Est
quadam prodire tenus, si non datur ultra.
[Dobrze jest
posunąć się trochę, jeżeli nie można dalej. / Poprawę można
doprowadzić do pewnego stopnia, nawet jeśli doskonałość mędrca nie
jest do osiągnięcia - M.K.].
I. SYMPTOMY I
PRZYCZYNY PRZEWROTU
Gospodarka
skarbowa niemal wszystkich państw rozrosła a zarazem udoskonaliła się
finansowo i moralnie w porównaniu z przeszłością, w ciągu stu lat,
które upłynęły między bitwą pod Waterloo (1815) a wybuchem Wielkiej
Wojny (1914). Obecny stan rzeczy jest pod wielu względami o wiele
więcej podobny do stosunków sprzed rewolucji francuskiej niż do tych,
które zapanowały w XIX wieku.
Ustrój
polityczny i skarbowy państw biorących udział w wojnie uległ wielkim
zmianom. Dyktatury nastały we wszystkich państwach podbitych. Część
zwycięskich wstąpiła na tę drogę. Pogorszenie się finansów publicznych
przejawiło się w Anglii w znacznie mniejszym stopniu niż gdzie
indziej, czego dowodem, że państwo angielskie ciągle jest jeszcze w
stanie pożyczać duże kwoty na niski procent. Atoli nawet zasobna
Anglia zerwała z tradycjami ścisłego wypełniania zobowiązań,
przestrzeganymi od kilku wieków. Jej wysiłek finansowy podjęty gwoli
spłacenia pożyczki, udzielonej przez skarb Stanów Zjednoczonych,
przewyższał ofiary poniesione w tym celu przez inne państwa. Anglia
spłacała olbrzymie kwoty przez przeciąg dziewięciu lat. Poniechała
dalszych spłat w roku 1933. W imię słusznej oceny tego zdarzenia
należy uwzględnić szereg okoliczności. Chodziło o dług polityczny w
najściślejszym tego słowa znaczeniu, o dług jednego państwa wobec
drugiego i to zaciągnięty dla prowadzenia wspólnie podjętej wojny, a
więc w celach jak najbardziej politycznych. Stany Zjednoczone
udzielając tej pożyczki, dobrze wiedziały, że Anglia kwoty
wypożyczonej zużyje na udzielenie pożyczek innym sprzymierzeńcom
(Francji, Włochom, Belgii), którym Stany nie chciały bezpośrednio
udzielić większych pożyczek, ponieważ uważały Anglię za kraj zdolny i
chętny do spłacenia w wyższej mierze swych zobowiązań. To
przewidywanie okazało się słusznym. Gdy jednak Niemcy i sprzymierzeńcy
przestali Anglii płacić umówione kwoty, wówczas Anglia uznała za
niemożliwe uskutecznianie spłat wobec Stanów. Trzeba także pamiętać o
niebywałym spadku cen w roku 1930 i w następnych latach, oraz o
ograniczeniach kontyngentami wywozu angielskiego. Tym niemniej
zaprzestanie przez Anglię spłat długu wobec Stanów jest zdarzeniem
całkiem niezwykłym w dziejach Anglii.
Zaprzestanie
spłat tego długu nie stanowi jedynego powojennego, zgoła niebywałego
zjawiska w dziejach Anglii. Przypisuje porzucenie przez Anglię po raz
pierwszy waluty złotej w latach pokoju, a nie przed naciskiem
konieczności wojennych, znaczenie o wiele dalej i głębiej sięgające.
Polityka walutowa Anglii, prowadzona od kilku wieków polegała na tym,
że w razie wybuchu Wielkiej Wojny bank emisyjny przestawał wymieniać
banknoty na złoto, ale wkrótce po ukończeniu wojny podejmował wymianę
na nowo, płacąc za każdy funt papierowy tyle złota, co przedtem, w
przeciwstawieniu do innych państw, które wprawdzie także podejmowały
wymianę banknotów przerwaną z powodu wojny, ale przeprowadzały
równocześnie dewaluację, czego dowodem, że ich banki emisyjne po
wojnie wypłacały za każdą pieniężną jednostkę papierową mniej złota
niż przedtem. Wszystkie państwa, biorące udział w wojnie poszły tą
łatwiejszą drogą z wyjątkiem Anglii i Stanów Zjednoczonych. Angielski
bank emisyjny dopiero w roku 1925 podjął wymianę banknotów na zasadzie
dawnego parytetu. Bronił go skutecznie przez sześć lat. Zawiesił
wymianę 21 września 1931 roku. Dewaluacja dolara doszła do skutku
półtora roku później. W ciągu dwudziestu lat, które minęły od chwili
wybuchu wojny, wszystkie państwa biorące w niej udział, a także
wszystkie inne z wyjątkiem Szwajcarii i Holandii odstąpiły od dawnej
równi złota. Niektóre nie zdołały obronić niższego parytetu po
ukończeniu wojny, przeprowadziły zatem dwukrotnie operację
dewaluacyjną (Belgia, Czechy, Austria, Węgry, Polska, kraje
bałkańskie).
Liczne
zawieszenia wypłat i dewaluacyjne, niejednokrotnie bardzo radykalne,
od których nawet Anglia musiała uciec, choć w znacznie mniejszym
stopniu niż inne państwa, świadczą wymownie o rozmiarach rewolucji
politycznej i finansowej, którą świat przeżywa.
Przyczyny
przewrotu są oczywiste. Wojna, która się rozpoczęła w roku 1914,
skończyła się na ziemiach polskich sześć lat później. Na Zachodzie
zawieszenie broni zostało zawarte w listopadzie 1918 roku. Pokój w
Wersalu został podpisany dopiero w czerwcu 1919 roku. A demobilizacja
przeciągnęła się do końca tego roku. Wojny koalicyjne zazwyczaj
przeradzają się w wojny zwycięzców o podział łupów. Ludzkość na
szczęście uniknęła tej ewentualności, ale nie w całej pełni. Zapłaciła
za jej uniknięcie tymczasowością traktatu pokojowego. Z powodu sporów
między aliantami o wysokość odszkodowań, które Niemcy miały uiścić,
artykuły 231 i 232 traktatu wersalskiego stwierdzają jedynie, że
Niemcy zobowiązały się do zapłaty reparacji w całej pełni,
zastrzegając równocześnie oznaczenie ich wysokości w późniejszym
czasie, bliżej nie określonym. Rokowania w tej mierze przeciągnęły się
do 20 stycznia 1930 roku. W tym dniu podpisano układ w Hadze,
zawierający "definitywne" oznaczenie wysokości odszkodowań
niemieckich. Właściwie to dopiero ta data stanowi chwilę zawarcia
pokoju. Zawieszenie broni nastąpiło w listopadzie 1918 roku, ale
rokowania pokojowe trwały przeszło 11 lat.
Niemcy
zobowiązały się w Hadze uiszczać setki milionów marek rokrocznie aż do
roku 1985 włącznie aliantom z wyłączeniem Stanów Zjednoczonych, które
nie żądały od Niemiec żadnych reparacji a ograniczyły się jedynie do
żądania zwrotu sum wypożyczonych sprzymierzeńcom. W tym stanie rzeczy
sumy wypłacane przez Niemcy Francji, Anglii, Belgii, Włochom miały być
przeważnie wypłacane Stanom z tytułu zadłużenia międzysojuszniczego. W
roku 1930 nastąpił katastrofalny spadek cen i dochodów państwowych. 22
czerwca 1931 roku prezydent Stanów Zjednoczonych, Hoover zaproponował
zawieszenie na przeciąg dwunastu miesięcy, od 1 lipca 1931 roku
począwszy, spłaty reparacji i długów międzysojuszniczych (moratorium
Hoovera)[i].
Spłaty nie zostały ponownie podjęte. To prowizoryczne porozumienie
okazało się trwalszym, niż "definitywne" układy.
Przeciąganie się
rokowań pokojowych, zaprzestanie wypłat długów reparacyjnych i
międzysojuszniczych, skreślenie wszystkich długów Rosji carskiej,
pokrzywdzenie wierzycieli spłatami w pieniądzu zdeprecjonowanym, do
którego doszło w większej lub mniejszej mierze we wszystkich
państwach, zawikłanych w wojnę, musiało podkopać w wysokim stopniu
zaufanie do wypłacalności dłużników, musiało wydatnie uszczuplić
możliwość zaciągania nowych długów i pogorszyć finanse publiczne.
Ten sam ujemny
skutek wywierają wynikające z traktatu wersalskiego: pozostawienie w
zawieszeniu po dziś dzień przynależności państwowej Saary i artykuł 19
traktatu, przewidujący możliwość jego rewizji. Wprawdzie na podstawie
podpisania układu w Hadze z początkiem 1930 roku, wojska francuskie w
czerwcu tego samego roku opróżniły Nadrenię, którą obsadziły aż do
definitywnego zawarcia pokoju, ale plebiscyt w Saarze, rozstrzygający
o losach tego kraiku ma się odbyć dopiero 13 stycznia 1935 roku[ii].
Poniekąd jeszcze
gorzej przedstawia się sprawa układów regulujących międzynarodowe
obroty towarowe i migracje ludności. Żyjemy w okresie kontyngentów i
układów kompensacyjnych, w okresie gospodarki wojennej, choć wojny nie
ma. Obecnie z dniem każdym oddalamy się coraz bardziej od tego stopnia
pokojowości międzynarodowych obrotów gospodarczych, który zaistniał
przed wybuchem Wielkiej Wojny.
Nic dziwnego, że
to dwudziestolecie, które upłynęło od tej chwili, jest erą pogarszania
się finansów państw i samorządów, epoką zawieszania wypłat i
dewaluacji, zaniku migracji z jednego państwa do drugiego, kurczenia
się międzynarodowych obrotów towarowych i kredytowych, zaniku kredytu
w wielu państwach. Nic dziwnego, że to dwudziestolecie jest okresem
nawrotu do fiskalizmu, poświęcającego trwałe interesy skarbu na rzecz
chwilowych korzyści.
II.
PEŁNOMOCNICTWA DEKRETOWANIA USTAW
Przewrót,
którego jesteśmy świadkami, doszedł do skutku w drodze zmiany prawa
pisanego i - mirabile dictu [rzecz trudna do powiedzenia]- w
formie zmartwychwstania prawa zwyczajowego.
Współczesna
gospodarka skarbowa jest znacznie mniej parlamentarna, niż gospodarka
zeszłego stulecia. Część państw, które w XIX wieku przyjęły ustrój
parlamentarny, porzuciła w zupełności tę formę rządzenia. Inne państwa
znacznie ograniczyły prawa parlamentów i wpływy członków izb
poselskich na rzecz biurokracji różnymi sposobami, spośród których
delegowanie przez parlament władzy ustawodawczej radzie ministrów albo
poszczególnym ministrom, na krótszy lub dłuższy czas, w zakresie
rzeczowo ciasno albo obszerniej określonym, obce ustawodawstwu
przedwojennemu, najbardziej przyczyniło się do zmierzchu
parlamentaryzmu. Początkowo pełnomocnictwa są czasowo i rzeczowo dość
wąskie. C`est le premier pas qui coute [Pierwszy krok jest
najtrudniejszy]. Rychło dążność znacznego rozszerzenia pełnomocnictw
zwycięża, radykalnie przekreśla podstawy dotychczasowego ustroju,
zbudowanego na podziale władz, na ścisłym rozgraniczeniu władzy
ustawodawczej, wykonawczej i sądowej, przeprowadzającym wyraźnie
różnienie prawa publicznego i prywatnego. Przenoszenie uprawnień
majątkowych drogą pełnomocnictw nie zmienia ich istotnej treści.
Przekazywanie uprawnień władania, zastrzeżonych konstytucją danemu
organowi, innemu czynnikowi mija się z celem, którego osiągnięcie
przyświecało twórcom konstytucji.
