"Arcana"
nr 61-62 (1-2/2005) www.arcana.pl
Czy zwolennik procesu integracji europejskiej i członkostwa
Polski w Unii Europejskiej może opowiadać się przeciw Traktatowi ustanawiającemu
Konstytucję dla Europy ? Poniższy artykuł jest próbą pozytywnej odpowiedzi
na to, prowokacyjne na pierwszy rzut oka, pytanie.
I.
Uważam bowiem, że Traktat ten, z
punktu widzenia ewolucji systemu wspólnotowego jest po pierwsze chybioną
próbą uzyskania nowej dynamiki rozwojowej, a po drugie wprowadza doń
niepotrzebną dozę "rzeczywistości zmyślonej", która była mu
dotąd obca zacierając tym samym pragmatyczny i utylitarny kierunek rozwoju
Unii Europejskiej i kierując go na nieuzasadnioną ścieżkę konstruktywizmu
ustrojowego.
Głównym źródłem powstania tego projektu
jest uporczywa chęć sprowadzenia wyjątkowości integracji europejskiej
do którejś z tradycyjnych ram politycznych, ze szkodą dla jej unikatowego
charakteru. U podstaw problemu konstytucyjnego leży zatem "problem
epistemologiczny" - politycy uważają, że Unia Europejska nie może
istnieć poza znanymi im modelami politycznymi, gdyż obywatele nie będą
w stanie się z nią utożsamić, a politycy nie będą w stanie im jej wyjaśnić.
Stąd też usiłują nadać rzeczywistości maskę, pod którą rzeczy będą się
miały po staremu, ale pozornie sytuacja cała będzie bardziej czytelna.
Problemem zasadniczym jest jednak to, że nakładana maska (konstytucja
jako metoda tworzenia wspólnoty politycznej) cofa osiągnięcia integracji
europejskiej w zakresie tworzenia nowoczesnego, nieliniowego, wielopasmowego
systemu zarządzania publicznego i próbuje sprowadzić go do archaicznego
modelu (quasi-)państwowego, pozbawionego na dodatek podstaw poczucia
wspólnoty narodowej, które stały u źródeł tworzenia nowożytnych państw
w Europie. Traktat jest zatem dowodem myślenia anachronicznego i braku
politycznej odwagi.
Tym samym debata nad Traktatem, co
z mojego "euro-entuzjastycznego" punktu widzenia jest zarzutem
najcięższym, błędnie alokuje energię polityczną obywateli i rządów państw
członkowskich w debatę o tym dokumencie, pozostawiając poza obszarem
ich zainteresowań prawdziwe potrzeby reform polityki wspólnotowej i
tworzenia nowej, wewnętrznie spójnej "zasady pierwszej" Unii
Europejskiej. Dwa lata procesu ratyfikacyjnego jest zatem, z obiektywnego
punktu widzenia, czasem politycznie straconym, gdyż proces ten ani nie
zbuduje w Europie demosu, ani nie stworzy trwałych podstaw dla
dalszej stabilności systemu wspólnotowego w oczekiwaniu na rozszerzenia
o nowe kraje. Tymczasem te dwa lata to czas ważnych, a dla Polski fundamentalnych,
rozstrzygnięć politycznych dotyczących przyszłości integracji - wielkości
budżetu, reformy polityki rolnej, nowego kształtu polityki regionalnej,
zasad obowiązujących w strefie "euro" i setek drobnych zmian
proceduralnych, które toczyć się będą na marginesie debaty konstytucyjnej,
a które w dużo większym stopniu zadecydują o naszej roli w Unii Europejskiej.
Innymi słowy - zaangażowanie obywateli państw członkowskich w spory
konstytucyjne jest maskaradą polityczną, która abstrahując od natury
systemu politycznego Unii Europejskiej, próbuje przeprowadzić nieuprawnione
analogie między naturą ustroju państwa a systemem wspólnotowym i w nieuzasadniony
sposób skupić uwagę na dokumencie, które realne znaczenie dla praktycznych
rozstrzygnięć jest drugorzędne. Ma on natomiast dużą "siłę rażenia"
we wrażliwych dla suwerenności państw obszarach stąd też np. Niemcy
zastrzegły sobie selektywną nadrzędność Konstytucji dla Europy w ich
systemie prawnym, szkoda, że na to samo nie zdobyli się polscy negocjatorzy.
Dlatego też Traktat ten nie powinien
być nazywany, w debacie politycznej, "konstytucją" lecz zgodnie
ze swą naturą być uznanym za układ międzypaństwowy i ratyfikowany w
zwykłej parlamentarnej procedurze po uprzednim wycofaniu zeń niektórych
zapisów (o nadrzędności nad konstytucjami narodowymi przede wszystkim).
II.
