PRZEMYSŁAW ŻURAWSKI VEL GRAJEWSKI

 

 

Polityka polska na forum Unii Europejskiej 2005-2007

a cele polityczne Rzeczypospolitej – próba oceny

 

 

Rzeczpospolita przystępując do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zakończyła trzynastoletni okres akcesyjny (licząc od traktatu stowarzyszeniowego z 1991 r.), w którym z uwagi na jego naturę, występowała tak wobec Brukseli, jak i państw członkowskich Wspólnot w charakterze petenta. Zamknięto w ten sposób także etap starań Warszawy o wprowadzenie RP do struktur politycznych i decyzyjnych świata zachodniego – czyli instytucjonalizacji miejsca Polski w Europie. Starania te uwieńczone zostały pełnym powodzeniem wcześniej (w 1999 r.) na kierunku NATO, zaś w 2004 r. także i UE. Przed Rzeczpospolitą stanęło zatem nowe wyzwanie – konieczność udzielenia odpowiedzi już nie na pytanie o to, czy Polska powinna być członkiem Unii i jak to osiągnąć, ale o to, jak członkostwo to wykorzystać. Jest ono bowiem jedynie narzędziem realizacji celów polityki polskiej i w tym sensie było celem instrumentalnym, a nie strategicznym. Częste w polskiej debacie publicznej stwierdzenie, że naczelnym zadaniem Warszawy jest obecnie uma­cnianie własnej pozycji politycznej tak w UE, jak i w NATO i na rzecz jego realizacji należy poświęcić inne, jest odpowiedzią błędną, gdyż banalną i znów dotyczy celu instrumentalnego, a nie strategicznego. Prowokuje bowiem pytanie o to, na rzecz osiągnięcia jakich celów Rzeczpospolita powinna wykorzystywać swoją silną pozycję w strukturach unijnych, gdy już ją zbuduje. Opinia zaś, iż im ta pozycja jest silniejsza, tym lepiej, nie podlega dyskusji i nie może być zaczynem poważnej debaty. Zresztą żadna pozycja nie jest tak silna, aby nie można jej było uczynić jeszcze silniejszą, a zatem odkładanie realizacji zadań strategicznych do czasu osiągnięcia owej mitycznej pozycji w UE w istocie jest jedynie nieudolnym tłumaczeniem zalecenia bierności na tych kierunkach, które jak polityka zagraniczna, czekać nie mogą i nie będą.

Nieobecność Polski jako podmiotu gry międzynarodowej na scenie europejskiej, datująca się w istocie od Sejmu Niemego (1717), a formalnie od 1795 r., z krótką przerwą na międzywojenną niepodległość oraz świeże doświadczenie charakterystycznej dla państwa akcesyjnego – i podkreślmy to jeszcze raz, naturalnej na tamtym etapie – uległości Polski wobec partnerów ze „starej” UE, spowodowały, iż objawienie się Rzeczypospolitej jako pełnoprawnego członka Wspólnot, świadomego swych celów i zdeterminowanego w ich realizacji wywołało wstrząs i niechęć w licznych środowiskach zachodnioeuropejskiej klasy politycznej, pozbawionej tradycji kontaktowania się z podmiotowo traktowaną Warszawą. Nie powinien być zatem zaskoczeniem fakt, iż na czas rządów PiS w latach 2005-2007 przypadał okres bolesnej dla obu stron konfrontacji z rzeczywistością. Polska przestała być li tylko petentem, a zaskoczeni tym faktem politycy państw „starej” UE musieli z niechęcią przyjąć to do wiadomości.

Lata 2005-2007 były zatem okresem ujawniania się praktycznego znaczenia nowej pozycji politycznej Polski w Europie, świeżo zyskanej na bazie pełnego członkostwa w Unii i wzmocnionej zdynamizowaniem przemian politycznych na obszarze WNP, wynikającym z pomarańczowej rewolucji na Ukrainie. Jednocześnie zaś Rzeczpospolita została postawiona wobec wyzwania, jakim stała się konieczność obrony skali swych formalnych wpływów na proces decyzyjny UE, która to skala zagrożona została w wyniku modyfikacji systemu głosowania w Radzie Unii proponowanych na bazie traktatu konstytucyjnego, a potem traktatu reformującego. Owe trzy fakty – przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, rewolucja ukraińska i reforma instytucjonalna UE – determinowały bieżące cele polityki RP i tworzyły nowe dla niej możliwości.

Oceniając politykę polską prowadzoną w latach 2005-2007 na forum Unii należy więc odpowiedzieć na pytania o to, czy była ona formułowana ze świadomością owej zmiany, jaka zaszła w 2004 r., czy dostrzeżono pojawiające się wyzwania i dobrze zdefiniowano interesy Rzeczypospolitej w kontekście konieczności stawienia im czoła, czy wyznaczono właściwe cele priorytetowe, koncentrując na nich wysiłek i posiadane środki oddziaływania, czy też rozproszono potencjał Polski, łamiąc zasadę ekonomii sił i starając się działać na zbyt wielu kierunkach, czy zastosowane środki były właściwe i wreszcie jakie skutki przyniosła polityka polska owych lat. Jakie starania zostały uwieńczone sukcesem, a jakie zakończyły się porażką i dlaczego?

