Strona główna | Czytelnia | Publikacje | Informator | Zarejestruj się | Zaloguj | Odzyskiwanie hasła | English Version
OMP

Główne Menu

Nasi autorzy

Strony tematyczne

Sklep z książkami OMP

Darowizny na rzecz OMP

Księgarnie z książkami OMP
Lista księgarń - kliknij

Strona poświęcona Adamowi Krzyżanowskiemu
Adam Krzyżanowski - Nawrót do fiskalizmu w ostatnim dwudziestoleciu

Strona poświęcona Adamowi Krzyżanowskiemu
.: Data publikacji 30-Lis-1999 :: Odsłon: 3633 :: Recenzja :: Drukuj aktualną stronę :: Drukuj wszystko:.

Est quadam prodire tenus, si non datur ultra.

[Dobrze jest posunąć się trochę, jeżeli nie można dalej. / Poprawę można doprowadzić do pewnego stopnia, nawet jeśli doskonałość mędrca nie jest do osiągnięcia - M.K.].

 

 

I. SYMPTOMY I PRZYCZYNY PRZEWROTU

 

Gospodarka skarbowa niemal wszystkich państw rozrosła a zarazem udoskonaliła się finansowo i moralnie w porównaniu z przeszłością, w ciągu stu lat, które upłynęły między bitwą pod Waterloo (1815) a wybuchem Wielkiej Wojny (1914). Obecny stan rzeczy jest pod wielu względami o wiele więcej podobny do stosunków sprzed rewolucji francuskiej niż do tych, które zapanowały w XIX wieku.

Ustrój polityczny i skarbowy państw biorących udział w wojnie uległ wielkim zmianom. Dyktatury nastały we wszystkich państwach podbitych. Część zwycięskich wstąpiła na tę drogę. Pogorszenie się finansów publicznych przejawiło się w Anglii w znacznie mniejszym stopniu niż gdzie indziej, czego dowodem, że państwo angielskie ciągle jest jeszcze w stanie pożyczać duże kwoty na niski procent. Atoli nawet zasobna Anglia zerwała z tradycjami ścisłego wypełniania zobowiązań, przestrzeganymi od kilku wieków. Jej wysiłek finansowy podjęty gwoli spłacenia pożyczki, udzielonej przez skarb Stanów Zjednoczonych, przewyższał ofiary poniesione w tym celu przez inne państwa. Anglia spłacała olbrzymie kwoty przez przeciąg dziewięciu lat. Poniechała dalszych spłat w roku 1933. W imię słusznej oceny tego zdarzenia należy uwzględnić szereg okoliczności. Chodziło o dług polityczny w najściślejszym tego słowa znaczeniu, o dług jednego państwa wobec drugiego i to zaciągnięty dla prowadzenia wspólnie podjętej wojny, a więc w celach jak najbardziej politycznych. Stany Zjednoczone udzielając tej pożyczki, dobrze wiedziały, że Anglia kwoty wypożyczonej zużyje na udzielenie pożyczek innym sprzymierzeńcom (Francji, Włochom, Belgii), którym Stany nie chciały bezpośrednio udzielić większych pożyczek, ponieważ uważały Anglię za kraj zdolny i chętny do spłacenia w wyższej mierze swych zobowiązań. To przewidywanie okazało się słusznym. Gdy jednak Niemcy i sprzymierzeńcy przestali Anglii płacić umówione kwoty, wówczas Anglia uznała za niemożliwe uskutecznianie spłat wobec Stanów. Trzeba także pamiętać o niebywałym spadku cen w roku 1930 i w następnych latach, oraz o ograniczeniach kontyngentami wywozu angielskiego. Tym niemniej zaprzestanie przez Anglię spłat długu wobec Stanów jest zdarzeniem całkiem niezwykłym w dziejach Anglii.

Zaprzestanie spłat tego długu nie stanowi jedynego powojennego, zgoła niebywałego zjawiska w dziejach Anglii. Przypisuje porzucenie przez Anglię po raz pierwszy waluty złotej w latach pokoju, a nie przed naciskiem konieczności wojennych, znaczenie o wiele dalej i głębiej sięgające. Polityka walutowa Anglii, prowadzona od kilku wieków polegała na tym, że w razie wybuchu Wielkiej Wojny bank emisyjny przestawał wymieniać banknoty na złoto, ale wkrótce po ukończeniu wojny podejmował wymianę na nowo, płacąc za każdy funt papierowy tyle złota, co przedtem, w przeciwstawieniu do innych państw, które wprawdzie także podejmowały wymianę banknotów przerwaną z powodu wojny, ale przeprowadzały równocześnie dewaluację, czego dowodem, że ich banki emisyjne po wojnie wypłacały za każdą pieniężną jednostkę papierową mniej złota niż przedtem. Wszystkie państwa, biorące udział w wojnie poszły tą łatwiejszą drogą z wyjątkiem Anglii i Stanów Zjednoczonych. Angielski bank emisyjny dopiero w roku 1925 podjął wymianę banknotów na zasadzie dawnego parytetu. Bronił go skutecznie przez sześć lat. Zawiesił wymianę 21 września 1931 roku. Dewaluacja dolara doszła do skutku półtora roku później. W ciągu dwudziestu lat, które minęły od chwili wybuchu wojny, wszystkie państwa biorące w niej udział, a także wszystkie inne z wyjątkiem Szwajcarii i Holandii odstąpiły od dawnej równi złota. Niektóre nie zdołały obronić niższego parytetu po ukończeniu wojny, przeprowadziły zatem dwukrotnie operację dewaluacyjną (Belgia, Czechy, Austria, Węgry, Polska, kraje bałkańskie).

