Wprowadzenie

 

Transformacja administracji we Wschodnich Niemczech rozpoczęła się jeszcze w byłej NRD i do zakończenia rządów de Maziére’a, 3 października 1990 roku, osiągnęła już pewien znaczący poziom. Dopiero jednak wraz ze zjednoczeniem Niemiec, 4 października 1990 roku, rozpoczęło się systematyczne przekształcanie administracji w Niemczech Wschodnich i budowa nowego porządku personalno-politycznego, względnie przebudowa starego. Pierwszy etap trwał do roku 1994, a więc do czasu drugich wyborów do landtagów we wschodnich landach.

Moje dzisiejsze wywody mają być poświęcone początkowej fazie niemieckiej jedności, gdy centralistyczna NRD zakończyła swą historię 3 października 1990 roku, ustępując miejsca strukturze pięciu wschodnich landów w państwie federalnym.

Transformacja personalno-polityczna, w której istotną rolę odgrywała „dekomunizacja” państwowej służby cywilnej, była warunkiem powodzenia przekształceń w byłych Niemczech Wschodnich. Tylko w ten sposób możliwe było wytworzenie ogólnoniemieckich stosunków – dzięki nowemu, jednolitemu systemowi prawnemu dla Niemców z NRD. Oprócz zniknięcia dotychczasowego państwa centralnego, drugim, specyficznym elementem wschodnioniemieckiej transformacji miał być „import” zachodnioniemieckich kadr, który zdecydowanie odróżnia etap postkomunistyczny w NRD od innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej.

Państwowa służba cywilna we wschodnioniemieckich landach zdana była na tymczasowy, ale i permanentny, transfer kadr z Niemiec Zachodnich, którego szczyt przypadł na połowę roku 1991 i który swoim zasięgiem objął około dziesięć tysięcy osób we wszystkich landach Wschodnich Niemiec. Jednocześnie próbowano dokonywać rekrutacji kadry kierowniczej spośród Niemców ze wschodnich landów, co okazało się nierealne. Rekrutację prowadzono bowiem wyłącznie wśród elit opozycjonistów nieobciążonych politycznym – enerdowskim – dziedzictwem. Nie pozostała więc żadna inna możliwość niż sięgnięcie po część starej elity administracyjnej NRD.

Teraz istniała jednakże prawna możliwość kontroli wszystkich kandydatów do pracy w państwowej służbie cywilnej, poprzez sprawdzenie kartotek Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego (Ministerium für Staatssicherheit). To ostatnie miało się stać sprawą i zadaniem nieobciążonych politycznie sił wschodnioniemieckich.

Istniał jednak zasadniczy dylemat: transfer osób, rekrutacja we własnych, wschodnioniemieckich szeregach i transformacja powinny przebiegać równolegle i w tym samym czasie – a nowa administracja powinna funkcjonować bez zarzutu w sposób ciągły. Porównując – w czasie, gdy zakład po części tworzony jest na nowo, a po części gruntownie przebudowywany, produkcja powinna przebiegać bez zakłóceń. W latach 1990 do 1994 stwarzało to dla państwowej służby cywilnej we wschodnich landach nieunikniony, ale poważny problem, którego skutkiem było wiele nierównoczesności.

 

Podstawy prawne

 

W traktacie zjednoczeniowym pomiędzy Republiką Federalną Niemiec i Niemiecką Republiką Demokratyczną z 31 sierpnia 1990 r. stwierdzono, że: „wypełnianie zadań publicznych (uprawnień zwierzchnich w znaczeniu art. 33. ust. 4 Ustawy Zasadniczej) przekazuje się urzędnikom”. Tym samym dotyczy to całej państwowej służby cywilnej w pięciu nowych landach i oznacza, iż wszyscy jej przyszli współpracownicy muszą ręczyć, iż będą „w każdym czasie bronić wolnego i demokratycznego porządku podstawowego Ustawy Zasadniczej”.