 

Tezą wyjściową, z której wywiedzione zostaną wszystkie pozostałe wnioski zawarte w niniejszym tekście, jest stwierdzenie, że priorytetowym celem polityki zagranicznej Rzeczypospolitej powinno być przeciwdziałanie odtworzeniu się imperium rosyjskiego bez względu na jego kolor ideologiczny. Odbudowa dominacji Moskwy na obszarze Europy Środkowej mogłaby bowiem wieść do restytucji jej panowania nad Polską. Kluczem do osiągnięcia tak zdefiniowanego celu Warszawy jest niepodległość i polityczna okcydentalizacja (uzachodnienie)[1] Ukrainy, a w dalszej kolejności Białorusi, Mołdawii i Gruzji. Instrumentami realizacji tego dalekosiężnego zamiaru są zaś: współpraca z samymi zainteresowanymi narodami, przyciąganie wsparcia USA na rzecz realizacji celów polityki polskiej, kierowanie zasobów finansowych i potencjału politycznego UE na Wschód (co z kolei zależne jest od pozycji politycznej Polski w Unii i jako takie jest centralną osią niniejszych rozważań), ścisłe współdziałanie z państwami UE i NATO podzielającymi polski punkt widzenia w całości i trwale (Litwa), lub częściowo, względnie okresowo (Czechy, Estonia, Łotwa, Rumunia, rzadziej Węgry i Słowacja, wybiórczo – państwa skandynawskie i Wielka Brytania) oraz neutralizacja prorosyjskich działań państw UE i NATO przeciwnych polskiej wizji architektury politycznej Europy Środkowo-Wschodniej (Francja, Niemcy, Włochy, Hiszpania, Grecja, niekiedy Bułgaria, Węgry i Słowacja). Gra prowadzona na forum unijnym jest zatem jedynie częścią większej gry i choć to właśnie nią zajmiemy się w sposób szczegółowy, UE nie powinna być traktowana jako najważniejsza, ani tym bardziej jedyna płaszczyzna realizowania interesów politycznych RP na scenie międzynarodowej.

Pierwszym wyzwaniem, z jakim przyszło zetknąć się dyplomacji polskiej na forum Unii Europejskiej w latach 2005-2007, była kwestia reformy instytucjonalnej UE. Jej charakter nakreślony w traktacie konstytucyjnym i jego modyfikacji – traktacie reformującym (lizbońskim) wzbudzał uzasadnione zastrzeżenia w sześciu punktach:

1.   W zakresie zmiany korzystnego dla Polski nicejskiego systemu głosowania w Radzie UE na system oparty na prostym przeliczniku demograficznym, redukującym zdolność tworzenia przez Polskę skutecznych i realnych politycznie koalicji w łonie Unii. Sama Polska wprawdzie zyskiwała, otrzymując zamiast 7,8% głosów posiadanych w systemie nicejskim, 8,2% przypisanych jej w systemie konstytucyjnym, traciły jednak wszelkie realne koalicje, jakimi zainteresowana była Rzeczpospolita (są to koalicje z na ogół małymi krajami z regionu). Drastycznie zmieniały się też proporcje między Polską a pozostałymi dużymi państwami UE. W rezultacie pojawiła się groźba marginalizacji naszego kraju w systemie decyzyjnym Unii[2].

2.   Odnośnie projektu stworzenia przez grupę inicjatywną (Francja, Niemcy, Belgia, Luksemburg) ekskluzywnej Europejskiej Unii Obronnej w oparciu o kryteria polityczne (antyamerykanizm zademonstrowany w ramach tzw. „szczytu pralinkowego” w Brukseli 29 kwietnia 2003 r.) i zdominowania w ten sposób polityki bezpieczeństwa UE przez prorosyjsko nastawioną „czwórkę” założycieli EUO.

3.   W kwestii powołania urzędów ministra spraw zagranicznych UE i stałego przewodniczącego Rady Europejskiej („prezydenta UE”), co wiodłoby do osłabienia znaczenia prezydencji Unii w zakresie formułowania celów polityki zagranicznej UE poprzez powierzenie tego zadania wspólnotowym urzędnikom bez zaplecza w postaci potencjału politycznego własnego państwa. Czyniłoby to z owych urzędników, pochodzących zapewne ze „starej” 15 (bez względu na ich oficjalną tytulaturę) „rzeczników prasowych wielkiej czwórki”[3], a Polsce uniemożliwiałoby promocję kierunku wschodniego polityki unijnej

w oparciu o prezydencję własną i sojuszniczych państw sąsiedzkich z Europy Środkowo-Wschodniej.

4.   Poprzez odejście od zasady jedno państwo – jeden komisarz, który to krok uderza w interesy małych państw z regionu – sojuszników Polski i osłabia ich pozycję w UE.

5.   W zakresie uprzywilejowania RFN co do pomocy publicznej dla przedsiębiorstw prywatnych na obszarze dawnej NRD pod pretekstem konieczności przezwyciężenia skutków podziału Niemiec. (Art. 98 i 107 traktatu o Unii Europejskiej[4]). W istocie chodzi bowiem o pomoc publiczną dla obszarów zacofanych wskutek panującego na nich do 1989 r. komunizmu. Niemcy Wschodnie nie są jednak jedynym takim obszarem w UE. Przyjęta regulacja upośledza więc pozostałe państwa dotknięte komunizmem, którym takiego prawa nie przyznano.

