w: O naprawę Rzeczypospolitej, Kraków 1922, s.
51-62
I.
Idea demokratyczna, stanowiąca podstawę wszystkich nowszych
konstytucji, zrodziła się na tle niezadowolenia z rządów biurokracji,
sprawowanych szablonowo, bez zrozumienia istotnych potrzeb społeczeństwa
i bez znajomości faktycznych stosunków życia. Wychodzono z założenia,
że dopuszczenie ludności do wykonywania władzy okaże się najlepszym
lekarstwem na wszystkie niedomagania państwa biurokratycznego.
W wysokiej mierze istotnie tak się stało. System ludowładczy
odpowiada niewątpliwie najlepiej warunkom nowożytnego życia, charakteryzującego
się wysoką dojrzałością polityczną zamożniejszych warstw ludności oraz
powolnym zbliżaniem się ku ich poziomowi warstw mniej zamożnych a zarazem
mniej wykształconych. Postępująca niewątpliwie mimo wszystko edukacja
społeczna mas pozwala też żywić nadzieję, że zasada ludowładztwa ma
pod sobą silny grunt i że nie prędko przestanie być fundamentem ustroju
wszystkich społeczeństw cywilizowanych.
Oparte na tej idei szczegółowe formy naszego politycznego
życia doskonalą się istotnie coraz więcej, dalekie od skostnienia i
od zatrzymania się na tym stopniu ewolucji, na którym opisał je Monteskiusz
lub na który wydYwignęła je rewolucja francuska. Ta zdolnooć doskonalenia
się, ta płynnooć, jaką okazuje w ostatnich stu latach życie polityczne
Europy a nawet życie polityczne angielskie - pozornie tylko konserwatywne,
w gruncie rzeczy skłonne do racjonalnych przemian - jest jedyną z rękojmi,
że ustrój demokratyczny oswobodzi się w bliskiej przyszłości z wielu
swoich braków i uchroni się tym samem od losu, grożącego ustrojom skostniałym:
od nagłego upadku.
Postęp taki jest ogromnie potrzebny, bo nie można zamykać
oczu na fakt, że ustrój demokratyczny posiada jeszcze poważne braki
i że w porównaniu do swego poprzednika: systemu biurokratycznego zatracił
niejedną dodatnią polityczną właociwooć. Najsłabszym, najbardziej potrzebującym
doskonalenia okazał się on zwłaszcza na tym polu, które najwybitniejszy
teoretyk jego, Rousseau, uważał za najważniejsze, - na polu ustawodawstwa;
parlamenty, będące, zwłaszcza w krajach przodujących cywilizacją, doskonałym,
organem dla kontroli administracji i dla uchwalania budżetu państwowego,
przedstawiają nawet i tam pewne braki, o ile przychodzi im działać jako
organa, mające stwarzać i uzupełniać istniejące ustawodawstwo.
Przyczynę tego łatwo zrozumieć. Posłowie do parlamentu nie
są wybierani pod tym kątem widzenia, aby w skład jego weszli ludzie
fachowi, doskonali prawnicy, znawcy stosunków życiowych - ale decydują
o ich wyborze tego rodzaju przymioty, jak karność partyjna, ruchliwooć,
zręcznooć agitacyjna, popularnooć u mas, silne i niewrażliwe nerwy podczas
starania się o wybór, rozporządzanie orodkami propagandy - a na nieostatnim
miejscu także i możliwooć poowięcenia całego swego życia i sił duchowych
przykremu rzemiosłu politycznemu. Ciało zbiorowe, utworzone z takich
żywiołów, woród których rzadko i przypadkiem tylko pojawia się talent
legislacyjny, nie może też rodzić na każde zawołanie dobrych ustaw.
Wymaga koniecznie pewnej pomocy, pewnego uzupełnienia dla tego celu.
Pomoc tę przy dzisiejszym systemie ma mu zapewnić współudział
władzy wykonawczej w pierwszej fazie tworzenia znacznej części ustaw,
tj. w przygotowywaniu ich projektów celem wniesienia ich następnie przez
rząd do parlamentu. Istotnie znaczną częoć ustaw, i to zazwyczaj najważniejsze
- przygotuje rząd, który powierza tę pracę urzędnikom-referentom,
aby potem projekt, przez nich ułożony, przedestylować jeszcze przez
aprobatę odpowiedniego ministra i uchwałę całej rady gabinetowej. Mała
tylko częoć projektów ustawodawczych zjawia się w parlamencie jako owoc
inicjatywy poselskiej.
