|
Pod koniec
ubiegłego roku ukazała się nakładem warszawskiego wydawnictwa Scholar książka
pt. Instytucje. Organizacyjne podstawy polityki. Na jej przetłumaczenie
na język polski musieliśmy czekać aż 16 lat. Książka ta stanowi niemal
katechizm dla każdego, kto określiłby się mianem „nowego instytucjonalisty”
oraz lekturę obowiązkową dla ludzi zajmujących się naukami politycznymi. Zrozumienie
znaczenia instytucji wydaje się być szczególnie istotne w kontekście
zapowiadanych w Polsce zmian – tworzenia IV Rzeczpospolitej. Nie sposób
wyobrazić sobie jakiekolwiek zmiany bez uwzględnienia logiki przemian
instytucjonalnych. Przy okazji warto wspomnieć, że w Polsce najbardziej
znaną reprezentantką poglądów uwzględniających dominujące znaczenie instytucji
jest prof. Jadwiga Staniszkis.
Na początku wydaje
się zasadne sformułowanie roboczej definicji instytucji. Czym instytucja może
być? Należy jednak zastrzec, że będzie to jedynie uproszczony opis, odnoszący
się do zestawu współczesnych wyobrażeń na ten temat. Instytucją zwykło się
obecnie nazywać proces, pewien rodzaj struktury, wykraczający ponad poziom
indywiduów, odznaczający się powtarzalnymi i stabilnymi relacjami międzyludzkimi
(zestaw zasad
i rutynowych zachowań). Instytucje, by móc stwierdzić ich istnienie, muszą kształtować
i ograniczać ludzkie zachowanie. Należy pamiętać, że mogą one mieć zarówno
wymiar formalny, jak i nieformalny (np. akty prawne czy regularne, kuluarowe
spotkania polityków). Ponadto mogą i powinny charakteryzować się istnieniem
wspólnych wartości, podzielanych przez współtworzących je ludzi. Jak widać na
pierwszy rzut oka, głównym zagrożeniem, dla teorii wychodzących od pojęcia instytucji
przy opisie zjawisk politycznych, jest stosowanie nazbyt elastycznej definicji,
umożliwiającej wtłoczenie w jej ramy praktycznie każdego zjawiska.
Historia szkoły
instytucjonalnej w tzw. tradycyjnym wydaniu jest stosunkowo długa. Najczęściej
kojarzy się ją m.in. z Carlem Friedrichem czy Maksem Weberem. Choć często
korzeni tego podejścia do polityki szuka się w poglądach autorów z bardziej
zamierzchłych czasów, czyniąc prekursorami T. Hobbesa, J. Lockea czy Montesquieu.
Ontologia
i epistemologia tradycyjnego instytucjonalizmu ograniczała się do
zainteresowania prawem
i strukturą rządzenia – do aspektu formalnego sprawowania władzy (np. analiza
konstytucji). Silnie podkreślano determinujący wpływ struktur na ludzkie
zachowanie (m.in. stąd zrodziła się behawioralna krytyka i oskarżenia o
strukturalizm – pogląd mówiący, że struktura zniewala aktorów, czyniąc z nich niemal
kukły osadzone na instytucjonalnym kiju). Szkoła ta dużą uwagę zwracała na umieszczaniu
faktów w historycznym kontekście – tak, by sytuację obecną wpisać w proces
ewolucyjnego rozwoju. Metodologia tego podejścia zdominowana była przez
deskrypcję. Sprowadzała się do przekonania, że badacz starał się jak
najdokładniej opisać otaczający go świat w możliwie dalekich od abstrakcji
teoretycznej terminach. Analizie poddawano całe systemy polityczne. Tradycyjny
instytucjonalizm był podejściem
o silnym wydźwięku normatywnym – starał się mówić, jak należy urządzić dobry
system polityczny. Przy czym „dobry” oznaczało zazwyczaj ustrój demokracji
liberalnej (często
w wydaniu Westminsterskim). Ograniczenia instytucjonalizmu w jego tradycyjnym wydaniu
pośrednio przyczyniły się do wybuchu, w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku,
