KRZYSZTOF SZCZERSKI

 

 

Jakość struktur państwa a jego zdolność do realizacji polityki zagranicznej

 

 

Wiedzą podręcznikową jest stwierdzenie, iż polityka zagraniczna zaczyna się wewnątrz państwa. W rozważaniach teoretycznych z zakresu stosunków międzynarodowych zależność ta opisywana jest poprzez typologię uwarunkowań polityki zagranicznej państwa wychodzącą z założenia, że przy zastosowaniu systemowego ujęcia, w analizie tej polityki należy uwzględniać „wszystkie elementy środowiska polityki zagranicznej”. Typologia tak rozumianych uwarunkowań dzieli je na uwarunkowania wewnętrzne i uwarunkowania zewnętrzne, a każde z nich dodatkowo można zaliczyć do grupy uwarunkowań subiektywnych i obiektywnych[1]. Z perspektywy poniższej analizy szczególnie istotne będą, rzecz jasna, uwarunkowania wewnętrzne, do których – w grupie obiektywnych – zalicza się m.in.: środowisko przyrodnicze i geograficzne, potencjał demograficzny, potencjał gospodarczy i technologiczny oraz, co najistotniejsze, cechy systemu politycznego; grupę uwarunkowań wewnętrznych subiektywnych tworzą natomiast takie elementy, jak: system wartości społecznych, postawy społeczne, wyobrażenie o własnym statusie w polityce międzynarodowej, idee i dyskurs w polityce zagranicznej, jakość i profesjonalizm służb dyplomatycznych. Co ważne, jak zauważa R. Zięba, „biorąc za punkt wyjścia tezę (…), że polityka zagraniczna stanowi publiczną działalność celową państwa skierowaną na środowisko międzynarodowe – prymat należy przyznać uwarunkowaniom wewnętrznym przed zewnętrznymi, a w każdej z tych grup – obiektywnym przed subiektywnymi”[2].

Znaczenie jakości, sprawności i spójności wewnątrzpaństwowego systemu politycznego dla prowadzenia polityki zagranicznej wynika z jednego zasadniczego założenia, a mianowicie, że „stosunki międzynarodowe to stosunki między suwerennymi państwami” (przy udziale także innych uczestników jak np. organizacje międzynarodowe), które muszą zatem posiadać zdolność do bycia aktorem tych stosunków, to znaczy mieć możliwość „podmiotowego działania”[3].

Tego typu założenie konfrontowane być musi, rzecz jasna, z koncepcjami głoszącymi zmierzch tradycyjnie rozumianej samodzielności sprawczej państwa w relacjach międzynarodowych i postępujący zanik państwa narodowego jako takiego, wywołany procesami ekonomicznej globalizacji i integracji politycznej[4].

Przekonanie takie zawiera ważne intuicje, nie ma bowiem wątpliwości, że państwo ulega przekształceniom w ramach wspomnianych procesów, jednakowoż wydaje się, że rację mają zwolennicy koncepcji neorealistycznych, którzy twierdzą, iż „zapowiadana faza zmierzchu terytorialnego państwa narodowego przesuwa się jak horyzont, do którego chcemy dotrzeć, a on wciąż jest daleko. To, co się zmienia w tym marszu, to nowe rozumienie terytorialności i suwerenności państwa (…) Narzuca je współzależność inaczej sytuująca miejsce państwa w zdecentralizowanym środowisku międzynarodowym i jego interesy”. Niemniej to „państwa, podobnie jak ich wzajemne interakcje, stanowią około 70% wszystkich działań i oddziaływań, jakie mają miejsce we współczesnym świecie. (…) Nie znikają także polityczne ‘podwaliny’ państwa i państwowości, a ono samo pozostaje bardzo ważnym elementem bazowym systemu międzynarodowego na przynajmniej trzech poziomach tj. politycznym, ekonomicznym i bezpieczeństwa”[5].

W ramach owych przekształceń warto wspomnieć o dwóch koncepcjach natury pośredniej – odrzucających obie skrajności: twierdzenie, że klasyczna suwerenność jako zbiór wyłącznych, pełnych

 i samodzielnych funkcji państwa nie zostaje naruszona oraz przeciwne mu przekonanie, że państwo jest formacją schyłkową.

Pierwszą z nich jest koncepcja „państwa zglobalizowanego”, która wychodzi z założenia, iż „można z powodzeniem utrzymywać, że proces globalizacji nie odbywa się ponad działaniami państw

i nie ogarnia ich z zewnątrz, ale jest składnikiem transformacji państwa”. Z tego wynika, że „w świetle globalizacji państwo nie zanika, lecz jawi się w nowej formie, przez nią właśnie uwypuklonej (…) Ten trop prowadzi w kierunku przemian funkcji państwa, a nie jego upadku, czy wycofywania się”[6].

Drugą są teorie „analogii wewnętrznej” (domestic analogy) i „domestykacji” (domestisication), zakładające, iż „stosunki międzynarodowe przyjmują niektóre cechy stosunków wewnętrznych poprzez przezwyciężenie międzynarodowej anarchii i wprowadzenie elementów hierarchicznych [oraz] proces reprodukowania utrzymujących porządek instytucji wewnątrzpaństwowych na poziomie międzynarodowym”[7].