Liczne zawieszenia wypłat i dewaluacyjne, niejednokrotnie bardzo radykalne, od których nawet Anglia musiała uciec, choć w znacznie mniejszym stopniu niż inne państwa, świadczą wymownie o rozmiarach rewolucji politycznej i finansowej, którą świat przeżywa.

Przyczyny przewrotu są oczywiste. Wojna, która się rozpoczęła w roku 1914, skończyła się na ziemiach polskich sześć lat później. Na Zachodzie zawieszenie broni zostało zawarte w listopadzie 1918 roku. Pokój w Wersalu został podpisany dopiero w czerwcu 1919 roku. A demobilizacja przeciągnęła się do końca tego roku. Wojny koalicyjne zazwyczaj przeradzają się w wojny zwycięzców o podział łupów. Ludzkość na szczęście uniknęła tej ewentualności, ale nie w całej pełni. Zapłaciła za jej uniknięcie tymczasowością traktatu pokojowego. Z powodu sporów między aliantami o wysokość odszkodowań, które Niemcy miały uiścić, artykuły 231 i 232 traktatu wersalskiego stwierdzają jedynie, że Niemcy zobowiązały się do zapłaty reparacji w całej pełni, zastrzegając równocześnie oznaczenie ich wysokości w późniejszym czasie, bliżej nie określonym. Rokowania w tej mierze przeciągnęły się do 20 stycznia 1930 roku. W tym dniu podpisano układ w Hadze, zawierający "definitywne" oznaczenie wysokości odszkodowań niemieckich. Właściwie to dopiero ta data stanowi chwilę zawarcia pokoju. Zawieszenie broni nastąpiło w listopadzie 1918 roku, ale rokowania pokojowe trwały przeszło 11 lat.

Niemcy zobowiązały się w Hadze uiszczać setki milionów marek rokrocznie aż do roku 1985 włącznie aliantom z wyłączeniem Stanów Zjednoczonych, które nie żądały od Niemiec żadnych reparacji a ograniczyły się jedynie do żądania zwrotu sum wypożyczonych sprzymierzeńcom. W tym stanie rzeczy sumy wypłacane przez Niemcy Francji, Anglii, Belgii, Włochom miały być przeważnie wypłacane Stanom z tytułu zadłużenia międzysojuszniczego. W roku 1930 nastąpił katastrofalny spadek cen i dochodów państwowych. 22 czerwca 1931 roku prezydent Stanów Zjednoczonych, Hoover zaproponował zawieszenie na przeciąg dwunastu miesięcy, od 1 lipca 1931 roku począwszy, spłaty reparacji i długów międzysojuszniczych (moratorium Hoovera)[i]. Spłaty nie zostały ponownie podjęte. To prowizoryczne porozumienie okazało się trwalszym, niż "definitywne" układy.

Przeciąganie się rokowań pokojowych, zaprzestanie wypłat długów reparacyjnych i międzysojuszniczych, skreślenie wszystkich długów Rosji carskiej, pokrzywdzenie wierzycieli spłatami w pieniądzu zdeprecjonowanym, do którego doszło w większej lub mniejszej mierze we wszystkich państwach, zawikłanych w wojnę, musiało podkopać w wysokim stopniu zaufanie do wypłacalności dłużników, musiało wydatnie uszczuplić możliwość zaciągania nowych długów i pogorszyć finanse publiczne.

Ten sam ujemny skutek wywierają wynikające z traktatu wersalskiego: pozostawienie w zawieszeniu po dziś dzień przynależności państwowej Saary i artykuł 19 traktatu, przewidujący możliwość jego rewizji. Wprawdzie na podstawie podpisania układu w Hadze z początkiem 1930 roku, wojska francuskie w czerwcu tego samego roku opróżniły Nadrenię, którą obsadziły aż do definitywnego zawarcia pokoju, ale plebiscyt w Saarze, rozstrzygający o losach tego kraiku ma się odbyć dopiero 13 stycznia 1935 roku[ii].

Poniekąd jeszcze gorzej przedstawia się sprawa układów regulujących międzynarodowe obroty towarowe i migracje ludności. Żyjemy w okresie kontyngentów i układów kompensacyjnych, w okresie gospodarki wojennej, choć wojny nie ma. Obecnie z dniem każdym oddalamy się coraz bardziej od tego stopnia pokojowości międzynarodowych obrotów gospodarczych, który zaistniał przed wybuchem Wielkiej Wojny.