Oczywiście obecny stan debaty konstytucyjnej
nie wziął się znikąd. Jest on wynikiem złożenia kilku zjawisk, które
sprzyjały jego powstaniu. Jak wspomniałem powyżej, głównym źródłem "histerii
konstytucyjnej" jest próba znalezienia przez polityków nowej dynamiki
integracji i związanego z tym nowego rezerwuaru legitymizacyjnego, wobec
wyczerpania się jej dotychczasowych źródeł. Drugim ważnym elementem
jest próba "upolitycznienia" polityki wspólnotowej poprzez
sprowadzenie debat europejskich do charakteru podobnego do debat narodowych,
co jest ważną troską polityków europejskich, którzy mają istotne problemy
komunikacyjne z obywatelami, gdy przychodzi im tłumaczyć nad czym obradowali
ostatnio w Brukseli (dyskusje o "meta-procedurach", które
toczą się na posiedzeniach gremiów europejskich są medialnie a więc
i politycznie, zupełnie "niesprzedawalne"). Po trzecie hybrydalny
charakter Traktatu jest wynikiem złożenia się dwóch procesów - z jednej
strony wielkich ambicji Konwentu i groteskowej manii wielkości jego
przewodniczącego, dążących do stworzenia Stanów Zjednoczonych Europy
na wzór i podobieństwo Francji, a drugiej, realnego, tradycyjnego kompromisu
powstałego w wyniku przetargu interesów między państwami członkowskimi,
który jest naturą Konferencji Międzyrządowej.
III.
Na koniec tez wprowadzających warto
wspomnieć, że dla Polski sytuacja obecnie jest szczególnie ważna. Ponieważ
w poniższych uzasadnieniach nie będę odnosił się do "sprawy polskiej"
- to znaczy do problemu czy Traktat jest dobry z partykularnego, polskiego
punktu widzenia, chciałbym jedynie wspomnieć, że nie powinniśmy spieszyć
się z jej ratyfikacją. Trudno o logiczną obronę kuriozalnego argumentu
głoszonego przez lewicę postkomunistyczną, że im szybciej przyjmiemy
Traktat, tym będziemy w Unii ważniejsi. Brzmi on trochę jak hasło "Bądź
sobą - wybierz Pepsi !". Czas przyjęcia traktatu nie ma
znaczenia dla ważności tego aktu o czym świadczy choćby - zupełnie odwrotna
od dzisiejszej - taktyka tej samej lewicy, która referendum akcesyjne
w Polsce odkładała na stosunkowo późny czas w związku z obowiązującą
wówczas formułą tzw. "domina", która polegała na urządzaniu
referendów w porządku od najbardziej europrzychylnego państwa do najbardziej
niepewnego. Zgoda na wstąpienie wyrażana przez kolejne społeczeństwa
miała być wówczas rodzajem presji psychicznej na następnych - "patrzcie:
ci i tamci już są, a wy się wahacie ? chcecie być izolowani ?"
Tym razem równie manipulacyjny stosunek do obywateli i podporządkowanie
interesów państwa interesom partii powoduje, że taktyka jest odmienna,
a presja odwrotna - "nie patrzcie na innych ! przyjmijcie sami
!". Tymczasem jeśli przyjęcie Konstytucji ma być rzeczywiście uroczystym
aktem fundującym nową wspólnotę polityczną w Europie to nie może on
być dokonany ani w pośpiechu, ani bez powszechnej i długiej nad nim
debaty, ani chyłkiem "przy okazji" jakiś innych wyborów. Byłoby
czymś niezwykle smutnym z mojego punktu widzenia "euro-entuzjasty",
gdyby głos Polaków w tej sprawie miał być aż tak bardzo politycznie
rozegrany co byłoby swoistego rodzaju upokorzeniem wolnych obywateli.
IV.
Unia Europejska jest dla politologii
prawdziwym intelektualnym wyzwaniem. Jest tak dlatego, że natura jej
systemu wymyka się tradycyjnemu podziałowi na znane modele organizacji
politycznych. System ten stanowi bowiem formę pośrednią pomiędzy klasyczną
organizacją międzypaństwową, opartą o zasadę suwerenności tworzących
ją podmiotów, a państwem federalnym, gdzie zachodzi proces "współużytkowania
suwerenności" w politykach wewnętrznych (ang. policy/policies)
i scedowania na rzecz organów centralnych suwerenności w relacjach międzynarodowych
i podstawowym zakresie władzy ogólnopaństwowej i "twardej polityki"
(ang. politics). Natomiast w Unii regulacje w obszarze wielu
polityk wewnętrznych, zwłaszcza natury gospodarczej, zostały albo scedowane
na rzecz instytucji wspólnotowych albo są domeną "suwerenności
dzielonej" jednocześnie jednak obszar "twardej polityki"
pozostaje w samodzielnej gestii państw członkowskich.