Delegacje władzy
ustawodawczej w zakresie finansowym bywają bardzo obszerne, albowiem
obejmują przekazywanie prawa nakładania podatków i zaciągania
pożyczek. Tym sposobem dawniej jednolite, skupione w ręku ministra
skarbu jako projektodawcy i parlamentu jako ciała uchwalającego, prawo
opodatkowania i zadłużenia państwa ulega zupełnej parcelacji nie tylko
z ujmą dla władzy parlamentu, ale nadto proces powoduje uszczuplenie
wpływów ministra skarbu i rozbicie jedności całej administracji
państwowej. Równocześnie z parcelacją dochodzi do skutku degradacja
albo demokratyzacja, jeśli komuś to wyrażenie wydaje się
odpowiedniejszym, prawa nakładania podatków i zaciągania pożyczek,
albowiem obecnie także niższym organom administracji. Zmierzch
parlamentaryzmu oznacza zastąpienie jawnej walki stronnictw
parlamentarnych utajonymi sporami ministerstw i departamentów między
sobą.
Polska
konstytucja zastrzega sejmowi uchwalanie budżetu, nakładanie podatków
i ceł, zaciąganie pożyczek, oraz wymaga uchwały sejmu w razie
przyznania poręki państwowej za cudze długi. Sejm udzielił rządowi
bardzo znacznych pełnomocnictw podatkowych (np. w zakresie reformy
podatku przemysłowego). Zrzekł się zupełnie swych prerogatyw celnych
na rzecz władzy wykonawczej. Ustanawianie wysokich ceł i kontyngentów,
oraz zawieranie traktatów handlowych należy dziś w całości do zakresu
działania rządu. W roku 1933 sejm uchwałą z 25 marca upełnomocnił
rząd, na czas aż do najbliższej sesji zwyczajnej sejmu, do
nieograniczonego wydawania dekretów prezydenta z mocą ustawy. To
pełnomocnictwo obejmuje cały zakres ustawodawstwa państwowego z
wyjątkiem zmiany konstytucji. Na tej podstawie rząd we wrześniu 1933
roku rozpisał pożyczkę narodową. Fundusz drogowy i przedsiębiorstwa
skomercjalizowane uzyskały prawo zaciągania pożyczek w ograniczonym
zakresie. Sejm przekazał ministrowi skarbu prawo udzielania poręki za
cudze długi.
W wielu
państwach zdarza się przekazywanie przez parlament rządowi części jego
uprawnień budżetowych. Sejm w Polsce uchwala budżet, który właściwie
ma charakter ustawy ramowej ze względu na równoczesne, powtarzające
się od szeregu lat rokrocznie, upoważnienie ministra skarbu do
ustanawiania budżetów miesięcznych, nawiasem mówiąc nieogłaszanych,
gwoli zabezpieczenia tą drogą równowagi budżetowej. Minister skarbu z
końcem każdego miesiąca oblicza dochody przewidywane na najbliższy
miesiąc i ma prawo do tych obliczeń stosować wysokość rozchodów. Tym
sposobem minister, który uzna, że nie ma wystarczających dochodów,
może zapobiec legalnie uskutecznieniu budżetów miesięcznych. ??? (SPRAWDZIĆ
ORYGINAŁ, CZEGOŚ BRAKUJE!!!) Ta praktyka była nieznana przed
wojną.
W zeszłym
stuleciu, w przeciwstawieniu do czasów dawniejszych, rozpowszechniło
się zapisywanie dochodów i rozchodów w budżecie bez wzajemnych
potrąceń (budżetowanie brutto). Parlamenty przeforsowały tę reformę,
ażeby rozszerzyć swój zakres działania. Cła są budżetowane w Polsce
netto. Budżet zawiera wpływy z ceł, pomniejszone o kwotę, wypłacaną
tytułem premii eksportowych. Jest to stosunkowo drobny, ale
symptomatyczny przejaw kurczenia się parlamentaryzmu.
Nie przypisuję
zbyt wielkiej wagi ustawowemu skróceniu czasu trwania obrad
budżetowych (Polska, sierpień 1926). Donioślejszym ograniczeniem
parlamentaryzmu jest wzrost gospodarki pozabudżetowej, nie stanowiącej
przedmiotu uchwał parlamentarnych. Średniowieczna rachunkowość
państwowa polegała na zapisywaniu osobno dochodów i wydatków,
dotyczących poszczególnych obszarów lub kategorii działalności
państwa. Odpowiednikiem ówczesnej decentralizacji administracji był
system utrzymywania w ewidencji wielu funduszów, zazwyczaj dotowanych
wpływami z podatków celowych, pobieranych dla pokrycia z góry
określonych rozchodów. Gwoli uporządkowania gospodarki państwowej, na
podstawie zorientowania się w całości zagadnienia i dla ułatwienia
kontroli parlamentarnej nastąpiło skupienie wszystkich dochodów i
wydatków państwa w jednym budżecie. Podatki celowe i fundusze, które
się tu i ówdzie uchowały, uważano powszechnie za przeżytek, skazany na
wymarcie. A jednak mnożą się one po wojnie w cieniu rachunków
pozabudżetowych.
III. PODATKI
UTAJONE
Podatki
państwowe, których wpływy są zarachowane w budżecie, bywają często
nazywane podatkami utajonymi. Ci, co posługują się tym wyrażeniem,
mają na myśli podatki oparte na prawie pisanym. Uchodzi uwadze, że na
naszych oczach rozrasta się prawo zwyczajowe, które rodzi nowe
podatki, ze względu na źródło ich pochodzenia w jeszcze wyższym
stopniu zasługujące na miano podatków utajonych.
Sejmy uchwalają
pełnomocnictwa do nakładania podatków. Instytucja "dobrowolnego
opodatkowania się" stanowi dalszy wyłom w wyłączności nakładania
podatków, przysługującej parlamentom w zeszłym wieku. Akcja
oszczędnościowa zazwyczaj stanowi źródło powstania tej nowej
instytucji, ponieważ minister skarbu jest mocny odmówić kredytów
budżetowych, ale nie jest w stanie zapobiec czerpaniu z zapasu siły
podatkowej społeczeństwa przez inne organa administracji.
Rząd, którego
społeczeństwo sparzyło się dotkliwie kilka lat temu na spadku waluty,
uważa jej obronę na obecnym parytecie za konieczną, a zarazem jest
święcie przekonany, że czynny bilans handlowy stanowi najpewniejszy
sposób osiągnięcia tego celu. Skarb państwa wypłaca premie
eksporterom. Minister skarbu i handlu uważa kwoty na ten cel
przeznaczone przez ministra skarbu za niewystarczające. Zwraca się z
wezwaniem do karteli, aby ściągały od swych uczestników opłaty,
których wysokość oznacza np. w stosunku do obrotów lub do ilości
czynnych wrzecion, jeśli chodzi o przędzalnie. Minister przeznacza
dochód, uzyskany z tego źródła, oczywiście pomniejszony o koszty
ściągnięcia i rozdziału tych kwot, na wypłacenie premii eksporterom
towarów, produkowanych przez uczestników kartelu. Istnienie i
powodzenie karteli jest w wysokim stopniu zależne od życzliwości
rządu. Nic dziwnego, że wezwania ministra znajdują chętny posłuch.
Ministerstwo
Oświaty jest szczególnie pomysłowe w wyszukiwaniu na własną rękę
źródeł dochodu. Postarało się o zniżkę ceny elementarzy, a
równocześnie wezwało z pomyślnym skutkiem wszystkich księgarzy do
pobierania 10 gr przy sprzedaży każdego elementarza, na rzecz
państwowego funduszu budowy szkół powszechnych. Nałożyło w ten sposób
nowy, specyficzny dodatek do podatku obrotowego. Dawniej minister
ustanawiał wysokość opłat w szkołach średnich. Dziś niejednokrotnie
komitety rodzicielskie - także instytucja nieznana przed wojną - w
porozumieniu z dyrekcją ściągają od wszystkich uczniów dodatki do
opłat na cele szkolne. Naczelnicy różnych urzędów wzywają podwładnych
do uiszczania progresywnych opłat, ustalanych zazwyczaj w stosunku do
wysokości poborów, a zarazem oznaczają cel, na który opłaty mają być
składane. Zastosowano ten proceder dla powiększenia funduszów,
przeznaczonych przez rząd na przyjście w pomoc powodzianom, a także w
innych okolicznościach.
Nazywamy
podatkiem wszelkie świadczenia przymusowe zgodnie z utartą
terminologią. Przymus nie przestaje być przymusem, choć nie jest
wyraźnie orzeczony. W zeszłym stuleciu przymusowość świadczeń
publicznych była jawna. Dziś bywa albo jawna, albo utajona. Wówczas
nie zacierano różnic między działalnością prywatną i publiczną, między
dobroczynnością i ściąganiem podatków. Wówczas nie były znane ani
podatki utajone, ani nieszczery eufemizm, zawierający oczywistą
contradictio in adiecto [sprzeczność w przymiotniku (przydawce)]:
"dobrowolne opodatkowanie się". Ażeby znaleźć analogię, trzeba się
cofnąć do dziejów skarbowości średniowiecznej i do początku czasów
nowożytnych. Sejmy polskie uchwalały podatki nazywane subsidia
charitativa [zasiłek miłosierny; podatek płacony przez
duchowieństwo] zgodnie z praktyką stosowaną także w innych państwach.
Jeszcze jedna
kategoria obciążeń, narzucanych przez władze, zasługuje na miano
podatków utajonych. Chodzi o obciążenia, które nie stanowią świadczeń
na rzecz władz, ale które są podatkiem, bo są przymusowe. Właściciele
domów zobowiązani są do wyświetlania na swój koszt numerów swych
domów. W Krakowie nakazano mieszkańcom domów przy ul. Floriańskiej
przebudować portale własnym kosztem. Tego rodzaju obciążenia przed
wojną były bardziej wyjątkowe i mniej dotkliwe. Mniej dbano o
reprezentację, więcej o kieszeń obywateli.
Przebieg
wydarzeń powojennych stwierdza prawdziwość tezy, wedle której
parlamentaryzm był kolebką nowoczesnego budżetu, albowiem dowodzi, że
ograniczanie praw budżetowych parlamentów staje się grobem ich wpływu.
IV. SWOBODNE
UZNANIE WŁADZ
Ustawy,
obowiązujące w każdym państwie, albo nakazują władzom stosować
przepisy w nich zawarte, albo pozwalają im orzekać wedle ich
swobodnego uznania w granicach wytyczonych przez ustawy. Ustrój,
oparty na zakreślaniu swobodnemu uznaniu władz wąskich granic, jest
ustrojem praworządnym, ponieważ postanowienia władz administracyjnych
i wyroki sądów polegają w ranach tego ustroju przede wszystkim na
zastosowaniu przepisów ustawy do konkretnego wypadku. Mniej
praworządnym jest ustrój państwa wtedy, gdy ustawy uzależniają w
znacznej mierze powzięcie decyzji przez władze od ich swobodnego
uznania.
Odwrót od
praworządności w znaczeniu, o którym mowa, jest zjawiskiem ostatnio
wielce rozpowszechnionym. Rodzące się w niektórych krajach prawo
zwyczajowe, określane mianem "dobrowolnego opodatkowania się", można
uważać za wyraz pozostawiania swobodnemu uznaniu władz decyzji w
sprawie nakładania podatków. Ten sposób rozrastania się swobodnego ma
charakter wyjątkowy. Natomiast coraz częstsze są wypadki szerzenia się
tej instytucji na podstawie przepisów prawa pisanego, coraz częściej
spotykamy się w ustawach ze zwrotem: "w razie zajścia okoliczności
szczególnie uwzględnienia godnych, minister ma prawo zezwolić na
odstąpienie od przepisów ustawy", lub z postanowieniem o treści
zbliżonej. Nawet w liberalnej, a zarazem praworządnej Anglii, w miarę
rozszerzania zakresu działania państwa okazuje się potrzeba
uelastycznienia interwencji władz przez rozszerzenie upoważnień
biurokracji z oczywistą ujmą władzy parlamentu. Nie byle kto, tylko
prezes Sądu Najwyższego, The Rt. Hon. Lord Hewart of Bury, Lord Chief
Justice of England [Wielce Szanowny Lord Hewart of Bury, Lord Sędzia
najwyższy Anglii], piętnuje wymownie narodziny nowego despotyzmu w
Anglii.