Nic dziwnego, że to dwudziestolecie, które upłynęło od tej chwili, jest erą pogarszania się finansów państw i samorządów, epoką zawieszania wypłat i dewaluacji, zaniku migracji z jednego państwa do drugiego, kurczenia się międzynarodowych obrotów towarowych i kredytowych, zaniku kredytu w wielu państwach. Nic dziwnego, że to dwudziestolecie jest okresem nawrotu do fiskalizmu, poświęcającego trwałe interesy skarbu na rzecz chwilowych korzyści.

 

 

II. PEŁNOMOCNICTWA DEKRETOWANIA USTAW

 

Przewrót, którego jesteśmy świadkami, doszedł do skutku w drodze zmiany prawa pisanego i - mirabile dictu  [rzecz trudna do powiedzenia]- w formie zmartwychwstania prawa zwyczajowego.

Współczesna gospodarka skarbowa jest znacznie mniej parlamentarna, niż gospodarka zeszłego stulecia. Część państw, które w XIX wieku przyjęły ustrój parlamentarny, porzuciła w zupełności tę formę rządzenia. Inne państwa znacznie ograniczyły prawa parlamentów i wpływy członków izb poselskich na rzecz biurokracji różnymi sposobami, spośród których delegowanie przez parlament władzy ustawodawczej radzie ministrów albo poszczególnym ministrom, na krótszy lub dłuższy czas, w zakresie rzeczowo ciasno albo obszerniej określonym, obce ustawodawstwu przedwojennemu, najbardziej przyczyniło się do zmierzchu parlamentaryzmu. Początkowo pełnomocnictwa są czasowo i rzeczowo dość wąskie. C`est le premier pas qui coute [Pierwszy krok jest najtrudniejszy]. Rychło dążność znacznego rozszerzenia pełnomocnictw zwycięża, radykalnie przekreśla podstawy dotychczasowego ustroju, zbudowanego na podziale władz, na ścisłym rozgraniczeniu władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowej, przeprowadzającym wyraźnie różnienie prawa publicznego i prywatnego. Przenoszenie uprawnień majątkowych drogą pełnomocnictw nie zmienia ich istotnej treści. Przekazywanie uprawnień władania, zastrzeżonych konstytucją danemu organowi, innemu czynnikowi mija się z celem, którego osiągnięcie przyświecało twórcom konstytucji.

Delegacje władzy ustawodawczej w zakresie finansowym bywają bardzo obszerne, albowiem obejmują przekazywanie prawa nakładania podatków i zaciągania pożyczek. Tym sposobem dawniej jednolite, skupione w ręku ministra skarbu jako projektodawcy i parlamentu jako ciała uchwalającego, prawo opodatkowania i zadłużenia państwa ulega zupełnej parcelacji nie tylko z ujmą dla władzy parlamentu, ale nadto proces powoduje uszczuplenie wpływów ministra skarbu i rozbicie jedności całej administracji państwowej. Równocześnie z parcelacją dochodzi do skutku degradacja albo demokratyzacja, jeśli komuś to wyrażenie wydaje się odpowiedniejszym, prawa nakładania podatków i zaciągania pożyczek, albowiem obecnie także niższym organom administracji. Zmierzch parlamentaryzmu oznacza zastąpienie jawnej walki stronnictw parlamentarnych utajonymi sporami ministerstw i departamentów między sobą.

Polska konstytucja zastrzega sejmowi uchwalanie budżetu, nakładanie podatków i ceł, zaciąganie pożyczek, oraz wymaga uchwały sejmu w razie przyznania poręki państwowej za cudze długi. Sejm udzielił rządowi bardzo znacznych pełnomocnictw podatkowych (np. w zakresie reformy podatku przemysłowego). Zrzekł się zupełnie swych prerogatyw celnych na rzecz władzy wykonawczej. Ustanawianie wysokich ceł i kontyngentów, oraz zawieranie traktatów handlowych należy dziś w całości do zakresu działania rządu. W roku 1933 sejm uchwałą z 25 marca upełnomocnił rząd, na czas aż do najbliższej sesji zwyczajnej sejmu, do nieograniczonego wydawania dekretów prezydenta z mocą ustawy. To pełnomocnictwo obejmuje cały zakres ustawodawstwa państwowego z wyjątkiem zmiany konstytucji. Na tej podstawie rząd we wrześniu 1933 roku rozpisał pożyczkę narodową. Fundusz drogowy i przedsiębiorstwa skomercjalizowane uzyskały prawo zaciągania pożyczek w ograniczonym zakresie. Sejm przekazał ministrowi skarbu prawo udzielania poręki za cudze długi.