tzw. „behawioralnej rewolucji” i w efekcie pojawienia się teorii racjonalnego
wyboru. Behawioralizm starał się uzupełnić i rozbudować warstwę teoretyczną
nauk społecznych (tradycyjny instytucjonalizm skupiał swoją uwagę na
deskrypcji). Paradoksalnie nowa teoria polegała na odrzuceniu wszelkich teoretycznych
odniesień w procesie obserwacyjnym (wedle zasady: wyzbywając się normatywnych sądów
obserwuj gołe fakty, a regularność, czyli teoria, prawo w jakie się one
układają wyłoni się sama). Behawioralizm przyczynił się do kooptacji w ramy
nauk społecznych metod matematycznych i statystycznych. Koncepcja ta
praktycznie zaprzeczała wpływowi instytucji na ludzkie działanie. Zarówno
behawioralizm, jak i teoria racjonalnego wyboru w sferze metodologicznej są na
wskroś indywidualistyczne – całą uwagę koncentrowały na poczynaniach
pojedynczych ludzi (np. wyborcy czy prezydenta). To ostatnie podejście zakładało
istnienie egoistycznych, kalkulujących oraz nastawionych na optymalizowanie
zysków jednostek. W podejściu tym dominuje pogląd, jakoby instytucje powstawały
w wyniku świadomych i przekalkulowanych decyzji aktorów, w celu agregacji
preferencji (indywidualnych interesów). Oznacza to odrzucenie, możliwości by
instytucje mogły odgrywać jakąś zasadniczą rolę w formowaniu preferencji, te są
pojmowane jako wewnętrzne, dane dla aktorów, a ich geneza znajduje się po za głównym
zainteresowaniem tej teorii (rozdział 8). W odpowiedzi na te propozycje
narodziło się nowe podejście – nowy instytucjonalizm. Pierwszą jaskółką zapowiadającą
zmiany, był artykuł, (pod znamiennym tytułem: The New Institutionalism:
Organizational Factors in Political Life) autorstwa Jamesa Marcha i
Johana Olsena z 1984 roku, to właśnie oni ukuli nazwę: „nowy instytucjonalizm”.
Pięć lat później, w Nowym Yorku przez tych samych autorów została wydana, pod
równie znaczącym tytułem, książka (tytuł oryginału: Rediscover Institutions:
The Organizational Basis of Politics), której zawartość jest przedmiotem niniejszej
recenzji. Przyjmuje się, że pozycja ta wpisuje się w nurt tzw. normatywnego instytucjonalizmu
(jednego z kilku dominujących obecnie podejść w ramach nowego
instytucjonalizmu). Jego twórcy uważają, że instytucje należy postrzegać przez
pryzmat możliwości wytworzenia przez nie wspólnych wartości i skupienia wokół
nich ludzi.
Z zagadnieniem tym wiąże się problem, który tu zostanie tylko zasygnalizowany:
jak ocenić daną instytucje? Normatywistom przypisuje się mocną dychotomiczność;
jeśli instytucja realizuje zakładany wzór norm – działa poprawnie; jeśli jest
inaczej – działa źle. Taki sposób oceny pozostawia mało miejsca na bardziej zniuansowane
opinie.
Jak wynika z samego
tytułu w wersji oryginalnej. Książka ta miała stanowić rewizję dotychczasowych
poglądów na politykę, połączoną z równoczesnym powrotem do koncepcji instytucji
w świecie nauk politycznych. Postulowano odejście od indywidualistycznej optyki
i poświęcenie większej uwagi działaniom zbiorowym. Krytycy tego poglądu
zarzucali jego autorom stworzenie wyimaginowanego obrazu „przeciwnika” (np.
teorii racjonalnego wyboru) i poddanie tak spreparowanego obrazu krytyce. Nie
ulega jednak wątpliwości, że głównym wkładem Marcha i Olsena było wprowadzenie
na nowo, do krwioobiegu nauk politycznych koncepcji instytucji i podkreślenie
ich roli w kształtowaniu preferencji u ludzi. Normatywni instytucjonaliści
zakładają, że preferencje są kształtowane pod wpływem interakcji z instytucją (np.