Dlatego też Unia Europejska bywa
nazywana "systemem swoistym" (sui generis), który nie
posiada prostych analogii. Specyfika systemu wspólnotowego powoduje,
że polityka Unii Europejskiej przybiera kształt przede wszystkim tzw.
meta-regulacji czyli procedur (standardów, zasad negocjacji itp.) łączących
systemy prawne, polityczne i gospodarcze państw członkowskich w całość,
która umożliwia im koegzystencję, wymianę i rozwój. Unia jest systemem
zarządzania publicznego (ang. governance) za pomocą procedur
dostosowanych do potrzeb poszczególnych polityk (rolnej, regionalnej,
transportowej itp.). Procedury te są sposobem na zagwarantowanie "mostów"
- czyli powiązań pomiędzy podmiotami (państwa, regiony, gospodarka)
oraz "bram", które limitują dostęp do wspólnej przestrzeni
(dla produktów nie spełniających norm, podmiotów łamiących zasady).
Ten bardzo szczególny system zarządzania jest z politycznego punktu
widzenia trudny do prostego opisu i poruszanie się w nim wymaga specyficznych
umiejętności, stąd też dla władze i zwłaszcza administracja kraju wstępującego
do Unii staje przed wielkim wyzwaniem odnalezienia się w takim schemacie
działania. Najważniejsza jest w nim bowiem nie tyle "meta-polityka"
co właśnie "meta-regulacje" czyli do tradycyjnych wyznaczników
siły państwa w systemie tym dochodzi jeszcze jeden - kultura proceduralna.
Oznacza to, że opisywanie go za pomocą
tradycyjnych pojęć wymaga dużej ostrożności, gdyż łatwo w tym przypadku
o poważne błędy. Ta ostatnia uwaga dotyczy także, a może przede wszystkim,
dyskursu politycznego, który, z natury uproszczony, posiłkuje się skrótami
pojęciowymi niekiedy z dużą stratą dla prawdy obiektywnej. Sytuacja
ta ma, w moim przekonaniu, także miejsce w rozpoczynającej się debacie
na temat projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (w
dalszej części - dla uproszczenia - nazywanego "Konstytucją").
Jak się wydaje, Konstytucja jest
nie tyle próbą stworzenia spójnej wizji działania takiego właśnie specyficznego
systemu politycznego lecz wychodzi z założenia, że należy go upodobnić
do rozwiązań państwowych. W moim przekonaniu jest to czynione ze szkodą
dla owego szczególnego charakteru Unii, który wyróżniał ją na tle innych
systemów i czynił atrakcyjną dla kolejnych państw europejskich. Jednocześnie
krok ten został wykonany bardzo niekonsekwentnie, co spowodowało, że
jego efekty mogą być mizerne.
V.
Na pytanie - dlaczego podjęto taki
krok, czyli jakie cele były z różnych stron stawiane przed Konstytucją,
możliwe są cztery rodzaje odpowiedzi.
Odpowiedź pierwsza brzmi - jest to
część programu realnej zmiany Unii Europejskiej w suwerenne "superpaństwo".
Odpowiedź druga sugeruje, że czyni się to dlatego, iż wyczerpały się
źródła dotychczasowej dynamiki integracji i trzeba znaleźć nowy napęd
dla tego procesu. Odpowiedź trzecia mówi, że konstytucja ma służyć "zbliżeniu
Unii do obywateli". Odpowiedź czwarta wskazuje, że celem Konstytucji
miałoby być uporządkowanie dotychczasowych praw i dostosowanie zasad
działania systemu do sytuacji poszerzonej Unii. Zastanówmy się nad okolicznościami
związanymi z przestawionymi wariantami.
VI.
Budowa europejskiego superpaństwa, jak się wydaje, leżała
u podstaw wizji konstytucyjnej jaką prezentował Przewodniczący Konwentu
- ciała powołanego do namysłu nad przyszłością Unii - Valery Giscard
d'Estaing. Emerytowany ów prezydent zachłysnął się francuską wizją porządku
w Europie (co politykom tego kraju często się zdarza od historycznych
czasów) i podjął się stworzenia nowego podmiotu politycznego, o czym
świadczyć mogą takie jego pomysły jak nowa nazwa dla Unii Europejskiej
(jedna z propozycji, a jakże, Stany Zjednoczone Europy), powszechne
wybory Prezydenta Unii, nadanie Unii podmiotowości prawno-międzynarodowej
(do tej pory miały ją wyłącznie państwa europejskie - stąd np. nasz
traktat akcesyjny musiały ratyfikować wszystkie kraje dawnej UE) czy
też bardzo wyraźna budowa aksjologii nowego ładu (wsparta rzecz jasna
na francuskiej koncepcji laickości połączonej z wartościami francuskiego
oświecenia). Giscard d'Estaing swój pomysł wprowadzał bardzo konsekwentnie,
także z pominięciem samej idei Konwentu - jego członkowie obradowali,
a on pisał swój projekt zupełnie na boku.
