Próbując uchwycić istotę różnicy, która zaistniała pomiędzy charakterem polityki zagranicznej prowadzonej przez Rząd RP w latach 2006-2007 oraz obecnie, przedstawić należy na wstępie kilka założeń o charakterze generalnym, wyjaśniających pozycję, z której analiza taka będzie uczyniona.

Pierwsze założenie odnosi się do definiowania celu polityki zagranicznej, definiowania jej głównego zadania. Otóż, w moim przekonaniu, za cel taki uznać należy budowanie i wzmacnianie realnego, samodzielnego potencjału geopolitycznego państwa polskiego rozumianego jako dobro wspólne narodu, służącego urzeczywistnianiu jego interesów. W tym znaczeniu działania państwa na arenie międzynarodowej – niezależnie od tego czy dokonywane są w środowisku zintegrowanych narzędzi politycznych (jak ma to miejsce w przypadku Unii Europejskiej), czy w dwu- i wielostronnym kontekście globalnym – zawsze za swój cel powinny mieć zwiększanie zakresu własnej podmiotowości politycznej.

Oczywiście takie założenie nie oznacza prostego powrotu do „determinizmu geopolitycznego” w jego tradycyjnej formule, która kazała definiować zarówno dostępne instrumenty polityki, jak i możliwe cele i kierunki działania, poprzez określenie położenia państwa na mapie i wiążący się z tym kontekst otoczenia (sąsiedzi) czy kontekst usytuowania (rdzeń – peryferie, Pierwszy, Drugi, Trzeci Świat). W dzisiejszych czasach, potencjał geopolityczny buduje się za pomocą różnorodnych instrumentów i ma on w dużej mierze charakter dynamiczny (w odróżnieniu od myślenia tradycyjnego), to znaczy jest w znacznie większym stopniu zależny od indywidualnych decyzji, zachowań i postaw przywództwa politycznego danego państwa. Geopolityka jest dziś dziedziną w równym stopniu „wyobrażeniową”, jak odnoszącą się do twardych instrumentów. Odległości mają charakter mentalny a nie geograficzny, co oczywiście nie oznacza, że kwestie tak podstawowe jak bezpieczeństwo granic, czy własność ziemi nie mają już znaczenia.

Istotą nowej geopolityki są dwa wyznaczniki: obecność oraz status. Obecność, z jednej strony, oznacza konieczność rozdysponowania zasobów państwa (narodu) w miejscach szczególnego interesu: bycie „fizycznie obecnym” w różnych częściach świata, tam gdzie uznamy to za służące naszym celom – obecnym w sensie militarnym, gospodarczym, pomocowym czy społecznym. Z drugiej strony polityka obecności to także polityka „bycia branym pod uwagę”, czyli bycie „decyzyjnie obecnym” – sytuacja, w której nasze stanowisko nie może być pominięte w osiąganiu ogólnej zgody i gdy nasz interes jest w oczywisty sposób inkorporowany do interesu ogólnego (np. Unii Europejskiej). Status jako wyznacznik potencjału geopolitycznego ma także dwa oblicza. Po pierwsze, status to funkcja postrzegania państwa jako uczestnika polityki międzynarodowej, przypisywania mu określonej roli przez parterów tych relacji. W praktyce stosunków międzypaństwowych można dostrzec cały szereg wariantów statusu: państwa-brokerzy porozumień, państwa-hegemonistyczne, państwa-satelickie itp. Z naszego punktu widzenia, szczególnie w kontekście polityki europejskiej, najistotniejsze jest dążenie do osiągnięcia statusu „niezbędnego i pożądanego” uczestnika wspólnotowych kompromisów; niezbędnego, czyli takiego, którego nie da się pominąć – pożądanego, czyli takiego, o którego poparcie się zabiega. Drugim elementem pojęcia statusu są relacje ze dalszym środowiskiem działania polskiego państwa, czyli krajami nie będącymi w bezpośrednim kręgu uzgadniania zintegrowanej polityki europejskiej. W stosunku do nich najważniejszym wyznacznikiem jest osiągnięcie statusu „punktu orientacyjnego”, czyli sytuacji, w której za ważne uznawać będą one polskie zdanie we własnych sprawach i zabiegać będą o polskie poparcie dla swoich planów. W naszym przypadku taką strefą oddziaływania statusowego mogą być zarówno mniejsze kraje w Europie i jej otoczeniu, jak i nasze duże kraje sąsiedzkie.