W celu przeprowadzenia lustracji personelu w nowych landach, a tym samym dokonania transformacji personalno-politycznej w Niemczech Wschodnich, traktat zjednoczeniowy przewiduje dwa rozwiązania:

 – wg §13 ust. 1 zdanie 4, możliwość „likwidacji” instytucji, ze względów administracyjnych lub politycznych; pracownicy likwidowanych instytucji otrzymują zasiłek na okres przejściowy i „numerek w kolejce” (około 600 tys. osób);

– wg załącznika I, rozdz. XIX etc., możliwość wypowiedzenia umowy zatrudnionym w administracji publicznej.

Rozróżnia się przy tym zwykłe wypowiedzenie stosunku pracy z powodu braku zawodowych lub osobistych kwalifikacji i wypowiedzenie z powodu zaistnienia okoliczności nadzwyczajnych. Ponieważ te ostatnie miały stać się podstawą rozpoczętych w końcu 1990 roku postępowań lustracyjnych, to w tym miejscu zacytowany jest tekst traktatu zjednoczeniowego:

„Ważna przyczyna nadzwyczajnego wypowiedzenia dana jest w szczególności wtedy, gdy pracobiorca naruszył zasady humanitaryzmu i państwowości prawnej, w szczególności prawa człowieka gwarantowane w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych z 19 grudnia 1966 lub naruszył zasady zawarte w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 10 grudnia 1948 r. lub działał we wcześniejszym Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego/Urzędzie Bezpieczeństwa Narodowego i dlatego żądanie utrzymania stosunku pracy wydaje się niestosowne”.

Te nadzwyczajne okoliczności wypowiedzenia pierwotnie miały stracić moc obowiązującą w dwa lata po przystąpieniu NRD, jednak termin ten został ostatecznie przedłużony jednorazowo przez Niemiecką Radę Federalną do 31 grudnia 1993 r. Do roku 1994 zakończono około 90% postępowań lustracyjnych państwowej służby cywilnej odnośnie współpracy z MfS (Ministerstwem Bezpieczeństwa Publicznego).

Z powodu zastosowania procedury nadzwyczajnych okoliczności wypowiedzenia, wskutek współpracy z MfS, nastąpił brak równowagi w procesie transformacji personalnej, zarówno w pięciu wschodnich landach, jak i w całej Republice Federalnej.

Proces ten przebiegał różnie w poszczególnych landach. Berlin odgrywał rolę szczególną, ze względu na odpowiednią administrację w zachodniej części miasta. Lustracja wschodniej części miasta postępowała systematycznie dzięki punktowi koordynującemu w administracji berlińskiej, a personel zachodni mógł zastąpić zwolnionych pracowników wschodnich. Natomiast pozostałe cztery landy wypracowały wzory w pewnym stopniu rozbieżne, w Saksonii i Meklemburgii-Pomorzu Przednim postępowanie przybrało formę względnie rygorystyczną, natomiast w Brandenburgii, a od 1994 r. także w Saksonii-Anhalt procesy lustracyjne zostały wyraźnie spowolnione.

Poszczególne administracje wewnątrz landów postępowały w sposób bardzo różnorodny: konsekwentnie bądź powściągliwie, w zależności od nadmiaru bądź niedoboru personelu na poszczególnych obszarach.

Urzędy federalne oraz ministerstwa, urząd pracy, kolej czy poczta dokonały lustracji swojego, w dużej mierze przejętego personelu wschodnioniemieckiego w o wiele mniejszym zakresie niż instytucje nowych landów. Urzędy federalne postępowały bowiem bardzo niejednolicie, od wspaniałomyślności Urzędu Powierniczego, aż do żelaznej konsekwencji Bundeswehry.

W praktyce trudno było jednak, poza faktem współpracy z MfS, ustalić, ocenić i ukarać w analogiczny sposób obciążające czasem powiązania polityczne i naruszenia praw człowieka przez wykonywanie jakiejś działalności, względnie pełnienie jakiejś funkcji w aparacie państwowym i partyjnym NRD. Skutkiem tego była utrata wiary-godności procesów lustracyjnych w oczach społeczeństwa, nierzadko też decyzje zapadały na skutek przypadku, jakim było miejsce zamieszkania, bądź pracy, lub też zakres obowiązków. Do tego dochodził jeszcze problem niekompletnych akt MfS, związany niekiedy z konkretnym sektorem lub regionem.

