Współczesna literatura na temat suwerenności państwowej
jest obfita i stale rośnie. Rośnie ze względu na nowe i rozmaite
formy współdziałania i współzależności organizmów państwowych, nowe
rodzaje sojuszów, unii, federacji i konfederacji, które każą powtarzać
pytanie, czy formy te stanowią zaprzeczenie, ograniczenie, czy też
przekształcenie tradycyjnej postaci suwerenności, to znaczy swobodnego
sprawowania przez państwo pełnej gestii administracyjnej, gospodarczej
i prawnej na własnym terytorium. Jednakże pytanie jest nasuwane
nie tylko przez pojawienie się takich instytucji ponad-państwowych,
jak Sojusz Północno-Atlantycki czy Unia Europejska, albo euro. Międzynarodowe
koncerny operują budżetami większymi, niż niejedno spore państwo.
W ich przypadku mamy jeszcze do czynienia z określonymi podmiotami
prawnymi, wobec których państwa mogą wysuwać roszczenia, np. podatkowe.
Ale żadne państwo nie jest dzisiaj w stanie skutecznie stawić czoła
wahaniom kursu jego waluty na międzynarodowym rynku pieniężnym,
który niczyjej regulacji nie podlega. Najpotężniejszym zaś zjawiskiem,
wykraczającym poza wszelkie wewnątrzpaństwowe regulacje, jest sieć
internetowa, wymykająca się kontroli zarówno pod względem udostępnianych
informacji, jak i pod względem zawieranych za jej pośrednictwem
transakcji handlowych.
Te
wszystkie zjawiska zmuszają do przemyślenia na nowo problematyki
suwerenności. Pojęcie to bywa zwykle uważane za bardziej naukowe
i precyzyjne, niż przyjęte od przeszło dwu wieków w polskiej tradycji
narodowej i zbliżone do niego pojęcie niepodległości. Pojęcia te
różnią się przede wszystkim głównie wywoływanymi skojarzeniami.
Ta więc w PRL unikano terminu "niepodległość", nad który
przedkładano uczuciowo bardziej neutralną "suwerenność".
"Niepodległość" nie ma nb. dokładnych odpowiedników w
językach obcych. Można wszakże wykorzystać istnienie w polszczyźnie
tych prawie-synonimów dla wyraźniejszego przeprowadzenia pewnych
istotnych rozróżnień.
W poniższych rozważaniach będę więc stosował termin
"niepodległość" na oznaczenie wolności "od obcej
przemocy nakazów" (jak to czytamy w preambule Konstytucji 3
Maja). Tak rozumiana niepodległość jest dla mnie wartością bezwzględną
i nadrzędną: należy do niej dążyć zawsze i być gotowym do płacenia
za nią najwyższej ceny. Jest to, innymi słowy i w nawiązaniu do
klasycznego rozróżnienia Isaiaha Berlina, polityczna "wolność
negatywna", "wolność OD"
- od przymuszeń i zakazów, od podporządkowania woli innych. Niepodległość
jest warunkiem pełnej swobody wyboru celów i sposobów zbiorowego
działania, łącznie z ustrojem politycznym, formą rządu i systemem
gospodarczym; niezbędną podstawą narodowej godności. Natomiast "suwerenność"
będzie tu używana w sensie wolności "pozytywnej", wolności
"DO". Suwerenność jest wykorzystaniem niepodległości jako
warunku i środka do realizacji woli zbiorowej poprzez działania
instytucji państwowych, ugrupowań politycznych i organizacji. Suwerenność
w tym sensie nie jest wartością bezwzględną, bo można ją wykorzystywać
głupio, albo zaniedbywać.
Po tym wstępnym uporządkowaniu terminologii zacząć
trzeba od zwrócenia uwagi na to, że w zwykłym, politologicznym rozumieniu
obu terminów zarówno "niepodległość" jak i "suwerenność"
są pojęciami, które dotyczą stosunków międzynarodowych: państwo
bowiem nie jest ani "niepodległe" ani "suwerenne"
samo w sobie, ale tylko wobec innych państw. (Gdyby w obszarze naszego
zastanowienia istniało tylko jedno państwo, np. na księżycu, nie
było by sensu stosować do niego obu tych określeń.)