Drugie założenie, które stoi u podstaw dokonanej poniżej analizy ciągłości i zmiany w polskiej polityce zagranicznej w ostatnich latach, dotyczy języka opisu relacji międzypaństwowych. Założenie to definiuję przez pojęcie „realizmu zintegrowanego”.

Realizm zintegrowany opiera się na trzech filarach. Po pierwsze jest to polityka, która za punkt wyjścia bierze zastaną rzeczywistość, a nie zakłada kreowania nowej, wedle postulatywnych, abstrakcyjnych założeń. W tym znaczeniu jest to polityka „tu i teraz”, a nie polityka „powinno być inaczej”. Oznacza to chociażby właśnie postulat nie ignorowania faktu istnienia narodów i państw narodowych w Europie, jako podstawowej formuły politycznej organizacji obywateli i podstawowego pola realizacji zasady odpowiedzialnej demokracji. Po drugie, polityka realizmu w ramach Unii Europejskiej zakłada żywotność podstawowych pojęć z opisu tradycyjnych relacji międzypaństwowych i transponuje je do zmienionej rzeczywistości wielokrotnie złożonych zależności międzypaństwowych, takiej, jaka ma miejsce w ramach Unii. Oznacza to zrozumienie, że polityka europejska zmienia narzędzia dostępne w stosunkach między państwami, przekształca samo państwo i jego zdolności kreowania polityki, wprowadza nowych aktorów do relacji międzynarodowych, ale równocześnie nie uleganie złudzeniu, że forma (zmienny, z zasady tymczasowy, kształt instrumentarium politycznego) jest w stanie zmienić istotę (czyli najgłębszy porządek) stosunków międzynarodowych. Trzecim, istotnym elementem realizmu w zintegrowanych warunkach działania prezentowanych jest postrzeganie wewnętrznej dynamiki systemu państw europejskich w tradycyjnych kategoriach stratyfikacji, uzyskiwania przewag konkurencyjnych, budowania mozaikowych sojuszy, aż wreszcie relacji centrum–peryferie, hegemon–podmiot zależny. Oznacza to dostrzeganie zjawiska „kumulacji relacyjnej” pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w polityce europejskiej. Jest to sytuacja, w której rozproszone zależności pomiędzy strukturami państw członkowskich układają się równolegle, tworząc zwarty strumień decydujący o wzajemnym usytuowaniu państw.