Wizja budowy państwa europejskiego nie ziściła się jednak
z dwóch podstawowych powodów. Po pierwsze była ona konstrukcją nierealną
- trudno sobie wyobrazić państwo demokratyczne bez demosu a przecież
Europejczyków trudno nazwać narodem, choćby nawet w obywatelskim a nie
etnicznym rozumieniu tego pojęcia - nie podzielają oni ani wspólnej
wizji historii (o czym się niedawno przekonaliśmy), mają różne tradycje,
nie łączy ich język ani kultura czy choćby wspólne wyobrażenie o porządku
prawnym. Europejczyków łączy natomiast niezwykle cenne, acz ulotne,
przeświadczenie o pewnej bliskości wyrażającej się w chęci bycia razem
- i tą wartość wypracowaną po II wojnie światowej należy zachować i
pielęgnować, tak by objęła ona także naszą część Europy. Z punktu widzenia
potrzeb demokratycznego państwa prawa to jednak za mało. Unia Europejska
jest obszarem tak ogromnej heterogeniczności kulturowej i narodowej,
że podważa to sens większościowego głosowania i podejmowania decyzji
w procedurze głosowania powszechnego . Oczywiście, nie oznacza to, że
demokracja nie może funkcjonować w wieloetnicznych społeczeństwach,
a jedynie wskazuje, jak wielką wagę należałoby w tym wypadku poświęcić
na klauzule zabezpieczające przed tyranią większości i zapewniające
wyraźnym mniejszościom ich prawa. Należy przy tym pamiętać, że wśród
tych mniejszości mogą się znajdować całe narody i państwa, takie jak
na przykład Estonia, której 1,5 miliona obywateli stanowić będzie margines
statystycznego błędu w głosowaniu powszechnym w skali 450 milionowej
Unii. Takie zabezpieczenia prawdopodobnie doprowadziłyby do paraliżu
decyzyjnego dużo bardziej skutecznie niż obecne jednomyślne głosowanie
przedstawicieli państw. Po drugie, wizja superpaństwa w wydaniu Przewodniczącego
Konwentu nie została ostatecznie przyjęta także dlatego, że zderzyła
się ona z Realpolitik - interesami poszczególnych państw członkowskich,
które bynajmniej nie są aż tak 'postępowe" jak ów oświecony Francuz
i nie zgodziły się na jego śmiałe propozycje. Prace nad Konstytucją
tylko do pewnego etapu przypomniały (i tak fasadową) demokrację deliberatywną
- rezultat prac Konwentu stał się bowiem w późniejszej fazie prac przedmiotem
obrad tzw. Konferencji Międzyrządowej, zgodnie z dotychczasową praktyką
Unii w zakresie tworzenie nowych traktatów. A Konferencja Międzyrządowa
to klasyczny przetarg interesów (ang. bargaining), w którym na
zasadzie wymiany preferencji opartych o narodowe interesy negocjuje
się pakietowo różnego rodzaju wzajemne wymiany ustępstw. Z negocjacji
tych, w naturalny sposób, wyszedł Traktat Konstytucyjny znacznie okrojony
w swojej ambicji tworzenia superpaństwa. Problem jednak w tym, że idea
ta nie została całkowicie zarzucona, stąd też hybrydalność proponowanych
rozwiązań, która jest istotnym mankamentem Konstytucji. Na przykład
- z jednej bowiem strony Unia zyskuje podmiotowość prawno-międzynarodową,
ale z drugiej nie bardzo wiadomo jaki ma być jej materialna treść, skoro
i tak w praktyce o kształcie polityki zagranicznej decydować będą państwa
członkowskie.
VII.
Skoro
nie udało się zbudować Stanów Zjednoczonych Europy, to może Konstytucja
realizuje drugi postulat, czyli nadaje nową dynamikę procesowi integracji
? W tym wypadku można się pokusić o odpowiedź twierdzącą, problem wszakże
polega na ocenia owej dynamiki. W moim przekonaniu, przywódcy europejscy
stanęli obecnie przed koniecznością wytyczenia dla Unii nowego celu
integracyjnego. Można zbudować trzy teoretyczne drogi tego poszukiwania.
Pierwszą
z nich jest opowiedzenie się za dalszą, pogłębioną integracją gospodarczą.
Jest to zatem kontynuacja modelu obecnego, która wymagać będzie podjęcia
jednorazowej, zdecydowanej decyzji politycznej na wzór tej, która towarzyszyła
przejściu do fazy integracji walutowej (wprowadzenia waluty euro). Może
to być na przykład koncepcja przekształcenia unii gospodarczo-walutowej
w unię podatkową lub stworzenie unii socjalnej. Oba wzorce pogłębienia
integracji gospodarczej są jednak trudne do realizacji z wielu powodów
- od niepełności dotychczasowych faz tej integracji (strefa euro nie
obejmuje wszystkich państw członkowskich) po ogromne zróżnicowanie w
dochodach ludności państw europejskich i niskie poczucie solidarności,
która musiałaby stać się podstawą redystrybucji w ramach unii socjalnej.