Ale doowiadczenie uczy, że przyzwanie zawodowych urzędników
do współdziałania przy układaniu większości projektów nie wystarcza
jeszcze dla zagwarantowania, iż ustawy będą stały na dostatecznie wysokim
poziomie. Nie ma żadnej rękojmi, że urzędnicy układający go będą w każdym
wypadku znali dokładne wymagania życia, albo że będą znakomitymi prawnikami,
obdarzonymi talentem legislacyjnym. Badanie projektu przez ministra
fachowego, względnie na radzie ministrów, ogranicza się najczęściej
do strony politycznej projektu, a pod innemi względami bywa prostą formalnością.
Toteż nie dziw, że zarówno ustawy wychodzące z inicjatywy rządowej,
układane najczęściej od t. zw. "zielonego stolika", jak i ustawy projektowane przez członków parlamentu, a więc przez zawodowych
polityków, są wszędzie, gdzie tylko istnieje system parlamentarny, przedmiotem,
ostrej krytyki kół prawniczych i narzekań społeczeństwa. Jeoli zao wszędzie
gdzie indziej, to z pewnością w pierwszej linii w krajach państwowo-młodych,
konsolidujących się dopiero i mających przed sobą bezbrzeżne zadania
ustawodawcze w każdej dziedzinie, istnieje niebezpieczeństwo, iż rząd
i parlament, pozostawione własnym siłom, nie potrafią tych zadań należycie
opanować. Doowiadczenie ostatnich kilku lat, a pierwszych lat istnienia
naszego państwa, stwierdza te obawy najzupełniej.
Ustawy sejmu polskiego - nie wyłączając samej konstytucji
- bywają przygotowane i uchwalane w sposób niedbały i niepoprawny. Przede
wszystkim razi ich forma, która dla praktyki życia jest z pewnością
równie doniosłą, jak i materialna treoć ustawy. Otóż pod tym względem
wystarczy wziąć do ręki głoony memoriał prawników lwowskich z r. 1920,
wykazujący niesłychanie niski stan techniki ustawodawczej w ustawach
naszego sejmu, ich sprzeczności, luki, omyłki; albo takie rozprawy,
jak prof. Starzyńskiego "Błędne teksty konstytucji", lub prof. Jaworskiego "Uwagi prawnicze o projekcie konstytucji", - aby nabrać
złego wyobrażenia o zdolnościach ustawodawczych rządu i parlamentu,
pozostawionych samym sobie. Cóż dopiero mówić o rozporządzeniach, przygotowywanych przez ministerstwa jeszcze poopieszniej
i jeszcze mniej troskliwie, aniżeli ustawy! A to samo można powiedzieć
na temat już nie tylko prawniczej formy, ale i błędnej treoci wielu
naszych ustaw szybko przygotowywanych - i pod wrażeniem chwili, pod
wrażeniem tak potężnego, w ciałach zbiorowych "nastroju", przez sejm uchwalanych.
Niedomagania powyższe polskiego ustawodawstwa są zresztą
powszechnie znane i silne w całym państwie przez obywateli odczuwane.
Prawda na naszą obronę trzeba podnieoć, że najprzód stoją one w związku
z tym bezprzykładnym w dziejach innych ludów chaosem, z jakiego się
państwo nasze dopiero zwolna wyłania - a po wtóre, że nie tylko nasz
polski, ale żaden inny czy to rząd, czy to parlament, gdyby o własnych
siłach miały ustawodawczo działać, nie potrafiłyby rozwiązać tak trudnego
zadania bez wielkich błędów. Są to okoliczności, tłumaczące niejedno,
a do nich dopiero przybywa, jako trzecia przyczyna, fakt niższego u
nas, niż wszędzie gdzie indziej na Zachodzie, stopnia wykształcenia
mas, znajdujący swe odbicie w niższym może niż gdzie indziej poziomie
naszego sejmu.
Ale wobec takiego zbiegu trzech przyczyn, tym słuszniejszym
musi się chyba wydać postulat, aby wkroczono i w Polsce na drogę udoskonalenia
systemu parlamentarnego, wprowadzając w życie orodki, zdolne (wedle
doowiadczeń, poczynionych na Zachodzie) ułatwić sejmowi, aby uchwalał
dobre ustawy, a rządowi aby ogłaszał dobre rozporządzenia.