Jego zdaniem szerzy się "ustawodawstwo departamentalne", wykonywane
przez departamenty poszczególnych ministerstw na zasadzie
pełnomocnictw, zawartych w ustawach, uchwalanych przez parlament, a
stanowiących źródło powstania despotyzmu biurokracji.
Rozszerzenie
zakresu swobodnego uznania władz doszło w Polsce do skutku częściowo
na zasadzie postanowień tej treści, zawartych w ustawach, uchwalonych
przez sejm i senat, atoli w o wiele wyższej mierze w formie
ustawodawstwa dekretowego prezydenta, wywodzącego się z pełnomocnictw
udzielanych przez nasze ciała parlamentarne. Dekrety prezydenta,
ogłoszone jako ustawy, dochodzą do skutku na podstawie uchwały Rady
Ministrów, która niejednokrotnie przekazuje decyzje poszczególnym
ministrom. Wytwarza się istny łańcuch pełnomocnictw o bliżej
nieokreślonej ilości ogniw. Sejm udziela pełnomocnictw Radzie
Ministrów, która przelewa je na ministra skarbu, a minister deleguje
prezesa Izby Skarbowej (szefa władzy II instancji). Nie wiem, czy
przelanie swych uprawnień przez prezesa naczelnikowi Urzędu Skarbowego
jest praktykowane, atoli zaznaczyć nie zawadzi, że delegowanie władzy
ustawodawczej jest przyjęte i nie znam przepisu, któryby zakreślił
granice tego sposobu jej wykonywania. Początkowo swobodne uznanie
pojawia się w zakresie stosunkowo wąskim. Szybko jednak ogarnia coraz
to nowe dziedziny. Pod tym względem rozwój wypadków jest identyczny w
odniesieniu do pełnomocnictw i do swobodnego uznania.
To postępowanie,
nieznane przed wojną, rozpowszechniło się niewątpliwie w znacznej
mierze z powodu spadku dochodów społeczeństwa i równoczesnego wzrostu
podatków. Ustawy, wobec trudnej ściągalności podatków, upoważniają
władze do przyznawania uwolnień i ulg bardziej generalnych, ale też
ściśle indywidualnych wedle ich swobodnego uznania. Uwolnienia i ulgi
indywidualne są przywilejami, udzielanymi poszczególnym jednostkom z
wykluczeniem innych osób.
Jako przykład
przytaczam ustawę o podatku przemysłowym. Władza ma prawo uwalniać od
tego podatku w obydwóch jego postaciach, tj. od obowiązku wykupywania
świadectw przemysłowych (patentów) i uiszczania podatku od obrotu,
"nowe przedsiębiorstwa ważne dla obrony państwa i rozwoju gospodarstwa
społecznego", oraz przedsiębiorstwa w Gdyni aż do roku 1945, "o ile
przyczynić się mogą do gospodarczego rozwoju miasta". Nigdzie nie jest
powiedziane, które przedsiębiorstwa nie ważą na szali obrony państwa i
rozwoju gospodarstwa społecznego, które nie mogą przyczynić się do
rozwoju miasta. Art. 94 ustawy upoważnia ministra skarbu do umorzenia
tego podatku, w całości lub w części, w gospodarczo uzasadnionych lub
zasługujących na uznanie na szczególne uwzględnienie indywidualnych
przypadkach.
To
postanowienie, dosłownie w tym samym ujęciu, odnajdujemy w art. 130
tegorocznej ordynacji podatkowej, mocą której zostało rozszerzone na
cały szereg podatków, a także kar za zwłokę, odsetek za odroczenie i
kosztów egzekucyjnych.
Zasada
swobodnego uznania ogarnęła w zupełności dziedzinę ściągania wszelkich
podatków. Jeśli przed wojną osoba opodatkowana nie uiściła w całości
przypisanego jej podatku w terminie, oznaczonym przez władze na
podstawie zastosowania odnośnych przepisów, dochodziło szubko do
wdrożenia egzekucji. Obecnie egzekucja jest utrudniona. Coraz mniej
płatników wywiązuje się ze swych zobowiązań wobec skarbu w ustalonym
terminie, skutkiem czego wzrasta liczba wypadków, uzasadniających
wdrożenie egzekucji. Równocześnie spada ilość nabywców, zdolnych do
zapłaty znaczniejszych kwot za przedmioty, wystawione na licytacje.
Podaż wzrasta, a popyt jest zniżkowy. Państwo musi się liczyć z tym,
że wynik egzekucji nie pokryje jej kosztów. W razie licytowania
warsztatów pracy może dojść do ich całkowitego lub częściowego
unieruchomienia, pociągającego za sobą pomnożenie liczby bezrobotnych
i wzrost wysokości globalnej zasiłków, wypłacanych z tego tytułu.
Przed wojną bezrobocie było mniejsze i nie było przymusowego
ubezpieczenia od bezrobocia, którego koszty są obecnie częściowo
pokrywane ze specjalnego podatku na ten cel pobieranego, częściowo ze
ogólnych funduszów skarbu. Państwo obecnie obawia się finansowych
skutków wzrostu bezrobocia w razie zarządzania licytacji, a nadto
liczy się z niebezpieczeństwem politycznym, tkwiącym w powiększaniu
się zastępu bezrobotnych. Z tych powodów ustawodawca udzielił
szerokich pełnomocnictw władzom powołanym do ściągania podatków.
Przyznał im
prawo do odraczania terminu zapłaty podatków, przy czym
niejednokrotnie brak określenia, na jak długi okres może nastąpić
odroczenie. Wolno władzom rozłożyć podatki na raty, umorzyć w całości
lub części kary za zwłokę, należności przypisane tytułem ściągania
podatków. Władze niejednokrotnie zawierają umowy z płatnikami, mocą
których płatnik uiszczający część zaległości uzyskuje umorzenie
reszty, przy czym wysokość kwoty uiszczonej a uzasadniającej umorzenie
reszty bywa w poszczególnych indywidualnych wypadkach różna, zależnie
od uznania władz, odmawiających ulg "opornym płatnikom" - jeszcze
jeden powojenny nowotwór językowy - a przyznających ulgi osobom do tej
kategorii niezaliczonym. Zaliczenie płatnika do jednej lub drugiej
kategorii pozostawione jest w zupełności swobodnemu uznaniu władz,
które na tej podstawie decydują o wszystkich wymienionych ulgach.
Wymiar podatków
jest przeważnie wynikiem zastosowania dotyczących przepisów ustawy,
ale ściąganie podatków zależy od uznania władz, które tym sposobem
właściwie decydują ostatecznie o tym, czy ktoś płaci podatki, czy nie.
Przestała być miarodajną zasada powszechności podatków, przestrzegana
w zeszłym stuleciu. Wówczas płacił podatki każdy bez wyjątku, kto
posiadał dobra lub wykonywał czynności, stanowiące przedmiot
opodatkowania. Zupełnie nieznane były ulgi indywidualne, dopuszczone
były jedynie ulgi generalne, przewidziane ustawą, np. także i dziś
obowiązujące zniżki podatku dochodowego dla osób obarczonych kosztami
utrzymania liczniejszej rodziny. Obecnie powróciliśmy do okresu
przywilejów podatkowych.
Przytaczam
jeszcze jeden przykład bardzo obszernego zasięgu zasady swobodnego
uznania. Przed wojną ustanawianie ceł i uchwalanie traktatów
handlowych dochodziło do skutku w formie ustaw, uchwalanych przez
parlamenty. Powojenne ciała ustawodawcze przekazały swą władzę
rządowi.
Przed wojną
istniały zakazy przywozu i wywozu bardzo niewielu towarów ze względu
porządku publicznego. Dalsze ograniczenia handlu międzynarodowego
polegały na tym, że towary wyraźnie wymienione podlegały ocleniu. Kto
gotów był zapłacić cło, mógł przywieźć względnie wywieźć - co prawda
cła wywozowe były zjawiskiem zupełnie wyjątkowym - nieograniczone
ilości towarów. Towary nie wymienione w taryfie wolno było przewozić i
wywozić także w nieograniczonych ilościach bez zapłaty cła.
Dziś wolny obrót
jest raczej wyjątkiem. Regułą są zakazy przywozu i wywozu, łagodzone
ustanawianiem kontyngentów, a obowiązujące także w odniesieniu do
towarów nie oclonych. Rząd oznacza różne ogólne ilości towarów, które
wolno przywieźć lub wywieźć w określonym czasie, a zarazem udziela
pozwolenia przywozu i wywozu, przy czym decyduje wedle swego
swobodnego uznania komu i ile wolno będzie przywieźć, względnie
wywieźć. Związanie kontyngentów z układami kompensacyjnymi, mocą
których kontyngent eksportu pewnych towarów z danego państwa do
drugiego może być wyzyskany tylko o tyle, o ile państwo, z którego ma
nastąpić eksport, przyzna kontyngent importowy obywatelom państwa, z
którym się układa, rozszerza zakres działania państwa i stosowania
zasady swobodnego uznania.
Jak
nieprawdopodobnie obszernym jest obecnie w Polsce zasięg swobodnego
uznania władz, tego przekonywającym dowodem jest art. 69 tegorocznej
ordynacji podatkowej, mocą którego każdy jest zobowiązany "udzielać
wyjaśnień, zeznawać jako świadek lub biegły", atoli minister może
każdego indywidualnie zwolnić od tego obowiązku.
Wyniki działania
władz zależą przede wszystkim od wartości moralnej i intelektualnej
urzędników. Rozszerzenie zakresu działania państwa i granic swobodnego
uznania, zwiększyło wydatnie możliwości nadużyć. Wysokość poborów
uległa zniżce. Stałość poborów nie jest zapewniona w tej mierze, co
przedtem. Prawdopodobnie osłabia odporność urzędników wobec zakusów
ich przekupienia. Nagłe powiększenie kadr urzędniczych w ostatnich
latach, powierzanie stanowisk urzędniczych elementom niewykształconym,
przepełnienie uniwersytetów, wpływające ujemnie na kwalifikacje ich
wychowanków, często równocześnie zarobkujących - oto okoliczności
nasuwające wniosek, że także poziom intelektualny warstwy urzędniczej
zapewne się obniżył. W ostatnim dwudziestoleciu państwa niepomiernie
rozdęły granice swobodnego uznania, a zarazem doznały uszczuplenia
rękojmi jego należytego funkcjonowania.
V. CHAOS ROŚNIE
Gdy zadajemy
sobie pytanie, czy się różni obecny stan rzeczy od przedwojennego,
nasuwa się przede wszystkim uwaga, że zmienność stosunków wydatnie
wzrosła. Ewolucja gospodarki skarbowej nie stanowi pod tym względem
wyjątku. Szybkie rozszerzanie zakresu działania państwa i ciągłe
reorganizacje różnych gałęzi administracji państwa, w celu
dostosowania ich do nowych zadań, wywołują istną powódź ustaw i
rozporządzeń. Okazało się, że parlamentarna maszyna ustawodawcza
pracuje zbyt wolno w stosunku do znacznych wymogów chwili bieżącej. Ta
okoliczność walnie przyczyniła się do wytworzenia sytuacji, w obliczu
której parlamenty nie znalazły innego wyjścia, jeno przekazywanie swej
władzy ustawodawczej w formie pełnomocnictw organom wykonawczym.
Obecnie dzienniki roczników ustaw obejmują o wiele więcej arkuszy
druku, niż przedwojenne. Nowelizacja ustaw obowiązujących od kilku
tygodni jest na porządku dziennym. Zmienia się co chwila nie tylko
stan prawny, ale również ciągłym zmianom ulega wysokość podatków i
opłat. W Polsce w ciągu ostatnich kilku lat, opłaty pocztowe najpierw
kilkakrotnie podwyższono, po czym kierownictwo poczty zarządziło kilka
zniżek. Zmienia się mniej więcej raz na rok wielkość, kolor, rysunek i
cena znaczków pocztowych.