6.   W kwestii braku odwołania się do chrześcijańskich korzeni Europy w preambule do traktatu konstytucyjnego.

 

Spośród owych sześciu obszarów spornych za priorytetowy uznano jedynie pierwszy z wymienionych i na obronie pozycji politycznej Rzeczypospolitej w europejskich strukturach decyzyjnych skoncentrowano wysiłek dyplomacji polskiej. Był to wybór słuszny. Podjęcie walki na wszystkich wymienionych kierunkach byłoby nieskuteczne, a zatem i niecelowe. Projekt Europejskiej Unii Obronnej zmarł śmiercią naturalną wobec braku dostatecznego potencjału materialnego w dyspozycji jego promotorów. Pomysł powołania ministra spraw zagranicznych UE zmarginalizowany został wskutek sprzeciwu brytyjskiego, a zatem bez kosztów dla Polski. Niekorzystnego dla Rzeczypospolitej osłabienia znaczenia prezydencji nie udało się wprawdzie uniknąć, ale należy wątpić, by wobec zgodnej woli czterech unijnych mocarstw zmierzających do owego celu, nawet najtwardsza postawa Warszawy mogła temu zapobiec. Walka o utrzymanie zasady jedno państwo – jeden komisarz, z perspektywą przekroczenia liczby 30 komisarzy i oczywistym w tej sytuacji zarzutem promowania sztucznej rozbudowy biurokracji brukselskiej, była nie do wygrania i dotyczyła bardziej interesów naszych sojuszników, niż samej Polski, oni zaś nie byli w tej kwestii aktywni. Dwa ostatnie punkty sporne (5 i 6) miały natomiast znaczenie moralne, nie decydowały jednak o możliwości lub niemożliwości skutecznego promowania strategicznych interesów Rzeczypospolitej na forum unijnym.

Podjęcie walki o korzystny dla Polski system podejmowania decyzji w Radzie UE jest zatem dowodem zarówno na rzecz tezy, iż rząd polski w latach 2005-2007 słusznie rozpoznał główne wyzwanie instytucjonalne w ramach UE i dobrze określił cel priorytetowy, jaki należało osiągnąć, jak i że zdawał sobie sprawę ze zmiany pozycji Polski, umożliwiającej Warszawie porzucenie postawy petenta. Odrzucono sugestie przetargu, w ramach którego za zgodę na system konstytucyjny (podwójnej większości) oferowano Polsce drugiego komisarza lub większą ilość miejsc w Parlamencie Europejskim. Nie ugięto się też przed nieoficjalnymi groźbami ukarania Polski obcięciem dotacji unijnych w ramach negocjowanej równolegle nowej perspektywy finansowej UE na lata 2007-2013, słusznie dochodząc do wniosku, że głosy Polski będą ważne także przy ustalaniu wszystkich następnych budżetów unijnych i wygrano wojnę nerwów z Niemcami. Antagonistami Polski w sporze o system podejmowania decyzji w Radzie UE były bowiem przede wszystkim RFN i aż do czerwca 2007 r. (odejście Chiraca i objęcie prezydentury przez Sarkozy’ego) także Francja.

Na uwagę zasługuje ponadpartyjne poparcie dla negocjatorów polskich, udzielone im, przynajmniej do czasu rzeczywistego rozstrzygnięcia, przez obie główne partie parlamentarne – PiS i PO, przy czym instrument negocjacyjny w postaci propozycji systemu pierwiastkowego wypromowany został przez środowisko Platformy i przyjęty przez PiS, mimo głębokiego konfliktu między obu partiami. Ekspercki, a nie partyjny charakter miała też praca negocjatorów polskich – szerpów przygotowujących grunt pod rozstrzygnięcie lizbońskie.

Trudno odpowiedzieć obecnie na pytanie o to, czy zgoda na formułę prowadzenia negocjacji nie przez MSZ, lecz specjalnie do tego powołanych szerpów (co było ukłonem w kierunku oczekiwań niemieckich, wynikających być może z woli odsunięcia od negocjacji zdominowanego przez SPD Auswärtiges Amt przez pochodzącą z CDU/CSU kanclerz Angelę Merkel) była zasadna. Niewątpliwie marginalizacja wpływu związanego z polityką zagraniczną Schröderowskich Niemiec ministra Franka Waltera Steinmeiera była dla Polski pożądana, z drugiej jednak strony finał negocjacji (brak precyzji zapisów dotyczących mechanizmu z Joanniny, nagłośnione przez przeciwników politycznych konsultacje telefoniczne premiera z prezydentem) mogą świadczyć o niedostatecznej koordynacji instytucjonalnej pomiędzy szerpami, MSZ a prezydentem, być może wynikającej właśnie z mnogości podmiotów negocjujących. Cel został jednak osiągnięty, a zasadnicze koszty wizerunkowe poniosła nie tyle Rzeczpospolita, co rząd.

Pozostaje odpowiedź na pytanie, czy przedłużenie systemu nicejskiego do roku 2014 z możliwością jego stosowania na żądanie do 2017 r. i z wmontowanym mechanizmem z Joanniny to istotny sukces, czy jedynie odłożenie osłabienia pozycji Polski w czasie. Uważam, że zysk 10 lat to poważny sukces i to z aż trzech powodów:

1.   10 lat to w polityce międzynarodowej bardzo dużo. W połowie roku 1997 Polska nie była jeszcze nawet uznanym oficjalnie kandydatem do członkostwa w UE, a 17 lat temu istniał Związek Sowiecki. Przypominam te fakty, aby podkreślić, jak wiele może zmienić się w nadchodzącym dziesięcioleciu obowiązywania systemu nicejskiego.