II.
Jakaż jest zao najskuteczniejsza korrektywa przeciwko tak
ważnemu niedomaganiu systemu parlamentarnego, jakiem jest niedoskonałe
ustawodawstwo" Niedoskonałe, bądY to pod względem formy, bądY to także
pod względem treoci.
Nie ulega wątpliwości, że pierwszym warunkiem, umożliwiającym
powstanie dobrej ustawy (względnie rozporządzenia), jest dopuszczenie
do głosu w pewnej fazie ich powstawania - a nawet zapewnienie przeważnego
wpływu na genezę projektu - ludzi fachowych i dokładnie tę gałąY życia
z praktyki znających, do której projekt się odnosi. Dopiero poddanie
projektu takiej prawniczej i zawodowej rewizji wykazuje niemal zawsze,
jak wiele w projekcie, przygotowanym czy to przez biurokrację, czy to
przez zawodowego polityka, było błędów, albo niedokładności jak wiele
szablonu. Jak wiele nieznajomości faktów, jak wiele nawet nieznajomości
obowiązującego w innych dziedzinach prawa!
Od dłuższego czasu wchodzi też w zwyczaj w społeczeństwach
cywilizowanych, iż projekty ważniejszych ustaw - a także ważniejszych
rozporządzeń - bywają albo poddawane pod rozpatrzenie specjalnym ankietom,
złożonym z prawników i fachowców w danym przedmiocie, albo nawet, że
przygotowanie takich projektów powierza się nie referentom ministerialnym,
ale specjalistom-znawcom.
Zwoływanie jednak ad hoc tego rodzaju ankiet jest
- zwłaszcza w sprawach, mających zabarwienie polityczne - rzeczą bardzo
trudną i do celu nie zawsze prowadzącą. (Dooć przypomnieć z naszych
stosunków kwestię ankiety konstytucyjnej z lutego 1919 r., której
praca zupełnie się zmarnowała). Dlatego też o wiele bardziej celowym
może być utworzenie ciała stałego, złożonego ze znawców możliwie bezstronnych
i trwale działających.
A nawet w naszej krótkiej fazie życia politycznego możemy
już dwie takie próby udoskonalenia projektów ustawodawczych zanotować.
Na tę właonie drogę weszła naprzód nasza ustawa z 3 czerwca 1919
(poz. 315 Dz. pr. p.), powołując do życia "Komisję Kodyfikacyjną" celem (jak mówi artykuł 2 ustawy):
"przygotowania projektów jednolitego ustawodawstwa
dla wszystkich ziem, w skład państwa wchodzących, a to w dziedzinie
prawa cywilnego i karnego", oraz "dla przygotowania innych projektów ustawodawczych, które Komisja Kodyfikacyjna
wypracuje bądY na skutek uchwały sejmu, bądY też w porozumieniu z ministerstwem
sprawiedliwości".
Powołanie do życia Komisji Kodyfikacyjnej o tak rozległych
zadaniach stanowi bardzo chlubną kartę w działalności naszego sejmu,
wytycza bowiem trafnie kierunek drogi, na której można znaleYć zaradę
przeciwko tym wszystkim niebezpieczeństwom, jakie przynosi ze sobą dla
poziomu ustawodawstwa system parlamentarny. Co się tyczy ustaw "z dziedziny prawa cywilnego i karnego", cel powyższy
Komisja niewątpliwie już spełnia. Natomiast zarówno jej skład, jak i
ogrom prac, jakie na nią z tytułu głównego jej zadania spadają, wykluczają
wprost możnooć, aby mogła skutecznie dopomóc parlamentowi w dziedzinie
szerszej, poza kodyfikacje sądowe sięgającej. Dlatego też użyłem powyżej
wyrażenia, iż ustawa z 3 czerwca 1919 wytycza tylko kierunek
drogi, na której należy szukać zaradzenia pewnym brakom parlamentaryzmu,
ale trudności radykalnie nie rozwiązuje.