Konstytucja europejska nie przedstawia zatem żadnej wizji nowego pogłębienia
gospodarczego Unii.
Drugim
napędem integracyjnym mogłoby się stać pogłębienie integracji politycznej
- czyli zmierzanie w stronę superpaństwa. Z tym pomysłem, o czym powyżej,
rozprawili się sami politycy europejscy - Konstytucja przewiduje tu
dość niespójne zmiany, ale żadnej rewolucji.
Wobec trudności powyżej zarysowanych dróg odzyskiwania dynamiki
przez proces integracji, jak się wydaje Konstytucja poszła trzecią drogą
- pozornie najłatwiejszą. Chodzi tu o powstanie modelu meta-polityki
na poziomie wspólnotowym, której treścią będzie budowa systemu aksjologicznie
zaangażowanego, realizującego określony wzorzec kulturowy oparty o konstrukcję
instytucjonalną wokół dokumentu Konstytucji. Problem w tym, że kosztem,
który trzeba będzie ponieść w związku z tym posunięciem będzie odejście
od przejrzystości proceduralnej i zbudowanie w jej miejsce określonego
katalogu ideologicznego Unii Europejskiej. To gwarantuje co prawda silny
impuls dopływu energii do systemu (spory ideologiczne są niewyczerpanym
źródłem energii, wszak nigdy nie dochodzimy do w pełni zadowalającego
stanu) i pozwala na budowę tożsamości w skali międzynarodowej nie wymagającej
twardych koncesji politycznych (wspólną armię i politykę zagraniczną
zastępuje wspólna promocja wartości europejskich), ale jednocześnie
wprowadza Unię w obszary zupełnie do jej funkcjonowania niepotrzebne
i na dodatek rodzące niepokój w niektórych społeczeństwach (np. czy
kiedyś nie zostanie wymyślona europejska wykładania "prawa do życia"
w wersji holenderskiej ?). Spór wokół wpisania chrześcijaństwa czy odwołania
do Boga w preambule Konstytucji jest znakomitym przykładem jak można
wytworzyć dużą polityczną energię, całkowicie zbędną z punktu widzenia
potrzeb funkcjonowania systemu politycznego. Nie oznacza to, że spór
ten był niepotrzebny - oczywiście jeżeli w ogóle pojawiła się aksjologia
w Konstytucji to powinno tam być odwołanie do Boga. Problem w tym, że
tego sporu generalnie nie powinno być, bo i preambuła aksjologiczna
dla działania systemu meta-regulacji jest zbędna. Spór ten jest ilustracją
szkód jakie ponosi proces integracji europejskiej w wyniku pomysłu konstytucyjnego.
VIII.
Rozważając trzeci rodzaj celów konstytucyjnych - zbliżenie
do obywatela, można zaryzykować tezę, że zbliżenie to ma charakter pozorny
i w gruncie rzeczy mistyfikujący rzeczywistość. Jest tak dlatego, że
stwarza on pozory budowy przejrzystego systemu politycznego, opartego
o podobieństwa do znanych obywatelowi narodowych ustaw zasadniczych.
Tymczasem, jak była o tym powyżej mowa, Unia Europejska nie ma formuły
państwowej więc analogie są chybione. Gdybyśmy mieli wytłumaczyć na
przykład jak w systemie tym zabezpieczona jest równowaga wewnętrzna
(system hamulców i równowag między trzema rodzajami władzy - ustawodawczą,
wykonawczą i sądowniczą), osiągnięcie której jest jednym z fundamentów
współczesnych konstytucji, to będziemy w wielkim kłopocie. Traktat Konstytucyjny
niewiele nam tu pomoże. Sęk bowiem w tym, że w systemie Unii Europejskiej
zakłada się nie trójpodział władz - na legislatywę, egzekutywę i sądownictwo
lecz podział oparty o organy ponadnarodowe, międzypaństwowe i niezależny
trybunał. Na dodatek, w Unii Europejskiej nic nie jest tym na co wskazuje
jego nazwa. Komisja nie jest ani rządem ani zwykłą administracją, łączy
bowiem w sobie klasyczną biurokrację z politycznym składem Kolegium
Komisarzy, a jednocześnie nie będąc klasycznie rozumianym rządem jest
wyposażona w wyłączne prawo inicjatywy prawodawczej. Parlament Europejski,
mimo iż jest jedyną instytucją posiadającą legitymację bezpośrednią
z wyborów powszechnych nie ma tradycyjnej funkcji kreacyjnej w stosunku
do podmiotów władzy wykonawczej - co prawda przesłuchuje kandydatów
na Komisarzy, ale później aprobuje jedynie jednorazowo cały skład Komisji
i nie ma możliwości dokonywania w niej zmian ani na początku ani w trakcie
kadencji (może Komisję odwołać także jako całość). Nie są to więc klasyczne
relacje znane z systemów parlamentarno-gabinetowych. Sam Parlament nie
jest także (podobnie jak w funkcji kreacyjnej) głównym podmiotem w procesie
tworzenia prawa wspólnotowego, które jedynie współtworzy. Podstawowe
ciało prawodawcze (Rada Unii Europejskiej) ma charakter niekadencyjny,
wielopostaciowy i kolegialny (ministrowie zasiadają w różnych składach
zależnie od tematyki obrad). Nie pochodzi ono ani z wyborów powszechnych
ani pośrednich - tworzą go bowiem przedstawiciele władzy wykonawczej
z państw członkowskich. Oznacza to, że jego skład jest wynikiem wewnątrzpaństwowych
układów rządowych i parlamentarnych, zupełnie niezależnych od sytuacji
w Unii jako takiej, o której prawie ciało to decyduje. Nie jest ono
politycznie odpowiedzialne przed żadnym innym organem Unii - nikt nie
może odwołać Rady ! Mało tego, nie jest to podmiot wewnętrznie demokratyczny,
gdyż zasiadające w nim osoby mają różną wagę głosów.