2.   Rytm fundamentalnych zmian instytucjonalnych w UE jest częstszy niż 10 lat. (1986 – Jednolity Akt Europejski – wszedł w życie 1987, 1992/1993 – traktat z Maastricht; 1997/1999 – traktat amsterdamski, 2001/2003 – traktat nicejski; 2004/2005 – nieudana próba przyjęcia traktatu konstytucyjnego, 2007/2009 – traktat lizboński). Doświadczenie to przeczy założeniu, iż do 2017 r. system pozostanie niezmienny. Ukazywanie obecnego traktatu jako trwałej bazy prawnej UE – przełomowego sukcesu, który pozwolił osiągnąć kształt zapewniający jego stabilne trwanie, nie odbiega od analogicznych deklaracji czynionych po poprzednich podobnych wydarzeniach. Istnieje wprawdzie zmęczenie unijnej klasy politycznej reformami instytucjonalnymi, ale projekt europejski jest nadal konstrukcją dynamiczną, a nie statyczną. Określenie decyzją z 2007 r. reguł gry politycznej na forum unijnym w perspektywie dwóch i pół kadencji parlamentarnych i oczekiwanie, iż w tym czasie kolejni dochodzący do władzy politycy w 27 krajach UE nie zechcą w nich nic zmienić jest dowodem braku wyobraźni. Polska wygrała zatem czas, a reguły jakie w rzeczywistości będą obowiązywać po 2017 r. są zapewne jeszcze nieznane.

3.   To w okresie najbliższych 10 lat, a zatem w korzystnym dla nas systemie nicejskim, decydowane będą istotne dla nas kwestie polityki unijnej:

a)     spór o bardziej liberalny, czy też bardziej socjalny kształt systemu gospodarczego UE. Po 2017 r., jeśli nic się nie zmieni w obecnych ustaleniach (co jak wskazano wydaje się mało prawdopodobne), być może utracimy ok. 50% naszej relatywnej siły w stosunku do Niemiec i ok. 40% w stosunku do Francji – dwóch krajów rdzenia UE o najbardziej rozbudowanej opiece socjalnej i największej liczbie ludności. Klasa polityczna obu tych państw stoi obecnie przed wyborem – czy ratować konkurencyjność swych gospodarek w stosunku do bardziej liberalnych i/lub dysponujących tańszą siłą roboczą gospodarek nowych państw członkowskich oraz Wielkiej Brytanii, Irlandii i uprzywilejowanych przez niską skalę korupcji krajów skandynawskich poprzez narzucenie im – oczywiście pod hasłem europeizacji – własnego systemu (ujednolicenie podatków w UE, jednolita płaca minimalna, europejska karta socjalna, wyśrubowane normy ekologiczne – np. surowe limity emisji CO₂ motywowane walką z globalnym ociepleniem), czy też poprzez namówienie własnych wyborców do rezygnacji z części przywilejów. Raczej nietrudno przewidzieć, który z tych sposobów będzie wypróbowany najpierw.

b)    spór o Wspólną Politykę Rolną UE, przy czym należy wątpić, by w perspektywie kolejnych 10 lat udało się utrzymać jej dotychczasowy model. Jest ona od dawna krytykowana z uwagi na potężne koszty, jakie generuje (50% budżetu Wspólnot) i liczne nonsensy ekonomiczne. Nie miejsce tu na rozważania o kierunkach jej reformy. W każdym wypadku Polska powinna jednak domagać się przestrzegania zasady równego traktowania farmerów zachodnioeuropejskich i rolników polskich. Możliwość odwołania się do systemu nicejskiego będzie sprzyjała realizacji tej zasady.

c)     spór o kształt europejskiej polityki regionalnej. Decyzje w tym zakresie zapadną zapewne w ciągu najbliższych 10 lat i podobnie jak w sporze o Europę wolnorynkową (liberalną) czy etatystyczną (socjalną), tak i w tym wypadku do roku 2017 będziemy grać o korzystne dla nas rozstrzygnięcia w oparciu o system nicejski. Wówczas to rozstrzygnie się, czy Bruksela będzie przeznaczała więcej funduszy na politykę regionalną (co byłoby z korzyścią dla Rzeczypospolitej), czy też na badania i rozwój, w którym to wariancie środki unijne będą kierowane do wiodących ośrodków naukowych Unii Europejskiej, a zatem do jej „starych” państw członkowskich – dodajmy od razu, że ludniejszych od Polski i jej środkowoeuropejskich koalicjantów, a zatem potężniejszych w potencjalnych głosowaniach na ten temat w Radzie UE w oparciu o system podwójnej większości.

d)    spór o model unijnej polityki wschodniej. Jego elementem jest zarówno kształt projektowanej europejskiej polityki energetycznej, jak i Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i ewentualnego otwierania UE na Ukrainę, Gruzję i Mołdawię oraz relacje UE-Rosja i UE-Białoruś. Zasadnicze kwestie polityki zagranicznej Unii decydowane są oczywiście w oparciu o zasadę jednomyślności, ale spory o dystrybucję funduszy na poszczególne polityki rozstrzygane są już w oparciu o głosowanie większościowe, a zatem w omawianym okresie – w systemie nicejskim.