To samo odnosi się do drugiej, o dwa miesiące póYniejszej
próby, podjętej przez nasz sejm, aby swą działalnooć w dziedzinie ustawodawstwa
udoskonalić. Mam tu na myoli zamiar wyzyskania pomocy innego organu,
stworzonego ustawą z 31 lipca 1919, a mianowicie "Prokuratorji Generalnej" Rzplitej polskiej, dla której w
art. 2 punkt 6 zastrzeżono możnooć "opiniowania na życzenie rady ministrów
lub poszczególnych ministerstw projektów ustaw i ogólnych rozporządzeń
centralnych władz państwowych ze stanowiska ogólnoprawnego, organizacyjnego
i techniki ustawodawczej". Władza ta, przeciążona innymi zadaniami
i nie posiadająca składu dostosowanego do potrzeb ustawodawstwa, nie
jest istotnie w stanie oddać rządowi i parlamentowi tych usług, jakich
one dla podniesienia poziomu ustawodawstwa niezbędnie potrzebują.
Niemniej obie te ustawy są ważnym objawem odczuwanego przez
nasz sejm braku, a kierunek przez nie wskazany - to jest poddawanie
każdego projektu pod rozpoznanie ciał fachowych, zanim ten projekt do
parlamentu wpłynie - jest istotnie najlepszą korrektywą, od wielu lat
wypróbowaną już gdzie indziej i skrystalizowaną w organach, noszących
zazwyczaj nazwę t. zw. "Rady Stanu". Należy też wyrazić zdziwienie, że konstytucja nasza z 17 marca
powyższego kierunku rozwoju, wskazanego w ustawach z dnia 3 czerwca
i 31 lipca 1919 roku, nie uwzględniła i nie powołała do życia
stałego ciała opiniodawczego dla celów podniesienia poziomu naszych
ustaw i rozporządzeń.
Jak doowiadczenie okazuje, najskuteczniej i najlepiej starały
się bowiem wprowadzić do działu ustawodawstwa pewien wysoki poziom te
państwa, które - z Francją na czele - utworzyły przy boku rządu i parlamentu
stały organ pomocniczy, mający za zadanie (bądY to wyłącznie, bądY to
obok innych przydzielonych mu zadań) przygotowywać lub rozpatrywać wszystkie
projekty, przedkładane przez rząd parlamentowi do uchwały, a także i
projekty rozporządzeń, mających być wydanemi przez
rząd. Organ taki (istniejący już dawniej w wielu państwach absolutnych
przy boku monarchy, obdarzonego nieograniczoną władzą ustawodawczą)
rozwinął się w wieku XIX najlepiej we Francji, powołany tam do życia
przez Napoleona w latach 1799 i 1800, zreorganizowany w pół wieku póYniej
przez Napoleona III, a utrzymany i udoskonalony na nowej podstawie
przez ustawodawstwo trzeciej republiki (1872-79). Ów organ pomocnicy
ustawodawczy nazwano ze Francji Conseil d'Etat, co przetłumaczono
fałszywie u nas jako Radę Stanu, zamiast Rady Państwa, tak samo zresztą,
jak mówimy błędnie o trybunale stanu, o zbrodniach i więzieniach stanu,
racji stanu etc. Niezależnie od Francji rozwinęło dawniej podobny organ
kilka innych państw europejskich, choć nigdzie nie osiągnął on tego
znaczenia, co we Francji (Anglja, Austrja). Na wzór francuski utworzono
zao "Radę Stanu" w wieku XIX w kilku mniejszych państwach
(np. Bawarja); między innymi istniała ona w latach 1807-1867
w Księstwie Warszawskim i Królestwie Kongresowym, urządzona dooć podobnie
jak francuska.
Francuska "Rada Stanu" otrzymała od Napoleona i utrzymała do dzisiaj dnia bardzo szerokie zadania
- jest przecież i dzisiaj na podstawie ustawy z r. 1872 nie tylko
ciałem, wydającym opinie o projektach ustaw i rozporządzeń, ale rozstrzyga
w charakterze trybunału rekursy i zażalenia nieważności w sprawach administracyjnych.
To drugie jej zadanie jest jednak w większości innych państw zbędne,
o ile utworzyły one specjalne trybunały administracyjne, będące, jak
wiadomo, jedną z najcenniejszych i najchlubniejszych zdobyczy państwa
praworządnego, tak, jak się ono ukształtowało w ciągu XIX wieku.