Konstytucja nie dokonała w tym względzie
żadnych przełomowych zmian, przesunęła tylko akcenty na rzecz Parlamentu
Europejskiego w zakresie wpływu na Komisję i udziału w tworzeniu prawa
oraz wprowadzając korekty instytucjonalne bez znaczenia z punktu widzenia
zasady działania systemu. Tym samym poziom zrozumienia zasad działania
Unii Europejskiej przez zwykłego obywatela nie wzrośnie dzięki przyjęciu
tego dokumentu. Jest to raczej zabawka polityków i gratka dla naukowców-europologów,
dla których, na przykład, powstanie funkcji Przewodniczącego koordynującego
pracę Rady Europejskiej jest oczywiście wielkim przełomem.
Rzecz ma się podobnie z innymi elementami
Konstytucji, jak choćby Karta Praw Podstawowych. To znowu próba spisania
czegoś, co kojarzy się z konstytucjami narodowymi a co z punktu widzenia
pozycji obywateli ma wartość drugorzędną. Większość z tych praw i tak
obowiązuje w państwach członkowskich a nad ich ochroną już czuwa także
międzynarodowy Trybunał (Praw Człowieka w Strasburgu). Prawa polityczne
związane z obywatelstwem wspólnotowym są i teraz. Ale co najważniejsze,
samo obywatelstwo Unii jest wtórne wobec obywatelstwa narodowego, a
więc nie da się go nabyć wedle własnej woli, trzeba mieć zgodę władz
któregoś z państw członkowskich, co wiąże się - w pierwszym rzędzie
- z nabyciem praw i obowiązków obywatela tegoż państwa, czyli prawa
podstawowe nabywa się w państwie a więc po co dostawać je jeszcze raz
? Jedynym wytłumaczeniem jest to, że być może w przyszłości ktoś będzie
chciał wysunąć postulat, by to instytucje Unii dokonywały wykładni tych
praw, a to może być niepokojące.
Jednocześnie pozorność zmiany z punktu
widzenia obywatela, które wprowadza Konstytucja ma wszelkie cechy mistyfikacji.
Oto bowiem pada argument, że co prawda Konstytucja jest długa (ok. 300
stron), ale tak naprawdę dla obywatela ważne są pierwsze części. Od
momentu, w którym zaczyna się opis szczegółowych polityk można sobie
lekturę darować. To z jednej strony bardzo zabawny argument - czy ktoś
powiedziałby to samo o innej konstytucji, np. polskiej - co warto a
co nie warto w niej czytać ? Rozbawienie mija, gdy zdamy sobie sprawę
z charakteru tego zdania. W nim bowiem tkwi sedno maskarady konstytucyjnej.
Problem polega bowiem w tym, że w rzeczywistości, to "nudne na
końcu" jest najważniejsze ! Jeżeli ktoś chce wiedzieć jak działa
Unia, gdzie znajdują się newralgiczne procedury tego systemu, o co warto
zabiegać, gdzie są kluczowe zapisy - to musi czytać ostatnie części,
a nie pierwsze. Wynika to właśnie z charakteru systemu politycznego
Unii Europejskiej, dla którego najważniejsze jest zarządzanie przez
procedury meta-regulacji. Ważne są oczywiście opisane w pierwszych częściach
zasady podejmowania decyzji, systematyka aktów prawnych i podział kompetencji
- ale to dopiero szkielet. Treść polityki wspólnotowej jest zapisana
tam, gdzie szczegółowo opisuje się jest przedmiotowy zakres.
Dlatego też, przybliżając obywatelowi
Unię przy pomocy Konstytucji, w gruncie rzeczy przybliża mu się fikcyjny
obraz zbudowany poprzez analogie do znanych mu dokumentów narodowych.