Oznacza to, iż rozpatrywanie funkcji państwa w nowych uwarunkowaniach międzynarodowych powinno brać pod uwagę konieczność dużo bardziej sprawnego powiązania jego aktywności międzynarodowej z polityką wewnętrzną i procesami zachodzącymi w państwowym systemie politycznym (egzekwowanie władzy, redystrybucja i alokacja zasobów, tworzenie potencjału), gdyż mamy do czynienia – w świecie ponowoczesnych relacji międzynarodowych – ze zjawiskiem funkcjonalnych powiązań między środowiskiem międzynarodowym a krajowym, „wzajemnym mieszaniem się w pewnych obszarach polityki wewnętrznej i wzajemną obserwacją” między państwami, powstawaniem wspólnych logik decyzyjnych i nieostrości granic systemowych[8]. Zjawisko to bywa definiowane jako „suwerenność przenikająca się”[9].

Odnosząc się do tych rozważań warto poczynić zatem trzy podstawowe założenia dla analizy wpływu jakości struktur państwa na zdolność do realizacji polityki zagranicznej.

Po pierwsze – na potencjał kraju jako uczestnika gry międzynarodowej wpływ wywierają różnorodne elementy wynikające z cech jego wewnętrznego systemu politycznego oraz środowiska jego międzynarodowego działania. Potencjał ten bezpośrednio wpływa na zdolność podmiotową państwa (actorship) w stosunkach międzynarodowych, która nie objawia się wyłącznie poprzez aspekty tradycyjnej suwerenności w ramach anarchicznych relacji pomiędzy samodzielnymi aktorami państwowymi, ale ma także komponent ponowoczesny powstały w wyniku tworzenia w przestrzeni międzypaństwowej struktur funkcjonalnej współzależności i integracji zbliżających środowisko międzypaństwowego procesu politycznego do systemu politycznego (co ma szczególnie miejsce w przypadku Unii Europejskiej, słusznie uznawanej za system polityczny o specyficznych cechach[10]). Stąd też potencjał państwa, z punktu widzenia politologii, liczony być może jako suma trzech komponentów: dynamicznych uwarunkowań zewnętrznych o charakterze sieciowo-systemowym, rządności wewnętrznej (rozumianej jako zdolność systemu politycznego do pracy, czyli przetwarzania wkładów na decyzje) oraz czynnika ideowo-moralnego (obejmującego kulturę polityczną, społeczną samoocenę, wizerunek państwa). Dopiero pozytywne zsumowanie tych trzech elementów pozwala państwu skutecznie funkcjonować w charakterze podmiotu relacji międzynarodowych. Żaden z nich nie może być pominięty ani lekceważony.

Założenie drugie ma charakter epistemologiczny i odnosi się do konkretnej sytuacji Polski – to znaczy odnosi się do sposobu definiowania wyznaczników polskiej polityki zagranicznej oraz do określenia pożądanego celu jej prowadzenia. Brzmi ono: mamy obecnie do czynienia z powrotem do geopolitycznego paradygmatu funkcjonowania relacji międzynarodowych, który przeszedł wszakże na tyle istotną ewolucję, że nie należy wiązać go z tradycyjnym (historycznym) sposobem interpretacji stosunków międzynarodowych nawiązujących do korzeni myślenia realistycznego, ale dokonać jego częściowej „dekonstrukcji” i sformułować zasady neogeopolitycznej szkoły analizy polityki zagranicznej[11] oraz koncepcji „geopolityki krytycznej”, która definiuje się jako „identyfikowanie relacji władzy w ramach twierdzeń geopolitycznych; jakie założenia stoją, na przykład, za takimi sformułowaniami, jak «rozpowszechnianie się wolnego rynku» czy «dyfuzja demokracji»? Jakie są konsekwencje tych praktyk i ich interpretacji? (…) Współczesna geopolityka identyfikuje źródła, praktyki i interpretacje, które pozwalają na kontrolę terytorium i pozyskiwanie zasobów”[12].

Założenie trzecie ma charakter normatywny, dotyczący działania państwowego przywództwa politycznego. Z powyższych założeń odnoszących się do postrzegania otoczenia międzynarodowego państwa (Polski) wynika jedna teza – cel polityki państwa w kontekście międzynarodowym może być zdefiniowany jako budowanie i wzmacnianie własnego realnego, samodzielnego potencjału geopolitycznego – zwiększanie zakresu własnej podmiotowości politycznej.

Nowy kształt polityki międzynarodowej w XXI wieku to oczywiście nie powrót do zimnej wojny. Nie ma bowiem mowy o odrodzeniu się dwubiegunowości i to z kilku powodów – po pierwsze kandydatów zgłaszających pretensje i mających potencjał do realizowania swoich celów politycznych bez oglądania się na innych jest znacznie więcej, a po drugie tzw. „świat zachodni” jest wewnętrznie rozkojarzony, ma wiele sprzecznych pomysłów na własną strategię i daleko mu do transatlantyckiej konsolidacji z drugiej połowy XX wieku. Dlatego XXI wiek nie jawi się jako stabilny układ dwóch równolegle kontrolujących się i ograniczających porządków, lecz jako zmienny system gier geopolitycznych. Musimy ponownie nauczyć się zapominanych już pojęć z klasycznego słownika realizmu międzynarodowego, takich jak: strefa wpływu, mocarstwo, rdzeń i peryferia, zasoby strategiczne, przewaga, uzależnienie, interwencja, sojusznik. To nowe znamiona naszych czasów.

Nawet jeśli sami znajdujemy się w świecie ponowoczesnych relacji międzynarodowych, to warto pamiętać, że wspomniany już autor tego pojęcia, R. Cooper, nie uznawał takiego modelu środowiska za powszechny, lecz wyjątkowy, ograniczony w gruncie rzeczy do fenomenu europejskiego. Jego analiza stosunków międzynarodowych opierała się na twierdzeniu, iż nadal „żyjemy w podzielonym świecie, ale podzielonym zupełnie inaczej niż w czasach konfrontacji Wschodu z Zachodem. Po pierwsze istnieje przednowoczesny świat: przedpaństwowy postimperialny chaos. Za przykład może służyć Somalia, Afganistan i Liberia (…) Druga część tego świata jest nowoczesna. Tutaj klasyczny system państw pozostaje nietknięty. Państwa zachowują monopol na używanie siły i mogą być przygotowane do użycia jej przeciwko sobie nawzajem [oraz są gotowe do imperialnej agresji wobec innych – KS]. (…) Trzecia część systemu międzynarodowego może być nazwana systemem ponowczesnym”[13].