W wielu państwach zdarza się przekazywanie przez parlament rządowi części jego uprawnień budżetowych. Sejm w Polsce uchwala budżet, który właściwie ma charakter ustawy ramowej ze względu na równoczesne, powtarzające się od szeregu lat rokrocznie, upoważnienie ministra skarbu do ustanawiania budżetów miesięcznych, nawiasem mówiąc nieogłaszanych, gwoli zabezpieczenia tą drogą równowagi budżetowej. Minister skarbu z końcem każdego miesiąca oblicza dochody przewidywane na najbliższy miesiąc i ma prawo do tych obliczeń stosować wysokość rozchodów. Tym sposobem minister, który uzna, że nie ma wystarczających dochodów, może zapobiec legalnie uskutecznieniu budżetów miesięcznych. ??? (SPRAWDZIĆ ORYGINAŁ, CZEGOŚ BRAKUJE!!!) Ta praktyka była nieznana przed wojną.

W zeszłym stuleciu, w przeciwstawieniu do czasów dawniejszych, rozpowszechniło się zapisywanie dochodów i rozchodów w budżecie bez wzajemnych potrąceń (budżetowanie brutto). Parlamenty przeforsowały tę reformę, ażeby rozszerzyć swój zakres działania. Cła są budżetowane w Polsce netto. Budżet zawiera wpływy z ceł, pomniejszone o kwotę, wypłacaną tytułem premii eksportowych. Jest to stosunkowo drobny, ale symptomatyczny przejaw kurczenia się parlamentaryzmu.

Nie przypisuję zbyt wielkiej wagi ustawowemu skróceniu czasu trwania obrad budżetowych (Polska, sierpień 1926). Donioślejszym ograniczeniem parlamentaryzmu jest wzrost gospodarki pozabudżetowej, nie stanowiącej przedmiotu uchwał parlamentarnych. Średniowieczna rachunkowość państwowa polegała na zapisywaniu osobno dochodów i wydatków, dotyczących poszczególnych obszarów lub kategorii działalności państwa. Odpowiednikiem ówczesnej decentralizacji administracji był system utrzymywania w ewidencji wielu funduszów, zazwyczaj dotowanych wpływami z podatków celowych, pobieranych dla pokrycia z góry określonych rozchodów. Gwoli uporządkowania gospodarki państwowej, na podstawie zorientowania się w całości zagadnienia i dla ułatwienia kontroli parlamentarnej nastąpiło skupienie wszystkich dochodów i wydatków państwa w jednym budżecie. Podatki celowe i fundusze, które się tu i ówdzie uchowały, uważano powszechnie za przeżytek, skazany na wymarcie. A jednak mnożą się one po wojnie w cieniu rachunków pozabudżetowych.

 

 

III. PODATKI UTAJONE

 

Podatki państwowe, których wpływy są zarachowane w budżecie, bywają często nazywane podatkami utajonymi. Ci, co posługują się tym wyrażeniem, mają na myśli podatki oparte na prawie pisanym. Uchodzi uwadze, że na naszych oczach rozrasta się prawo zwyczajowe, które rodzi nowe podatki, ze względu na źródło ich pochodzenia w jeszcze wyższym stopniu zasługujące na miano podatków utajonych.

Sejmy uchwalają pełnomocnictwa do nakładania podatków. Instytucja "dobrowolnego opodatkowania się" stanowi dalszy wyłom w wyłączności nakładania podatków, przysługującej parlamentom w zeszłym wieku. Akcja oszczędnościowa zazwyczaj stanowi źródło powstania tej nowej instytucji, ponieważ minister skarbu jest mocny odmówić kredytów budżetowych, ale nie jest w stanie zapobiec czerpaniu z zapasu siły podatkowej społeczeństwa przez inne organa administracji.

Rząd, którego społeczeństwo sparzyło się dotkliwie kilka lat temu na spadku waluty, uważa jej obronę na obecnym parytecie za konieczną, a zarazem jest święcie przekonany, że czynny bilans handlowy stanowi najpewniejszy sposób osiągnięcia tego celu. Skarb państwa wypłaca premie eksporterom. Minister skarbu i handlu uważa kwoty na ten cel przeznaczone przez ministra skarbu za niewystarczające. Zwraca się z wezwaniem do karteli, aby ściągały od swych uczestników opłaty, których wysokość oznacza np. w stosunku do obrotów lub do ilości czynnych wrzecion, jeśli chodzi o przędzalnie. Minister przeznacza dochód, uzyskany z tego źródła, oczywiście pomniejszony o koszty ściągnięcia i rozdziału tych kwot, na wypłacenie premii eksporterom towarów, produkowanych przez uczestników kartelu. Istnienie i powodzenie karteli jest w wysokim stopniu zależne od życzliwości rządu. Nic dziwnego, że wezwania ministra znajdują chętny posłuch.