Można łatwo odróżnić suwerenność formalną, zapisaną
w konstytucjach, traktatach i konwencjach, od rzeczywistej. PRL
była formalnie suwerenna, a rzeczywiście w sprawach najistotniejszych
uzależniona od Moskwy. Pełna suwerenność formalna możliwa jest tylko
w sytuacji międzynarodowej anarchii: podpisując choćby Kartę Narodów
Zjednoczonych, albo stając się członkiem Rady Europy, państwo zobowiązuje
się do zachowania określonych reguł, które ograniczają jego swobodę
postępowania na arenie międzynarodowej. Natomiast pełną suwerenność
rzeczywistą - to znaczy zdolność podejmowania całkowicie samodzielnych,
z nikim się nie liczących się decyzji w stosunkach międzynarodowych,
może realizować tylko państwo silniejsze od wszystkich pozostałych.
Niepodległość można też określić jako suwerenność
potencjalną, którą dane państwo rozporządza (tj. jako jego formalne
i rzeczywiste polem manewru). Ta potencjalna suwerenność powinna,
ale nie musi, być wykorzystywana przez umiejętne stawiania sobie
celów i znajdywanie środków do ich realizacji. Można np. posiadać
flotę wojenną - i nigdy nie wyprowadzać jej z portów; podobnie można
posiadać wpływ na kształt otoczenia własnego państwa i tego wpływu
nie wykorzystywać. Dzisiaj nasza suwerenność potencjalna (= niepodległość),
czyli możność samodzielnego podejmowania decyzji w sprawach wewnętrznych
oraz ustalania celów polityki zagranicznej - jest w zasadzie pełna.
Dlaczego tylko "w zasadzie"? Otóż postanawiając, całkiem
swobodnie i dobrowolnie, zawrzeć traktat, podpisać konwencję lub
wejść w sojusz, Polska tym samym nakłada na swoje przyszłe decyzje
ograniczenia, wynikające z tego traktatu, konwencji czy sojuszu.
W przypadku integracji z Unią Europejską będzie to oznaczało konieczność
przyjęcia całego acquis communautaire, dorobku prawnego Unii. I to właśnie zjawisko
tzw. "ograniczania suwerenności" budzi obecnie wiele podniecenia,
wątpliwości i nieporozumień. Na nim więc skupimy się w dalszych
rozważaniach.
Wielokrotnie już zwracano uwagę na fakt, że międzynarodowa
sytuacja Polski w ciągu ubiegłego dziesięciolecia była wyjątkowo
korzystna. Obywatele niepodległej znowu Rzeczypospolitej mogli,
jak rzadko w naszych dziejach, swobodnie stawiać swojemu państwu
cele ostateczne: utwierdzenie niepodległości, dobrobyt i rozwój
cywilizacyjny, pokój na granicach i ład wewnętrzny, a także utrzymanie
historycznej polskiej ciągłości kulturowej w sytuacji, kiedy obszary
związane przez wiele wieków z Polską zostały oddzielone granicami
państwowymi. Już w roku 1989 powinno było być jasne, że do realizacji
tych suwerennie określonych celów nie wystarczą nam własne, krajowe
środki i konieczne jest współdziałanie z innymi państwami.
Niemożliwe bez udziału zagranicy, przede wszystkim
w postaci inwestycji kapitałowych, było wyjście z zapaści cywilizacyjnej,
odziedziczonej po blisko półwieczu władzy komunistycznej i zależności
od ZSRR. Przyciągnięcie kapitału nie-spekulacyjnego wymagało nie
tylko reform gospodarczych, ale także zapewnienia państwu bezpieczeństwa;
dążyliśmy do tego celu starając się o członkostwo w NATO. Wejście
do tego sojuszu oznaczało przyjęcie na siebie znacznych zobowiązań
(np. w dziedzinie cywilnej kontroli nad wojskiem, nie leżącej wcale
w polskich tradycjach), także do podejmowania w przyszłości określonych
działań w ramach przewidzianych przez Traktat Waszyngtoński. Członkostwo
w NATO sprawia, że polskie siły zbrojne są włączone w ponad-państwowe
struktury traktatu, dokonywana jest wymiana tajemnic wojskowych,
a nasi żołnierze bywają dowodzeni przez oficerów innych państw.
Wszystko to oznacza oczywiste przekazanie strukturze ponadpaństwowej
uprawnień, dawniej uważanych za szczególnie istotne dla suwerenności
państwa. W ramach tej struktury wszystkie dziewiętnaście państw
członkowskich jest równe i decyzje zapadają jednogłośnie. Chociaż
więc oczywiście głos decydujący przypada w NATO Stanom Zjednoczonym,
nie mamy tu do czynienia z klasycznym przypadkiem cedowania suwerenności,
formalnie lub praktycznie, na rzecz państwa dominującego (jak to
było w ramach Układu Warszawskiego). Nie można sobie bowiem wyobrazić
sytuacji, w której USA lub inne państwo członkowskie NATO grozi
nam konsekwencjami militarnymi lub ekonomicznymi w wypadku nie podporządkowania
się jego woli.