Nawet ustawa o urzędnikach Wolnego Państwa Saksonii z 17 grudnia 1992 r., przez jednych postrzegana jako rygorystycznie haniebna, a przez innych jako zadowalająco konsekwentna, wychodząc daleko poza cytowane wcześniej postanowienia traktatu zjednoczeniowego, musiała siłą rzeczy pozostać w tyle za swoimi celami. W tej to ustawie czytamy w §6, ust. 3:

„Domniemywa się, że byli pracownicy i członkowie partii i organizacji masowych, pełniący w nich czołowe funkcje, organów zbrojnych i grup bojowych, jak również pozostałych państwowych i gmin-nych urzędów lub zakładów byłej NRD, szczególnie kierownicy wydziałów ministerstw i rad okręgów, członkowie kierownictw okręgowych i powiatowych SED, członkowie rad okręgów, absolwenci centralnych szkół politycznych, funkcjonariusze polityczni w organach zbrojnych i grupach bojowych, ambasadorowie i kierownicy innych przedstawicielstw dyplomatycznych i handlowych, jak również członkowie kierownictw grup operacyjnych, nie posiadają wymaganych kwalifikacji do nominacji na urzędnika. To domniemanie może zostać obalone”.

Nie da się dzisiaj podważyć faktu, że ok. 40% pracowników państwowej służby cywilnej w Saksonii wybiera PDS (Partię Demokratycznego Socjalizmu) i że liczba ta w innych landach wschodnio-niemieckich, z wyjątkiem zachodniej części Berlina, nie mogłaby być inna.

Trzy przykłady pokażą, dlaczego udział starych elit administracyjnych jest względnie wysoki: administracja publiczna stanowi różnorodną mieszaninę, w wymiarze sprawiedliwości nastąpiła w dużej mierze wymiana elit, które zastąpione zostały kadrami z Zachodu, w policji dominuje natomiast przejęcie starego personelu i rekrutacja pracowników z terenu byłej NRD.

 

Administracja publiczna

 

Obraz przekształconej administracji wschodnioniemieckiej przybiera różne formy, czasem nawet bardzo skrajne, w zależności od tego, czy nowe struktury tworzone są od początku, czy też przebudowuje się już istniejące. Decydującą rolę odgrywa także proporcjonalne obsadzenie stanowisk osobami z Niemiec Zachodnich, które – pomijając kilka wyjątków – nie są obciążone powiązaniami ze Stasi itp., podczas gdy wiele osób z Niemiec Wschodnich wykazuje pewne powiązania.

Jeśli chodzi o przekształcenia personalne administracji wschodnioniemieckiej wykonano dotychczas tylko wyrywkowe badania. Wyniki świadczą o następujących tendencjach początkowych:

 

1. Najwyższe urzędy (urzędy ministerialne)

 

W roku 1994 personel wschodnioniemiecki najniższego i średniego szczebla wynosił 90%, a wyższego 70%. W tym zakresie zaangażowani byli przede wszystkim niscy rangą pracownicy starej elity administracyjnej. Prawie od nowa stworzono służbę najwyższego szczebla (kierownicy wydziałów/ kierownicy referatów), co trudno jednak określić jako wymianę elit – składa się ona w 40% z prawie wyłącznie nieobciążonego personelu wschodnioniemieckiego i „importu z Zachodu” – ok. 60%. Urzędnicy pełniący funkcję sekretarzy stanu i tym samym zastępcy ministrów wschodnioniemieckich ministerstw pochodzą prawie wyłącznie z Zachodu, np. w Saksonii pomiędzy 1991 i 1994 rokiem było to okrągłe 100%.