Ministerstwo Oświaty jest szczególnie pomysłowe w wyszukiwaniu na własną rękę źródeł dochodu. Postarało się o zniżkę ceny elementarzy, a równocześnie wezwało z pomyślnym skutkiem wszystkich księgarzy do pobierania 10 gr przy sprzedaży każdego elementarza, na rzecz państwowego funduszu budowy szkół powszechnych. Nałożyło w ten sposób nowy, specyficzny dodatek do podatku obrotowego. Dawniej minister ustanawiał wysokość opłat w szkołach średnich. Dziś niejednokrotnie komitety rodzicielskie - także instytucja nieznana przed wojną - w porozumieniu z dyrekcją ściągają od wszystkich uczniów dodatki do opłat na cele szkolne. Naczelnicy różnych urzędów wzywają podwładnych do uiszczania progresywnych opłat, ustalanych zazwyczaj w stosunku do wysokości poborów, a zarazem oznaczają cel, na który opłaty mają być składane. Zastosowano ten proceder dla powiększenia funduszów, przeznaczonych przez rząd na przyjście w pomoc powodzianom, a także w innych okolicznościach.

Nazywamy podatkiem wszelkie świadczenia przymusowe zgodnie z utartą terminologią. Przymus nie przestaje być przymusem, choć nie jest wyraźnie orzeczony. W zeszłym stuleciu przymusowość świadczeń publicznych była jawna. Dziś bywa albo jawna, albo utajona. Wówczas nie zacierano różnic między działalnością prywatną i publiczną, między dobroczynnością i ściąganiem podatków. Wówczas nie były znane ani podatki utajone, ani nieszczery eufemizm, zawierający oczywistą contradictio in adiecto [sprzeczność w przymiotniku (przydawce)]: "dobrowolne opodatkowanie się". Ażeby znaleźć analogię, trzeba się cofnąć do dziejów skarbowości średniowiecznej i do początku czasów nowożytnych. Sejmy polskie uchwalały podatki nazywane subsidia charitativa [zasiłek miłosierny; podatek płacony przez duchowieństwo] zgodnie z praktyką stosowaną także w innych państwach.

Jeszcze jedna kategoria obciążeń, narzucanych przez władze, zasługuje na miano podatków utajonych. Chodzi o obciążenia, które nie stanowią świadczeń na rzecz władz, ale które są podatkiem, bo są przymusowe. Właściciele domów zobowiązani są do wyświetlania na swój koszt numerów swych domów. W Krakowie nakazano mieszkańcom domów przy ul. Floriańskiej przebudować portale własnym kosztem. Tego rodzaju obciążenia przed wojną były bardziej wyjątkowe i mniej dotkliwe. Mniej dbano o reprezentację, więcej o kieszeń obywateli.

Przebieg wydarzeń powojennych stwierdza prawdziwość tezy, wedle której parlamentaryzm był kolebką nowoczesnego budżetu, albowiem dowodzi, że ograniczanie praw budżetowych parlamentów staje się grobem ich wpływu.

 

 

IV. SWOBODNE UZNANIE WŁADZ

 

Ustawy, obowiązujące w każdym państwie, albo nakazują władzom stosować przepisy w nich zawarte, albo pozwalają im orzekać wedle ich swobodnego uznania w granicach wytyczonych przez ustawy. Ustrój, oparty na zakreślaniu swobodnemu uznaniu władz wąskich granic, jest ustrojem praworządnym, ponieważ postanowienia władz administracyjnych i wyroki sądów polegają w ranach tego ustroju przede wszystkim na zastosowaniu przepisów ustawy do konkretnego wypadku. Mniej praworządnym jest ustrój państwa wtedy, gdy ustawy uzależniają w znacznej mierze powzięcie decyzji przez władze od ich swobodnego uznania.

Odwrót od praworządności w znaczeniu, o którym mowa, jest zjawiskiem ostatnio wielce rozpowszechnionym. Rodzące się w niektórych krajach prawo zwyczajowe, określane mianem "dobrowolnego opodatkowania się", można uważać za wyraz pozostawiania swobodnemu uznaniu władz decyzji w sprawie nakładania podatków. Ten sposób rozrastania się swobodnego ma charakter wyjątkowy. Natomiast coraz częstsze są wypadki szerzenia się tej instytucji na podstawie przepisów prawa pisanego, coraz częściej spotykamy się w ustawach ze zwrotem: "w razie zajścia okoliczności szczególnie uwzględnienia godnych, minister ma prawo zezwolić na odstąpienie od przepisów ustawy", lub z postanowieniem o treści zbliżonej. Nawet w liberalnej, a zarazem praworządnej Anglii, w miarę rozszerzania zakresu działania państwa okazuje się potrzeba uelastycznienia interwencji władz przez rozszerzenie upoważnień biurokracji z oczywistą ujmą władzy parlamentu. Nie byle kto, tylko prezes Sądu Najwyższego, The Rt. Hon. Lord Hewart of Bury, Lord Chief Justice of England [Wielce Szanowny Lord Hewart of Bury, Lord Sędzia najwyższy Anglii], piętnuje wymownie narodziny nowego despotyzmu w Anglii*. Jego zdaniem szerzy się "ustawodawstwo departamentalne", wykonywane przez departamenty poszczególnych ministerstw na zasadzie pełnomocnictw, zawartych w ustawach, uchwalanych przez parlament, a stanowiących źródło powstania despotyzmu biurokracji.