 

Oczywiście jest jeszcze cała lista spraw szczegółowych, których wszystkich w tak krótkim tekście nie sposób wymienić (jak choćby problem kwot emisji gazów cieplarnianych), a które także decydowane będą zapewne przed 2017 r. w oparciu o wywalczony dzięki postawie rządu RP system nicejski.

Podsumowując politykę polską lat 2005-2007 w kwestii reformy instytucjonalnej UE należy zatem stwierdzić, iż podjęte decyzje strategiczne co do wszczęcia sporu (podkreślenia podmiotowości Polski) i co do wyznaczonych priorytetów były słuszne, zastosowane instrumenty skuteczne, a całość przeprowadzonych działań, mimo mankamentów taktycznych, przyniosła pożądane efekty, wyposażając Rzeczpospolitą w optymalne w danych warunkach instrumenty do obrony jej interesów w nadchodzących negocjacjach w istotnych dla niej obszarach tematycznych.

Elementem walki o instrumentarium polskiej polityki unijnej było także zdobycie dla przedstawiciela Polski – Jacka Saryusza Wolskiego – fotela przewodniczącego Komisji Spraw Zagranicznych Parlamentu Europejskiego. Uznanie owej komisji za ważniejszą od Komisji Finansów było wyborem trafnym. Budżet UE na lata 2007-2013 był już bowiem w momencie podejmowania tej decyzji ustalony i nie należało oczekiwać poważniejszych w nim przesunięć. Głos rozstrzygający w tej mierze mieliby zresztą i tak główni płatnicy brutto do wspólnej kasy UE. Polityka zagraniczna pozostawała zaś oczywiście otwartym polem gry, a ponadto dotyczyła najistotniejszego, określonego we wstępie do niniejszych rozważań, celu polskiej polityki unijnej – tzn. kierunku wschodniego. Zatem priorytet i w tym wypadku wyznaczono właściwie. Kierowanie się przez rząd kryterium merytorycznym w wyborze kandydata, któremu udzielono poparcia, skutkowało zaś uchyleniem ataku opozycji i przyniosło sukces z punktu widzenia interesów państwa.

Spór o kształt systemu decyzyjnego UE i instrumentarium unijne dla polskiej polityki zagranicznej nie były jednak jedynym przedmiotem aktywności Warszawy na forum UE w latach 2005-2007. Równolegle do niego toczyła się bowiem gra o upodmiotowienie Polski w relacjach unijno-rosyjskich.

W związku z nałożonym przez Rosję na Polskę motywowanym politycznie embargiem na handel mięsem, a potem także innymi płodami rolnymi i biernością instytucji unijnych w tej sprawie, powstał problem złamania stosowanej przez Kreml, a tolerowanej przez Brukselę, praktyki nieformalnego odróżniania starych i nowych państw członkowskich Unii, przy jednoczesnym upośledzaniu tych drugich (praktyka ta dotyczyła zresztą nie tylko Polski, ale też np. sporu Estonii i Łotwy z Rosją o Petseri, Jaanilinn i Abrene[5], który, choć dotyczył fragmentu zewnętrznych granic UE, był przez nią ignorowany). Tak określony cel został jasno zdefiniowany. Pole starcia – relacje handlowe państwa członkowskiego z państwem trzecim, pozostające z mocy prawa w wyłącznej kompetencji Wspólnot – wybrane bardzo przemyślnie, podobnie jak i moment uruchomienia akcji – wygasanie porozumienia o partnerstwie i współpracy (Partnership and Cooperation Agreement – PCA) UE-Rosja wdrożonego w 1997 r. i konieczność jego renegocjacji w okresie wyczulonych na punkcie stosunków z Rosją prezydencji fińskiej i niemieckiej. Mankamentem całej sytuacji był fakt konieczności podjęcia owego sporu równolegle do toczącej się, a konfliktującej Polskę z Niemcami, opisanej powyżej debaty na temat systemu głosowania w Radzie UE. Ta zbieżność czasowa była jednak nie do uniknięcia.

Zastosowane metody – weto Polski w kwestii mandatu negocjacyjnego dla Komisji Europejskiej odnośnie nowej wersji PCA i obwarowanie go wymogiem docelowym (zniesienie embarga) oraz prestiżowo-przetargowym, od którego w razie potrzeby wykazania dobrej woli można było odstąpić (ratyfikowanie przez Rosję Karty energetycznej[6]) – były skuteczne. Cel – uzyskanie solidarności UE w sporze z Rosją i zerwanie z praktyką cichego godzenia się Brukseli na różnicowanie państw członkowskich przez Moskwę – został osiągnięty, czego przejawem był szczyt UE-Rosja w Samarze (18 maja 2007), po raz pierwszy w dziejach zakończony bez wspólnego komunikatu[7]. Kosztem politycznym całego przedsięwzięcia było wytworzenie w liczącym się odłamie szczególnie niemieckiej klasy politycznej opinii o tym, iż „Polska czyni z UE zakładnika swych stosunków z Rosją”. Cena ta była jednak nie do uniknięcia i należało ją zapłacić.