Połączenie funkcji sądowo-administracyjnej i ustawodawczo-opiniodawczej,
istniejące we Francji, nie jest zresztą ani rzeczą konieczną, ani nawet
pożądaną. We Francji tłumaczy się ono historyczną tradycją - gdzie tradycja
jednak nie działa, stosowniej jest może dla tak specjalnego celu i specjalnych
kwalifikacji wymagającego zadania, jak rozstrzyganie sporów administracyjnych,
wytworzyć osobny organ, z osób biegłych w tym specjalnym kierunku życia
państwowego złożony.
III.
O wkroczeniu na tę drogę myolały już, jak zaznaczyłem, wspomniane
wyżej ustawy (jedna o Komisji Kodyfikacyjnej, druga o Prokuratorii Państwa)
- ale obie uczyniły to nieomiało i w sposób niepraktyczny. Na drodze
prowadzącej do stworzenia pomocniczego, ustawodawczego organu należałoby
też pójoć omiało dalej i stworzyć u nas stały organ na podobieństwo
francuskiej "Rady Stanu" w ogóle dla przygotowywania projektów, względnie dla wydawania opinii
o projektach wszelkich ustaw i rozporządzeń, jakie czy to mają być uchwalone,
czy to przez rząd wydane.
Polska "Rada Stanu" - o ile by ta nazwa, właociwie błędna, ale mająca za sobą u nas tradycję
lat szeoćdziesięciu (1807-1867) się przyjęła - powinna by więc
otrzymać następujące kompetencje:
a) Wydawanie opinii o projektach ustawodawczych,
jakie rząd zamierza wnieoć do sejmu;
b) Wydawanie opinii o projektach ustaw,
przedstawionych sejmowi przez jego członków (senat nie ma, jak wiadomo,
wedle art. 10 konstytucji inicjatywy ustawodawczej);
c) Wydawanie opinii o projektach rozporządzeń
władz rządowych;
d) Wydawanie opinii o projektach ustawowych,
wniesionych do ciał ustawodawczych terytorialnych, w przypadkach, w
których bądY to konstytucja (art. 3), bądY to inne ustawy legislatywę
im przyznają (np. autonomia Oląska),
e) Opracowywanie projektów ustaw lub
rozporządzeń, o ile jej to rada gabinetowa albo sejm zleci;
Tak pojęta kompetencja "Rady Stanu" nie stałaby w żadnej kolizji z konstytucją,
pomimo, że konstytucja o stworzeniu "Rady Stanu" nie pomyolała, podobnie zresztą, jak nie wspomina ona o istnieniu Komisji
Kodyfikacyjnej. Zmiana konstytucji byłaby potrzebną tylko w tym wypadku,
gdyby przedłożenie Radzie projektu ustawy, względnie rozporządzenia,
do zaopiniowania miało być jednym z czynników koniecznych dla ich ważności.
Jeżeli tego nie zażądamy i nie zwiążemy ani rządu, ani parlamentu pod
tym względem, to tym samem odpada potrzeba uzupełnienia konstytucji
i Rada Stanu mogłaby być stworzona prostą ustawą.
Należałoby natomiast uniknąć tego błędu, jaki popełnia obecna
konstytucja pruska, stwarzając "radę państwa" (Staatsrath) w charakterze przedstawicielstwa prowincji, a więc z elementów
politycznych. Stało to się podstawą do dążenia, aby "Staatsrath" przemienił się w rodzaju senatu,
w którym ocierają się stronnictwa i czynił konkurencję izbie poselskiej.
Obecny konflikt konstytucyjny, jaki od roku wywiązał się w Prusach między
rządem a "radą państwa" i dał pochop do powstania osobnej
literatury politycznej, wyowietlającej właociwą funkcję rad stanu (np.
memoriał prof. Stier Somlo) - jest jaskrawym przykładem, że w interesie
moralnej powagi i zgodnego z parlamentem funkcjonowania Rady Stanu należy
z całą stanowczością odsunąć myol przemieniania jej na ciało polityczne.
Inaczej łatwo przychodzi do tarć i zmniejszenia jej autorytetu, jako
ciała w walce słabszego.