Między tymi światami trwa gra geopolityczna o coraz wyraźniejszym charakterze, która niekiedy zmienia jedynie przedmiot rozgrywki, jak choćby przejście od konfrontacji militarnej na rzecz ścierania się interesów surowcowych i sieci ich dystrybucji[14]. Dlatego taki czas, to czas powrotu do pojęcia potencjału państwa – mobilizowania zasobów, określania swojego miejsca w tym porządku, szukania sojuszów, zabezpieczenia bytu, budowania przewag strategicznych, konstruowania scenariuszy przyszłości i dokonywania wyboru najkorzystniejszych opcji. To także czas wielu „małych wojen” (realnych lub tylko gospodarczo-politycznych czy surowcowych), które mają sprawdzać siłę i zdolność reagowania konkurentów oraz ekspansji terytorialnej (realnej lub tylko za pomocą uzależnienia gospodarczego, politycznego czy surowcowego), tak aby zablokować możliwość wkroczenia w dane miejsce innych uczestników rozgrywki.

Jednocześnie jednak należy pamiętać, że w dzisiejszym kształcie relacji międzynarodowych możemy odnaleźć wiele pozostałości poprzednich uwarunkowań. Mówimy wszakże o różnych początkach, ale o wciąż tym samym wieku, co oznacza, że współczesność ma wiele wymiarów i trzeba ją analizować równolegle. Wymaga to umiejętności współ-spojrzenia na zachodzące wokół nas zjawiska po to, by odkryć w nich konsekwencje pierwszego początku – rozwój globalizacji i sieć powiązań liberalnego zarządzania międzypaństwowego, konsekwencje drugiego początku – wzrost znaczenia polityki wszechstronnego bezpieczeństwa oraz zaangażowanie militarne w toczące się wojny na terytoriach kojarzonych z terroryzmem, a także symptomy rodzącego się paradygmatu neogeopolitycznego. Trzeba jednocześnie brać pod uwagę wyznaczniki przednowoczesne (chaos), nowoczesne (siła), jak i ponowoczesne – hybrydowe, takie jak „odterytorialnienie” (deteritorialization) zjawisk i procesów społecznych, „kompresja” (zacieśnienie) przestrzeni relacji międzynarodowych, powstanie przestrzeni supra-terytorialnej (cyberprzestrzeń), społecznej przestrzeni transnarodowej, wytworzenie się mentalnego przeświadczenia, że „świat jest jednym miejscem (single place)”[15].

Narodziny paradygmatu neogeopolitycznego stawiają przed każdym państwem wyzwanie przemyślenia na nowo wyznaczników własnej polityki zagranicznej. Ich podstawą jest stwierdzenie, że polityka międzynarodowa znajduje się nieustannie w fazie dokonywania fundamentalnych wyborów. Jest to ciągły proces rekonfiguracji położenia geopolitycznego uczestników tej polityki, zmienny nie tylko w czasie, ale także zależnie od areny politycznej („geografii wyobrażeniowej”), z którą mamy do czynienia. Inaczej wygląda geopolityka sieci gospodarczej, inaczej konfiguracja sieci bezpieczeństwa surowcowego, a jeszcze inaczej postrzeganie poszczególnych państw jako marek promocyjnych.

Oznacza to, że polityka zagraniczna nigdy nie znajduje się w fazie „post-strategicznej” i żadne państwo, które rzeczywiście chce liczyć się na arenie międzynarodowej nie może sobie pozwolić na sen. Relacje geopolityczne cechują się bowiem ciągłą dynamiką i kto tego nie rozumie – płaci cenę utraty podmiotowości, wpływów, statusu.

Wiek XXI nie będzie bowiem wiekiem post-państwo­wym. Wręcz odwrotnie, obserwujemy gwałtowny wzrost znaczenia problematyki państwa jako aktora stosunków międzynarodowych[16].

Na powrót myślenia państwowego złożyło się kilka elementów. Przede wszystkim okazało się, że problem bezpieczeństwa w podstawowym wymiarze, oznaczającym zagwarantowanie pokojowego trwania wspólnoty politycznej w obrębie granic państwowych jest nadal aktualny,
a zagrożenia przyjmują coraz to nowe formy – mamy do czynienia z nowymi rodzajami wojen i niebezpieczeństw (jak choćby wspomniane – cyber-wojna, wojna z siecią terrorystyczną, zagrożenia ekologiczne czy energetyczne). Pojawienie się problemu bezpieczeństwa przywróciło wagę środków państwowych dla jego zagwarantowania, co zresztą spotkało się z krytyką postmodernistycznej lewicy, oskarżającej państwa (szczególnie USA) o wytworzenie zjawiska niepokoju tylko po to, by następnie „sprzedać” obywatelom poczucie bezpieczeństwa a przez to wzmocnić swój nadzór nad ich życiem[17].