 

2. Urzędy wysokiego szczebla

 

W różnych urzędach krajowych nowych landów zatrudniono zarówno wykwalifikowany stary personel, jak i nowy, wschodnioniemiecki. Abstrahując od stanowisk najwyższych lub specyficznych wyjątków, jak urzędy ksiąg wieczystych, personel zachodni zatrudniono tylko w niewielkim stopniu. Duża ilość starych elit administracyjnych pojawia się przede wszystkim w tych instytucjach (urzędy pracy, urzędy finansowe), które utworzone były przed 1990 r. przez rząd Modrowa, nie wybrany jeszcze w wolnych wyborach.

 

3. Urzędy średniego szczebla

 

Personel ze starych aparatów administracyjnych okręgów znalazł zatrudnienie w nowopowstałych prezydiach okręgów rządowych (Sak-sonia, Saksonia-Anhalt), względnie w urzędach administracji krajowej (Turyngia). Po początkowych zastrzeżeniach natury politycznej wobec tworzenia urzędów średniego szczebla, rzekome prowizorki stały się wkrótce stałymi instytucjami administracyjnymi.

 

4. Starostwa i administracje miast

 

W tych urzędach doszło po wyborach nowych sił politycznych do, po części znaczącej, wymiany personelu wyższego szczebla – starostów i nadburmistrzów. Należy zaznaczyć jednak, iż liczba urzędników ze wschodniej części Niemiec jest tu wyraźnie wyższa wśród osób pełniących ważne funkcje niż na wysokich stanowiskach ministerstwa.

 

5. Administracje komunalne

 

Także i tutaj, poza nieobciążonymi politykami, miały możliwość działania nowe elity ze wschodniej części Niemiec, przyjęte na stanowiska z wyboru. Z drugiej jednak strony ciągłość stanowisk obsadzanych politycznie jest, jak wcześniej, wysoka. Ze względu na mało atrakcyjne zajęcia, rekrutacja wykwalifikowanych sił okazała się problematyczna, natomiast nie doszło też do „importu” z Zachodu. Badania naukowe dotyczące transformacji personelu, względnie kontynuacji na płaszczyźnie komunalnej dokonywane są obecnie np. w Saksonii i Turyngii.

 

Wymiar sprawiedliwości

 

Transformacja administracji wymiaru sprawiedliwości w Niemczech Wschodnich zbadana jest natomiast w sposób doskonały. W roku 1994, jako ministrowie sprawiedliwości wschodnich landów, urzędowali – oprócz Saksonii (Steffen Heitmann) – sami zachodnioniemieccy ministrowie i sekretarze stanu,. Od 80% do 100% kierowników wydziałów i referatów ministerstw sprawiedliwości to „import” z Zachodu, a więc jest to najwyższa liczba „importowanych” kadr we wszystkich nowoutworzonych ministerstwach krajowych. Kierownicy urzędów w sądach i prokuraturach pochodzili w 90% z Niemiec Zachodnich.

Na skutek lustracji personalnej dokonanej przez komisje do spraw powoływania sędziów i komisje do spraw nominacji prokuratorów, które biorą swój początek jeszcze w uchwałach ostatniej Izby Ludowej NRD (Volkskammer der DDR), przejęto na okres próbny w 1991 r. w Niemczech Wschodnich ogólnie 35,8% sędziów i prokuratorów, i tym samym doszło do ich integracji w służbie wymiaru sprawiedliwości nowych landów (sędziowie 38,3%, prokuratorzy 32,2%). Chodziło przy tym przede wszystkim o prawników, którzy w czasach NRD nie zajmowali się w ogóle, lub tylko w niewielkim zakresie politycznym prawem karnym.

Liczby przejęć w 1991 r. kształtowały się następująco:

 

                                                                     sędziowie           prokuratorzy

Saksonia                                                    48,7%                   45,1%

Turyngia                                                    41,7%                   35,3%

Brandenburgia                                       44,9%                   55,4%

Meklemburgia-Pom. Przednie        39,7%                   26,1%

Saksonia-Anhalt                                     39,5%                    29,7%

Berlin                                                          11,1%                   4,0%

 

Dzięki postępującej odbudowie sądownictwa, zakończonej w dużym stopniu w 1995 r., i dokonanym zatrudnieniu nowych osób, przede wszystkim z Niemiec Zachodnich, znalazło się w tym roku wśród sędziów jeszcze tylko 18,3%, tak jak wśród prokuratorów jeszcze tylko 33,9% Niemców ze wschodnich landów.