Niektóre z
pośród licznych zmian, które zachodzą, polegają na uproszczeniu
gospodarki skarbowej. Atoli wynikiem zmian jest stawianie się systemu
gospodarki skarbowej coraz bardziej zawiłym, o czym niezbicie
świadczą: parcelacja praw nakładania podatków i zaciągania pożyczek
przez państwo, rozrostu gospodarki pozabudżetowej i swobodnego uznania
władz, pojawienie się podatków utajnionych. Gospodarka publiczna
państwa i innych korporacji przymusowych stała się zjawiskiem bardziej
zawiłym z powodu wzrostu ilości jednostek prawno-publicznych,
nakładających podatki i opłaty, oraz z powodu zwiększonej
różnorodności podatków i opłat, wynikających z nakładania nowych danin
publicznych, przedtem nieznanych. Obecnie trudno ustalić obie
wymienione ilości ze względu na pobieranie podatków utajnionych. Ale
nawet w odniesieniu li tylko do podatków jawnych okazuje się, że lista
osób zakładających podatki i wykaz danin obejmuje więcej pozycji w
porównaniu ze stanem przedwojennym.
Państwo i
korporacje publiczne nakładały podatki wówczas i obecnie. Ale przed
wojną lista owych korporacji publicznych była w każdym z trzech
zaborów różna. Polska przeprowadziła unifikację tego stanu rzeczy w
ten sposób, że albo rozszerzono teren działania korporacji czynnej w
jednej części państwa na wszystkie inne, albo utworzono analogiczne
korporacje. Przymusowe ubezpieczenia budynków od ognia istniało tylko
w zaborze rosyjskim, izby rolnicze i rzemieślnicze tylko w zaborze
pruskim, izby przemysłowe i handlowe w zaborze pruskim i austriackim.
Obecnie wszystkie te korporacje ogarnęły całe państwo. Przymusowe
ubezpieczenia społeczne, istniejące w poszczególnych zaborach,
rozszerzono na całe państwo, powiększające znaczne koło
ubezpieczonych. Nadto powołano do życia przymusowe ubezpieczenie od
bezrobocia, przedtem nieznane w żadnym z trzech zaborów. Ostatnio
poczęły obowiązywać ustawy, mocą których rząd może tworzyć przymusowe
zrzeszenia producentów tego samego towaru. Oczywiście te zrzeszenia
będą nakładając podatki na pokrycie kosztów swego funkcjonowania.
Wzrost ilości
pobieranych danin doszedł do skutku w podobny sposób. Monopol
spirytusowy istniał w zaborze rosyjskim, tytoniowy i solny w
austriackim. Polska przejęła te monopole i rozszerzyła na całe
państwo. Stworzyła monopol zapałczany, przed rokiem 1914 nigdzie nie
obowiązujący na ziemiach polskich. Całkowicie nieznany był tak
uciążliwy podatek od obrotu. Zupełną nowością jest podatek od energii
elektrycznej. Powstały zgoła osobliwe podatki gminne, podatek od
weksli zaprotestowanych i podatek ładunkowy, pobierany od przewozów
kolejowych, który obecnie ma być zniesiony. Zrodziły się wcale liczne,
nowe przymusowe świadczenia pracy na rzecz państwa. Przedsiębiorcy
prywatni stali się poborcami podatkowymi, zobowiązanymi do ściągania
od pracobiorców i płacenia do kas państwa podatku dochodowego,
obciążające płace personelu przez nich zatrudnionego. Interesującą
osobliwością jest obowiązek wymierzania sobie samemu podatku (wykup
świadectwa przemysłowego, kumulacja podatku dochodowego od uposażeń).
Znaczny wzrost
ilości przedsiębiorstw państwowych i monopoli w ostatnim
dwudziestoleciu wydatnie się przyczynił do skomplikowania gospodarki
skarbowej. Ten objaw jest powszechnie znany, ale zdaje mi się, że nie
zauważono zatarcia granicy między przedsiębiorstwem państwowym a
monopolem. W obu wypadkach państwo sprzedaje towary lub usługi,
spełnia czynności bankowe lub ubezpieczeniowe. Zależnie od tego, czy
podejmuje te działania w konkurencji z innymi jednostkami
gospodarczymi, czy też na zasadzie wyłączności, mówimy o istnieniu
przedsiębiorstwa państwowego, względnie monopolu. Przed wojną, zgodnie
z ogólnymi zasadami prawa, tłumaczono restrictive [w sposób
ograniczający] zakres działania instytucji, której państwo przyznało
przywilej wyłączności. Monopol tytoniowy sprzedawał tylko wyroby
tytoniowe. Mógł wyrabiać pudełka na własny użytek, ale było nie do
pomyślenia, ażeby je sprzedawał osobom postronnym. W Polsce istnieje
przymus ubezpieczania budynków od ognia w monopolistycznym Powszechnym
Zakładzie Ubezpieczeń Wzajemnych, który równocześnie ma prawo
zawierania wszystkich innych interesów ubezpieczeniowych w konkurencji
z prywatnymi instytucjami asekuracyjnymi, choć podatków nie płaci, z
wyjątkiem ubezpieczeń życiowych. Dział życiowy jest częścią agend
Pocztowej Kasy Oszczędności. Monopol spirytusowy posiada czynne
rafinerie, aczkolwiek istnieją prywatne. Poczta niedawno rozpoczęła
sprzedaż ilustrowanych kart korespondencyjnych, czym przedtem zajmował
się wyłącznie handel prywatny. Zacieranie granic między
przedsiębiorstwem państwowym a monopolem jest wysoce
charakterystycznym znamieniem dążności, właściwej czasom bieżącym,
przekreślania ścisłej linii demarkacyjnej między gospodarką prywatną a
publiczną, wytyczoną przez zwycięski liberalizm zeszłego wieku.
Przedsiębiorstwa
państwowe są źródłem komplikowania się stosunków przede wszystkim z
powodu zawierania transakcji w imię wzajemnego popierania się, a nie
pod kątem widzenia własnej rentowności. Poczta drogo kupuje sprzęt
telefoniczny i telegraficzny od państwowej wytwórni towarów, dzięki
czemu to przedsiębiorstwo nie wykazuje zbyt wielkiego niedoboru. Kolej
kupuje drogo podkłady od lasów państwowych, które drzewo tanio
sprzedają tartakom państwowym.
Zaciąganie
pożyczek towarowych i udzielanych pod zastaw monopoli polega na
utajnieniu wysokości procentu w cenie towarów, przejętych przez
dłużnika i w zysku dzierżawcy monopolu (ut infra [jak niżej]).
Gospodarka
skarbowa staje się coraz mniej jasna i przejrzysta. Ciągłe zmiany
uniemożliwiają zapoznanie się w dostatecznej mierze z obowiązującym
ustawodawstwem urzędnikom skarbowym, a w jeszcze wyższej mierze
ogółowi opodatkowanych. Z tego powodu, obok niepraworządności, której
przejawem jest rozrastanie się zasięgu swobodnego uznania władz,
szerzy się niepraworządność w potocznym tego słowa znaczeniu,
polegająca na łamaniu ustaw. Wzrost przestępczości skarbowej jest
także następstwem pomnożenia ilości zakazów oraz podwyższenia stawek
podatkowych i opłat, skutkiem czego powiększyła się rentowność
naruszania przepisów.
VI.
DEMOKRATYCZNA POLITYKA FINANSOWA
Od chwili
zwycięstwa rewolucji francuskiej słońce demokratycznych ideałów
przyświeca pochodowi ludzkości ku jej przeznaczeniu. Proces
demokratyzacji wywiera przemożny wpływ na ewolucję gospodarki
skarbowej. Liberalizm demokratyczny zeszłego wieku - ustrój
demoliberalny, jak mówią faszyści - sprzyjał pomyślnemu kształtowaniu
się gospodarki skarbowej. Wówczas państwo nie ograniczało w
znaczniejszym stopniu wolności rozporządzania mieniem i pracą.
Gospodarczy interwencjonizm był minimalny, także etatyzm odgrywał
podrzędną rolę. Społeczeństwo angielskie ziściło w najzupełniejszej
mierze ideały liberalne w swym ustroju skarbowym. Rząd angielski nie
prowadził żadnych przedsiębiorstw, ani współzawodniczących z
prywatnymi, ani monopolistycznych. Jedynie poczta i telegraf jest w
rękach państwa. Co prawda instytucje te, aczkolwiek w Anglii
dostarczają skarbowi poważnych dochodów czystych, zasługują raczej na
miano zakładów użyteczności publicznej niż przedsiębiorstw. Nawet
gęsta sieć kolejowa stanowiła i stanowi po dziś dzień w całości
własność prywatną. Rząd angielski nakładał cła jedynie na tytoń,
herbatę, kawę i na kilka innych towarów, nie wytwarzanych w kraju.
Celem wyłącznym nakładania ceł było dostarczenie możliwie największych
dochodów państwu. Anglia zadowalała się pobieraniem ceł skarbowych.
Nie znała ochronnych, z czego wywodzi się używanie słów: fiscal
policy [polityka podatkowa] na określenie polityki celnej. Podatki
były głównym źródłem dochodów. O kredycie publicznym mało rozprawiano,
ponieważ stan jego był ze wszech miar zadowalający. Pisarze angielscy
do niedawna łączyli naukę skarbowości z ekonomią i utożsamiali ją z
nauką o opodatkowaniu. Ustrój skarbowy innych państw był mniej
liberalny, ale przecie zasadniczo zbliżony do angielskiego. Ten stan
rzeczy był korzystny dla skarbu, ponieważ powiększał dochodowość
gospodarki prywatnej, w której państwo uczestniczyło nakładaniem
podatków, a zarazem zmniejszał wydatki w związku z wyrzeczeniem się
przez państwo działalności w charakterze przedsiębiorcy i w związku z
ogólnym nastawieniem ustroju liberalnego, niechętnym pomnażaniu
funkcji władz publicznych.
Ustrój skarbowy
zeszłego wieku czerpał swe siły i zawdzięczał swe sukcesy nakładaniu
podatków pod kątem widzenia możliwie największych dochodów, a nie w
imię poprawy bytu warstw najuboższych lub osiągnięcia innych celów
politycznych, dzięki czemu właściwa proporcja podatków bezpośrednich i
pośrednich była przestrzegana. W tych warunkach można było uniknąć
przeciążenia podatkowego i nadmiernego fiskalizmu w administracji
skarbowej.
Ustrój państwa w
ciągu zeszłego stulecia był w wysokim stopniu wyrazem chęci
osiągnięcia pomyślnych wyników skarbowych.
Wybuch wojny w
roku 1914 podporządkował ministrów skarbu wymaganiom ministrów spraw
wojskowych. Po dziś dzień ministrowie skarbu nie odzyskali tego wpływu
na tok wypadków, który mieli w zeszłym stuleciu. W imię konieczności
skarbowych ich żywicielka, dobra gospodarka skarbowa, przestała
uchodzić na konieczność skarbową. Dziś ministrowie skarbu głoszą, że
społeczeństwo musi dać państwu to, co ich koledzy uważają za
niezbędne, choć wykonanie tego programu umniejsza zdolność do
świadczeń podatkowych społeczeństwa, która w zeszłym stuleciu rosła
szybko i wydatnie. Proces demokratyzacji przyczynił się wielce do
rozdęcia granic owych konieczności państwowych, do przerostu celów
politycznych ponad możliwości finansowe. Przejście do demokracji
liberalnej zadowalających się politycznym zrównaniem,
urzeczywistnieniem przez powszechne głosowanie, do demokracji mniej
lub więcej socjalistycznej, wysuwające hasło gospodarczego zrównania
ludzi zarządzaniami państwa, a więc rozszerzenie jego zakresu
działania, wywołało wzrost wydatków, a zarazem zniżkę dochodów
publicznych, mimo oczywistego przeciążenia podatkowego wielu
społeczeństw. Demokratyzacja wybitnie przyczyniła się do wtrącenia
państw w przepaść fiskalizmu.
Uspołecznienie
środków produkcji stanowi środek osiągnięcia zamierzonego zrównania
ekonomicznego ludzi. Nawet w Rosji sowieckiej okazało się, że
uspołecznienia środków produkcji nie da się od razu przeprowadzić.