Abstrahując do tej krytyki, okazało się, że w warstwie obiektywnie analizowanych zjawisk społecznych, „państwo westfalskie” ma niezwykle silną wolę przetrwania. Proces jego ewentualnego zanikania okazuje się dużo dłuższy niż wynikałoby to z oczekiwań twórców założeń globalnego ładu post-westfalskiego. Stąd też pojawia się dzisiaj raczej pojęcie ładu „późno-” niż „post-westfalskiego”. Ta siła przetrwania państw wiąże się zarówno z postawami społecznymi – brakiem zgody obywateli na rozwiązanie państwa, niemalejącą rolą wspólnoty politycznej w realizacji ładu społecznego i interesów gospodarczych, trwałością demokracji opartej o równość i prawa obywatelskie jako metody podejmowania decyzji politycznych (a demokracje są, jak dotychczas, tylko państwowe i nie ma – jak się wydaje – realnej możliwości stworzenia tradycyjnie funkcjonującej demokracji ponadnarodowej), jak też siłą administracji państwowej jako systemu zapewniającego właściwy porządek proceduralny w chaotycznym świecie ciągłych zmian.

Jednocześnie problem państwa powrócił – paradoksalnie – poprzez uświadomienie sobie konsekwencji jego upadku. Państwa upadłe, będące wylęgarnią ekstremizmów, terroryzmu czy też stanowiące zaplecze produkcyjne dla gangów narkotykowych, stały się rozsadnikiem nowych niebezpieczeństw na skalę globalną. Okazało się bowiem bardzo wyraźnie, że mapa podziału świata, na której wszystkie lądy przynależą do jakiejś władzy państwowej, jest mapą pozorną. Władza rządów niekiedy nie sięga poza ich siedziby, a ich zdolność do kontrolowania terytorium w ramach powierzonych im granic jest bardzo ograniczona lub żadna. Stąd też współczesna geopolityka uwzględniać musi istnienie terytoriów pozapaństwowych lub bez-rządnych, których opanowanie jest jednym z warunków bezpieczeństwa międzynarodowego. Jeszcze innym zjawiskiem przywracającym państwo na główną scenę globalną była koncepcja „państw zbójeckich”, stanowiąca do pewnego stopnia zabieg qui pro quo. W miejsce niepaństwowego przeciwnika o nieokreślonym charakterze, rzec można, ontologicznym (siatka terrorystyczna), wprowadzony został tradycyjny wróg – państwo będące jego emanacją. Dlatego też wojna z terroryzmem, charakteryzująca drugi początek XXI wieku, prowadzona jest równolegle w formie ponowoczesnej – tępienie terrorystów – jak i w formie tradycyjnej wojny terytorialnej z określonym przeciwnikiem.

Ostatnim wreszcie ważnym elementem przywracającym wagę państwu stał się kryzys gospodarczy, który załamał globalne stosunki finansowe, podważył stabilność narzędzi globalnego zarządzania i ponownie skupił uwagę wszystkich na polityce państwa i działaniach rządów jako remedium na porażkę pewnego modelu rozwoju, a następnie na selektywnej integracji zasobów wąskiej grupy aktorów politycznych[18].

Wszystkie te elementy spowodowały, że we współczesnym świecie – w ramach paradygmatu neogeopolitycznego – coraz wyraźniej uwidocznił się problem „rządności”[19] jako podstawowej cechy państwa, to znaczy jego zdolności do trwania i osiągania celów politycznych i jej wpływu na stan globalnych stosunków międzynarodowych, która – jak się wydaje – może być dzisiaj rozumiana jako cecha stopniowalna, czyli w rożnym stopniu przynależna różnym formalnym aktorom stosunków międzynarodowych.

Podstawowym wyznacznikiem podmiotowości wychodzącej z koncepcji rządności, który decyduje o jej stopniowalności, jest zdolność do osiągania samodzielnych celów politycznych. Wyznacznik ten składa się z dwóch zmiennych – sprawności państwa oraz jego niepodległości.

Sprawność państwa jest funkcją jego wewnętrznej organizacji, jakości strukturalnej administracji publicznej, klarownego podziału władzy i odpowiedzialności, jakości zarządzania zasobami ludzkimi, kultury proceduralnej oraz możliwości dysponowania zasobami własnościowymi i środkami publicznymi. Dlatego też ważne jest, by problem podmiotowości państwa w relacjach międzynarodowych nie był jedynie przedmiotem namysłu osób zajmujących się bezpośrednio stosunkami międzynarodowymi i polityką zagraniczną, ale w jednakowym stopniu wszystkich członków korpusu administracji publicznej.

Niepodległość w omawianym tu kontekście rozumiana jest jako zdolność wspólnoty politycznej do sformułowania swojej racji stanu przez przywództwo polityczne oraz skatalogowania interesów narodowych w ramach otwartej debaty publicznej.

Stąd też w paradygmacie neogeopolitycznym ważna jest jakość państwa i wspólnoty politycznej w obu tych wymiarach niepodległości – w wymiarze racji stanu oraz w wymiarze interesów narodowych.

Z naukowego, ale i z praktycznego punktu widzenia istotne jest, by te dwie perspektywy rozróżnić. Koncepcja polityki opartej na interesach narodowych to do pewnego stopnia dopełnienie polityki racji stanu, jeżeli rozumiemy ją jako liberalną formułę reprezentowania celów wspólnoty politycznej – najpierw dyskutujemy interesy wewnętrznie, na demokratycznej agorze, potem je prezentujemy na zewnątrz, jako wspólne stanowisko i uzgadniamy je w podobnym, tyle że międzypaństwowym procesie przetargu interesów. Rzeczywistość nie jest jednak taka bezwarunkowa. Naturalną i pożądaną powinna być bowiem skłonność osób odpowiedzialnych za rząd ku prowadzeniu polityki w oparciu o normę racji stanu jako warunek konieczny polityki, która jest „dorozumiana”, a nie debatowana, jako że u jej podstaw stoi zagwarantowanie fundamentalnej funkcji państwa, jaką jest jego istnienie. Jakość polityki opartej na racji stanu jest zatem zależna od jakości przywództwa politycznego, jego zdolności intelektualnych, patriotyzmu, umiejętności analizy sytuacji międzynarodowej, wiedzy oraz pamięci historycznej[20].