Także zacofanie gospodarcze Polski (obecnie PKB na
poziomie 35% przeciętnego w Unii Europejskiej) nie da się przezwyciężyć
bez włączenia się w strukturę polityczno-gospodarczą, którą wytworzyły
w ciągu pół wieku działania Wspólnoty Europejskie. W obliczu wielkich
postępów w liberalizacji handlu światowego wprowadzanie barier celnych
dla ochrony przemysłu i rolnictwa krajowego, a więc pójście drogą
ekonomicznej autarkii, wpychałoby Polskę w ślepą uliczkę. Możliwe
więc było albo samodzielne konkurowanie na rynkach światowych, bez
niczyjego wsparcia, albo stowarzyszenie się z Unią Europejską i
korzystanie z jej doświadczeń i pomocy. Wybór integracji europejskiej
był więc podyktowany narodowymi interesami; a na "dostosowanie
się" i przejmowanie acquis communautaire patrzeć należy jako
na środki do dwu celów na raz: wydobycia się z zacofania i włączenia
do rozwijającego się organizmu europejskiego.
Zdanie sobie sprawy, że Polska nie jest samodzielnie
w stanie realizować swoich celów zwanych zwykle "strategicznymi",
wzmacnia jeszcze tezę o niezbędności działań integracyjnych. Te
"strategiczne" cele, to np. wsparcie niepodległości Ukrainy,
umacnianie republik bałtyckich, pobudzanie poczucia tożsamości narodowej
i aspiracji demokratycznych wśród Białorusinów. Na skutek z jednej
strony szczupłości naszych środków gospodarczych, politycznych i
militarnych, a z drugiej słabości koncepcyjnej polskich elit przywódczych
te "strategiczne" cele, suwerennie wybrane, były i są
realizowane tylko w bardzo ograniczonym zakresie. Polska nie wywiera
też praktycznie żadnego wpływu na politykę wschodnią swoich sprzymierzeńców
i tylko w bardzo ograniczonym stopniu kształtuje swoje otoczenie
międzynarodowe.
Dzieje się tak mimo, powtórzmy, sprzyjającej przez
dziesięć lat koniunktury; skądinąd ten wyjątkowy okres zdaje się
dobiegać właśnie końca. Szybkie wejście w struktury europejskie
staje się więc nakazem chwili. Musimy sprawić, by nasze własne państwowe
cele stały się składnikiem celów silnych struktur międzynarodowych,
a więc przede wszystkim Unii Europejskiej. Aby zamach na interesy
Polski stawał się tym samym zamachem na interesy unijne. Wymaga
tego właśnie nasza suwerenność: jeżeli chcemy ją praktycznie wykorzystać,
musimy znaleźć odpowiednie środki do realizacji stojących przez
Rzeczpospolitą celów. Tak więc, paradoksalnie, utrzymanie niepodległości
(= suwerenności potencjalnej) wymaga od Polaków "ograniczenia"
suwerenności.
Temat ten, jak już powiedziałem, obrósł nieporozumieniami.
Snują się np. mity o "brukselskiej biurokracji" W rzeczywistości
brukselski aparat administracyjny Unii Europejskiej jest mniej liczny
od administracji przeciętnego europejskiego dwumilionowego miasta;
z tym, że swoboda decyzji funkcjonariuszy Komisji Europejskiej jest
bardziej ograniczona, niż np. polskiego wojewody - nie mówiąc już
o władzach samorządowych Warszawy!
Mniejsza jednak o mity. Co się dzieje
z suwerennością państwa "P", które weszło w skład Unii
Europejskiej? Otóż wchodzi ono w system współzależności równoległej.
Nie jest bowiem tak, by którekolwiek inne państwo albo jakikolwiek
organ unijny otrzymywał wobec państwa P z chwilą jego wejścia do
Unii uprawnienia zwierzchnie. Wszędzie tam, gdzie decyzje mogą dotyczyć
państwa P, państwo to jest także uczestnikiem procesu podejmowania
tych decyzji. Co więcej, państwo P uzyskuje prawo uczestniczenia
we współdecydowaniu w kwestiach, dotyczących wszystkich pozostałych
państw UE. Raczej niż o "ograniczeniu", bardziej dokładnie
można więc mówić o zespalaniu, albo nakładaniu na siebie suwerenności.