Podmiotowe wystąpienie Polski i zmuszenie UE do uznania racji Warszawy miało przy tym istotny skutek uboczny. Ukazało – przede wszystkim państwom bałtyckim, ale także Ukrainie i Gruzji – Polskę jako kraj zdolny do wchodzenia w ostre polityczne konflikty z Rosją

i do twardego forsowania swych interesów w tej mierze na forum UE. Wobec istniejących problemów w relacjach tych państwz Federacją Rosyjską promowało to Rzeczpospolitą do roli regionalnego lidera, orędującego na rzecz interesów owych państw. Fakt ten stanowi poważny kapitał polityczny, zgromadzony na postulowanym w niniejszym tekście zasadniczym kierunku działań RP – tzn. na Wschodzie. Późniejsze poparcie Polski dla Estonii w jej sporze z Rosją o pomnik oraz Ukrainy i Gruzji w kwestii ich członkostwa w NATO, należy uznać za bardzo pożądaną kontynuację tej linii polityki zagranicznej Polski, zapoczątkowanej właśnie w latach 2005-2007.

Kwestia złamania praktyki różnicowania państw UE przez Rosję nie jest jednak rozstrzygnięta ostatecznie. Problem polega bowiem na tym, że jest to praktyka stała i jej złamanie w jednym przypadku nie gwarantuje wykluczenia jej recydywy. Odniesiono zatem sukces, ale jego utrwalenie wymaga kontynuacji przyjętej wówczas linii politycznej.

Kolejnym obszarem aktywizacji polskiej polityki unijnej w latach 2005-2007 były kwestie ukraińskie i białoruskie. Polska usiłowała przyciągnąć uwagę polityczną Brukseli i jej poparcie dla prozachodnich przemian na Ukrainie i na rzecz obrony demokracji na Białorusi. W tym zakresie można mówić w zasadzie o jednym tylko sukcesie – popularyzacji sprawy białoruskiej na forum instytucji unijnych. Jej najistotniejszym skutkiem praktycznym jest wzrost bezpieczeństwa osobistego białoruskich działaczy opozycyjnych, których popularność chroni przed zaginięciem w „niewyjaśnionych okolicznościach”. Zaangażowanie UE w złamanie monopolu informacyjnego Łukaszenki oraz w restrykcje wobec nomenklatury reżimowej jest natomiast dalece niedostateczne. Polska nie przejawiała w tym zakresie istotnej na forum europejskim aktywności na szczeblu rządowym, co należy uznać za poważne zaniedbanie. Podjęty wysiłek na poziomie narodowym (radio Racja i TVBiełsat) warte są odnotowania, ale nie rozwiązują problemu.

Fiaskiem zakończyła się natomiast ofensywa na kierunku ukraińskim, mająca na celu otwarcie UE na ten kraj. Częściowo wynikało to z sytuacji na samej Ukrainie (rozpad koalicji pomarańczowej i rządy Janukowycza), częściowo zaś z niechęci „starej” UE do przyjmowania jakichkolwiek zobowiązań w zakresie ewentualnej kontynuacji procesu rozszerzania Wspólnot. Polska w omawianym okresie zapewne nie posiadała instrumentów skutecznej zmiany tej sytuacji. Niewątpliwym obciążeniem polityki polskiej pozostaje jednak tak wobec Ukrainy, jak i Białorusi, zaniedbanie uregulowania na czas kwestii ruchu transgranicznego w kontekście wchodzenia Polski do grupy Schengen. Fakt, że odnośne umowy podpisywano dopiero po przystąpieniu RP do tej grupy jest co najmniej zadziwiający.

O ile w przypadku Białorusi priorytet (bezpieczeństwo opozycjonistów) został wybrany właściwie, o tyle w przypadku Ukrainy, dążąc do podniesienia poziomu jej formalnych związków z UE, popełniono błąd. Był on o tyle wytłumaczalny, że taki właśnie był deklarowany po 2004 r. cel rządu ukraińskiego i Polska czyniła słusznie udzielając mu poparcia, nie tyle z uwagi na Brukselę, co przez wzgląd na Kijów i konieczność zbudowania obrazu Rzeczypospolitej jako niewzruszonego sojusznika Ukrainy. Był to jednak cel nierealny. Faktycznym priorytetem bieżącym polityki polskiej na kierunku ukraińskim w kontekście polskiej polityki unijnej w latach 2005-2007 powinno być natomiast osłabienie negatywnych dla kontaktów polsko-ukraińskich skutków wejścia RP do grupy Schengen.

Kierunek wschodni polskiej polityki unijnej wiąże się naturalnie także z kwestią bezpieczeństwa energetycznego kraju. Problem wykorzystania dla jego osiągnięcia również instrumentarium unijnego był zatem przedmiotem działań rządu polskiego w latach 2005-2007. Na czoło tej tematyki wysuwają się dwa zagadnienia: kwestia przeciwdziałania uznaniu gazociągu północnego za inwestycję europejską oraz problem powołania do życia, opartej na solidarności, europejskiej polityki energetycznej. Obie te sprawy wchodzą oczywiście w zakres żywo interesującego Polskę obszaru unijno-rosyjskich stosunków energetycznych.

Dobór zagadnień priorytetowych w kwestiach energetycznych był właściwy jedynie w pierwszym przypadku – tzn. w zakresie działań zmierzających do podniesienia kosztów i rozciągnięcia w czasie budowy gazociągu bałtyckiego poprzez odmówienie mu statusu inwestycji ogólnoeuropejskiej. Podjęte w tym zakresie działanie – sojusz z Litwą i Estonią oraz poruszenie kwestii ekologicznych (broń chemiczna na dnie Bałtyku) silnie działających na Skandynawów – było optymalne.