Rozszerzenie zakresu swobodnego uznania władz doszło w Polsce do skutku częściowo na zasadzie postanowień tej treści, zawartych w ustawach, uchwalonych przez sejm i senat, atoli w o wiele wyższej mierze w formie ustawodawstwa dekretowego prezydenta, wywodzącego się z pełnomocnictw udzielanych przez nasze ciała parlamentarne. Dekrety prezydenta, ogłoszone jako ustawy, dochodzą do skutku na podstawie uchwały Rady Ministrów, która niejednokrotnie przekazuje decyzje poszczególnym ministrom. Wytwarza się istny łańcuch pełnomocnictw o bliżej nieokreślonej ilości ogniw. Sejm udziela pełnomocnictw Radzie Ministrów, która przelewa je na ministra skarbu, a minister deleguje prezesa Izby Skarbowej (szefa władzy II instancji). Nie wiem, czy przelanie swych uprawnień przez prezesa naczelnikowi Urzędu Skarbowego jest praktykowane, atoli zaznaczyć nie zawadzi, że delegowanie władzy ustawodawczej jest przyjęte i nie znam przepisu, któryby zakreślił granice tego sposobu jej wykonywania. Początkowo swobodne uznanie pojawia się w zakresie stosunkowo wąskim. Szybko jednak ogarnia coraz to nowe dziedziny. Pod tym względem rozwój wypadków jest identyczny w odniesieniu do pełnomocnictw i do swobodnego uznania.

To postępowanie, nieznane przed wojną, rozpowszechniło się niewątpliwie w znacznej mierze z powodu spadku dochodów społeczeństwa i równoczesnego wzrostu podatków. Ustawy, wobec trudnej ściągalności podatków, upoważniają władze do przyznawania uwolnień i ulg bardziej generalnych, ale też ściśle indywidualnych wedle ich swobodnego uznania. Uwolnienia i ulgi indywidualne są przywilejami, udzielanymi poszczególnym jednostkom z wykluczeniem innych osób.

Jako przykład przytaczam ustawę o podatku przemysłowym. Władza ma prawo uwalniać od tego podatku w obydwóch jego postaciach, tj. od obowiązku wykupywania świadectw przemysłowych (patentów) i uiszczania podatku od obrotu, "nowe przedsiębiorstwa ważne dla obrony państwa i rozwoju gospodarstwa społecznego", oraz przedsiębiorstwa w Gdyni aż do roku 1945, "o ile przyczynić się mogą do gospodarczego rozwoju miasta". Nigdzie nie jest powiedziane, które przedsiębiorstwa nie ważą na szali obrony państwa i rozwoju gospodarstwa społecznego, które nie mogą przyczynić się do rozwoju miasta. Art. 94 ustawy upoważnia ministra skarbu do umorzenia tego podatku, w całości lub w części, w gospodarczo uzasadnionych lub zasługujących na uznanie na szczególne uwzględnienie indywidualnych przypadkach.

To postanowienie, dosłownie w tym samym ujęciu, odnajdujemy w art. 130 tegorocznej ordynacji podatkowej, mocą której zostało rozszerzone na cały szereg podatków, a także kar za zwłokę, odsetek za odroczenie i kosztów egzekucyjnych.

Zasada swobodnego uznania ogarnęła w zupełności dziedzinę ściągania wszelkich podatków. Jeśli przed wojną osoba opodatkowana nie uiściła w całości przypisanego jej podatku w terminie, oznaczonym przez władze na podstawie zastosowania odnośnych przepisów, dochodziło szubko do wdrożenia egzekucji. Obecnie egzekucja jest utrudniona. Coraz mniej płatników wywiązuje się ze swych zobowiązań wobec skarbu w ustalonym terminie, skutkiem czego wzrasta liczba wypadków, uzasadniających wdrożenie egzekucji. Równocześnie spada ilość nabywców, zdolnych do zapłaty znaczniejszych kwot za przedmioty, wystawione na licytacje. Podaż wzrasta, a popyt jest zniżkowy. Państwo musi się liczyć z tym, że wynik egzekucji nie pokryje jej kosztów. W razie licytowania warsztatów pracy może dojść do ich całkowitego lub częściowego unieruchomienia, pociągającego za sobą pomnożenie liczby bezrobotnych i wzrost wysokości globalnej zasiłków, wypłacanych z tego tytułu. Przed wojną bezrobocie było mniejsze i nie było przymusowego ubezpieczenia od bezrobocia, którego koszty są obecnie częściowo pokrywane ze specjalnego podatku na ten cel pobieranego, częściowo ze ogólnych funduszów skarbu. Państwo obecnie obawia się finansowych skutków wzrostu bezrobocia w razie zarządzania licytacji, a nadto liczy się z niebezpieczeństwem politycznym, tkwiącym w powiększaniu się zastępu bezrobotnych. Z tych powodów ustawodawca udzielił szerokich pełnomocnictw władzom powołanym do ściągania podatków.

