nie jest przygotowane ani do nadejścia społeczeństwa informacyjnego ani do integracji z Europą”, ale nie była w stanie wymusić na kolejnych rządach gruntownej nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji^[84]. Rada rozumiała znaczenie cyfryzacji dla rynku mediów, ale została zepchnięta na margines procesu decyzyjnego i to przez macierzystą partię większości członków Rady. Rada konstatowała konieczność zmiany formuły abonamentu radiowotelewizyjnego, a w każdym razie jego poboru, ale nie była w stanie skłonić do współpracy w tym zakresie kolejnych rządów. Czasem niemoc Rady miała wręcz humorystyczny wymiar. Tradycją stały się apele parlamentu ponawiane przy okazji składania sprawozdania przez KRRiT, by ukróciła ona lekceważenie przez media elektroniczne obowiązku ochrony widzów młodocianych przed treściami szkodliwymi. I tradycyjnie w sprawozdaniach Rady pojawia się niemal identyczna formuła: „Krajowa Rada (…) zdecydowanie podkreśla, że w tym zakresie nie będzie wyrażać zgody na samowolną liberalizację stosowania obowiązujących przepisów”^[85].

Gdy w grudniu 2005 r. koalicja PiS-LPR-Samoobrona przekształcała formalnie KRRiT w narzędzie większości, rozwiązując istniejącą Radę i ujednolicając kadencje członków nowej, w sejmowej debacie „wyraźny był podział na zwolenników i przeciwników ustawy, nie było natomiast obrońców Krajowej Rady”^[86]. Przynajmniej kilku członków nowej Rady wierzyło, że zostali powołani jako likwidatorzy instytucji niepotrzebnej i szkodliwej. Sprawozdanie KRRiT za rok 2006 można było skonkludować stwierdzeniem, że „Krajowa Rada nie jest w stanie podejmować i co za tym idzie także rozwiązywać znaczących problemów z dziedziny mediów elektronicznych”^[87] – stwierdzeniem maskującym brak decyzji co do jej przyszłości.

Trudno powiedzieć dlaczego Rada przetrwała, bo o jej dysfunkcjonalności nawet przy sprawowaniu kontroli nad mediami publicznymi koalicja PiS-LPR-Samoobrona przekonała się bardzo szybko. To doświadczenie nie zniechęciło Platformy Obywatelskiej do kolejnej próby uczynienia z KRRiT narzędzia parlamentarnej większości. Gdy tylko było to możliwe, latem 2010 r. skróciła kadencję dotychczasowych członków Rady (poprzez odrzucenie sprawozdania przez Sejm, Senat i Prezydenta) i wraz z PSL i SLD przejęła kontrolę nad KRRiT^[88]. Jednocześnie, za sprawą nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji Radę uczyniono ośrodkiem kontroli mediów publicznych. Rozwiązano bowiem dotychczasowe rady nadzorcze i zarządy publicznych spółek medialnych i powierzono Radzie mianowanie nowych (w drodze konkursu) wraz z kompetencją do ich odwołania^[89]. Jak podsumował staro-nowy członek KRRiT: „Ktoś tak wymyślił, że Krajowa Rada stała się superradą nadzorczą mediów publicznych”^[90]. Poza domeną mediów publicznych KRRiT chyba nadal pozostaje na marginesie polityki. Krytykowany za uciążliwe dla nadawców zapisy nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji przewodniczący Rady odsyła do Mini­sterstwa Kultury, gdzie nowelizacja powstawała, mówiąc: „Oskarża się nas o złe prawo w mediach. A my możemy tylko pomagać przy tworzeniu ustaw”^[91]. Czy to Minister Kultury stanie się w rzeczywistości „organem państwowym właściwym w sprawach radiofonii i telewizji”^[92], czy Polska nadal będzie pozbawiona potencjału politycznego w tym zakresie – pokaże czas. Z pewnością jednak Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji od 1994 r. nie wypełniała tego zadania, stając się kolejnym czynnikiem osłabienia potencjału państwa, gdy faktycznie przestała być niezależną agencją regulacyjną.