podczas jej tworzenia czy działania w jej ramach). Dobrze uwidacznia się w tym
miejscu wkład dorobku socjologii – to rezultat eklektyczności, jaką
charakteryzuje się politologia. March i Olsen przywracając instytucje naukom
politycznym chcieli odejść od dominującego, ich zdaniem, obecnie w nauce obrazu
agregacyjnej roli procesów politycznych, na rzecz ich integracyjnej roli. Agregacja
wpisuje się w kontraktualną wizję polityki (jednostki podejmują działania
kierując się własnym interesem – teoria racjonalnego wyboru); integracja łączy
się ze wspólnotową wizją społeczeństwa oraz pośrednio z tzw. „logiką
stosowności” (rozdział 9), czyli zbiorem zasad, jakimi kieruje się instytucja oraz
jakich powinni, i starają się przestrzegać działający w jej ramach ludzie. Oczywiście
pojawia się problem jakości jednostkowego rozpoznania tej logiki i jej
indywidualnej interpretacji. Krytycy tego podejścia, wydaje się, że zasadnie,
stwierdzają, iż przy tak zbudowanej teorii nie sposób udowodnić jej
niesprawdzalność. Żeby instytucja mogła zaistnieć, muszą istnieć „reguły gry” wpływające
na postępowanie jednostek. Jeżeli jednostki nie postępują zgodnie z tymi
regułami możliwe są dwa wykluczające się wyjaśnienia: nie ma takich reguł lub
reguły istnieją, zostały jednak źle zinterpretowane przez aktora. Stosując
Popperowskie stwierdzenie można powiedzieć, że teorii tej nie da się
„sfalsyfikować”. Podobne zarzuty stawiane są pod adresem innych teorii z
dziedziny nauk społecznych i politycznych (w tym teorii racjonalnego wyboru).
Właśnie w założeniu, że instytucje formują ludzkie działania, czyli, że
organizacja życia politycznego ma znaczenie, zawarta jest możliwość predykcyjna
całej teorii. Skoro instytucje wpływają na poczynania aktorów w sposób dający
się opisać, tym samym możliwa staje się próba przewidywania ludzkich zachowań. Autorzy
książki opisują i porównują agregacyjny i integracyjny wymiar procesu politycznego,
podkreślając cykliczność stopnia ich dominacji (rozdział 7). Stwierdzają
równocześnie, iż działanie oparte o „logikę stosowności” dominuje w polityce,
że istnieją dające się opisać i zidentyfikować normy organizujące ludzkie
działanie. Starając się dookreślić, czym jest nowy instytucjonalizm można
skonstatować, że jego twierdzenia lokują go bliżej bieguna struktury niż
podmiotowości, w sporze dotyczący tego, co determinuje ludzkie działania –
struktura, kontekst w którym funkcjonują jednostki, czy też sami ludzie,
aktorzy są „kowalami swojego losu”. Powstaje w tym miejscu problem, który
zostanie tu tylko zasygnalizowany; jak wyskalować wpływ struktury na ludzkie
działanie, tak by, dopuszczając wpływ podmiotów na swoje działania nie osłabić
możliwości występowania regularności, a tym samym poważnie ograniczyć moc
predykcyjną teorii? Zaletą podejścia instytucjonalnego jest zwrócenie większej
uwagi na czynnik ideologiczny (idee mogą służyć wyjaśnianiu zmian). Na
uwzględnienie czynnika ideologiczne pozwala nieindywidualistyczna ontologia.
Jej skutkiem jest dopuszczalność umieszczenia instytucji na poziomie pierwotnym
w stosunku do jednostek (co wydaje się trudne do pomyślenia w teoriach
wychodzących od jednostki jako podstawowego przedmiotu zainteresowania)
Dla obserwatorów
polskiego życia politycznego, szczególnie tych zainteresowanych zmianami
obecnego stanu rzeczy, cenne wydają się uwagi dotyczące procesu reform
instytucjonalnych (głównie rozdział 4 – 6). Szereg zawartych tam obserwacji, aż
prosi się
o odnalezienie analogii w naszym kraju. Interesujące byłoby przeanalizowanie stylów
retoryki dotyczących reformy administracyjnej i zestawienie ich z tymi
występującymi w Stanach Zjednoczonych (rozdział 5).
Poglądy Marcha i
Olsena (oraz Cohena) zyskały uznanie m.in. dzięki koncepcji polityki, jako
tymczasowego uporządkowania, co znajduje oparcie w koncepcji „kosza na śmieci”
(rozdział 1). W obliczu zmiany (np. na zewnątrz systemu) i konieczności reakcji
na nią instytucje w pierwszym rzędzie sięgają po rozwiązania mieszczące się w
granicach procedur standardowych, dopiero później po metody innowacyjne. Tym
samym uwidacznia się wpływ „logiki stosowności”, którą kieruje się każda
instytucja w procesie podejmowania decyzji, w tym w procesie zmiany. Model kosza
na śmieci zakłada, że większości zmian nie da się przewidzieć, i że zachodzą
one w dużej mierze w sposób przypadkowy. Twierdzenie takie stoi w jaskrawej
sprzeczności z poglądami szkoły racjonalnego wyboru, która zakłada, że
jednostki w sposób w pełni świadomy są w stanie przeprowadzać zmiany
instytucjonalne. W normatywnej wersji, nowemu instytucjonalizmowi zarzuca się,
że pomimo rozbudowanej teorii zmiany instytucjonalnej słabo radzi sobie z
projektowaniem nowych instytucji. Takie postawienie sprawy wynika z
preferowania przez „normatywistów” ewolucyjnego podejścia do instytucji, z założenia,
że rozwijają się one samoistnie, w sposób bliski losowości oraz dzięki
możliwości interpretowania przez ludzi zasad, którymi rządzącą się instytucje.