Polityka interesów narodowych zależy natomiast od jakości dyskusji wewnętrznej, typu aren, wewnętrznego przetargu interesów, procesu wypracowania konsensu politycznego. Do tego potrzebne jest spełnienie szeregu warunków wstępnych. Część z nich dotyczy kultury politycznej – jak choćby zgoda co do fundamentalnej równości poglądów uczestników debaty, otwartość rynku opinii, tolerancja czy też brak odruchu stadnego u intelektualistów. Istotnym elementem jest także jakość mediów – na przykład tabloidyzacja skłania do wątpliwości, czy są właściwe fora do tego, żeby ten proces deliberacji wewnętrznej, w wyniku którego zostanie wypracowany – zgodnie z prezentowanym założeniem – interes narodowy, był wypracowywany w procesie o wysokiej jakości. Część natomiast to „warunki strukturalne” samego procesu przetargu interesów. Warunki te wyrastają z generalnych zasad działania układu opartego na przetargu interesów, niezależnie od tego, czego dotyczy ich przedmiot. Należą do nich następujące kwestie: po pierwsze, musi to być współpraca dobrowolna, co oznacza, że do uczestnictwa w niej nikt nie jest zmuszany ani koniecznością ekonomiczną, ani groźbą wykluczenia czy też innymi represjami i żaden z tych czynników nie jest również wykorzystywany dla uzyskania porozumienia. Po drugie, wszystkie strony układu są wyposażone w stosunkowo bogaty zestaw informacji i wiedzy na temat zachowań i preferencji każdej ze stron. Po trzecie, koszty transakcyjne porozumień są stosunkowo niskie. Po czwarte, jest to system zinstytucjonalizowanego przetargu interesów, czyli posiada swoje instrumentarium prawno-organizacyjne, pozwalające także na zewnętrzną (sądową) weryfikację jego ustaleń i procedur. Po piąte, system ten opiera się na fundamencie równości praw i proporcjonalności obowiązków wynikających z rezultatów owego przetargu[21].

Ponieważ współczesny kontekst międzypaństwowy nie jest tak przejrzysty i nie do końca spełnia warunki założone dla otwartego i równego systemu przetargu interesów, model neogeopolityczny podkreśla tendencję do przejścia w działaniach państw do dyrektywy racji stanu. Jest to w pewnym stopniu konieczny ruch polityków, rodzaj „ucieczki do przodu” ze strony osób, które kierują się odpowiedzialnością, czy też raczej mają w ręku złożoną odpowiedzialność za politykę państwa. Racja stanu jest, w tym kontekście, pojęciem pozytywnym, bo odwołuje się do wartości, jaką jest trwanie wspólnoty państwowej i jej podmiotowość. Proces wewnętrznej i zewnętrznej agregacji interesów może natomiast podlegać deformacjom.

Jak się zatem wydaje, w przypadku debaty o jakości państwa w kontekście polityki zagranicznej szczególnie istotne są trzy wspomniane wymiary: zdolność do formułowania polityki, zdolność do egzekwowania polityki oraz zdolność do zabezpieczenia polityki.

Zdolność do formułowania polityki zależy od wykształcenia w państwie instrumentów pozyskiwania wiedzy, informacji i analizy sytuacji. Nie chodzi w tym przypadku wyłącznie o tzw. think-tanki, ile raczej o państwowe ośrodki pozyskiwania i przetwarzania danych na sposób politycznie użyteczny. Kluczem do sukcesu we współczesnych przekrojowych negocjacjach, jakie toczą się choćby na forum Unii Europejskiej, jest perfekcyjna znajomość swoich własnych zasobów (od powierzchni i typów lasów, upraw i hodowli, po rodzaje dróg o określonej nośności) oraz zdolność do szybkiej oceny skutków nowych regulacji dla tych zasobów.

Zdolność do egzekwowania polityki jest funkcją „sprężystości państwa”, czyli pracy aparatu administracyjnego oraz tempa przetwarzania impulsów politycznych w działania struktur.

Zdolność do zabezpieczenia polityki to z jednej strony kwestia szeroko rozumianego, wielowymiarowego bezpieczeństwa, jak i gwarancji bezpiecznej wewnętrznej komunikacji decyzyjnej w państwie, ochrony jego tajemnic, lojalności służb i urzędników publicznych.

Wszystkie one ulegają obecnie, w wymiarze praktycznym, istotnemu przeobrażeniu.

Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na to, że trwałą konsekwencją procesu integracji europejskiej jest zatarcie podziału na klasycznie rozumiane funkcje zewnętrzne i wewnętrzne państwa oraz zatarcie podziału na otoczenie i rdzeń państwowego systemu politycznego. Powoduje to konieczność zmiany instytucji i procedur zarządzania polityką zewnętrzną, która zaczyna w znacznej mierze mieć charakter wielosektorowy, a nie wyłącznie oparty na tradycyjnych wzorcach dyplomacji.

Drugim ważnym elementem wewnętrznego kontekstu jest kwestia zgody politycznej wokół celów polityki zagranicznej, a raczej zgody, co do tego, że nie jest ona wykorzystywana instrumentalnie w walce między partiami lub wykorzystywana dla populistycznej manipulacji opinią publiczną. Jak można to było stwierdzić, w latach 2006-2007, zasada ta uległa w Polsce unicestwieniu, a polityka zagraniczna stała się obiektem medialnej manipulacji ze strony środowisk niechętnych rządowi, co w efekcie odbiło się negatywnie na zdolności do budowy polskiego potencjału
i naszych zdolnościach negocjacyjnych.