IX.
Na koniec zapytajmy, czy Konstytucja upraszcza system wspólnotowy
i otwiera go na dalsze rozszerzenia, inaczej mówiąc: czy jest "nowym
otwarciem" ? Otóż twierdzę, że jest wręcz odwrotnie - projekt Konstytucji
stanowi wyłącznie podsumowanie i wyciąga wnioski z dotychczasowych doświadczeń
integracji europejskiej - jest to dokument zamykający "okres dojrzewania",
korygujący dostrzeżone mankamenty. Nie jest natomiast dokumentem otwierającym
nowy etap, który formułowałby na nowo fundamenty wspólnotowego systemu
politycznego. Z tego punktu widzenia oczywiście ważne są zmiany jakie
Konstytucja wprowadza do hierarchii i nazewnictwa aktów prawnych, rozpisania
kompetencji Unii, zniesienia (w dużej mierze "papierowego")
dotychczasowego podziału na tzw. "trzy filary" itp., nie są
to jednak rozwiązania na miarę nazwy jaką nadano temu dokumentowi.
Konstytucja wprowadza też istotną
korektę sposobu podejmowania decyzji z tzw. systemu nicejskiego na system
oparty o podwójną większość, w którym siła głosu poszczególnych państw
jest proporcjonalna do ilości obywateli. Zmiana ta to zupełne kuriozum.
W podstawowej kwestii ilości głosów przypisanej każdemu państwu, system
"nicejski" opierał się na abstrakcyjnej arytmetyce głosów
będącej wynikiem kompromisu politycznego, która tylko ogólnie miał nawiązywać
do różnic ludnościowych pomiędzy państwami, a tak naprawdę wcale jej
nie odzwierciedlał. W tym systemie (weźmy za przykład trzy państwa)
Niemcy mają 29 głosów, Polska 27 a Holandia 13. Takie są wartości głosów
i już. W swej istocie projekt konstytucyjny różni się od "nicejskiego"
tylko tym, że przypisuje państwom inną liczbę głosów, bo mówienie o
głosowaniu "liczbą ludności" jest tylko pewną retoryką polityczną.
Wystarczy zamienić słowa "miliony obywateli" na słowo "głosy"
i wynik jest następujący: Niemcy mają 82 głosy, Polska 38, Holandia
15.
Propozycja zawarta w Konstytucji
jest obarczony szeregiem problemów, które czynią go znacznie mniej wartościowym
od, także nienajlepszego, systemu abstrakcyjnych wartości nicejskich.
Wskażmy tylko na cztery najpoważniejsze.
Po pierwsze zakłada on, że rząd ma
prawo dysponować głosem wszystkich swoich obywateli - że może oddawać
głos za wszystkich. A co w sytuacji, gdy rząd jest mniejszościowy ?
Jak liczyć wartość jego głosu, gdy w danej sprawie obywatele są wyraźnie
podzieleni ? Czy przed każdą decyzją rząd powinien prosić o głosowanie
w parlamencie krajowym i potem oddawać taką ilość głosów jakie procentowo
poparcie w izbie zyskał - za propozycją rządową było 75% posłów to minister
oddaje głosy za trzy czwarte swych obywateli ? Tego rodzaju pytania,
które można kontynuować ad absurdum, pokazują na "śliską
ścieżkę" przejrzystości zaproponowaną w Konstytucji.
Po drugie system konstytucyjny prowadzi
nas do bardzo wstydliwej "buchalterii nacjonalistycznej" i
to w dzisiejszych czasach, w których wszak obowiązuje retoryka swobodnego
przepływu osób, obywatelstwa europejskiego, znoszenia granic, europejskiej
tożsamości itp. Żeby system konstytucyjny był sprawiedliwy trzeba wszystkich
Europejczyków policzyć, pogrupować w narody, sprawdzić pochodzenie każdego,
a może w efekcie przesiedlić, by każdy rząd miał w swych granicach cały
swój naród. Brzmi to wręcz niebezpiecznie. No bo jak inaczej liczyć
na przykład półtora miliona obywateli polskich mieszkających w Niemczech
? Czy odliczyć ich od głosów niemieckich ? A Niemcy na Majorce, Brytyjczycy
w południowej Francji i Hiszpanii ? Kto ma ich głosami dysponować ?
Już doszło do sporów interpretacyjnych - czy liczyć należy mieszkańców
czy obywateli.