Obywatele danego kraju mają prawo, aby w organach sądowniczych być reprezentowanymi w sposób odpowiedni przez personel nieobciążony, ale równocześnie miejscowy. Jeśli chodzi o kadry landów wschodnich, spełnienie tego roszczenia nie jest gwarantowane. Niesławny wyjątek, który stanowi wysoki udział starych elit wśród adwokatów, po części ciężko obciążonych, nie jest na pewno żadną rekompensatą. Cofnięcie dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata przez właściwe izby adwokackie możliwe jest tylko w pojedynczych przypadkach.

 

Policja

 

W przeciwieństwie do wymiaru sprawiedliwości ten obszar zbadany jest stosunkowo słabo. Na czele ministerstw spraw wewnętrznych i tym samym najwyższych zwierzchnictw policji (wydziały w ministerstwie spraw wewnętrznych) znajduje się wprawdzie 60% do 80% pracowników z Zachodu, podobnie jak w wymiarze sprawiedliwości, na tym jednak kończą się podobieństwa.

Liczba zwolnień policjantów obciążonych współpracą ze Stasi w poszczególnych landach:

 

Berlin                          82%

Turyngia                     45,9%

Saksonia                    39,2%

Brandenburgia        21,5%

 

Przejęcie tak dużej liczby obciążonego politycznie personelu ma kilka przyczyn:

— niedobór personelu;

— wzrost przestępczości w roku 1990 i n.;

— niemożność zatrudnienia pracowników z Zachodu, ze względu na brak pożądanej znajomości środowiska;

— wysoki stopień obciążenia personelu na podstawie ścisłej kooperacji Policji Ludowej (Volkspolizei) z Ministerstwem Bezpieczeństwa Publicznego w NRD.

Zaniechanie zwolnienia i częściowo nawet mianowanie obciążonych policjantów jest plastycznym przykładem wyważenia interesów pomiędzy sprawnością państwowych służb cywilnych, w tym przypadku w zakresie bezpieczeństwa, a postulatami politycznymi, zawartymi w traktacie zjednoczeniowym, względnie w ustawach krajowych. Lektura postępowania dowodowego, sprawozdania końcowego i głosu mniejszości komisji kontrolnej saksońskiego landtagu, zajmującej się w latach 1993/94 „lustracją personelu przez rząd państwa” prezentuje tu pouczającą i czasem surrealistyczną praktykę. Komisja porównała zwolnienia nauczycieli podległych ministerstwu kultury, gdzie liczba pracowników przekraczała zapotrzebowanie, z zaniechaniem zwolnień w policji, podległej ministerstwu spraw wewnętrznych, którą charakteryzuje niedobór kadry. Można stwierdzić zatem, że po tamtej stronie politycznej retoryki i związanych z nią oczekiwań zapadają często decyzje pragmatyczne, a tym samym moralnie i prawnie wątpliwe.

 

Uwagi końcowe

 

Lustracje wykazały, iż w państwowej służbie cywilnej nowych landów liczba personelu obciążonego wynosiła od 5% do 7%. Z tych 5% do 7% zwolniono w poszczególnych landach:

 

Meklemburgia-Pomorze Przednie                56,5%

Saksonia                                                                   50%

Berlin                                                                         44,5%

Turyngia                                                                    30-35%

Saksonia-Anhalt                                                     33,6%

Brandenburgia                                                       31,3%

 

W związku z tym można postawić następujące tezy:

Nie można w żaden sposób mówić o radykalnej czystce czy „polowaniu na czarownice”.