Przyznał im prawo do odraczania terminu zapłaty podatków, przy czym niejednokrotnie brak określenia, na jak długi okres może nastąpić odroczenie. Wolno władzom rozłożyć podatki na raty, umorzyć w całości lub części kary za zwłokę, należności przypisane tytułem ściągania podatków. Władze niejednokrotnie zawierają umowy z płatnikami, mocą których płatnik uiszczający część zaległości uzyskuje umorzenie reszty, przy czym wysokość kwoty uiszczonej a uzasadniającej umorzenie reszty bywa w poszczególnych indywidualnych wypadkach różna, zależnie od uznania władz, odmawiających ulg "opornym płatnikom" - jeszcze jeden powojenny nowotwór językowy - a przyznających ulgi osobom do tej kategorii niezaliczonym. Zaliczenie płatnika do jednej lub drugiej kategorii pozostawione jest w zupełności swobodnemu uznaniu władz, które na tej podstawie decydują o wszystkich wymienionych ulgach.

Wymiar podatków jest przeważnie wynikiem zastosowania dotyczących przepisów ustawy, ale ściąganie podatków zależy od uznania władz, które tym sposobem właściwie decydują ostatecznie o tym, czy ktoś płaci podatki, czy nie. Przestała być miarodajną zasada powszechności podatków, przestrzegana w zeszłym stuleciu. Wówczas płacił podatki każdy bez wyjątku, kto posiadał dobra lub wykonywał czynności, stanowiące przedmiot opodatkowania. Zupełnie nieznane były ulgi indywidualne, dopuszczone były jedynie ulgi generalne, przewidziane ustawą, np. także i dziś obowiązujące zniżki podatku dochodowego dla osób obarczonych kosztami utrzymania liczniejszej rodziny. Obecnie powróciliśmy do okresu przywilejów podatkowych.

Przytaczam jeszcze jeden przykład bardzo obszernego zasięgu zasady swobodnego uznania. Przed wojną ustanawianie ceł i uchwalanie traktatów handlowych dochodziło do skutku w formie ustaw, uchwalanych przez parlamenty. Powojenne ciała ustawodawcze przekazały swą władzę rządowi.

Przed wojną istniały zakazy przywozu i wywozu bardzo niewielu towarów ze względu porządku publicznego. Dalsze ograniczenia handlu międzynarodowego polegały na tym, że towary wyraźnie wymienione podlegały ocleniu. Kto gotów był zapłacić cło, mógł przywieźć względnie wywieźć - co prawda cła wywozowe były zjawiskiem zupełnie wyjątkowym - nieograniczone ilości towarów. Towary nie wymienione w taryfie wolno było przewozić i wywozić także w nieograniczonych ilościach bez zapłaty cła.

Dziś wolny obrót jest raczej wyjątkiem. Regułą są zakazy przywozu i wywozu, łagodzone ustanawianiem kontyngentów, a obowiązujące także w odniesieniu do towarów nie oclonych. Rząd oznacza różne ogólne ilości towarów, które wolno przywieźć lub wywieźć w określonym czasie, a zarazem udziela pozwolenia przywozu i wywozu, przy czym decyduje wedle swego swobodnego uznania komu i ile wolno będzie przywieźć, względnie wywieźć. Związanie kontyngentów z układami kompensacyjnymi, mocą których kontyngent eksportu pewnych towarów z danego państwa do drugiego może być wyzyskany tylko o tyle, o ile państwo, z którego ma nastąpić eksport, przyzna kontyngent importowy obywatelom państwa, z którym się układa, rozszerza zakres działania państwa i stosowania zasady swobodnego uznania.

Jak nieprawdopodobnie obszernym jest obecnie w Polsce zasięg swobodnego uznania władz, tego przekonywającym dowodem jest art. 69 tegorocznej ordynacji podatkowej, mocą którego każdy jest zobowiązany "udzielać wyjaśnień, zeznawać jako świadek lub biegły", atoli minister może każdego indywidualnie zwolnić od tego obowiązku.

Wyniki działania władz zależą przede wszystkim od wartości moralnej i intelektualnej urzędników. Rozszerzenie zakresu działania państwa i granic swobodnego uznania, zwiększyło wydatnie możliwości nadużyć. Wysokość poborów uległa zniżce. Stałość poborów nie jest zapewniona w tej mierze, co przedtem. Prawdopodobnie osłabia odporność urzędników wobec zakusów ich przekupienia. Nagłe powiększenie kadr urzędniczych w ostatnich latach, powierzanie stanowisk urzędniczych elementom niewykształconym, przepełnienie uniwersytetów, wpływające ujemnie na kwalifikacje ich wychowanków, często równocześnie zarobkujących - oto okoliczności nasuwające wniosek, że także poziom intelektualny warstwy urzędniczej zapewne się obniżył. W ostatnim dwudziestoleciu państwa niepomiernie rozdęły granice swobodnego uznania, a zarazem doznały uszczuplenia rękojmi jego należytego funkcjonowania.