Natomiast stopniowe urzeczywistnianie tego programu jest obecnie
wielce rozpowszechnione w formie mnożenia przedsiębiorstw i monopoli
państwowych, jako zadatek "lepszej" przyszłości.
Odpowiedź na
pytanie, jak tam będzie z tą przyszłością, jest oczywiście przedmiotem
zażartego sporu. Pewnym jest, że na razie wyniki finansowe przejścia
ustroju znacznie mniej liberalnego są opłakane.
Przedsiębiorstwa
figurują często w spisie źródeł dochodów publicznych. Niewątpliwie
państwo pobiera dochody surowe z tytułu ich posiadania. Jeżeli jednak
chodzi o stosunek dochodów do wydatków spowodowanych prowadzeniem
przedsiębiorstw, wówczas wypadałoby raczej zaliczyć je do źródeł
wydatków, a nie dochodów, ponieważ prawie zawsze wydatki przewyższają
dochody. Jest rzeczą notoryczną, że po wojnie na ziemiach wchodzących
obecnie w skład państwa polskiego, liczba przedsiębiorstw państwowych,
ilość osób w nich zatrudnionych oraz wielkość kapitałów i dochodów
surowych znacznie wzrosły w porównaniu ze stanem przedwojennym i że
równocześnie wydatnie się obniżyły dochody czyste ogółu
przedsiębiorstw państwowych.
Działalność
państwa jako przedsiębiorcy, wzrosła nie tylko w cyfrach absolutnych,
ale także relatywnie. Obecnie produkcja przedsiębiorstw państwowych
stanowi większy ułamek ogólnej produkcji całego społeczeństwa. Ten
rozrost przedsiębiorstw państwowych, przypadający na okres gospodarczo
mniej korzystny, hamuje rozrost przedsiębiorstw prywatnych, a zarazem
uszczupla możliwości uzyskiwania przez państwo dochodów w formie
opodatkowania. Ten sam skutek wywiera mnożenie liczby monopoli. Są
tacy, którzy uważają taką politykę za finansowo korzystną. Wydaje mi
się jednak, że nie doceniają strat, wynikających stąd, że wprowadzenie
monopolu powoduje zanik przedsiębiorstw, których właściciele opłacali
państwu podatek dochodowy i pożyczali pieniądze. Argument ten jest
szczególnie ważki w odniesieniu do takiego państwa jak Polska, której
zasięg gospodarki monopolistycznej jest tak rozległy.
Podstawowym
postulatem demokratycznej polityki podatkowej jest hojne szafowanie
podatkami bezpośrednimi (dochodowymi, przychodowymi, majątkowymi),
obciążającymi warstwy zamożne, w przeciwieństwie do podatków
pośrednich, które ponosi w wyższym stopniu ludność uboższa. Majątek
stanowi szczególnie widoczny przejaw bogactwa. Z tego powodu
przedstawiciele demokracji stale okazują predylekcję do opodatkowania
majątków. Państwa w zeszłym stuleciu zadowalały się nakładaniem
umiarkowanych podatków spadkowych, wymierzanych od wielkości
odziedziczonego majątku. W ostatnim dwudziestoleciu nastąpiła znaczna
zwyżka stawek podatku spadkowego. Państwa weszły na drogę inflacji,
która w wydatnej mierze ma charakter podatku majątkowego, ponieważ
godzi w posiadaczy gotówki i wierzytelności, opiewających na walutę
inflacyjnie pomnażaną. Inflacja jest opodatkowaniem oszczędności, a
więc majątków. Wkrótce przyszła kolej na obce zeszłemu stuleciu
właściwe podatki majątkowe, pomyślane jako jednorazowe nadzwyczajne
świadczenia, określane w Polsce zazwyczaj mianem danin majątkowych.
Daniny nałożone w latach 1919 i 1922 nie dały znaczniejszych dochodów
skarbowi, bo zostały spłacone w markach zdewaluowanych. Właśnie
dlatego w roku 1923 sejm uchwalił ustawę o daninie lasowej w drzewie i
o podatku majątkowym, oznaczonym na jeden miliard franków w złocie.
Ściąganie tego podatku stało się bezpośrednią przyczyną spadku złotego
w roku 1925, albowiem banki państwowe i Bank Polski udzieliły
inflacyjnych kredytów dla umożliwienia spłaty tego podatku.
W okresie
inflacji pieniądz krążył szybko z rąk do rąk. Nominalne obroty
pieniężne osiągnęły fantastyczne rekordy. Polska i inne państwa
postanowiły pobierać podatek obrotowy w zamiarze wyzyskania tej
sytuacji dla skarbu. Nasze ministerstwo skarbu uwidacznia w budżecie
dochody z podatku obrotowego, od chwili jego nałożenia w roku 1923, w
grupie podatków bezpośrednich. Rzeczywistość początkowo nie
odpowiadała zamierzeniom, ponieważ z powodu łatwości podbijania cen
podatek był przeważnie przerzucany. W okresie następnym deflacji i
zniżki cen podatek tylko wyjątkowo jest przerzucany. Stał się
podatkiem bezpośrednim.
Poplecznicy
demokratycznej polityki finansowej domagają się progresywności
podatków bezpośrednich. Żądają, ażeby dochody i majątki bogatych były
opodatkowane więcej niż proporcjonalnie w porównaniu z opodatkowaniem
mniejszych dochodów i majątków. Żądają, ażeby podatek uiszczany przez
bogaczy stanowił większy ułamek podstawy opodatkowania. Robespierre
opowiedział się za progresywnością podatków bezpośrednich. Wiele
państw z końcem zeszłego wieku weszło na drogę urzeczywistnienia tego
programu. Proporcjonalność pozostała tylko regułą. Progresja stanowiła
wyjątek obowiązujący tylko w zastosowaniu do niektórych podatków.
Wówczas podatek dochodowy, a w niektórych państwach także podatek
spadkowy, były podatkami progresywnymi. W Austrii podatek spadkowy nie
był podatkiem progresywnym. Po Wielkiej Wojnie nastąpiło rozszerzenie
progresji na szereg podatków, w obrębie których przedtem progresji nie
stosowano. Wprowadzono nowe podatki, obliczane na zasadzie stawek
progresywnych. Wszędzie wydatnie podwyższono progresje. W Polsce
szafujemy nią bardzo hojnie. Zwiększyliśmy progresje stawek podatku
dochodowego. Skala naszego podatku spadkowego jest wysoce progresywna.
Pobieramy podatek od lokali nieznany przed wojną na ziemiach polskich.
Podatek ten jest progresywny. Ostatnio rząd przedłożył sejmowi projekt
pobierania daniny szkolnej, nawiązując również do faktu
zamieszkiwania. Podatek od lokali jest wymierzany od czynszów. Danina
szkolna miała być obliczana progresywnie w stosunku do ilości izb
mieszkalnych. Zamiast tego podatku sejm uchwalił kilka nowych drobnych
podatków. W Austrii istniał osobny dziesięcioprocentowy proporcjonalny
podatek od tantiem. Nasz jest znacznie wyższy i progresywny. Podatek
wojskowy w Polsce należy do progresywnych.
Wszystkie
wspomniane przed chwilą daniny majątkowe były progresywne. Pod
naciskiem zwolenników demokratycznych reform socjalnych oraz z powodów
fiskalnych progresja w Polsce przeobraziła się w dwóch wypadkach w
instytucje wyraźnie sprzeczne z jej celem, nieznane przed wojną.
Zadaniem progresji jest więcej niż proporcjonalne opodatkowanie
bogatych. Progresywne opodatkowanie dochodów czystych i majątków po
potrąceniu długów spełnia zadanie. Natomiast progresywne opodatkowanie
przychodów chybia celu pod tym względem, ponieważ przychód
opodatkowany nie stanowi przychodu czystego, a także dlatego, że jedni
rozporządzają tylko przychodem progresywnie opodatkowanym, a drudzy
nadto przychodami progresywnie nie opodatkowanymi. Progresywne
opodatkowanie wielkich właścicieli ziemi zapoznaje, większe
gospodarstwa w porównaniu z mniejszymi niejednokrotnie dają dochody
czyste mniej niż proporcjonalne, pomija, że jeden wielki właściciel
jest wysoko zadłużony, a inny mniej obarczony długami, że jeden
posiada rentowną fabrykę lub kamienicę w mieście, a drugi żyje
wyłącznie z roli. Towarzystwa akcyjne i inne osoby prawne w Austrii
nie płaciły podatku dochodowego, czego na razie nie biorę w rachubę.
Chodzi mi oto, że Polska opodatkowała je progresywnym podatkiem
dochodowym, który uszczupla proporcjonalnie dochody wielkiego i małego
akcjonariusza. Ta progresja nie ma nic wspólnego z wyższym
opodatkowaniem ludzi zamożnych.
Urzeczywistnienie tego postulatu nie wyczerpuje się w stosowaniu
progresji. Ustawodawca rozróżnia dwojakie źródła dochodów.
Przeciwstawia dochodom, uzyskiwanym przez robotników i urzędników z
wynajęcia ich pracy (tzw. niefundowanym) wszelkie inne dochody, a więc
utożsamia zgodnie z doktryną socjalistyczną dochody fundowane
rentierów i przedsiębiorców. Uważa za ludzi żyjących z kapitału
wszystkich posiadaczy kapitału, bez względu na to, czy sami nim
zarobkują, czy też żyją z wypożyczania kapitału przedsiębiorcom.
Rozróżnienie, stanowiące podstawę niższego opodatkowania tych samych
dochodów, o ile praca zależna stanowi ich źródło, nie bierze pod uwagę
ani samoistnej pracy przedsiębiorcy, ani tego, że dochód z pracy,
połączony z uprawnieniem do poboru emerytury jest niejednokrotnie
bardziej fundowany, niż dochód małego przedsiębiorcy. Różnica
opodatkowania na niekorzyść posiadaczy dochodów fundowanych wzrosła po
wojnie także i w Polsce.
Wyniki finansowe
demokratycznej polityki okazały się wprost sprzeczne z zamierzeniami.
Nie brakło chęci uzyskiwania dochodów podatkowych poważnie z podatków
bezpośrednich. Nie udało się tych zamiarów w pełni urzeczywistnić,
albowiem nadmierne podatki bezpośrednie zmniejszyły tak dalece dochody
i majątki ludzi zamożnych, że państwa były zmuszone do podwyższenia
także podatków pośrednich, względnie do nakładania nowych podatków
pośrednich. Rosja sowiecka prym wiedzie w niszczeniu dochodów i
majątków ludzi bogatych. Reforma skarbowa Erzbergera w Niemczech w
roku 1920 polegała na olbrzymim zwiększeniu obciążenia ludności
podatkami bezpośrednimi, a zarazem na stosunkowo małym wyzyskaniu
możliwości naciśnięcia śruby podatkowej w obrębie podatków pośrednich[iii].
Ta proporcja nie okazała się żywotną. Trzeba było pogodzić się w
interesie skarbu z koniecznością silniejszego wykorzystania zdolności
podatkowej społeczeństwa podatkami pośrednimi. Przebieg wypadków w
Polsce jest analogiczny. Wyczerpanie społeczeństwa podatkiem
majątkowym i obrotowym zmusiło państwo do oparcia się na podatkach
pośrednich w stopniu sprzecznym z pierwotnymi zamierzeniami.
Demokratyczna
idea ochrony warstw ekonomicznie słabszych także skądinąd przyczyniła
się do wzmożenia wydatków i zmniejszenia dochodów publicznych.
Przypominam wzrost przymusowych ubezpieczeń społecznych przez
stworzenie całkiem nowych ubezpieczeń (ubezpieczenie na wypadek
bezrobocia), rozszerzenie koła ubezpieczonych, rozszerzenie
ubezpieczeń jednego zaboru na cały kraj. Ochrona lokatorów, zakaz
eksmisji bezrobotnych, zalegających z zapłatą czynszu, ochrona
drobnych dzierżawców, pomniejszając dochody właścicieli domów i
gruntów ornych uszczupliły tym samym dochody skarbu.