"Ograniczenie" kojarzy się bowiem z bezpowrotnym zrzeczeniem
się czegoś; w tym przypadku zaś mamy do czynienia z przekazaniem
tego "czegoś" do wspólnej puli, w której mamy swój udział.
Uczestnicząc w tej wspólnej puli zwiększamy zarazem własne możliwości
działania i wpływania na otoczenie. Nie trudno zauważyć (i odnotowano
to wielokrotnie), że na takim "uwspólnotowieniu" suwerenności
bardziej zyskują państwa słabsze. Państwo silne gospodarczo i politycznie
(jak np. Republika Federalna Niemiec, albo Japonia) wywiera wpływ
na arenie międzynarodowej przez samą swoją mocną podmiotowość. Natomiast
w ramach struktur wspólnotowych państwo takie staje w szeregu z
innymi i musi się dostosować do jednolitych dla zbiorowości reguł
gry.
I tutaj dochodzimy do istoty wspominanego acquis comunautaire: jest to wspólne, z
żadnym osobnym podmiotem państwowym nie związane ale przyjęte jednomyślnie
(lub w niektórych przypadkach kwalifikowaną, wysoką większością
głosów) prawo publiczne, któremu podporządkować się muszą państwa,
instytucje i obywatele Unii. "Unia działa tylko i wyłącznie
na podstawie prawa, które tworzą same państwa członkowskie."
Członkostwo jest więc czymś w rodzaju udziału w spółce, podlegającej
dobrowolnie przyjętym przepisom prawnym, w której wszyscy udziałowcy
mają zagwarantowany głos i wpływ na podejmowane decyzje. Nikt nikomu
nigdy udziału ani głosu odebrać nie może.
Mamy też w Unii do czynienia z inną
płaszczyzną nakładania się czy splatania się suwerenności. Mianowicie
wytworzył się z latami, i nadal ewoluuje, podział kompetencji między
organa i instytucje poszczególnych państw z jednej strony, a organa
zbiorowe (jak Parlament Europejski czy Rada Ministrów Unii) z drugiej.
Ponieważ wszystko to dzieje się po raz pierwszy w historii, ponieważ
Unia jest wielkim eksperymentem dokonywanym przez Europejczyków
- dokonywanym po to, by spełnić cele nieosiągalne dla tradycyjnych
państw w pełni autonomicznych, działających w pojedynkę - także
sposób opisywania struktur europejskich jest otwartym eksperymentem.
Stosując do tego opisu terminologię, ukształtowaną w innych warunkach
i odnoszącą się do innego typu relacji między państwami, jesteśmy
skazani na przybliżenia, analogie i metafory.
Tak też było w powyższych rozważaniach,
i dlatego w minimalnym tylko stopniu odnosiłem się w tekście do
literatury specjalistycznej: nie ma w niej bowiem jeszcze "kanonicznych"
terminologii i klasyfikacji.
Najistotniejsza dla wyłożonych powyżej myśli jest
teza o charakterze ogólnym i metodologicznym. Mianowicie: na problematykę
niepodległości i suwerenności należy patrzeć w klasycznych dla filozofii
kategoriach celów i środków. Najważniejsze w ocenie działań państwa
jest ustalenie, czy postawiony mu przez obywateli cel wybrany został
w sposób niepodległy (suwerenny). Nawet jeżeli środki do osiągnięcia
tego celu obejmują podzielenie się suwerennością z innymi podmiotami
państwowymi, samej zasady niepodległości państwa ten fakt nie neguje
ani nie podważa.
___________
Hanna Gronkiewicz-Waltz, Pieniądz
i suwerenność państwa w dobie euro, w tomie: Europa - drogi integracji,
red. Aniela Dylus, Warszawa 1999, s. 139-140.
Isaiah Berlin,
Four Essays on Liberty, Oxford 1969, s.
XXXVII-XXXVIII, 122-132.
Franciszek Draus, Integracja
europejska a polityka. Rzeszów 1999, s. 54.
Por. np. Franciszek Draus, Europejski
System Polityczny. Częstochowa 1999, s. 75-83; Robert Kostro,
W stronę doktryny integracji, w tomie:
Integracja europejska - implikacje dla Polski,
red. Jacek Czaputowicz, Kraków 1999, s. 85-94.
|