Trzecim istotnym czynnikiem wewnętrznym jest kwestia ustrojowa, a mianowicie współodpowiedzialność za prowadzenie polityki zagranicznej dwóch podmiotów władzy wykonawczej – Prezydenta RP jako głowy państwa polskiego, jego najwyższego przedstawiciela oraz strażnika suwerenności i racji stanu oraz rządu, który na bieżąco wykonuje tę politykę i posiada aparat dyplomatyczno-administracyjny do jej realizacji.

Czwarty problem wewnętrzny związany jest z jawnością, czy też mówiąc ogólnie, uspołecznieniem polityki zagranicznej. Jest to oczywiście dylemat, do jakiego stopnia polityka ta powinna być poufna i opierać się na dorozumianej racji stanu, a do jakiego stopnia ma być ona przedmiotem debaty publicznej, której celem winno być określenie (agregacja) interesu narodowego. Każda ze skrajności jest tu szkodliwa. Polityka zagraniczna nie może być ani całkowicie zakryta przed oglądem społecznym, ani też nie może – jak inne działania władzy publicznej – podążać wyłącznie za namiętnościami demokratycznej woli opinii publicznej.

Jednocześnie musimy pamiętać, że w warunkach zintegrowanego systemu europejskiego mamy do czynienia z pojawieniem się nowych kontekstów, które oddziałują na wagę polityczną każdego z krajów.

Trzy są z nich najistotniejsze. Po pierwsze, kwestia internalizacji polityki zewnętrznej. Po drugiej, kwestia eksternalizacji polityk sektorowych. Po trzecie, wspomniana już polityzacja kontekstu kulturowego.

Element pierwszy wynika z systemu zarządzania politykami wspólnotowymi, który przynosi nowe rozwiązania w sposobie organizacji polityki państw członkowskich, wynikające z faktu, iż w jego ramach „zamazują się tradycyjne linie podziałów na politykę wewnętrzną i zagraniczną”.
W efekcie następują wyraźne modyfikacje wewnętrznego podziału kompetencji i odpowiedzialności w ramach administracji publicznej, gdyż klasycznie rozumiana domena polityki zagranicznej zostaje, w wyniku procesu integracji europejskiej, „rozdystrybuowana” pomiędzy szereg liniowych ministerstw odpowiedzialnych za poszczególne sektory polityki wspólnotowej, tworząc tym samym wewnętrzną „sieć odpowiedzialności” za pozycję państwa w układzie krajów członkowskich. Oznacza to oczywiście, że słabnie pozycja ministrów spraw zagranicznych, którzy tradycyjnie posiadali monopol na reprezentowanie suwerennych państw w ich wzajemnych relacjach, a rośnie znaczenie właściwej wewnętrznej koordynacji w administracji, która musi być zdolna do spójnego funkcjonowania w ramach powstających różnorodnych aren (pasm) prowadzenia działań politycznych.

Dlatego nie można doprowadzać do utożsamienia w strukturze zarządzania państwem kwestii związanych z koordynacją polityki europejskiej z tradycyjnie rozumianą odpowiedzialnością za sprawy zagraniczne. Jest pokusą każdego ministra spraw zagranicznych, aby zapanować nad kwestiami polityki europejskiej w ramach rządu, niemniej jest to działanie zarówno z natury swej nieskuteczne, jak i szkodliwe z racji próby sprowadzenia dwóch różnych metod zarządzania (dyplomacja kontra zarządzanie wielopasmowe) do jednego hybrydalnego wzorca.

Rządzący muszą się pogodzić ze specyficzną naturą prowadzenia polityki europejskiej w państwie – ze zjawiskami europeizacji i internalizacji zewnętrznych reguł politycznych, penetracji wewnętrznego środowiska działania państwa przez porządki ponadnarodowe w zintegrowanym paśmie politycznym oraz do włączenia administracji sektorowych do przetargu interesów w paśmie polityki międzyrządowej. Dlatego rządowy ośrodek koordynacyjny polityki europejskiej w państwie powinien być albo samodzielny, kierowany przez osobę co najmniej w randze pełnego konstytucyjnego ministra (jeśli nie „stałego wicepremiera”), albo być bezpośrednio podporządkowany premierowi, w ra­mach jego Kancelarii jako tzw. Sekretariat Europejski z silnym politycznie kierownictwem, wspartym autorytetem Prezesa Rady Ministrów. Z racji dualizmu polskiej władzy wykonawczej, podobnie politycznie umocowany powinien być Sekretariat Europejski w Kancelarii Prezydenta RP, co gwarantowałoby stały obieg informacji i koordynację stanowisk pomiędzy oboma ośrodkami. Minister właściwy do spraw zagranicznych powinien natomiast być odpowiedzialny – zgodnie ze swoją kompetencją – za coraz bardziej rozbudowujący się i usamodzielniający się obszar działań zewnętrznych Unii oraz relacje dyplomatyczne w ramach Unii.