Nie powinno też być kolizji między tak pojętą kompetencją
Rady Stanu a Komisją Kodyfikacyjną, ciałem przejociowym, której głównym
- a jak dotąd jedynym - zadaniem jest przygotowanie projektów kodyfikacyjnych
z zakresu prawa cywilnego i karnego, a więc ustaw, wyczerpujących pewną
większą dziedzinę prawa sądowego. Po spełnieniu tego zadania, tj. po
ułożeniu jednolitych dla całej Polski kodyfikacji sądowych, zadanie
Komisji Kodyfikacyjnej będzie i tak wyczerpane - ale nawet w trakcie
jej funkcjonowania podział pracy między obu organami byłby bardzo wyraYny
i obawa o spór kompetencyjny byłaby chyba płonną.
Rada Stanu, jeoliby miała odpowiedzieć powyższym zadaniom,
musiałaby się składać z fachowych prawników ("radcy stanu"), gdyż właonie pierwszym jej celem
byłoby to, aby projekty i rozporządzenia, wychodzące w Polsce, były
pod względem techniki jurydycznej równie doskonale, jak są np. we Francji.
Tylko ludzie, fachowo całooć ustawodawstwa w pewnej dziedzinie znający
i w sztuce legislacji zawodowo biegli, mogą wskazać błędy, jakie popełnia
minister czy przypadkowy referent ministerialny (nie zawsze nawet prawnikiem
będący), układając projekt ustawy albo wydając rozporządzenie, - oraz
jakie popełnia polityk sejmowy, występując z pewną inicjatywą.
Aby jednak nie tylko forma, ale i treoć ustawy została przez
Radę Stanu należycie zbadaną i zaopiniowaną, należałoby dozwolić jej
w razach ważniejszych lub wątpliwych posługiwać się pomocą ankiet; mogłaby
powoływać do nich znawców tego przedmiotu, do którego pewien projekt
się odnosi (np. znawców szkolnictwa przy ustawach i rozporządzeniach
szkolnych, lub znawców w zakresie zdrowotności przy ustawach i rozporządzeniach
sanitarnych itp.).
Rada Stanu musiałaby się dzielić dla łatwiejszego funkcjonowania
na kilka sekcji, załatwiających samodzielnie projekty o mniejszej doniosłości,
podczas gdy obrady i uchwały plenarne zarezerwowane byłyby tylko dla
ustaw najważniejszych, tj. dla tych co do których rząd, względnie sejm,
zażądałyby uchwały plenum Rady. Bliższe okreolenie, jakby te sekcje
wyglądały, należałoby może pozostawić nie ustawie, stwarzającej Radę
Stanu, ale regulaminowi, bardziej elastycznemu i do doowiadczenia dającemu
się dostosować. Co najmniej musiałyby istnieć dwie sekcje: 1) dla
działu sądowego, 2) dla działu politycznego i administracyjnego.
Ale zapewne byłby wskazany podział bardziej szczegółowy.
Jako organ opiniodawczy rządu i sejmu, musiałaby Rada Stanu
być podporządkowaną jednemu z ministerstw, które by za jej działalnooć
ponosiło konstytucyjną odpowiedzialnooć. Najtrafniej byłoby podporządkować
ją prezydentowi gabinetu, skoro jej działalnooć obejmowałaby wszystkie
resorty ministerialne. Minister odpowiedzialny za Radę Stanu byłby jej
nominalnym przewodniczącym; nie mógłby jednak wydawać Radzie wskazówek
i poleceń, dotyczących treoci jej działania. Niezawisłooć radców stanu
musiałaby być ustawowo zawarowaną podobnie, jak sędziowska.