Trzecie istotne założenie analizy polityki zagranicznej odnosi się do jej wewnętrznego kontekstu. Kilka spraw jest w tym wymiarze szczególnie ważnych. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że trwałą konsekwencją procesu integracji europejskiej jest zatarcie podziału na klasycznie rozumiane funkcje zewnętrzne i wewnętrzne państwa oraz zatarcie podziału na otoczenie i rdzeń państwowego systemu politycznego. Powoduje to konieczność zmiany instytucji i procedur zarządzania polityką zewnętrzną, która zaczyna w znacznej mierze mieć charakter wielosektorowy, a nie wyłącznie oparty o tradycyjne wzorce dyplomacji. Dlatego zanika, w ramach rządu, dominująca pozycja klasycznego Ministra Spraw Zagranicznych, a rośnie znacznie ośrodka koordynującego całość prac rządowych (który powinien być usytuowany przy premierze). Drugą ważnym elementem wewnętrznego kontekstu jest kwestia zgody politycznej wokół celów polityki zagranicznej, a raczej zgody, co do tego, że nie jest ona wykorzystywana instrumentalnie w walce między partiami lub wykorzystywana dla populistycznej manipulacji opinią publiczną. Jak można to było stwierdzić, w latach 2006-2007 zasada ta uległa w Polsce unicestwieniu, a polityka zagraniczna stała się obiektem medialnej manipulacji ze strony środowisk niechętnych rządowi, co w efekcie odbiło się negatywnie na zdolności do budowy polskiego potencjału i naszych zdolnościach negocjacyjnych. Trzecim istotnym czynnikiem wewnętrznym jest kwestia ustrojowa, a mianowicie współodpowiedzialność za prowadzenie polityki zagranicznej dwóch podmiotów władzy wykonawczej – Prezydenta RP jako głowy państwa polskiego, jego najwyższego przedstawiciela oraz strażnika suwerenności i racji stanu oraz rządu, który na bieżąco wykonuje tę politykę i posiada aparat dyplomatyczno-administracyjny do jej realizacji. Ten kontekst powoduje, że model i praktyka polskiego wariantu koabitacji nabiera szczególnego znaczenia właśnie w obszarze polityki zagranicznej i wymaga od obu stron zarówno profesjonalizmu (także w odniesieniu do bezpośredniego otoczenia), jak i wzajemnej otwartości. Czwarty problem wewnętrzny związany jest z jawnością, czy też mówiąc generalnie, uspołecznieniem polityki zagranicznej. Jest to oczywiście dylemat do jakiego stopnia polityka ta powinna być poufna i opierać się na dorozumianej racji stanu, a do jakiego stopnia ma być ona przedmiotem debaty publicznej, której celem winno być określenie (agregacja) interesu narodowego. Każda ze skrajności jest tu szkodliwa. Polityka zagraniczna nie może być ani całkowicie zakryta przed oglądem społecznym, ani też nie może – jak inne działania władzy publicznej – podążać wyłącznie za namiętnościami demokratycznej woli opinii publicznej.

Patrząc z powyższych perspektyw na polską politykę zagraniczną czasu przełomu między 2007 a 2008 rokiem związanego ze zmianą kolacji rządowej można pokusić się o sformułowanie kilku przestróg dotyczących kierunków tej polityki, które mają charakter konfrontacji z ogólnymi prawidłami „dobrej praktyki’ w polityce międzynarodowej. Będzie to zatem rodzaj refleksji nad „kontynuacją i zmianą” i potrzebnych zakresach tych dwóch postaw w działaniu na arenie zagranicznej. Dla zachowania dyplomatycznej powściągliwości, w opisie pominięte będą odniesienia do konkretnych państw czy osób.

Pierwszym ważnym prawidłem jest zadanie utrzymywania raz osiągniętego statusu i obecności. Błędem jest, choćby jedynie opisowo-retoryczny, powrót do polityki „nasza chata z kraja” polegający na rozdzieleniu szerszego kontekstu geopolitycznego czy gry interesów na głównej scenie europejskiej i światowej od polskich spraw i problemów. Nie można prowadzić do utraty „szerokiego planu” i sprowadzenia naszych priorytetów do poprawy dwustronnych relacji z poszczególnymi partnerami, czy przedstawianiu ich wyłącznie w kontekście „spraw do załatwienia”. Przykładem takiej negatywnej ewolucji może być choćby konkretne zjawisko szybkiej degradacji agendy rozmów między polskimi przedstawicielami a partnerami zewnętrznymi. Jeżeli komunikaty z rozmów dwustronnych sprowadzone zostają do ogólnie znanych i niekonkretnych formuł „przyjacielskiej rozmowy”, to stanowi to nie o powadze państwa („wszyscy nas lubią”), ale właśnie o redukcji jego znaczenia. Polska z wielkim trudem w ostatnich latach zaczynała osiągać status przynależności do grona państw istotnych – to znaczy obecnych, czyli takich, z którymi porusza się pełen wachlarz spraw międzynarodowych, przy założeniu, że mają one własne zdanie na temat głównych problemów globalnych. Ten kierunek wymaga pełnej kontynuacji i nie powinien być redukowany (na przykład z powodu konieczności oszczędności budżetowych).