Po trzecie jest to system równie
skomplikowany jak poprzednie i tylko naiwni obserwatorzy mogą dostrzegać
w nim "prostotę demokracji". Przecież przy każdym głosowaniu
trzeba będzie szybko przeliczać za ile procent ludności podnieśli rękę
ministrowie, czy nie zbliżyli się już do tzw. mniejszości blokującej,
a to zgodnie z utrzymanym tzw. kompromisem z Ioanniny nakazuje odłożyć
głosowanie do czasu zakończenia ponownych negocjacji - a liczyć będziemy,
zgodnie z zapisami, do dziesiętnych ułamków z procentu ludności Unii
Europejskiej. Czy ktoś to sobie wyobraża ? Oczywiście nie, bo też i
cały ten system to mistyfikacja pseudo-demokratyczna. Przecież wiadomo,
że w praktyce będzie się liczyć nie ludzi tylko głosy, że dotychczasowy
system szukania poparcia wśród kilku najważniejszych państw i kilku
mniejszych będzie zachowany, że i tak w radzie głosuje się bardzo rzadko,
bo większość spraw przyjmowana jest en bloc po negocjacjach na
niższym szczeblu w tzw. Komitecie Stałych Przedstawicieli (czyli dyplomatów).
Tak więc cała ta zmiana, w gruncie rzeczy sprowadza się do zmienionej
wagi głosów w porównaniu do Nicei, co jest dla Polski ze wszech miar
niekorzystne.
Po czwarte wreszcie, system głosowania
z Konstytucji, jest już anachroniczny wobec decyzji politycznej o przyjęciu
Turcji do Unii Europejskiej. Oczywiste jest dla wszystkich, że Niemcy
i Francja nie zgodzą się na to, by tureccy ministrowie mieli większą
od nich siłę głosu. Przypuszczalnie więc przyjdzie nam powrócić do koncepcji
abstrakcyjnych liczb głosów ważonych jak to było dotychczas.
X.
Jaki jest zatem charakter Traktatu Konstytucyjnego ? W moim
przekonaniu spełnia on wszelkie cechy tzw. konstytucji fikcyjnych, które
definiuje się jako akty prawne uchwalone w oderwaniu od faktycznego
sposobu, w jaki [system] jest rządzony. Jest to hybrydalny dokument
o pozornej wadze dla integracji europejskiej i obywateli. Jednocześnie,
gdyby pozostał on zwykłym kolejnym traktatem międzypaństwowym w historii
integracji, można by mu przypisać kilka cech pozytywnych, aczkolwiek
nie o fundamentalnym znaczeniu.
Przemawiają za tym przedstawione powyżej argumenty, które
można podsumować w następujący sposób.
Jak na dokument o charakterze konstytucyjnym, budującym
wspólnotę polityczną w Europie, nie spełnia on podstawowych wymogów,
gdyż jest miałki w sferze wartości i symboli wspólnych dla danego narodu
obywatelskiego (które są źródłem jego tożsamości politycznej, legitymizacji
władz, określają jego kulturę polityczną), zawiera wtórny opis praw
i obowiązków członków wspólnoty, nie wprowadza ładu w systemie instytucji
władzy i ich wzajemnych relacji), nie rozszerza gwarancji państwa prawa,
nieczytelnie definiuje funkcje katalog zadań Unii.
Jak na dokument "operacyjny"
dla Unii, podstawowym mankamentem Konstytucji jest brak reform polityk
wspólnotowych, co powoduje, że podstawowy dyskurs o realnej przyszłości
integracji europejskiej odbywa się w ramach debaty o budżecie na lata
2007-2013, a nie wokół tego dokumentu.
Z punktu widzenia wyzwań stojących
obecnie przed Unią nie rozwiązuje on żadnego z głównych dylematów integracji
(od brak demokratycznej legitymacji instytucji wspólnotowych po słabość
integracji politycznej) za to wprowadza niepokojące zmiany sugerujące
odejście od gwarancji solidarności między państwami i postawienie na
konkurencyjność i selektywną integrację.
Rozwój gospodarczy, społeczny i polityczny definiuje się
dwojako. Z punktu widzenia instytucji jest to tworzenie systemu zdolnego
do kontrolowania zachodzących wokół procesów, mobilizacji i spożytkowania
zasobów w celu uzyskania założonych celów oraz zdolność do stawienia
czoła wyzwaniom i zagrożeniom. Z punktu widzenia obywatela rozwój to
zwiększanie katalogu dostępnych dla niego możliwości działania.
Traktat Konstytucyjny nie spełnia żadnego z tych elementów,
dlatego nie warto go nazywać konstytucją, a jeśli warto go w ogóle przyjąć
to tylko po zmianach i w innym trybie.
Autor jest politologiem, pracownikiem naukowym Uniwersytetu
Jagiellońskiego i Wyższej Szkoły Biznesu - NLU w Nowym Sączu, członkiem
Inicjatywy Małopolskiej im. Króla Władysława Łokietka, opublikował m.in.
Integracja europejska. Cywilizacja i polityka (Wyd. UJ, Kraków
2003), Wybór Europy. Katolik wobec polityki w Unii Europejskiej (WAM,
Kraków 2003) oraz Porządki biurokratyczne (Wyd. Księgarnia Akademicka,
Kraków 2004).
|