Z drugiej strony nastąpiło prawie wszędzie wyraźne przerwanie kontynuacji w państwowej służbie cywilnej, która zatrudnia stare elity przeważnie jeszcze tylko w niektórych sektorach i regionach, i to na drugorzędnych stanowiskach.

Wyraźny jest przy tym różny stopień „importu” elit zachodnioniemieckich, którego dokonano nierzadko na życzenie i w kooperacji z krytykującymi system elitami opozycji wschodnioniemieckiej. Tym samym przyczynił się on zdecydowanie do wymiany, względnie odsunięcia, starych elit.

Zwolnienie obciążonego personelu następowało przeważnie na skutek starań krytykujących system elit opozycji wschodnioniemieckiej i nie było w żaden sposób zachodnioniemieckim kolonializmem „czystkowym”.

Generalny problem polega oczywiście na tym, że retoryka polityczna i niemożliwe do spełnienia życzenie radykalnej „czystki” państwowych służb cywilnych wzbudziło nierealne oczekiwania, które uniemożliwiają trzeźwą ocenę rzeczywistych osiągnięć. Zwykle nie dyskutuje się już o tym, co osiągnięto, względnie co było niemożliwe do osiągnięcia, lecz przedmiotem dyskusji staje się rozbieżność pomiędzy oczekiwaniami i rzeczywistością. To z kolei zaciemnia obraz sukcesów odniesionych w trakcie transformacji personelu państwowych służb cywilnych we Wschodnich Niemczech.

 

 

Literatura:

 

F. Arendt, Die MfS-Überprüfung im öffentlichen Dienst am Beispiel des Freistaates Sachsen, [w:] J. Weber, M. Piazolo [red.], Eine Diktatur vor Gericht: Aufarbeitung von SED-Unrecht durch die Justiz, Monachium 1995, s. 159-170.

H. Ch. Catenhusen, Die Stasi-Überprüfung im öffentlichen Dienst der neuen Bundesländer. Die arbeits- und beamtenrechtlichen Grund-lagen und ihre Umsetzungen in der Verwaltungspraxis, Berlin 1999.

K. König, V. Meßmann, Organisations- und Personalprobleme der Verwaltungsinformation in Deutschland, Baden-Baden 1995.

W. Loschelder, Die Weiterbeschäftigung von Funktionsträgern des SED-Regimes im öffentlichen Dienst, [w:] G. Brunner [red.], Juristische Bewältigung des kommunistischen Unrechts in Osteuropa und Deutschland, Berlin 1995, s. 188-210.

H. H. von Roenne, „Politisch untragbar…?” Die Überprüfung von Richtern und Staatsanwälten der DDR im Zuge der Vereinigung Deutschlands, Berlin 1997.

Sächsischer Landtag: 1. Wahlperiode, Drucksache 1/4900. Abschlußbericht bzw. Minderheitsvotum des Untersuchungsausschusses „Personalüberprüfung durch die Staatsregierung”, Drezno 20.06.1994.

H. Wollmann, H. U. Derlien, K. König, W. Renzsch, W. Seibel [red.], Transformation der politisch- administrativen Strukturen in Ostdeutschland, „Beiträge zu den Berichten der KSPW” Band 3.1, Opladen 1997.

 

Tekst ukazał się w książce Od totalitaryzmu do demokracji (Kraków 2001, pod red. Pawła Kuglarza)

 

Bernd Schäfer ur. 1962 r., od 1998 r. asystent w Instytucie Hannah-Arendt dla Badań Totalitaryzmu na Uniwersytecie Technicznym w Berlinie (punkt ciężkości: Transformacja Administracji inisterialnej w Saksonii 1990-1994), także od 1993 r. do 1997 r. asystent grupy roboczej "Opracowanie wschodnio-niemieckich biskupów katolickich w Berlinie", publikacje: m.in. Państwo i kościół katolicki w NRD, wydanie drugie, Kolonia/Weimar 1999; Kościół pod lupą, SED, Bezpieczeństwo państwowe a kościół katolicki w NRD, wydanie drugie, Lipsk 1998 r.