Kwestia ta związana jest wprost z drugim ważnym wyznacznikiem ewolucji polityki europejskiej dla wagi poszczególnych państw, jakim jest – wynikające z globalnych strategii pozycjonowania Unii Europejskiej – zjawisko eksternalizacji polityk wspólnotowych. Zjawisko to polega na stopniowym „przelewaniu się” oddziaływania porządku europejskiego zarówno na bezpośrednie otoczenie Unii, jak i na wybrane geograficznie lub przedmiotowo kwestie polityki globalnej. Ten pierwszy proces wspomagany jest przez tworzenie zacieśniających się partnerstw w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, działania Europejskiego Obszaru Gospodarczego czy wreszcie strategii buforowania drogi do członkostwa w Unii poprzez oferowanie wybranym państwom innych form współdziałania z Unią, wychodzących poza trójelementowy schemat: państwo trzecie – państwo stowarzyszone – państwo członkowskie. Jest to przykład wspomnianej metody elastycznej zastępowalności, zastosowany do relacji Unii z bezpośrednim otoczeniem, czego przykładem może być choćby propozycja Unii dla Śródziemnomorza. Jednocześnie Unia Europejska rozbudowuje system umów o partnerstwie i współpracy z kluczowymi partnerami o bardzo różnym statusie, jeśli chodzi o perspektywę członkostwa lub próbuje poprzez umowy o stabilizacji i współpracy przenosić do krajów trzecich (przygotowujących się do akcesji) standardy i wymogi wspólnotowe na długo, zanim staną się one uczestnikami polityki wspólnotowej. Ta metoda porządkowania otoczenia Unii, z jednej strony, może być efektywna, gdyż pozwala na wprowadzenie reguł wspólnotowych (przy niewielkich kosztach, których część przerzuca się na kraj kandydujący) bez konieczności dzielenia się zasobami, co byłoby naturalną konsekwencją „wejścia do środka” systemu. Z drugiej strony, taka eksternalizacja reguł, jeżeli nie jest dobrze przemyślana, a jej kształt jest wynikiem wewnętrznej gry interesów
w ramach europejskiej biurokracji lub pomiędzy krajami członkowskimi, może przynieść efekt szkodliwy, to znaczy przenoszone mogą być nie tyle reguły istotne (wspomagające realne zbliżenie do wymogów członkostwa i będące odpowiedzią na rzeczywiste wyzwania integracyjne danego państwa), co reguły partykularne, które nie mają znaczenia a absorbują. Zjawisko eksternalizacji polityk wspólnotowych powoduje, że polityka zagraniczna państwa członkowskiego nie jest już realizowana wyłącznie metodami dyplomatycznymi o charakterze bilateralnym. Należy być zdolnym do wprzęgania w nią mechanizmów wspólnotowych, po to, by pakiet naszych interesów skierowanych do konkretnego państwa sąsiedzkiego zawierał komponent dwustronny i komponent unijny, oba realizowane przez polskich ekspertów, dyplomatów, biznesmenów czy naukowców, tylko pod różnymi szyldami, lecz w sposób zharmonizowany. Tak czyni większość aktywnych państw członkowskich Unii Europejskiej wobec obszarów swojego szczególnego zainteresowania.

Na koniec warto wspomnieć o trzecim czynniku wpływającym na względną wagę państwa w polityce wspólnotowej, a mianowicie na kwestię wyłaniającego się pasma spolityzowanego, w ramach którego toczyć się będą spory o charakterze ideologicznym i aksjologicznym, skutkujące próbami politycznego definiowania europejskiej tożsamości. Z punktu widzenia strategii polskiej polityki jest to – być może – najważniejsze z wyzwań, jako że polska waga jest sprzęgnięta z naszą rolą cywilizacyjną w Europie. Jeżeli dynamika pasma spolityzowanego będzie podążała w kierunku definiowania wartości europejskich w duchu odmiennym od polskiej tożsamości, a nadto przełoży się to na polityczne decyzje, to szanse na wzmocnienie naszej pozycji będą znikome. Nie chodzi tu o kwestie czysto aksjologiczno-patriotyczne – nie wszyscy muszą zgadzać się z naszym systemem wartości (bo i w samej Polsce mamy różne w tej sprawie opinie) ani uznawać naszą wizję historii, ale nie można zgodzić się, by były one skazywane na margines, rugowane czy uznawane za sprzeczne z ideą europejską. Polska polityka musi zabiegać o obecność bliskich nam pojęć w debacie wspólnotowej. Odnosi się to do bardzo konkretnych zagadnień, takich jak ochrona życia jako kluczowa kwestia demograficznego problemu Europy, prawo obecności religii w przestrzeni publicznej, opis korzeni cywilizacyjnych Starego Kontynentu zawierających aksjologię chrześcijańską, czy wreszcie wizja historii – także najnowszej – która nie byłaby przykrawana do partykularnych potrzeb bieżącej polityki, jaka wypacza na przykład perspektywę partnerstwa z Ukrainą w kontekście partnerstwa z Rosją. Jeśli Polska nie będzie aktywnie uczestniczyć w formowaniu się politycznego pasma w Unii Europejskiej (na przykład przez większą aktywność naszych eurodeputowanych), to nie tylko kształt tego pasma może być nieoptymalny, ale utracimy ważne dla nas zasoby polityczne sytuujące nas w wewnętrznej stratyfikacji unijnej.

Na koniec warto podkreślić, że państwo w procesie integracji europejskiej ulega istotnej przemianie. Staje się jednym z szeregu, dominującym, ale nie jedynym źródłem władzy, przestaje być monopolistą w procedurze decyzyjnej, a aktorzy dotychczas określani jako zewnętrzni, zaczynają być określani jako równoważni, co oznacza, że dla niektórych podmiotów w państwie (przedsiębiorstw, władz regionalnych) struktury ponadpaństwowe lub równoległe z innych państw stanowią równoważny punkt odniesienia zarówno w kwestiach współpracy, jak i procesu decyzyjnego.

Oznacza to potrzebę głębokiej reformy struktur państwa, tak by utrzymać jego efektywność w warunkach współzarządzania sprawami publicznymi, zachować spójność społeczną i zapewnić operacyjną kontrolę władz centralnych nad wydarzeniami dziejącymi się na terytorium państwa.