Szczególnie
charakterystyczne są dzieje znacznych ulg podatkowych przyznanych w
Polsce spółdzielniom w odniesieniu do całego szeregu podatków. Ludzie
sprytni zawiązali wiele zrzeszeń w istocie swej wybitnie
kapitalistycznych, podszywając się pod ustawę o spółdzielniach, ażeby
zapewnić sobie ulgi podatkowe. Ofiary finansowe państwa
zdemoralizowały do gruntu nasz ruch spółdzielczy. Ulgi podatkowe
doznały znacznego ograniczenia z dniem 1. stycznia bieżącego roku. Raz
przecie nastąpiło podwyższenie podatków ze wszech miar pożądane.
Przewroty
wywołane wcieleniem w życie ideału demokratycznego nie stanowią
jedynego źródła pogorszenia się gospodarki skarbowej w ostatnim
dwudziestoleciu. Autarkiczne zarządzenia doby obecnej znacznie
wzmocniły ujemne następstwa finansowe procesu demokratyzacji.
Anglia w zeszłym
stuleciu nakładała cła wyłącznie skarbowe. W Niemczech w roku 1879
Bismarck zerwał z dotychczasową polityką wolno-handlową[iv].
Nałożył cła zbożowe nie tylko dla pozyskania w parlamencie poparcia
posłów wybieranych w okręgach rolniczych, ale kierował się także
zamiarem powiększania dochodów Rzeszy niemieckiej, której budżet
wówczas kształtował się deficytowo. Zwyżki celne zeszłego stulecia
były stosunkowo umiarkowane, czego dowodem, że obroty towarowe
międzynarodowe ciągle wzrastały, mimo podwyższenia ceł nie wykluczało
wydatnego wzrostu dochodów skarbowych, pochodzących z tego źródła.
Skutki finansowe obecnej polityki celnej są odwrotne. Kontyngenty,
zwyżki stawek, ograniczenia dewizowe i inne doprowadziły do tak
znacznego zmniejszenia obrotów międzynarodowych, że dochody z ceł nie
tylko w Polsce wykazują zniżkę, przewyższającą spadek innych dochodów.
Dawniejsza polityka celna stawiała sobie za jedyny cel zapewnienia
dochodów skarbowi albo łącznie realizowała z pomyślnym skutkiem cele
ochronne i skarbowe. Obecnie nastąpiło zupełnie podporządkowanie
interesów skarbu dążeniom do ochrony produkcji krajowej.
Podobne zjawisko
do niedawna przejawiało się w polityce finansowej naszego monopolu
spirytusowego. Przed wojną naczelnym drogowskazem działalności
monopolów skarbowych było osiągnięcie możliwie najwyższych dochodów
czystych. W Polsce po wojnie powiedziano sobie, że można i należy
uszczuplić dochód w interesie rozwoju rodzimej produkcji butelek.
Monopol nie chciał nabywać z powrotem od swych odbiorców butelek
wypróżnionych. Ciągle kupowano nowe. Z tą rozrzutnością zerwano
dopiero przed dwoma laty. Przed wojną poczty dbały o oszczędne
zaopatrywanie się w marki listowe. Nasza poczta po dziś dzień uważa,
że jej zadaniem jest propaganda i artystyczne wykształcenie
społeczeństwa. Jubileuszowe marki, zdobne w reprodukcje ołtarza
Mariackiego Wita Stwosza, są estetycznie wyjątkowo piękne. Pobiliśmy
poczty zagraniczne, ale to zwycięstwo nie przynosi zaszczytu
uzdolnieniu finansowemu kierownictwa poczty. Łacno mnożyć przykłady
podporządkowania interesów skarbowych innym celom.
VII. ZASADY
SPRAWIEDLIWOŚCI PODATKOWEJ
Gospodarka
skarbowa zeszłego wieku urzeczywistniła w wyższym stopniu, niż
przedtem, postulaty sprawiedliwości formalnej i materialnej. Ówczesna
polityka finansowa ziściła wymogi praworządności oraz powszechności i
równomierności opodatkowania. Właściwe dobie obecnej niepomierne
rozszerzanie granic swobodnego uznania władz, sprzeczne z zasadą
praworządności, uchyliło powszechność opodatkowania, stwarzając
przywileje indywidualne. Istnieją w naszym ustawodawstwie przywileje
generalne.
Ograniczenia
terytorialne mocy obowiązującej ustaw podatkowych stanowią dalszy
wyłom w zasadzie powszechności. Mieszkańcy województw kresowych są
zwolnieni od obowiązku uiszczania podatku ustanowionego w roku 1931, a
opłacanego z tytułu konsumpcji energii elektrycznej, zużywanej w
celach oświetleniowych. Są także uwolnieni od dziesięcioprocentowego
dodatku do podatku obrotowego z roku 1933, zasilającego fundusz
interwencyjny, z którego państwo pokrywa koszty nabywania zboża
powyżej cen targowych. Przywileje, przyznane przedsiębiorcom czynnym w
Gdyni, łączą w sobie charakter indywidualny i terytorialny. W roku
1933 rząd obniżył pensje urzędnicze o kwoty mniej więcej równe
podatkowi dochodowemu, opłacanemu przez urzędników od owych poborów, a
równocześnie zniósł obowiązek płacenia podatków. Czy ten nowy wyłom w
zasadzie powszechności opodatkowania nie stanowi wyjątku pozornego ze
względu na to, że przecie zniesienie podatku, opłacanego przez
urzędników, nie było uszczerbkiem dla skarbu? Choćbyśmy nawet ten
punkt widzenia uznali za słuszny, toć przecie zmiana, o której mowa,
dowodzi, że rząd nie przywiązuje wagi do formalnego przestrzegania
zasady powszechności opodatkowania. Urzędnicy innych państw opłacają
podatek dochodowy od swoich poborów.
Równomierność
opodatkowania polega na obciążeniu każdego płatnika danego podatku
odpowiednio do jego zdolności do ponoszenia ciężarów, powstających
przez nakładanie danin publicznych. Dochody czyste stanowią
najpewniejszy wykładnik siły podatkowej. Równomierność opodatkowania
zmniejszyła się w ostatnim dwudziestoleciu pod naciskiem trudności
finansowych, a także skutkiem zmian w układzie sił politycznych.
Opodatkowanie osób prawnych w Austrii przed wojną nieznane, jest
wynikiem działania pierwszej z tych dwóch przyczyn. Dochody osób
prawnych np. dywidendy, wypłacane akcjonariuszom przez spółki akcyjne,
przypadają osobom fizycznym i są po raz drugi opodatkowane podatkiem
dochodowym, jako część ich dochodu. Wedle art. 15 ustawy o podatku
dochodowym, dochód z gospodarstw rolnych obszaru poniżej 15 ha
wymierzany jest schematycznie podług norm, a mianowicie na podstawie,
że jeden mórg gruntu użytkowego daje 4 cetnary [100 kg] żyta po cenie
przeciętnej w roku uzyskania dochodu. Dochód w ten sposób obliczony
jest niższy od rzeczywistego, a ponieważ obowiązek opłacenia podatku
ciąży na tych, których dochód przewyższa 1500 zł, przeto wyjątek od
zasady równomierności zawarty w art. 15 wydatnie umniejsza liczbę osób
opodatkowanych. Progresywne opodatkowanie w zastosowaniu do dochodu
osób prawnych i do podatku gruntowego jest także sprzeczne z
postulatem równomierności. Podatek dochodowy jest wysoce równomierny,
ponieważ ustawa nakazuje wymierzać podatek od indywidualnych dochodów
czystych, obejmujących ogół przychodów podatnika. Rozporządzenia
Ministerstwa Skarbu o normach zyskowności znacznie ogranicza tę
podstawową zasadę i podważa równomierność opodatkowania. Ministerstwo,
ażeby ułatwić urzędom podwładnym ich pracę wymiarową, doradza w razie
wątpliwości ustalać dochody i wydatki wedle norm ogólnych o
charakterze przeciętnych, wypośrodkowanych na podstawie doświadczenia,
np. ministerstwo oznacza procent przychodów brutto z domu, który ma
być potrącony jako wydatek. Kwota w ten sposób uzyskana stanowi dochód
czysty.
Opodatkowanie
dochodów lub przychodów surowych jest sprzeczne z zasadą
równomierności, ponieważ jednym i tym samym dochodom surowym
odpowiadają bardzo różne dochody, i odwrotnie: dwaj ludzie mogą
posiadać równe dochody czyste, a bardzo różne dochody surowe.
Właśnie dlatego
w zeszłym stuleciu podatek obrotowy został powszechnie zarzucony.
Odżył po wojnie. Jest wysoce niesprawiedliwy z powodu już
wymienionego, a także z innych przyczyn. Dotyczy tylko części
dochodów, którymi jednostka może rozporządzać. Obciąża wszystkie fazy
obrotu. Jedne surowce bywają przetwarzane kilkakrotnie zanim dojdą do
rąk ostatniego konsumenta, inne rzadziej. Jeden i ten sam towar po
drodze do konsumenta wędruje poprzez różne ilości ogniw pośrednictwa
handlowego. Stąd płynie wielka nierównomierność obciążania podatkiem
obrotowym, której ma zaradzić scalenie podatku obecnie w Polsce
stopniowo przeprowadzane.
Niektórzy uczeni
nie przywiązują zbytniej wagi do budowania systemu podatków na
zasadzie sprawiedliwości, albowiem, ich zdaniem, wszelkie podatki są w
mniejszym lub w wyższym stopniu przerzucalne, wobec czego niepodobna
dokładnie ustalić, kogo i w jakiej mierze dany podatek obciąża.
Wyciągają stąd wniosek, że ten system podatków jest finansowo
najwydatniejszy i najsprawiedliwszy, który jest najmniej zmienny (Canard
1801)[v].
Obecny stan rzeczy różni się od przedwojennego o wiele większą
zmiennością. Okazuje się, że także i z tego punktu widzenia
sprawiedliwość systemu podatkowego znacznie się obniżyła w ostatnim
dwudziestoleciu. Spadły także dochody zgodnie z teorią i z
przewidywaniami Conrada.
Anglia jest
jedynym krajem, który uniknął wprowadzenia podatku obrotowego. Rosja
sowiecka posługuje się nim w najwyższym stopniu. Ten stan rzeczy
dowodzi przekonywająco, że Anglia ucierpiała najmniej, a Rosja
najwięcej skutkiem współczesnych przewrotów. Anglia jeszcze dziś
zaciąga pożyczki na warunkach przedwojennych. Niemal wszystkie inne
państwa są w znacznie gorszym położeniu.
VIII. KREDYT
PUBLICZNY
Gdy mowa o
kredycie publicznym mamy na myśli splot zjawisk, złączonych z
zaciąganiem pożyczek, a nie z ich udzielaniem przez państwo. Nauka o
kredycie publicznym ma do czynienia z państwem, jako z dłużnikiem.
Pomija jego działalność w charakterze wierzyciela. W zeszłym stuleciu
była wyjątkiem. Obecnie stosunki się zmieniły. Państwo polskie udziela
hojnie kredytu. Stworzyło w tym celu dwa wielkie banki państwowe z
oczywistym, bardzo znaczącym, wielorakim uszczerbkiem dla skarbu.
Państwo uposażyło te banki przede wszystkim wpływami z pożyczek i
nadwyżkami budżetowymi, uzyskanymi w latach 1926-1929 w kwocie
olbrzymiej jak na nasze stosunki około jednego miliarda złotych. Można
było nie zaciągać na ten cel pożyczek, od których państwo musi opłacać
procenty i raty amortyzacyjne. Można było zapobiec nagromadzeniu
nadwyżek budżetowych przez obniżenie podatków. Na tym nie koniec.
Działalność
banków państwowych utrudnia państwu zaciąganie pożyczek wewnętrznych.