Problem europejskiej solidarności energetycznej (pakt muszkieterski) był natomiast wynikiem złego określenia priorytetu i okazał się inicjatywą nieudaną. Koncerny energetyczne i należące do nich zapasy gazu oraz ropy naftowej nie są armiami podlegającymi rozkazom rządów państw członkowskich. Wzajemne wspieranie się państw UE w razie rosyjskiego szantażu energetycznego wymagałoby zaś decyzji rządowych, wykonywanych przez owe koncerny, a przede wszystkim istnienia infrastruktury przesyłowej. Bez niej najuroczystsze nawet zobowiązania prawne pozostaną martwą literą. Zapewniająca bezpieczeństwo energetyczne kraju dywersyfikacja dostaw surowców takich jak gaz ziemny i ropa naftowa wymaga zatem przede wszystkim inwestycji infrastrukturalnych, a nie gwarancji prawnych w postaci paktów wzajemnej pomocy w razie kryzysu. Instrumenty rozwiązania problemu uzyskania surowców energetycznych z nierosyjskich źródeł i spoza kontrolowanej przez Rosję sieci przesyłowej znajdują się zresztą poza Unią i rząd polski w latach 2005-2007 dobrze je określił, wszczynając energiczną akcję na kierunku kaspijskim i norweskim. Pakt muszkieterski był w tym kontekście inicjatywą drugorzędną. Na dodatek zawiodły także zastosowane instrumenty jego promocji. Wprowadzenie go do debaty europejskiej w oparciu o frazeologię natowską, a nie unijną, było bowiem istotnym błędem, gdyż dostarczyło jego przeciwnikom prostych narzędzi ataku na ową koncepcję.

Skoro Unia Europejska w istniejących realiach politycznych jest przede wszystkim tworem prawnym, a nie materialnym (tzn. fizyczne instrumenty działania pozostające w jej dyspozycji w wymiarze polityki energetycznej są nieistotne), należało określić priorytetowe cele polityki polskiej w tymże wymiarze. Starania Warszawy powinny zatem dotyczyć weryfikacji zgodności z prawem unijnym zasad długookresowych umów z Gazpromem, takich jak np. destination clause, zakazujących reeksportu rosyjskiego gazu do innych krajów UE niż kraj przeznaczenia, co sprzeczne jest z zasadami jednolitego rynku europejskiego, czy też koncentrować się na promocji Protokołu tranzytowego Europejskiej karty energetycznej[8]. Jest wprawdzie bardzo mało prawdopodobne, aby Rosja go ratyfikowała wraz z całą Kartą, ale istotny byłby tu wymiar propagandowy zawartych
w nim zasad, szczególnie ważny w kontekście powtarzających się szantaży gazowych ze strony Rosji pod adresem Białorusi, Ukrainy i Gruzji. Karta nie zawiera wprawdzie nakazu otwarcia rurociągów dla krajów trzecich, ale zabrania wstrzymywania dostaw bez uprzedniego postępowania rozjemczego, co odbierałoby Moskwie jeden z istotnych instrumentów presji politycznej na uzależnione od rosyjskich dostaw kraje[9]. Kolejnym celem powinno być wdrożenie w ramach ustawodawstwa unijnego tzw. klauzuli Gazpromu – tzn. systemu zabezpieczeń przed wrogim przejęciem ze strony rosyjskiego monopolisty przedsiębiorstw branży energetycznej na liberalizującym się w tej dziedzinie rynku unijnym. Należało także podjąć starania o uzyskanie funduszy Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju na rzecz polskich inwestycji infrastrukturalnych w zakresie energetycznym oraz na rzecz wsparcia niezależności ukraińskiej sieci przesyłowej w razie szantażu rosyjskiego zmierzającego do jej przejęcia[10].

Stosunek Polski do Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony zademonstrowany w latach 2005-2007 był pozytywny, a Warszawa występowała nawet z deklaracjami poparcia intensyfikacji rozbudowy sił interwencyjnych UE. Była to postawa słuszna. Aktywność Polski na tej płaszczyźnie miała jednak charakter marginalny. Uznając wirtualną naturę europejskich sił zbrojnych uważam za warte podkreślenia, iż płaszczyzna EPBiO doskonale nadaje się do propagandowego manifestowania prointegracyjnej postawy Warszawy przy jednoczesnej minimalizacji kosztów takiej operacji. Polska tak czy inaczej rozbudowuje swoje siły interwencyjne na potrzeby NATO i sojuszu z USA. Manifestowanie gotowości ich użycia na rzecz UE nie generuje zatem dodatkowych kosztów. Bezwład unijnej polityki antykryzysowej minimalizuje prawdopodobieństwo wykorzystania Wojska Polskiego w dużych, a zatem kosztownych operacjach pod flagą UE (prowadzonych zapewne w regionach, gdzie Polska nie ma własnych interesów strategicznych). Udział w niewielkich misjach o niskiej intensywności bojowej (w omawianym okresie – Kongo, w przyszłości – Czad, itd.) może zaś być dyskontowany politycznie, o ile zostanie potraktowany jako rodzaj „waluty”, za którą Polska będzie kupowała poparcie dla swych koncepcji na interesujących ją kierunkach (Wschód, energetyka). Wynikające stąd możliwości nie zostały w pełni

wykorzystane.

Ostatnim z aspektów polskiej polityki unijnej lat 2005-2007 jest problem skuteczności (względnie jej braku) w zakresie budowy koalicji wspierających polski punkt widzenia na forum UE. Ówczesny rząd RP był w tym obszarze ostro i wytrwale atakowany. Przy niewątpliwych błędach taktycznych (niepodjęcie inicjatywy kanclerz Merkel co do złożenia jej pierwszej wizyty zagranicznej w Polsce, zbędna reakcja na szczeblu rządowym na artykuł w „Tagesspiegel”, itd.) nie popełniono jednak żadnych istotnych błędów strategicznych. Polska zbudowała trwałe partnerstwo z Litwą i intensywnie współpracowała z Czechami. W kwestii gazociągu północnego solidarność okazała nam jeszcze Estonia, a korzystne dla nas zastrzeżenia do tej koncepcji zgłosiła także Szwecja. Nie wydaje się, aby czy to w kwestiach polityki wobec Rosji, czy też w sporze o reformę instytucjonalną UE można było osiągnąć więcej. Wszak ten ostatni spór toczył się z Niemcami i Francją, trudno więc było – przynajmniej do czasu odejścia Chiraca – o porozumienie w tym względzie z którymkolwiek z tych państw. Szansę taką otworzył dopiero Sarkozy i została ona wykorzystana. Także kontynuacja sojuszu z czasów premierostwa José Maríi Aznara z Hiszpanią w dobie José Luisa Zapatero okazała się niemożliwa i to wcale nie ze względów ideologicznych. Hiszpania wychodzi już bowiem z grupy krajów kohezyjnych zainteresowanych silną polityką regionalną, zaś w za­kresie polityki zagranicznej UE może działać w potężnym bloku śródziemnomorskim w koalicji z tak ludnymi państwami, jak Francja i Włochy, co w pełni wyjaśnia jej zgodę na przyjęcie przelicznika demograficznego w systemie decyzyjnym Rady UE. Węgry pod rządami kontrowersyjnego premiera Ferenca Gyurcsány’ego zawarły w marcu 2006 r. porozumienie co do budowy na swoim terytorium magazynów gazowych dla Gazpromu, łamiąc tym solidarność środkowoeuropejską i nie nadawały się na sojusznika, podobnie jak skłócona z nimi o kwestie mniejszościowe i zerkająca na Wschód, zarządzana przez koalicję nacjonalistyczno-popu­listyczną Słowacja. Warto również zauważyć, że także i nowemu rządowi nie udało się jak dotąd zbudować na forum unijnym efektywnego sojuszu z jakimkolwiek innym krajem, poza Litwą, Czechami i Szwecją. Jest on oczywiście możliwy, ale w innych kwestiach niż te uznane – i to słusznie – w latach 2005-2007 za priorytetowe.

Polityka polska na forum Unii Europejskiej prowadzona w latach 2005-2007 zasługuje zatem na wysoką ocenę. Rząd RP dobrze odczytał nową pozycję polityczną Rzeczypospolitej, wynikającą z jej pełnego członkostwa w UE i wyciągnął słuszne wnioski z tej sytuacji. Zasadnicze kierunki wysiłku dyplomatycznego Warszawy – jej priorytety (reforma instytucjonalna, polityka UE wobec Rosji, energetyka, relacjez Ukrainą i Białorusią), z drobnymi wyjątkami (pakt muszkieterski) zostały określone właściwie. Zastosowane środki na ogół były skuteczne. Popełniono jednak kilka błędów taktycznych, wikłając się w nieistotne z punktu widzenia strategicznych interesów państwa spory („Tagesspiegel”) lub nie dopilnowując precyzji zapisów przyjętych uzgodnień (mechanizm z Joanniny). Chłodna analiza zwalnia rząd z zarzutu nieumiejętności budowania koalicji z innymi państwami. Brak szerszego poparcia dla koncepcji polskich wynikał bowiem z uwarunkowań od Polski niezależnych (obiektywna sprzeczność interesów Polski i Niemiec w zakresie reformy instytucjonalnej UE, kalendarz wyborczy we Francji, polityka wewnętrzna Węgier i Słowacji, wygaśnięcie wspólnoty interesów z Hiszpanią). Istotą polskiej polityki europejskiej omawianego okresu była zamanifestowana przez Rzeczpospolitą zdolność do wchodzenia w niekiedy ostry konflikt polityczny z pozostałymi partnerami europejskimi w obronie własnych żywotnych interesów. Była to nowa jakość w aktywności Warszawy na arenie międzynarodowej i wzbudziła naturalną niechęć tych, którym się sprzeciwiono. Jednocześnie zbudowała jednak także obraz Polski jako kraju, z którego poczynaniami (bez względu na to, jak się je ocenia) należy się liczyć. W społeczeństwach nowych państw członkowskich UE z naszego regionu (państwa bałtyckie, Rumunia) oraz wśród naszych sojuszników na Wschodzie (Ukraina, Gruzja) zdobyła zaś Polsce uznanie oparte na szacunku dla kraju, który w obronie interesów regionu potrafi silniejszym powiedzieć „nie”.

 

Tekst z książki Rzeczpospolita na arenie międzynarodowej. Idee i praktyczne dylematy polityki zagranicznej (Kraków-Warszawa 2010), pracy zbiorowej pod redakcją Jacka Kloczkowskiego i Tomasza Żukowskiego, zawierającej artykuły rozwijające tezy wystąpień z cyklu konferencji eksperckich, organizowanych przez Ośrodek Myśli Politycznej dla Kancelarii Prezydenta RP w latach 2008-2009.