Drugim prawidłem polityki międzynarodowej jest zachowanie potencjału, czyli warunek minimalnej ciągłości mówiący o tym, że nigdy nie należy podważać na arenie międzynarodowej działań poprzedników, zwłaszcza w formie „przepraszania” za ich rzekome błędy i deklarowania gorącej chęci naprawienia wyrządzonych przez nich rzekomych krzywd we wzajemnych relacjach. Nie oznacza to bezwzględnego nakazu kontynuowania formy i priorytetów z działań poprzedników. Zmiana kursu jest naturalną cechą związaną z wymianą ekip rządzących. Czym innym jest jednak taka korekta (nawet głęboka), a czym innym jest ostre negowanie wcześniejszej polityki, szczególnie zaś wystawianie się na rosnące żądania partnerów wyznaczających „cenę” za polepszenie stosunków i wynagrodzenie swoich start poniesionych we wcześniejszym okresie.

Trzecim prawidłem jest unikanie „doktryny Millera-Schroedera”, czyli sytuacji, w której pozór dobrych relacji bierze się za ich substancję. Dobre słowo czy deklaracje przyjaźni są najtańszymi walutami, jakie znajdują się w obrocie w stosunkach międzynarodowych. Polityka dwustronna nie jest „kumoterstwem”, czyli realizacją przyjacielskich spektakli, tylko twardą dyskusją o wzajemnych stanowiskach i interesach. W tym sensie można być pożądanym uczestnikiem gry pozorów, a być zupełnie nieobecnym w rozgrywce na prawdziwym boisku.

Czwartą zasadą jest unikanie izolacji rozumianej jako wykluczenie z grona państw koniecznych i pożądanych. Problem ten nie jest tak jednoznaczny jak mogłoby się wydawać. Polska polityka zagraniczna ostatniego okresu, choćby w roku 2007, była wielokrotnie oskarżana o doprowadzenie naszego kraju do sytuacji rzekomej izolacji, jako że podobnież nikt z Polską nie chciał rozmawiać. To oczywiście zupełnie błędne postrzeganie realiów polityki. W momentach kluczowych, jak choćby kwestii rosyjskiego embarga czy reformy traktatowej, Polska nie znalazła się w sytuacji rzeczywistej izolacji czyli takiej, w której stalibyśmy się niekoniecznym i niepożądanym uczestnikiem kompromisu. Odwrotnie ma to miejsce obecnie, gdy zniesienie polskiego weta na rozmowy Unia – Rosja jest dyskontowane przez dyplomację innych krajów (czyli Polska została sprowadzona do roli „ciernia”, który został usunięty, a nie podmiotu, który kształtuje te relacje) a nałożenie nowego rosyjskiego obowiązku wizowego na polskich obywateli nie spotyka się z żadną reakcją innych krajów czy Unii – Polska jest w tej sprawie osamotniona. Przykładów takiej negatywnej zmiany jest znacznie więcej. Jest to być może związane z szerszym problemem jakim jest zamiana realnej podmiotowości na personalne uznanie, to znaczy zadowolenie się indywidualnym sukcesem w wymiarze relacji osobistych za cenę izolacji (wyprowadzenia z głównej sceny) państwa jako podmiotu polityki międzynarodowej.