Banki państwowe nie zadowoliły się rozpożyczaniem funduszów,
uzyskanych od rządu. Powiększyły sumy udzielanych pożyczek, posiłkując
się funduszami, pochodzącymi ze sprzedaży swych obligacji Pocztowej
Kasie Oszczędności (PKO), a wynoszącymi blisko 300 milionów zł. W
zeszłym stuleciu Pocztowe Kasy Oszczędności kupowały niemal wyłącznie
pożyczki państwowe. Po wojnie zmalała ilość kapitałów, które państwa
mogły wypożyczyć. Mimo tego nasza PKO za pośrednictwem banków
państwowych wypożyczała znaczną część swych funduszów gospodarce
prywatnej, skutkiem czego skurczyły się możliwości sprzedaży papierów
emitowanych przez państwo bezpośrednich na rzecz zasilenia skarbu
państwowego. Stało się to samo, co zaszło w obrębie polityki celnej.
Dawniej powiększenie funduszów skarbu było głównym celem nakładania
ceł i gromadzenia wkładów przez pocztowe kasy oszczędności. Obecnie w
obu wypadkach cel finansowy został podporządkowany innym celom.
Gospodarka
prywatna korzystała wyłącznie z pożyczek dobrowolnie udzielanych przez
wierzyciela. Państwo może zaciągać pożyczki dobrowolne, albo
przymusowe, które właśnie dlatego są rodzajem podatku. Gdy państwo
wzywa z naciskiem obywateli do subskrybowania pożyczki w imię dobra
państwa, a nie gwoli korzystnej lokaty kapitału, gdy orzeka, ile
poszczególne warstwy społeczne powinny subskrybować, gdy obywatele
obawiają się, że świecenie nieobecnością w tej potrzebie może narazić
ich na niebezpieczeństwa, wówczas mamy do czynienia z pożyczkami
patriotycznymi, ze zjawiskiem analogicznym i komplementarnym w
stosunku do podatków utajonych. Pożyczki państwowe, zaciągane w
zeszłym stuleciu, wyróżniają się w zeszłym stuleciu, wyróżniają się z
pośród wcześniejszych i najnowszych swą wybitną dobrowolnością. Z
chwilą wybuchu wojny w roku 1914, zaciąganie przez państwa pożyczek
ściśle dobrowolnych stało się zjawiskiem wyjątkowym. Regułą były
pożyczki patriotyczne i przymusowe. Podobne kształtowanie się wypadków
w czasie wojny kosztownej i długiej jest oczywistą koniecznością,
wynikająca z sytuacji. Zastanawiające jest częste zaciąganie pożyczek
patriotycznych po ukończeniu wojny. Współczesny układ stosunków nabrał
znamion gospodarki wojennej bez wojny, dzięki kontyngentom i układom
kompensacyjnym, normującym międzynarodowy handel towarowy, oraz dzięki
zaciąganiu pożyczek patriotycznych, wynikającemu z ograniczeń
międzynarodowej wymiany towarowej, które z istoty swej musiały
ścieśnić kredyt zagraniczny, boć przecie uskutecznianie wypłat
międzynarodowych jest uwarunkowane niezbędnie na nieco dłuższą metę
uzyskiwaniem dewiz w zamian za wywiezione towary.
Włoska polityka
finansowa operuje ostatnio w wydatnej mierze pożyczkami
patriotycznymi, narzucanymi wprost publiczności oraz w formie nacisku
na komunalne kasy oszczędności, skutkiem czego kasy znalazły się w
posiadaniu nadmiernych ilości obligacji państwowych. Zeszłoroczna
Polska Pożyczka Narodowa, jak już sama nazwa wskazuje, należy do typu
pożyczek patriotycznych, o czym także świadczą ograniczenia obrotu jej
obligacjami oraz lombardowania [zastawiania]. Będące w toku stopniowe
rozluźnianie tych ograniczeń umniejsza charakter patriotyczny
pożyczki.
Kredyt publiczny
zeszłego wieku polegał na udzielaniu pożyczek wyłącznie pieniężnych.
Obecnie na porządku dziennym są pożyczki mieszane, których część
pieniężnie oznaczoną wierzyciel wypłaca towarami po cenie oznaczonej w
umowie pożyczkowej. Zwrot kapitału i opłata procentu jest świadczeniem
wyłącznie pieniężnym. Prawdziwą wysokość procentu trudno ustalić w
tych wypadkach, ponieważ zysk, tkwiący w sprzedaży towarów,
przewidziany umową, jest mało obliczalny. Utrudnienia obrotu
międzynarodowego doprowadziły do przeciwdziałania, którego jedną z
wielorakich postaci jest ta forma popierania wywozu. Polskie pożyczki,
tytoniowa z roku 1924, zapałczana z roku 1925, obie kolejowe
zeszłoroczna i tegoroczna, mają charakter pożyczek towarowych.
Pożyczka stabilizacyjna z roku 1925 nie zawiera żadnych klauzul
towarowych.
Państwo, którego
wypłacalność nie wzbudza pełnego zaufania wśród wierzycieli, zaciąga
pożyczki zabezpieczone zastawem. Zobowiązuje się przeznaczyć dochód z
ceł lub innego źródła w pierwszym rzędzie na spłatę procentów i rat
amortyzacyjnych w zamiarze uprawnienia tym sposobem wierzycieli, że
pożyczka zostania spłacona. Klauzule tej treści, zawarte w umowie
pożyczkowej, mają charakter raczej słowny ze względu na trudności ich
wyegzekwowania. Zastaw staje się bardziej realnym wtedy, gdy następuje
oddanie w dzierżawę wierzycielom zastawionego źródła dochodu. W
zeszłym stuleciu kredyt państw europejskich wzmocnił się tak dalece,
że zastawy wyszły z użycia. Zmartwychwstały po wojnie. Niemal
wszystkie polskie pożyczki są połączone z zastawem. Pożyczka
francuska, zaciągnięta w czasie walki o Śląsk i zapałczana z roku
1925, są zabezpieczone zastawem realnym, wydzierżawieniem kopalni
Skarbo-fermowi i monopolu zapałczanego. Dzierżawcy z dochodów kopalni,
względnie monopolu, spłacają procenty i raty amortyzacyjne, które w
tym stanie rzeczy nie są objęte budżetem. Pożyczka zapałczana jest
pożyczką towarową, zabezpieczoną zastawem realnym.
Warunki
amortyzacji znacznie się pogorszyły. Rozpowszechniła się nowa forma
ukrywania właściwej wysokości procentu. Dawniej państwa zwracały
posiadaczom obligacji tyle, na ile opiewały, a więc sto za sto.
Pożyczka dillonowska przewiduje spłatę w wysokości 105 za 100, a
stabilizacyjna 103 za 100[vi].
Dawniej raty amortyzacyjne obliczano przeważnie w ten sposób, że
wynosiły mniej w pierwszych latach, więcej w następnych. Łączna kwota
należna z tytułu procentu i rat była rokrocznie ta sama (anuitet -
patrz przypis s.7 maszynopisu). Obecnie najczęściej pożyczka jest
amortyzowana w równych rocznych ratach amortyzacyjnych, skutkiem czego
łączne kwoty roczne są początkowo większe. Terminy spłat krótsze.
Dawniej pożyczki mniej więcej 40-letnie były regułą. Polskie pożyczki
pieniężne są 25-letnie i 20-letnie. W rezultacie obciążenie roczne
jest stosunkowo większe. Stopa procentowa jest wyższa. Prowizje
bankierów i inne koszty uboczne wzrosły. Pożyczka stabilizacyjna
kalkuluje się na około 9,3%. Oprocentowanie przedwojenne było niższe.
Wobec tańszych kosztów zaciągnięcia pożyczek przed wojną państwa
wypożyczyły więcej.
IX. PRZECIĄŻENIE
PODATKOWE
Współczesna
gospodarka skarbowa jest nastawiona bardziej politycznie, niż
skarbowo. Podporządkowanie dobra skarbu celom politycznym, stało się
jej ideą przewodnią. Władze powiększyły wydatki i zmniejszyły dochody
państwa. Pomnożyły ilość oraz rozszerzyły zakres działania
przedsiębiorstw i monopoli. Polityka celna niepomiernie uszczupliła
wpływy z ceł. Rozrost bankowości państwowej ścieśnił możliwości
zapożyczenia się państwa w Pocztowej Kasie Oszczędności w chwili, gdy
wysychały inne źródła zaciągania pożyczek. Ta sytuacja doprowadziła do
nadmiernego naciśnięcia śruby podatkowej.
Treść ustaw
skarbowych świadczy dowodnie o tym, że ustawodawca z góry zdawał sobie
sprawę z trudności ściągnięcia podatków, które nakłada. Właśnie
dlatego zasięg uwolnień, ulg w spłacie należności, umorzeń
częściowych, a nawet całkowitych podatków jest wymierzonych w
ustawodawstwie polskim, znacznie przekracza granice, które tej
instytucji zakreśliły ustawy państw zaborczych. Dziś główną rolę
odgrywają uwolnienia, ulgi i umorzenia indywidualne, podczas gdy przed
wojną znane były jedynie generalne.
Przekonywającym
dowodem istnienia przeciążenia podatkowego w Polsce jest stosunkowo
pomyślny rozwój budownictwa mieszkaniowego w miastach w ciągu
ostatnich dwóch lat, choć równocześnie inne działy produkcji są w
upadku, a co najmniej w zastoju. Nadmierne obciążenie podatkowe innych
działów produkcji umożliwia znaczne zwolnienia na korzyść osób,
stawiających domy mieszkalne. Popieranie ruchu budowlanego było
praktykowane na ziemiach polskich przed wojną, ale polegało na
częściowych zwolnieniach jedynie od podatku obciążającego przychód z
domu. Natomiast ustawodawca polski uprzywilejował budowę domów
mieszkalnych przyznaniem częściowych zwolnień nie tylko przy
sposobności wymiaru podatku od nieruchomości, ale nadto w odniesieniu
do podatku dochodowego, a nawet od lokali. Zwolnienia od podatku od
nieruchomości i od podatku dochodowego, obowiązują również wtedy, gdy
nowa budowla jest tylko nadbudową lub przybudową starego domu. Także i
ten przepis nie był znany przed wojną. Budownictwo mieszkaniowe stało
się jedną z bardziej nielicznych rentownych lokat kapitału w Polsce,
co grozi dalszymi stratami dla skarbu. Czynsze i ceny domów już
spadają. Zanosi się na specyficzne przesilenie na tym odcinku życia
gospodarczego, wywołane skierowaniem przez rząd drogą zwolnień
podatkowych w to łożysko nadmiernej, jak na nasze stosunki ilości
kapitału. W Gdyni wszelkie budownictwo, nie tylko mieszkalne, korzysta
ze znacznych ulg. O Gdyni można powiedzieć nieco paradoksalnie, że
jest to miasto, w którym nie płaci się podatków bezpośrednich. Nic
dziwnego, że gmina rozkwita kosztem innych obszarów państwa podatkowo
przeciążonych.
Zdarza się, że
podatek zostaje zniesiony, ale niemal zawsze ten wyjątkowy wypadek
dotyczy podatków gminnych. W pierwszych latach powstania państwa
polskiego, gminy w b. zaborze austriackim i b. zaborze pruskim,
pobierały podatek od przyrostu wartości, od nadwyżki ceny sprzedaży
ponad koszt nabycia danego domu. Z chwilą emisji złotego, wyszła na
jaw fikcyjność owych nadwyżek, inkasowanych w markach. Okazało się, że
domy spadają w cenie i że ich sprzedaż jest realizowaniem strat a nie
zysków. Podatek zniesiono, bo ulotnił się przedmiot opodatkowania.
Spadek cen nieruchomości i jeszcze silniejsza zniżka kursu papierów
wartościowych - oto najnowsze objawy przeciążenia podatkowego.