Faktycznym przewodniczącym Rady Stanu powinien być też wiceprezydent,
nominowany stale i kierujący tokiem jej czynności. Do jego obowiązków
należałoby w pierwszym rzędzie pilnować, aby projekty rządowe i sejmowe,
oddane Radzie Stanu do zaopiniowania, względnie wypracowania, zostały
załatwione w terminie z góry przepisanym. Leżałaby w tym rękojmia, że
instytucja Rady Stanu nie przyczyni się w żadnym razie do przewlekłości
toku ustawodawczego. Wprost nawet przeciwnie: zarówno co do projektów
rządowych, jak i sejmowych, fakt skrupulatnego uprzedniego zbadania
ich co do formy i treoci przez ciało tak kompetentne, jak Rada Stanu,
wpłynąłby tylko na przyspieszenie toku. Znaczną częoć mozolnych i długotrwałych
prac przedwstępnych zastępowałaby teraz praca Rady Stanu. Sejm otrzymywałby
projekty dojrzałe, przemyolane i ociole sformułowane. O ileżby to ułatwiło
i skróciło obrady na komisjach i na plenum sejmowym! To samo dotyczy
ułatwienia pracy dla rady gabinetowej, która przecież do badania szczegółów
w projektach, przedstawianych jej przez poszczególne ministerstwa, zupełnie
się nie nadaje i zatwierdza czy to projekty ustaw, czy to rozporządzenia
po bardzo powierzchownym rozpatrzeniu, zwykle nawet bez badania treoci
i formy. - W obradach Rady Stanu oprócz jej członków powinien by uczestniczyć
przedstawiciel rządu, delegowany w miarę tego, o sprawy którego ministerstwa
przy danym projekcie głównie chodzi. Rząd musiałby też mieć prawo wglądu
w protokoły obrad Rady Stanu, tak, aby mógł zapoznać się z motywami
głosowania oraz z wotami mniejszości. W ten sposób byłby podkreolony
tym silniej moment, że Rada Stanu jest tylko organem pomocniczym i opiniodawczym.
IV.
Tak skonstruowany i taką kompetencją wyposażony organ mógłby
się znakomicie przyczynić do ułatwienia prac ustawodawczych, odciążając
zarówno rząd, jak i sejm w wielu zadaniach, a w niczym nie umniejszając
dotychczasowych ich prerogatyw ustawodawczych. Wszelka nieufnooć pod
tym względem - gdyby żywiona była przez sejm - byłaby nie na miejscu.
Funkcjonowanie francuskiej Rady Stanu, posiadającej dużo szersze atrybucje,
aniżeli projektowane tutaj, nie zmniejsza ani na włos supremacji, jaką
we Francji posiada od lat pięćdziesięciu parlament ponad wszelkimi innymi
organami zwierzchnictwa narodowego. A natomiast jest tam ono postawą
znakomitej ustawodawczej działalności parlamentu, dzięki której każda
ustawa francuska stoi na wysokim poziomie co do przemyolenia treoci
i co do precyzji formy. Wprost przeciwnie, jak dotąd u nas. Toteż nie
jest żadnym paradoksem twierdzenie, że Rada Stanu nie umniejsza, ale
niesłychanie zwiększa autorytet, jaki parlament w społeczeństwie posiadać
winien.
Stworzenie Rady Stanu przyczyniłoby się niewątpliwie w wysokim
stopniu do naprawy naszego ustawodawstwa. Parlament nasz będący mikrokosmem
całego społeczeństwa, będzie jeszcze bardzo długi czas maszyną niewyrobioną,
nieprecyzyjną, niedokładnie funkcjonującą. O szybkim podniesieniu się
jego poziomu niema mowy, a nadzieje żywione pod tym względem - przy
panowaniu dzisiejszej proporcjonalnej, wadliwej ordynacji wyborczej
- są iluzją. Jak długo ta ordynacja istnieje, poprawa jego ustawodawczej
działalności może nastąpić tylko przez to, że otrzyma on obok siebie
organizację pomocniczą. Będą z tym połączone niewątpliwie znaczne koszta
- (radców stanu musi być przecież kilkudziesięciu) - ale opłacą się
one z nawiązką wyższą doskonałością ustawodawstwa. Złe ustawy należą
bowiem do bardzo kosztowych eksperymentów! Zresztą należy uwzględnić,
że utworzenie Rady Stanu zmniejszyłoby agendy ministerstw i pozwoliłoby
zwinąć niejedną posadę, której dzierżyciel poowięca obecnie swój czas
dla wygotowywania projektów rządowych - i o to często, jak doowiadczenie
pokazuje bez dostatecznie pomyolnego skutku[1]).
[1])
Myol rozwiniętą powyżej rzuciłem w nr 171 Czasu
z 29 VII 1921 r. W lutym 1922 przesłało "Towarzystwo
Kresów wschodnich" w Warszawie projekt ustawy, opracowany przez p. E. Starczewskiego,
dotyczącej powołania do życia Rady Stanu. Projekt ten, zarówno co
do kompetencji, jak co do składu Rady Stanu, różni się od zapatrywań
bronionych powyżej. Nie przeprowadzam z nim polemiki ze względu, że
projekt p. Starczewskiego, niewątpliwie bardzo zasługujący na
uwagę, rozesłany został tylko rękopiomiennie.