Przestaje ono stanowić wyłączną arenę działań politycznych, a władze publiczne na terytorium państwa nie posiadają ani całkowitej kontroli nad procesami społeczno-gospodarczymi zachodzącymi na jego terenie, ani monopolu proceduralnego w procesie decyzyjnym, a przynależność narodowa i państwowa nie stanowi wyłącznego punktu odniesienia dla ponadlokalnej tożsamości większości obywateli.

To właśnie umiejętność zbudowania powiązań proceduralnych (czyli uzgodnienia i realizacji priorytetów politycznych, społecznych i gospodarczych) pomiędzy różnymi ośrodkami decyzyjnymi jest istotą sukcesu w Unii Europejskiej. Brak takich zdolności prowadzi do możliwości utraty kontroli nad zjawiskami politycznymi zachodzącymi w państwie (utrata rządności) a to zaś, w przypadku konfliktu między ogniwami sieci – do wybuchu kryzysu.

W przypadku współczesnej Polski tworzenie owych powiązań proceduralnych odbywać się musi w wielokrotnie złożonym systemie wielopasmowych relacji pomiędzy grupami podmiotów o odmiennej charakterystyce, z których każda jest dodatkowo wewnętrznie zróżnicowana.

Patrząc z takiego punktu widzenia, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na cztery ważne znamiona władzy wykonawczej rozpatrywanej z perspektywy funkcjonowania polityki zagranicznej. Są nimi: dualizm egzekutywy, trójdziałowość administracyjna, wielopodmiotowość strukturalna oraz brak silnych instrumentów koordynacji.

Dualizm egzekutywy odnosi się, rzecz jasna, do konstrukcji polskiego systemu politycznego, w którym mamy do czynienia z koniecznością współdziałania w ramach realizacji polityki zagranicznej dwóch ośrodków: rządowego i prezydenckiego. Współdziałanie to jest oczywiście szczególnie narażone na trudności w sytuacji tzw. kohabitacji, kiedy mamy do czynienia z różnymi obozami politycznymi kierującymi tymi dwoma ośrodkami. Dlatego też istotne jest, aby po pierwsze polityka zagraniczna nie była włączana do partyjnej rywalizacji na równi z innymi politykami państwa, a po drugie, aby oba ośrodki wypracowały proceduralne i organizacyjne kanały współdziałania i „budowy środków wzajemnego zaufania”. Może temu służyć instytucja Rady Bezpieczeństwa Państwa czy choćby proste posiadanie przez obie Kancelarie „lustrzanych komórek” odpowiedzialnych za wzajemne kontakty w sprawach zagranicznych, których pracownicy mieliby do siebie zaufanie.

Trójdziałowość administracyjna odnosi się z kolei do wewnętrznego skomplikowania prowadzenia polityki zagranicznej w ramach administracji rządowej. Polityka ta, zwłaszcza po wstąpieniu do Unii Europejskiej, przenika bowiem w poprzek wszystkie w zasadzie działy administracji, a w bezpośrednim i klasycznym sensie powinna łączyć przynajmniej trzy z nich: politykę zagraniczną, politykę europejską oraz politykę bezpieczeństwa i obrony. Powoduje to konieczność takiej jej organizacji, aby struktury odpowiedzialne za te działy miały ze sobą stały i bezpośredni operacyjny kontakt. Jest to także podstawa do wielu prób strukturalnego powiązania tych działów w formie super-ministerstwa spraw zagranicznych (dwudziałowego) lub wzmocnienia roli premiera, nadzorującego operacyjnie, poprzez specjalne komórki organizacyjne, wszystkie te działy.

Na powyższe nakłada się problem wielopodmiotowości strukturalnej, która była już wspomniana. Politykę zagraniczną w praktyce realizuje większość ministerstw, do czego należy dodać służby specjalne, a dziś także samorządy terytorialne (zwłaszcza regionalne) oraz polskich eurodeputowanych. Każdy z tych rodzajów podmiotów ma zupełnie inną logikę organizacyjną i pragmatykę działania, i brak jest funkcjonalnych podstaw do połączenia ich działań.

Stąd ostatnia ważna cecha, jaką jest brak narzędzi koordynacyjnych polskiej polityki zagranicznej. Rząd ma do dyspozycji jedynie kilka słabych instrumentów jak Komitet Europejski RM (koordynacja pozioma w ramach rządu na szczeblu wiceministrów), Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego (która bardzo rzadko zajmuje się sprawami europejskimi, a zagranicznymi w zasadzie wcale) czy Komitety Sterujące przy funduszach strukturalnych. Nie ma wypracowanych procedur współdziałania z eurodeputowanymi ani innych elementów wykonawczej koordynacji polskiej aktywności na forum międzynarodowym. Rolę tę wypełnia jedynie Ministerstwo Spraw Zagranicznych w ramach swoich kompetencji.

 

Powyższe tezy miały wskazać istotne znaczenie debaty o wewnętrznych zdolnościach państwa do skutecznego formułowania celów politycznych w trzech wymiarach – wiedzy i analizy, rządności oraz bezpieczeństwa. Wszystkie one wymagają obecnie w Polsce naprawy, uzupełnienia lub przemyślenia. Warto podjąć to wyzwanie.

 

Tekst z książki Rzeczpospolita na arenie międzynarodowej. Idee i praktyczne dylematy polityki zagranicznej (Kraków-Warszawa 2010), pracy zbiorowej pod redakcją Jacka Kloczkowskiego i Tomasza Żukowskiego, zawierającej artykuły rozwijające tezy wystąpień z cyklu konferencji eksperckich, organizowanych przez Ośrodek Myśli Politycznej dla Kancelarii Prezydenta RP w latach 2008-2009.