Zniżka ceny
domów doprowadziła do tego, że władze unikają przeprowadzenia
egzekucyjnej sprzedaży nieruchomości, której właściciel nie płaci
podatków, ponieważ egzekucja z powodu braku nabywców jest
bezprzedmiotowa. Ustawodawstwo nasze, ażeby nie zdradzić tej słabości
władzy wobec podatnika, próbuje odegrać się nakładaniem wygórowanych
kar za zwłokę. Temu, kto nie płaci podatków, doliczało się 2%, obecnie
obniżono tę stawkę do 1% miesięcznie. Przed wojną odsetki zwłoki były
znacznie niższe. Urzędy skarbowe doliczają nadto w wypadkach zalegania
z wyrównaniem danin publicznych znaczne koszty przymusowego ściągania
należności, ewentualnie odsetki za odroczenie. Te wszystkie rygory
ciążą bardzo dotkliwie na poszczególnych jednostkach, ale o ile chodzi
o trwałe interesy skarbu, okazują się srodze wyszczerbionym mieczem.
Zaległości spadają w chwili ich periodycznego umarzania co kilka lat,
a potem znowu wzrastają po części dlatego, że umorzenia wywołują wpływ
demoralizujący. Budzą nadziej ponownych umorzeń. Te przewidywania
sprawdziły się. Umorzenia nasuwają podatnikom wniosek, że lepiej
wychodzi ten, kto zalega. Już w roku 1926 komisja rzeczoznawców,
zaproszonych przez nasz rząd, której przewodniczył Kemmerer, wyraziła
słuszne zapatrywanie, że należy jak najrychlej wybrać odpowiednią
chwilę i z tym dniem wszystkie zaległości umorzyć w całości, z tym, że
po tym terminie przypisane podatki będą egzekwowane z całą
bezwzględnością i z wykluczeniem wszelkich przywilejów generalnych i
indywidualnych[vii].
Rząd nie posłuchał tej rady, albowiem okazała się niewykonalna. Gdyby
ją zastosować, musiałby rząd w toku akcji egzekucyjnej zlikwidować
doszczętnie większość istniejących przedsiębiorstw. Doszłoby do
wzrostu bezrobocia, niebezpiecznego politycznie. Oto przejawy i skutki
przeciążenia podatkowego. Nie brak innych także wielce jaskrawych.
Notoryczny jest wzrost przestępczości skarbowej. Rząd próbuje zaradzić
złemu zwiększeniem kontroli i podwyższaniem co kilka lat kar za
przestępstwa skarbowe. Środki te są w ostatecznym wyniku równie
bezskuteczne, jak wysokie odsetki zwłoki. Przed wojną kontrola była
mniej rygorystyczna, kary niższe, a ilość przestępstw mniejsza.
Zaległości są
obustronne. Podatnicy zalegają z opłatą podatków, a rząd zalega z
wyrównaniem swych długów wobec dostawców, a nawet z wypłatą czynszów.
Zdarza się dość często, że rząd ściga za zaległe podatki swego
wierzyciela. Powstaje nieznane przed wojną zagadnienie kompensaty
wzajemnych pretensji. Art. 103 tegorocznej ordynacji podatkowej
wyraźnie uznaje ten sposób uiszczania podatku za dopuszczalny.
Dowodem
przeciążenia podatkowego jest oznaczenie stawek danin publicznych w
wysokości przynoszącej stratę skarbowi. Monopolista posiada dwieście
worków kawy, której cena targowa wynosi tysiąc zł za worek. Mógłby swą
kawę sprzedać za 200 000 zł. Niszczy sto worków w nadziei, że cena
kawy podskoczy powyżej 200 zł za worek i ze sprzedaży stu worków
uzyska 200 000 zł. Jeżeli wbrew oczekiwaniom monopolisty cena kawy
ustali się poniżej 200 zł, wówczas poniósł stratę. Monopoliści
prywatni i publiczni przed wojną potrafili ustrzec się przekroczenia
tej granicy, ochrzczonej mianem punktu Cournota, tj. nazwiskiem
ekonomisty, który stworzył teorię ceny monopolistycznej[viii].
Po wojnie monopoliści prywatni nadal nie gorzej orientowali się w
sytuacji, natomiast krótkowzroczny fiskalizm naszych władz, przyprawił
skarb o duże straty przez wyśrubowanie cen i stawek podatkowych
powyżej granicy opłacalności. Zwyżki były tak znaczne, że zmusiły
nasze władze do kapitulacji wobec strajku konsumentów i wzrostu fali
przestępczości.
Od 1 stycznia
1927 roku, cena litra spirytusu stuprocentowego dla celów
domowo-leczniczych została oznaczona na 13.50 zł. Ceny innych
spirytusów, sprzedawanych przez monopol na użytek osobisty, oznaczono
mniej więcej na tym samym poziomie. Koszt własny wynosił 1.90 zł.
Austriacka przedwojenna akcyza od spirytusu była kilkakrotnie niższa.
Cena 13.50 zł jest chyba najwyższą w Europie. Mimo tego rząd
podwyższył ją z początkiem 1930 roku na 15 zł, nie licząc się z ogólną
i powszechną zniżką cen, już wówczas bardzo wyraźną. Wpłaty monopolu
do skarbu państwa, które wynosiły w roku budżetowym 1928/1929 - 433,2
miliony zł, spadły w roku 1931/1932 do 260,4 milionów zł. Rząd z
początkiem 1932 obniżył cenę do niespełna 12 zł za litr. Nadto
złagodził szereg nadmiernych rygorów ustawy antyalkoholowej, wychodząc
z słusznego założenia, że wysokie ceny i policyjne zwalczanie
przesadnej konsumpcji alkoholu powiększają wydatnie spożycie
nielegalne. Mam wrażenie, że wobec dalszego spadku cen po roku 1932 po
dziś dzień obowiązującego, wówczas na 12 zł ustanowiona cena spirytusu
obecnie znajduje się nieco powyżej granicy opłacalności. Cena marek
pocztowych z tych samych przyczyn przeszła tę samą ewolucję. Dwa lata
temu rząd pobierał 35 gr za zwykły list, pobierał opłatę
prawdopodobnie największą w Europie. Cenę obniżono najpierw do 30, a
obecnie do 25 gr.
Dla
zilustrowania wzrostu stawek na ziemiach polskich w porównaniu z
przedwojennymi, przytaczam kilka cyfr, odnoszących się do podatku
dochodowego. Za podstawę porównania biorę podatek austriacki
podwyższony z początkiem 1914 roku, nie rozróżniający dochodów
fundowanych i niefundowanych. Korony austriackie przeliczyłem na złote
polskie wedle wartości złota. Przyjąłem, że 100 koron = 180 złotych.
Wziąłem pod uwagę pobieranie w Polsce wedle obecnego projektu
rządowego 15% dodatku od podatku dochodowego. Austria obciążyła
dochody od 2900 - 3000 zł kwotą 23,6 rocznie. Ten dochód od płac jest
opodatkowany w Polsce stawką procentowo oznaczoną, wynoszącą 1,9%
dochodu do której to kwoty należy doliczyć 15% dodatku. Stawka od
dochodu fundowanego tej wysokości wynosi z doliczeniem dodatku 106.9
zł. W Polsce niskie dochody z płac są opodatkowane przeszło dwukrotnie
w porównaniu z Austrią, a dochody niefundowane trzykrotnie. Stawka
austriacka od dochodu 26000 - 27000 zł wynosiła 769 zł. W Polsce
dochód z płacy tej wysokości opodatkowany jest, już z dodatkiem
licząc, kwotą wynoszącą 10,2% dochodu. Od dochodu fundowanego tej
wysokości opłaca się w Polsce niespełna 11%. Opodatkowanie dochodów
średnich jest przeszło trzykrotnie, a dochodów bardzo wysokich
pięciokrotnie wyższe. Nie wstawiłem w ten rachunek kryzysowego dodatku
do podatku dochodowego z roku 1931. Wzrost stawek w Polsce uwydatniłby
się jeszcze silniej w razie uwzględnienia tej pozycji. Podatek
spadkowy w Austrii nie był progresywny. Wynosił zależnie od stopnia
pokrewieństwa 1-8% czystej wartości spadku. Najniższą stawkę płaciły
dzieci dziedziczące po rodzicach. Podatek dawał stosunkowo znaczne
dochody. W Polsce podatek wynosił od 2-60%. Z powodu minimalnych
dochodów skarbu z tego źródła zniżono podatek w roku 1933. Obecnie
jest pobierany w granicach od 0,5-34%.
X. WNIOSKI
Żyjemy w epoce
swobodnego uznania władz. Ten stan niepewności prawnej mało sprzyja
zakładaniu nowych i rozszerzaniu istniejących przedsiębiorstw, nie
zachęca do kapitalizacji. Stwarza pokusy dla urzędników, powołanych do
rozstrzygania na zasadzie ich swobodnej oceny. Wpływa demoralizująco
na zależnych od owych decyzji. Wzrosła ilość władz, nakładających
podatki i ilości podatków. Wzrosły stawki podatkowe, opłaty i ceny
pobierane przez państwo, wzrosły odsetki (kary) za zwłokę i zaległości
obustronne opodatkowanych, oraz zaległości państwa. Obniżył się poziom
etyczny obu stron. Państwo wydatnie podwyższyło kary za przestępstwa
skarbowe. Przestępczość wzrosła. Sprawiedliwość wymiaru podatków
uległa pomniejszeniu. Dochody skarbu spadły. Ewolucja tego typu
wystąpiła na jaw w wielu państwach. Polska należy do rzędu państw, w
których ewolucja w tym kierunku osiągnęła znaczny stopień nasilenia.
Mówi i pisze się
często o upadku cywilizacji współczesnej. Składa się na nią zawiły
splot wielu mało wymiernych współczynników. Trudno ją ogarnąć i
osądzić. Trudno orzec, dokąd zmierza. Pewnym i bezspornym jest
obniżenie lotu w kształtowaniu się współczesnej gospodarki skarbowej.
Grzechem, brakiem rozsądku jest zamykanie oczu na płynące stąd
niebezpieczeństwa polityczne, moralne i ekonomiczne.
[i]
Herbert Clark Hoover (1874-1964), amerykański polityk, w latach
1929-1933 prezydent USA. W 1931 wprowadził roczne moratorium na
spłatę długów przez państwa europejskie.
[ii]
Saara, Saarland, kraj związkowy w Niemczech graniczący z Francją i
Luksemburgiem. Na mocy traktatu wersalskiego w latach 1920-1935
kraj Saary znajdował się pod kontrolą komisji Ligi Narodów. W
wyniku plebiscytu przeprowadzonego w 1935 powrócił do Niemiec.
[iii]
Matthias Erzberger (1875-1921), polityk niemiecki, w latach
1919-1920 wicekanclerz i minister finansów.
[iv]
Otto von Bismarck, ks. Lauenburga (1815-1898), pruski, a następnie
ogólnonimeicki polityk, pierwszy kanclerz zjednoczonego państwa
niemieckiego. W latach 1862-1871 prowadził politykę, posługując
się także siłą militarną (wojna z Austrią o Szlezwik-Holsztyn,
wojna z Francją), która doprowadziła do zjednoczenia Niemiec. W
polityce wewnetrznej przeprowadził reformy społeczne poprawiające
położenie robotników oraz tworzące system ubezpieczeń społecznych.
Prowadził walkę ze środowiskami katolickimi (Kulturkampf) i
socjalistami.
[v]
Nicolas François
Canard (1755-1833), matematyk I ekonomista
francuski, autor Principes d'economie politique, Paris
1801.
[vi]
Pożyczka dillonowska udzielona została Polsce w 1925 w wysokości
25 milionów dolarów przez bank amerykański Dillon, Read and Co.
Bank ten miał udział w finansowaniu niemieckiego przemysłu w
okresie międzywojennym.
[vii]
Edwin Walter Kemmerer (1875-1945), ekonomista amerykański, ekspert
finansowy, opracował raport nt. gospodarki polskiej w latach
1925-1926 w związku ze staraniami rządu polskiego o pożyczkę
amerykańską. Raport stał się podstawą przygotowania trzyletniego
planu reform finansowych (tzw. plan stabilizacyjny), przyjętego w
1927.
[viii]
Antoine Augustin Cournot (1801-1877), matematyk francuski, twórca
podstaw ekonomii matematycznej Recherches sur les principes
mathématiques de la théorie des richesses, 1838),zajmował się
zagadnieniami równowagi w warunkach monopolu, duopolu i doskonałej
konkurencji.
|