Z tym ostatnim elementem wiąże się duże ryzyko w przewidywaniu tego, co może w
rzeczywistości powstać z teoretycznego projektu. Zwolennicy teorii racjonalnego
wyboru nie mają większych problemów z projektowaniem instytucji, gdyż te są ich
zdaniem w całości owocem racjonalnych decyzji.
By zilustrować
różnicę między interpretacją proponowaną przez teorię racjonalnego wyboru, a tą
proponowaną przez nowy instytucjonalizm wyobraźmy sobie strażaka ratującego
ludzi z płonącego budynku. Dlaczego to robi? Jedną z odpowiedzi może być
stwierdzenie, iż robi to, ponieważ rozważając wszystkie za i przeciw podejmuje
świadomą decyzję (hierarchizując swoje preferencje), że opłaca mu się działać,
gdyż np.: w efekcie takiego postępowania spłyną na niego splendor i liczne
pochwały, być może zostanie odznaczony
i dostanie podwyżkę. Drugie wyjaśnienie stara się zrekonstruować „logikę
stosowności” – zespół norm, do jakich powinna dostosować się strażak chcąca być
członkiem straży pożarnej, wśród nich znajduje się m.in. bezinteresowność i
obowiązek niesienia pomocy innym. Ten nieco przerysowany przykład ma jedynie
zilustrować główne różnice między dwoma, inaczej rozkładającymi akcenty
podejściami.
Pozostaje wiele pytań m.in. o to:
czym jest organizacja, a czym jest instytucja? Jaka jest geneza instytucji? W
jaki sposób wprowadzać zmiany, by ich rzeczywiste funkcjonowanie było możliwie
bliskie projektowanemu? W jaki sposób zmieniają się instytucje pod wpływem
poglądów tworzących je ludzi? Dobrym początkiem do poszukiwań odpowiedzi na te
pytania jest książka Marcha i Olsena.
Ewentualne zarzuty
o nadmierną teoretyczność i akademickość rozważań zawartych
w książce wydają się być bezzasadne. Pomysł budowy IV RP oraz jej,
projektowane mechanizmy działania, podlegać będą logice charakterystycznej dla
instytucji wydaje się być punktem wyjścia do opisania realnych rozwiązań.
Jakimi zasadami będzie się kierować państwo polskie: państwa „przetargu
zbiorowego”, państwa „instytucjonalnego”, czy zasadami modelu
„państwa-supermarketu” (rozdział 5)? Jakie są podobieństwa i różnice między
dwoma parami: instytucjami agregacyjnymi i integrującymi, a wizją Polski
liberalnej
i solidarnej, jak może wyglądać położony między nimi punkt równowagi?
Wystarczy zastanowić się np. nad: projektami ustaw o centralnym biurze
śledczym, pomysłem powołania Komisji Prawdy i Sprawiedliwości czy innymi
formułowanymi ad hoc projektami zmian, by zdać sobie sprawę, że do ich
pełnego zrozumienia nie wystarczą komentarze z prasy codziennej, czy nawet
szeroka wiedza o polskim systemie prawnym. Konieczna jest znajomość polityki w
jej możliwie licznych aspektach sprzężona z odpowiednim oprzyrządowaniem
teoretycznym. Analiza polityczna, nie może sprowadzać się do recytowania zamkniętych
w nieadekwatnym języku banalnych formułek. Zapoznanie się
z poglądami Marcha i Olsena może pomóc w zrozumieniu, czym tak naprawdę jest
państwo
i w jakim kierunku należy prowadzić jego transformację.
James G. March i Johan P. Olsen, Instytucje.
Organizacyjne podstawy polityki, przeł. Dariusz Sielski, Wydawnictwo
Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2005 r.
|