Piątym prawidłem jest nakaz elastyczności, czyli korzystania z różnorodnych narzędzi polityki i zdolność do adaptacji do zmieniającego się kontekstu. W tym sensie nie należy uznawać, że pewne założenia, które były skutecznym instrumentem przed wejściem Polski do Unii Europejskiej (sojusze strategiczne czy partnerstwa wielostronne) pozostają aktualne także w nowej sytuacji, którą stworzyła nasza akcesja do Unii. Należy wystrzegać się przeto błędu anachroniczności. Wbrew pozorom polska polityka europejska od pewnego czasu, zaczynała być bardziej nowoczesna, bo opierała się na założeniach mozaikowych koalicji, poszukiwania partnerów przedmiotowych, stosownie do konkretnego problemu, rozpoczęcia „gry proceduralnej” z Komisją Europejską przeciw egoizmom narodowym najsilniejszych państw członkowskich UE. Dlatego nie należy powracać do odgrzewania starych założeń warunkujących nasze możliwości działania na arenie europejskiej i międzynarodowej od poparcia i dobrych relacji z pojedynczym wybranym krajem. Polityka tego rodzaju była charakterystyczna dla okresu sprzed dziesięciu lat i w tym sensie mocno dziś przestarzała, bo odnosi się do zupełnie innego świata, gdy Polska miała inne – dużo mniejsze - znaczenie, gdy dyplomacja znaczyła co innego, gdy państwo w stosunkach międzynarodowych miało inną rolę.

Szóstym nakazem jest bezwzględne odseparowanie polityki zagranicznej od kontekstu walki wewnętrznej o charakterze ustrojowym. Polityka ta, rzecz jasna, jest i pozostanie przedmiotem sporu partyjnego. Spór ten nie może jednak podważać założeń polskiej racji stanu (to znaczy przywództwo polityczne ma prawo określać jego ramy). Czym innym jest jednak spór w ramach owych założeń fundamentalnych, dotyczący wariantów realizacji naszych interesów i ten jest naturalny, a czym innym jest używanie kwestii związanych z polityką zagraniczną do wewnętrznego siłowania się pomiędzy dwoma ośrodkami władzy wykonawczej. Nie można zinstrumentalizować tej polityki dla osiągania bieżących celów z innego zakresu (np. redukcja pozycji ustrojowej Prezydenta RP, walka personalna w kontekście przyszłej kampanii wyborczej itp.).

Siódmą zasadą jest zasada powściągliwości mówiąca o tym, że sprawy zagraniczne nie mogą być wciągane w maszynerię polityki wizerunkowej i gier medialnych, bo to obniża jej wiarygodność i skuteczność, a ponadto czyni politykę zagraniczną otwartą na różnego rodzaju manipulacje charakterystyczne dla tzw. marketingu politycznego, którego rosnące znaczenie jest jednym z podstawowych schorzeń sfery publicznej, także w Polsce. Nie ma to bowiem nic wspólnego z otwartością prowadzenia polityki zagranicznej na debatę publiczną, lecz jest tego zaprzeczeniem, dającym pozór współuczestnictwa obywateli w wyznaczaniu jej kierunków.

Polityka zagraniczna domaga się zarówno ciągłości w pryncypiach, jak i zmiany (wielowariantowości) w szczegółowych koncepcjach, będącej rezultatem pogłębionej debaty publicznej. W przeciwnym razie grozi nam przekształcenie się albo w partnera nieprzewidywalnego, albo – co gorsza – w partnera bez znaczenia.

Nie można doprowadzić do realizacji najbardziej niepożądanego scenariusza czyli historii przestraszonego pilota, w której – mówiąc obrazowo – przestraszywszy się, że wzbiliśmy się za wysoko (ponad realne możliwości, tak jak je sobie wyobrażamy lub jak są one nam sugerowane) gwałtownie wypuszczamy paliwo z celowo otwartych zbiorników, aby będąc wciąż jeszcze na dużej wysokości przelotowej, próbować dokonać bezpiecznego manewru sprowadzenia polskiego samolotu na ziemię, czyli do poziomu, gdzie – po przerobieniu samolotu na latawiec – można by prowadzić politykę nam właściwą – bez żadnych ambicji prawdziwego latania.

Krzysztof Szczerski

Dr nauk politycznych, pracownik naukowy Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ, w l. 2007-2008 Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych oraz Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej