Strona główna | Czytelnia | Publikacje | Informator | Zarejestruj się | Zaloguj | Odzyskiwanie hasła | English Version
OMP

Główne Menu

Nasi autorzy

Strony tematyczne

Sklep z książkami OMP

Darowizny na rzecz OMP

Księgarnie z książkami OMP
Lista księgarń - kliknij

Strona poświęcona Stanisławowi Estreicherowi
Stanisław Estreicher - Udoskonalenie ustawodawstwa
.: Data publikacji 30-Lis-1999 :: Odsłon: 1938 :: Recenzja :: Drukuj aktualną stronę :: Drukuj wszystko:.

w: O naprawę Rzeczypospolitej, Kraków 1922, s. 51-62

I.

Idea demokratyczna, stanowiąca podstawę wszystkich nowszych konstytucji, zrodziła się na tle niezadowolenia z rządów biurokracji, sprawowanych szablonowo, bez zrozumienia istotnych potrzeb społeczeństwa i bez znajomości faktycznych stosunków życia. Wychodzono z założenia, że dopuszczenie ludności do wykonywania władzy okaże się najlepszym lekarstwem na wszystkie niedomagania państwa biurokratycznego.

W wysokiej mierze istotnie tak się stało. System ludowładczy odpowiada niewątpliwie najlepiej warunkom nowożytnego życia, charakteryzującego się wysoką dojrzałością polityczną zamożniejszych warstw ludności oraz powolnym zbliżaniem się ku ich poziomowi warstw mniej zamożnych a zarazem mniej wykształconych. Postępująca niewątpliwie mimo wszystko edukacja społeczna mas pozwala też żywić nadzieję, że zasada ludowładztwa ma pod sobą silny grunt i że nie prędko przestanie być fundamentem ustroju wszystkich społeczeństw cywilizowanych.

Oparte na tej idei szczegółowe formy naszego politycznego życia doskonalą się istotnie coraz więcej, dalekie od skostnienia i od zatrzymania się na tym stopniu ewolucji, na którym opisał je Monteskiusz lub na który wydYwignęła je rewolucja francuska. Ta zdolnooć doskonalenia się, ta płynnooć, jaką okazuje w ostatnich stu latach życie polityczne Europy a nawet życie polityczne angielskie - pozornie tylko konserwatywne, w gruncie rzeczy skłonne do racjonalnych przemian - jest jedyną z rękojmi, że ustrój demokratyczny oswobodzi się w bliskiej przyszłości z wielu swoich braków i uchroni się tym samem od losu, grożącego ustrojom skostniałym: od nagłego upadku.

Postęp taki jest ogromnie potrzebny, bo nie można zamykać oczu na fakt, że ustrój demokratyczny posiada jeszcze poważne braki i że w porównaniu do swego poprzednika: systemu biurokratycznego zatracił niejedną dodatnią polityczną właociwooć. Najsłabszym, najbardziej potrzebującym doskonalenia okazał się on zwłaszcza na tym polu, które najwybitniejszy teoretyk jego, Rousseau, uważał za najważniejsze, - na polu ustawodawstwa; parlamenty, będące, zwłaszcza w krajach przodujących cywilizacją, doskonałym, organem dla kontroli administracji i dla uchwalania budżetu państwowego, przedstawiają nawet i tam pewne braki, o ile przychodzi im działać jako organa, mające stwarzać i uzupełniać istniejące ustawodawstwo.

Przyczynę tego łatwo zrozumieć. Posłowie do parlamentu nie są wybierani pod tym kątem widzenia, aby w skład jego weszli ludzie fachowi, doskonali prawnicy, znawcy stosunków życiowych - ale decydują o ich wyborze tego rodzaju przymioty, jak karność partyjna, ruchliwooć, zręcznooć agitacyjna, popularnooć u mas, silne i niewrażliwe nerwy podczas starania się o wybór, rozporządzanie orodkami propagandy - a na nieostatnim miejscu także i możliwooć poowięcenia całego swego życia i sił duchowych przykremu rzemiosłu politycznemu. Ciało zbiorowe, utworzone z takich żywiołów, woród których rzadko i przypadkiem tylko pojawia się talent legislacyjny, nie może też rodzić na każde zawołanie dobrych ustaw. Wymaga koniecznie pewnej pomocy, pewnego uzupełnienia dla tego celu.

Pomoc tę przy dzisiejszym systemie ma mu zapewnić współudział władzy wykonawczej w pierwszej fazie tworzenia znacznej części ustaw, tj. w przygotowywaniu ich projektów celem wniesienia ich następnie przez rząd do parlamentu. Istotnie znaczną częoć ustaw, i to zazwyczaj najważniejsze - przygotuje rząd, który powierza tę pracę urzędnikom-referentom, aby potem projekt, przez nich ułożony, przedestylować jeszcze przez aprobatę odpowiedniego ministra i uchwałę całej rady gabinetowej. Mała tylko częoć projektów ustawodawczych zjawia się w parlamencie jako owoc inicjatywy poselskiej.

Ale doowiadczenie uczy, że przyzwanie zawodowych urzędników do współdziałania przy układaniu większości projektów nie wystarcza jeszcze dla zagwarantowania, iż ustawy będą stały na dostatecznie wysokim poziomie. Nie ma żadnej rękojmi, że urzędnicy układający go będą w każdym wypadku znali dokładne wymagania życia, albo że będą znakomitymi prawnikami, obdarzonymi talentem legislacyjnym. Badanie projektu przez ministra fachowego, względnie na radzie ministrów, ogranicza się najczęściej do strony politycznej projektu, a pod innemi względami bywa prostą formalnością. Toteż nie dziw, że zarówno ustawy wychodzące z inicjatywy rządowej, układane najczęściej od t. zw. "zielonego stolika", jak i ustawy projektowane przez członków parlamentu, a więc przez zawodowych polityków, są wszędzie, gdzie tylko istnieje system parlamentarny, przedmiotem, ostrej krytyki kół prawniczych i narzekań społeczeństwa. Jeoli zao wszędzie gdzie indziej, to z pewnością w pierwszej linii w krajach państwowo-młodych, konsolidujących się dopiero i mających przed sobą bezbrzeżne zadania ustawodawcze w każdej dziedzinie, istnieje niebezpieczeństwo, iż rząd i parlament, pozostawione własnym siłom, nie potrafią tych zadań należycie opanować. Doowiadczenie ostatnich kilku lat, a pierwszych lat istnienia naszego państwa, stwierdza te obawy najzupełniej.

Ustawy sejmu polskiego - nie wyłączając samej konstytucji - bywają przygotowane i uchwalane w sposób niedbały i niepoprawny. Przede wszystkim razi ich forma, która dla praktyki życia jest z pewnością równie doniosłą, jak i materialna treoć ustawy. Otóż pod tym względem wystarczy wziąć do ręki głoony memoriał prawników lwowskich z r. 1920, wykazujący niesłychanie niski stan techniki ustawodawczej w ustawach naszego sejmu, ich sprzeczności, luki, omyłki; albo takie rozprawy, jak prof. Starzyńskiego "Błędne teksty konstytucji", lub prof. Jaworskiego "Uwagi prawnicze o projekcie konstytucji", - aby nabrać złego wyobrażenia o zdolnościach ustawodawczych rządu i parlamentu, pozostawionych samym sobie. Cóż dopiero mówić o rozporządzeniach, przygotowywanych przez ministerstwa jeszcze poopieszniej i jeszcze mniej troskliwie, aniżeli ustawy! A to samo można powiedzieć na temat już nie tylko prawniczej formy, ale i błędnej treoci wielu naszych ustaw szybko przygotowywanych - i pod wrażeniem chwili, pod wrażeniem tak potężnego, w ciałach zbiorowych "nastroju", przez sejm uchwalanych.

Niedomagania powyższe polskiego ustawodawstwa są zresztą powszechnie znane i silne w całym państwie przez obywateli odczuwane. Prawda na naszą obronę trzeba podnieoć, że najprzód stoją one w związku z tym bezprzykładnym w dziejach innych ludów chaosem, z jakiego się państwo nasze dopiero zwolna wyłania - a po wtóre, że nie tylko nasz polski, ale żaden inny czy to rząd, czy to parlament, gdyby o własnych siłach miały ustawodawczo działać, nie potrafiłyby rozwiązać tak trudnego zadania bez wielkich błędów. Są to okoliczności, tłumaczące niejedno, a do nich dopiero przybywa, jako trzecia przyczyna, fakt niższego u nas, niż wszędzie gdzie indziej na Zachodzie, stopnia wykształcenia mas, znajdujący swe odbicie w niższym może niż gdzie indziej poziomie naszego sejmu.

Ale wobec takiego zbiegu trzech przyczyn, tym słuszniejszym musi się chyba wydać postulat, aby wkroczono i w Polsce na drogę udoskonalenia systemu parlamentarnego, wprowadzając w życie orodki, zdolne (wedle doowiadczeń, poczynionych na Zachodzie) ułatwić sejmowi, aby uchwalał dobre ustawy, a rządowi aby ogłaszał dobre rozporządzenia.

II.

Jakaż jest zao najskuteczniejsza korrektywa przeciwko tak ważnemu niedomaganiu systemu parlamentarnego, jakiem jest niedoskonałe ustawodawstwo" Niedoskonałe, bądY to pod względem formy, bądY to także pod względem treoci.

Nie ulega wątpliwości, że pierwszym warunkiem, umożliwiającym powstanie dobrej ustawy (względnie rozporządzenia), jest dopuszczenie do głosu w pewnej fazie ich powstawania - a nawet zapewnienie przeważnego wpływu na genezę projektu - ludzi fachowych i dokładnie tę gałąY życia z praktyki znających, do której projekt się odnosi. Dopiero poddanie projektu takiej prawniczej i zawodowej rewizji wykazuje niemal zawsze, jak wiele w projekcie, przygotowanym czy to przez biurokrację, czy to przez zawodowego polityka, było błędów, albo niedokładności jak wiele szablonu. Jak wiele nieznajomości faktów, jak wiele nawet nieznajomości obowiązującego w innych dziedzinach prawa!

Od dłuższego czasu wchodzi też w zwyczaj w społeczeństwach cywilizowanych, iż projekty ważniejszych ustaw - a także ważniejszych rozporządzeń - bywają albo poddawane pod rozpatrzenie specjalnym ankietom, złożonym z prawników i fachowców w danym przedmiocie, albo nawet, że przygotowanie takich projektów powierza się nie referentom ministerialnym, ale specjalistom-znawcom.

Zwoływanie jednak ad hoc tego rodzaju ankiet jest - zwłaszcza w sprawach, mających zabarwienie polityczne - rzeczą bardzo trudną i do celu nie zawsze prowadzącą. (Dooć przypomnieć z naszych stosunków kwestię ankiety konstytucyjnej z lutego 1919 r., której praca zupełnie się zmarnowała). Dlatego też o wiele bardziej celowym może być utworzenie ciała stałego, złożonego ze znawców możliwie bezstronnych i trwale działających.

A nawet w naszej krótkiej fazie życia politycznego możemy już dwie takie próby udoskonalenia projektów ustawodawczych zanotować. Na tę właonie drogę weszła naprzód nasza ustawa z 3 czerwca 1919 (poz. 315 Dz. pr. p.), powołując do życia "Komisję Kodyfikacyjną" celem (jak mówi artykuł 2 ustawy): "przygotowania projektów jednolitego ustawodawstwa dla wszystkich ziem, w skład państwa wchodzących, a to w dziedzinie prawa cywilnego i karnego", oraz "dla przygotowania innych projektów ustawodawczych, które Komisja Kodyfikacyjna wypracuje bądY na skutek uchwały sejmu, bądY też w porozumieniu z ministerstwem sprawiedliwości".

Powołanie do życia Komisji Kodyfikacyjnej o tak rozległych zadaniach stanowi bardzo chlubną kartę w działalności naszego sejmu, wytycza bowiem trafnie kierunek drogi, na której można znaleYć zaradę przeciwko tym wszystkim niebezpieczeństwom, jakie przynosi ze sobą dla poziomu ustawodawstwa system parlamentarny. Co się tyczy ustaw "z dziedziny prawa cywilnego i karnego", cel powyższy Komisja niewątpliwie już spełnia. Natomiast zarówno jej skład, jak i ogrom prac, jakie na nią z tytułu głównego jej zadania spadają, wykluczają wprost możnooć, aby mogła skutecznie dopomóc parlamentowi w dziedzinie szerszej, poza kodyfikacje sądowe sięgającej. Dlatego też użyłem powyżej wyrażenia, iż ustawa z 3 czerwca 1919 wytycza tylko kierunek drogi, na której należy szukać zaradzenia pewnym brakom parlamentaryzmu, ale trudności radykalnie nie rozwiązuje.

To samo odnosi się do drugiej, o dwa miesiące póYniejszej próby, podjętej przez nasz sejm, aby swą działalnooć w dziedzinie ustawodawstwa udoskonalić. Mam tu na myoli zamiar wyzyskania pomocy innego organu, stworzonego ustawą z 31 lipca 1919, a mianowicie "Prokuratorji Generalnej" Rzplitej polskiej, dla której w art. 2 punkt 6 zastrzeżono możnooć "opiniowania na życzenie rady ministrów lub poszczególnych ministerstw projektów ustaw i ogólnych rozporządzeń centralnych władz państwowych ze stanowiska ogólnoprawnego, organizacyjnego i techniki ustawodawczej". Władza ta, przeciążona innymi zadaniami i nie posiadająca składu dostosowanego do potrzeb ustawodawstwa, nie jest istotnie w stanie oddać rządowi i parlamentowi tych usług, jakich one dla podniesienia poziomu ustawodawstwa niezbędnie potrzebują.

Niemniej obie te ustawy są ważnym objawem odczuwanego przez nasz sejm braku, a kierunek przez nie wskazany - to jest poddawanie każdego projektu pod rozpoznanie ciał fachowych, zanim ten projekt do parlamentu wpłynie - jest istotnie najlepszą korrektywą, od wielu lat wypróbowaną już gdzie indziej i skrystalizowaną w organach, noszących zazwyczaj nazwę t. zw. "Rady Stanu". Należy też wyrazić zdziwienie, że konstytucja nasza z 17 marca powyższego kierunku rozwoju, wskazanego w ustawach z dnia 3 czerwca i 31 lipca 1919 roku, nie uwzględniła i nie powołała do życia stałego ciała opiniodawczego dla celów podniesienia poziomu naszych ustaw i rozporządzeń.

Jak doowiadczenie okazuje, najskuteczniej i najlepiej starały się bowiem wprowadzić do działu ustawodawstwa pewien wysoki poziom te państwa, które - z Francją na czele - utworzyły przy boku rządu i parlamentu stały organ pomocniczy, mający za zadanie (bądY to wyłącznie, bądY to obok innych przydzielonych mu zadań) przygotowywać lub rozpatrywać wszystkie projekty, przedkładane przez rząd parlamentowi do uchwały, a także i projekty rozporządzeń, mających być wydanemi przez rząd. Organ taki (istniejący już dawniej w wielu państwach absolutnych przy boku monarchy, obdarzonego nieograniczoną władzą ustawodawczą) rozwinął się w wieku XIX najlepiej we Francji, powołany tam do życia przez Napoleona w latach 1799 i 1800, zreorganizowany w pół wieku póYniej przez Napoleona III, a utrzymany i udoskonalony na nowej podstawie przez ustawodawstwo trzeciej republiki (1872-79). Ów organ pomocnicy ustawodawczy nazwano ze Francji Conseil d'Etat, co przetłumaczono fałszywie u nas jako Radę Stanu, zamiast Rady Państwa, tak samo zresztą, jak mówimy błędnie o trybunale stanu, o zbrodniach i więzieniach stanu, racji stanu etc. Niezależnie od Francji rozwinęło dawniej podobny organ kilka innych państw europejskich, choć nigdzie nie osiągnął on tego znaczenia, co we Francji (Anglja, Austrja). Na wzór francuski utworzono zao "Radę Stanu" w wieku XIX w kilku mniejszych państwach (np. Bawarja); między innymi istniała ona w latach 1807-1867 w Księstwie Warszawskim i Królestwie Kongresowym, urządzona dooć podobnie jak francuska.

Francuska "Rada Stanu" otrzymała od Napoleona i utrzymała do dzisiaj dnia bardzo szerokie zadania - jest przecież i dzisiaj na podstawie ustawy z r. 1872 nie tylko ciałem, wydającym opinie o projektach ustaw i rozporządzeń, ale rozstrzyga w charakterze trybunału rekursy i zażalenia nieważności w sprawach administracyjnych. To drugie jej zadanie jest jednak w większości innych państw zbędne, o ile utworzyły one specjalne trybunały administracyjne, będące, jak wiadomo, jedną z najcenniejszych i najchlubniejszych zdobyczy państwa praworządnego, tak, jak się ono ukształtowało w ciągu XIX wieku. Połączenie funkcji sądowo-administracyjnej i ustawodawczo-opiniodawczej, istniejące we Francji, nie jest zresztą ani rzeczą konieczną, ani nawet pożądaną. We Francji tłumaczy się ono historyczną tradycją - gdzie tradycja jednak nie działa, stosowniej jest może dla tak specjalnego celu i specjalnych kwalifikacji wymagającego zadania, jak rozstrzyganie sporów administracyjnych, wytworzyć osobny organ, z osób biegłych w tym specjalnym kierunku życia państwowego złożony.

III.

O wkroczeniu na tę drogę myolały już, jak zaznaczyłem, wspomniane wyżej ustawy (jedna o Komisji Kodyfikacyjnej, druga o Prokuratorii Państwa) - ale obie uczyniły to nieomiało i w sposób niepraktyczny. Na drodze prowadzącej do stworzenia pomocniczego, ustawodawczego organu należałoby też pójoć omiało dalej i stworzyć u nas stały organ na podobieństwo francuskiej "Rady Stanu" w ogóle dla przygotowywania projektów, względnie dla wydawania opinii o projektach wszelkich ustaw i rozporządzeń, jakie czy to mają być uchwalone, czy to przez rząd wydane.

Polska "Rada Stanu" - o ile by ta nazwa, właociwie błędna, ale mająca za sobą u nas tradycję lat szeoćdziesięciu (1807-1867) się przyjęła - powinna by więc otrzymać następujące kompetencje:

a) Wydawanie opinii o projektach ustawodawczych, jakie rząd zamierza wnieoć do sejmu;

b) Wydawanie opinii o projektach ustaw, przedstawionych sejmowi przez jego członków (senat nie ma, jak wiadomo, wedle art. 10 konstytucji inicjatywy ustawodawczej);

c) Wydawanie opinii o projektach rozporządzeń władz rządowych;

d) Wydawanie opinii o projektach ustawowych, wniesionych do ciał ustawodawczych terytorialnych, w przypadkach, w których bądY to konstytucja (art. 3), bądY to inne ustawy legislatywę im przyznają (np. autonomia Oląska),

e) Opracowywanie projektów ustaw lub rozporządzeń, o ile jej to rada gabinetowa albo sejm zleci;

Tak pojęta kompetencja "Rady Stanu" nie stałaby w żadnej kolizji z konstytucją, pomimo, że konstytucja o stworzeniu "Rady Stanu" nie pomyolała, podobnie zresztą, jak nie wspomina ona o istnieniu Komisji Kodyfikacyjnej. Zmiana konstytucji byłaby potrzebną tylko w tym wypadku, gdyby przedłożenie Radzie projektu ustawy, względnie rozporządzenia, do zaopiniowania miało być jednym z czynników koniecznych dla ich ważności. Jeżeli tego nie zażądamy i nie zwiążemy ani rządu, ani parlamentu pod tym względem, to tym samem odpada potrzeba uzupełnienia konstytucji i Rada Stanu mogłaby być stworzona prostą ustawą.

Należałoby natomiast uniknąć tego błędu, jaki popełnia obecna konstytucja pruska, stwarzając "radę państwa" (Staatsrath) w charakterze przedstawicielstwa prowincji, a więc z elementów politycznych. Stało to się podstawą do dążenia, aby "Staatsrath" przemienił się w rodzaju senatu, w którym ocierają się stronnictwa i czynił konkurencję izbie poselskiej. Obecny konflikt konstytucyjny, jaki od roku wywiązał się w Prusach między rządem a "radą państwa" i dał pochop do powstania osobnej literatury politycznej, wyowietlającej właociwą funkcję rad stanu (np. memoriał prof. Stier Somlo) - jest jaskrawym przykładem, że w interesie moralnej powagi i zgodnego z parlamentem funkcjonowania Rady Stanu należy z całą stanowczością odsunąć myol przemieniania jej na ciało polityczne. Inaczej łatwo przychodzi do tarć i zmniejszenia jej autorytetu, jako ciała w walce słabszego.

Nie powinno też być kolizji między tak pojętą kompetencją Rady Stanu a Komisją Kodyfikacyjną, ciałem przejociowym, której głównym - a jak dotąd jedynym - zadaniem jest przygotowanie projektów kodyfikacyjnych z zakresu prawa cywilnego i karnego, a więc ustaw, wyczerpujących pewną większą dziedzinę prawa sądowego. Po spełnieniu tego zadania, tj. po ułożeniu jednolitych dla całej Polski kodyfikacji sądowych, zadanie Komisji Kodyfikacyjnej będzie i tak wyczerpane - ale nawet w trakcie jej funkcjonowania podział pracy między obu organami byłby bardzo wyraYny i obawa o spór kompetencyjny byłaby chyba płonną.

Rada Stanu, jeoliby miała odpowiedzieć powyższym zadaniom, musiałaby się składać z fachowych prawników ("radcy stanu"), gdyż właonie pierwszym jej celem byłoby to, aby projekty i rozporządzenia, wychodzące w Polsce, były pod względem techniki jurydycznej równie doskonale, jak są np. we Francji. Tylko ludzie, fachowo całooć ustawodawstwa w pewnej dziedzinie znający i w sztuce legislacji zawodowo biegli, mogą wskazać błędy, jakie popełnia minister czy przypadkowy referent ministerialny (nie zawsze nawet prawnikiem będący), układając projekt ustawy albo wydając rozporządzenie, - oraz jakie popełnia polityk sejmowy, występując z pewną inicjatywą.

Aby jednak nie tylko forma, ale i treoć ustawy została przez Radę Stanu należycie zbadaną i zaopiniowaną, należałoby dozwolić jej w razach ważniejszych lub wątpliwych posługiwać się pomocą ankiet; mogłaby powoływać do nich znawców tego przedmiotu, do którego pewien projekt się odnosi (np. znawców szkolnictwa przy ustawach i rozporządzeniach szkolnych, lub znawców w zakresie zdrowotności przy ustawach i rozporządzeniach sanitarnych itp.).

Rada Stanu musiałaby się dzielić dla łatwiejszego funkcjonowania na kilka sekcji, załatwiających samodzielnie projekty o mniejszej doniosłości, podczas gdy obrady i uchwały plenarne zarezerwowane byłyby tylko dla ustaw najważniejszych, tj. dla tych co do których rząd, względnie sejm, zażądałyby uchwały plenum Rady. Bliższe okreolenie, jakby te sekcje wyglądały, należałoby może pozostawić nie ustawie, stwarzającej Radę Stanu, ale regulaminowi, bardziej elastycznemu i do doowiadczenia dającemu się dostosować. Co najmniej musiałyby istnieć dwie sekcje: 1) dla działu sądowego, 2) dla działu politycznego i administracyjnego. Ale zapewne byłby wskazany podział bardziej szczegółowy.

Jako organ opiniodawczy rządu i sejmu, musiałaby Rada Stanu być podporządkowaną jednemu z ministerstw, które by za jej działalnooć ponosiło konstytucyjną odpowiedzialnooć. Najtrafniej byłoby podporządkować ją prezydentowi gabinetu, skoro jej działalnooć obejmowałaby wszystkie resorty ministerialne. Minister odpowiedzialny za Radę Stanu byłby jej nominalnym przewodniczącym; nie mógłby jednak wydawać Radzie wskazówek i poleceń, dotyczących treoci jej działania. Niezawisłooć radców stanu musiałaby być ustawowo zawarowaną podobnie, jak sędziowska.

Faktycznym przewodniczącym Rady Stanu powinien być też wiceprezydent, nominowany stale i kierujący tokiem jej czynności. Do jego obowiązków należałoby w pierwszym rzędzie pilnować, aby projekty rządowe i sejmowe, oddane Radzie Stanu do zaopiniowania, względnie wypracowania, zostały załatwione w terminie z góry przepisanym. Leżałaby w tym rękojmia, że instytucja Rady Stanu nie przyczyni się w żadnym razie do przewlekłości toku ustawodawczego. Wprost nawet przeciwnie: zarówno co do projektów rządowych, jak i sejmowych, fakt skrupulatnego uprzedniego zbadania ich co do formy i treoci przez ciało tak kompetentne, jak Rada Stanu, wpłynąłby tylko na przyspieszenie toku. Znaczną częoć mozolnych i długotrwałych prac przedwstępnych zastępowałaby teraz praca Rady Stanu. Sejm otrzymywałby projekty dojrzałe, przemyolane i ociole sformułowane. O ileżby to ułatwiło i skróciło obrady na komisjach i na plenum sejmowym! To samo dotyczy ułatwienia pracy dla rady gabinetowej, która przecież do badania szczegółów w projektach, przedstawianych jej przez poszczególne ministerstwa, zupełnie się nie nadaje i zatwierdza czy to projekty ustaw, czy to rozporządzenia po bardzo powierzchownym rozpatrzeniu, zwykle nawet bez badania treoci i formy. - W obradach Rady Stanu oprócz jej członków powinien by uczestniczyć przedstawiciel rządu, delegowany w miarę tego, o sprawy którego ministerstwa przy danym projekcie głównie chodzi. Rząd musiałby też mieć prawo wglądu w protokoły obrad Rady Stanu, tak, aby mógł zapoznać się z motywami głosowania oraz z wotami mniejszości. W ten sposób byłby podkreolony tym silniej moment, że Rada Stanu jest tylko organem pomocniczym i opiniodawczym.

IV.

Tak skonstruowany i taką kompetencją wyposażony organ mógłby się znakomicie przyczynić do ułatwienia prac ustawodawczych, odciążając zarówno rząd, jak i sejm w wielu zadaniach, a w niczym nie umniejszając dotychczasowych ich prerogatyw ustawodawczych. Wszelka nieufnooć pod tym względem - gdyby żywiona była przez sejm - byłaby nie na miejscu. Funkcjonowanie francuskiej Rady Stanu, posiadającej dużo szersze atrybucje, aniżeli projektowane tutaj, nie zmniejsza ani na włos supremacji, jaką we Francji posiada od lat pięćdziesięciu parlament ponad wszelkimi innymi organami zwierzchnictwa narodowego. A natomiast jest tam ono postawą znakomitej ustawodawczej działalności parlamentu, dzięki której każda ustawa francuska stoi na wysokim poziomie co do przemyolenia treoci i co do precyzji formy. Wprost przeciwnie, jak dotąd u nas. Toteż nie jest żadnym paradoksem twierdzenie, że Rada Stanu nie umniejsza, ale niesłychanie zwiększa autorytet, jaki parlament w społeczeństwie posiadać winien.

Stworzenie Rady Stanu przyczyniłoby się niewątpliwie w wysokim stopniu do naprawy naszego ustawodawstwa. Parlament nasz będący mikrokosmem całego społeczeństwa, będzie jeszcze bardzo długi czas maszyną niewyrobioną, nieprecyzyjną, niedokładnie funkcjonującą. O szybkim podniesieniu się jego poziomu niema mowy, a nadzieje żywione pod tym względem - przy panowaniu dzisiejszej proporcjonalnej, wadliwej ordynacji wyborczej - są iluzją. Jak długo ta ordynacja istnieje, poprawa jego ustawodawczej działalności może nastąpić tylko przez to, że otrzyma on obok siebie organizację pomocniczą. Będą z tym połączone niewątpliwie znaczne koszta - (radców stanu musi być przecież kilkudziesięciu) - ale opłacą się one z nawiązką wyższą doskonałością ustawodawstwa. Złe ustawy należą bowiem do bardzo kosztowych eksperymentów! Zresztą należy uwzględnić, że utworzenie Rady Stanu zmniejszyłoby agendy ministerstw i pozwoliłoby zwinąć niejedną posadę, której dzierżyciel poowięca obecnie swój czas dla wygotowywania projektów rządowych - i o to często, jak doowiadczenie pokazuje bez dostatecznie pomyolnego skutku[1]).


[1]) Myol rozwiniętą powyżej rzuciłem w nr 171 Czasu z 29 VII 1921 r. W lutym 1922 przesłało "Towarzystwo Kresów wschodnich" w Warszawie projekt ustawy, opracowany przez p. E. Starczewskiego, dotyczącej powołania do życia Rady Stanu. Projekt ten, zarówno co do kompetencji, jak co do składu Rady Stanu, różni się od zapatrywań bronionych powyżej. Nie przeprowadzam z nim polemiki ze względu, że projekt p. Starczewskiego, niewątpliwie bardzo zasługujący na uwagę, rozesłany został tylko rękopiomiennie.

.: Powrót do działu Strony tematyczne :: Powrót do spisu działów :.

 
Wygląd strony oparty systemie tematów AutoTheme
Strona wygenerowana w czasie 0,215195 sekund(y)