 

 

V. CHAOS ROŚNIE

 

Gdy zadajemy sobie pytanie, czy się różni obecny stan rzeczy od przedwojennego, nasuwa się przede wszystkim uwaga, że zmienność stosunków wydatnie wzrosła. Ewolucja gospodarki skarbowej nie stanowi pod tym względem wyjątku. Szybkie rozszerzanie zakresu działania państwa i ciągłe reorganizacje różnych gałęzi administracji państwa, w celu dostosowania ich do nowych zadań, wywołują istną powódź ustaw i rozporządzeń. Okazało się, że parlamentarna maszyna ustawodawcza pracuje zbyt wolno w stosunku do znacznych wymogów chwili bieżącej. Ta okoliczność walnie przyczyniła się do wytworzenia sytuacji, w obliczu której parlamenty nie znalazły innego wyjścia, jeno przekazywanie swej władzy ustawodawczej w formie pełnomocnictw organom wykonawczym. Obecnie dzienniki roczników ustaw obejmują o wiele więcej arkuszy druku, niż przedwojenne. Nowelizacja ustaw obowiązujących od kilku tygodni jest na porządku dziennym. Zmienia się co chwila nie tylko stan prawny, ale również ciągłym zmianom ulega wysokość podatków i opłat. W Polsce w ciągu ostatnich kilku lat, opłaty pocztowe najpierw kilkakrotnie podwyższono, po czym kierownictwo poczty zarządziło kilka zniżek. Zmienia się mniej więcej raz na rok wielkość, kolor, rysunek i cena znaczków pocztowych.

Niektóre z pośród licznych zmian, które zachodzą, polegają na uproszczeniu gospodarki skarbowej. Atoli wynikiem zmian jest stawianie się systemu gospodarki skarbowej coraz bardziej zawiłym, o czym niezbicie świadczą: parcelacja praw nakładania podatków i zaciągania pożyczek przez państwo, rozrostu gospodarki pozabudżetowej i swobodnego uznania władz, pojawienie się podatków utajnionych. Gospodarka publiczna państwa i innych korporacji przymusowych stała się zjawiskiem bardziej zawiłym z powodu wzrostu ilości jednostek prawno-publicznych, nakładających podatki i opłaty, oraz z powodu zwiększonej różnorodności podatków i opłat, wynikających z nakładania nowych danin publicznych, przedtem nieznanych. Obecnie trudno ustalić obie wymienione ilości ze względu na pobieranie podatków utajnionych. Ale nawet w odniesieniu li tylko do podatków jawnych okazuje się, że lista osób zakładających podatki i wykaz danin obejmuje więcej pozycji w porównaniu ze stanem przedwojennym.

Państwo i korporacje publiczne nakładały podatki wówczas i obecnie. Ale przed wojną lista owych korporacji publicznych była w każdym z trzech zaborów różna. Polska przeprowadziła unifikację tego stanu rzeczy w ten sposób, że albo rozszerzono teren działania korporacji czynnej w jednej części państwa na wszystkie inne, albo utworzono analogiczne korporacje. Przymusowe ubezpieczenia budynków od ognia istniało tylko w zaborze rosyjskim, izby rolnicze i rzemieślnicze tylko w zaborze pruskim, izby przemysłowe i handlowe w zaborze pruskim i austriackim. Obecnie wszystkie te korporacje ogarnęły całe państwo. Przymusowe ubezpieczenia społeczne, istniejące w poszczególnych zaborach, rozszerzono na całe państwo, powiększające znaczne koło ubezpieczonych. Nadto powołano do życia przymusowe ubezpieczenie od bezrobocia, przedtem nieznane w żadnym z trzech zaborów. Ostatnio poczęły obowiązywać ustawy, mocą których rząd może tworzyć przymusowe zrzeszenia producentów tego samego towaru. Oczywiście te zrzeszenia będą nakładając podatki na pokrycie kosztów swego funkcjonowania.

Wzrost ilości pobieranych danin doszedł do skutku w podobny sposób. Monopol spirytusowy istniał w zaborze rosyjskim, tytoniowy i solny w austriackim. Polska przejęła te monopole i rozszerzyła na całe państwo. Stworzyła monopol zapałczany, przed rokiem 1914 nigdzie nie obowiązujący na ziemiach polskich. Całkowicie nieznany był tak uciążliwy podatek od obrotu. Zupełną nowością jest podatek od energii elektrycznej. Powstały zgoła osobliwe podatki gminne, podatek od weksli zaprotestowanych i podatek ładunkowy, pobierany od przewozów kolejowych, który obecnie ma być zniesiony. Zrodziły się wcale liczne, nowe przymusowe świadczenia pracy na rzecz państwa. Przedsiębiorcy prywatni stali się poborcami podatkowymi, zobowiązanymi do ściągania od pracobiorców i płacenia do kas państwa podatku dochodowego, obciążające płace personelu przez nich zatrudnionego. Interesującą osobliwością jest obowiązek wymierzania sobie samemu podatku (wykup świadectwa przemysłowego, kumulacja podatku dochodowego od uposażeń).

Znaczny wzrost ilości przedsiębiorstw państwowych i monopoli w ostatnim dwudziestoleciu wydatnie się przyczynił do skomplikowania gospodarki skarbowej. Ten objaw jest powszechnie znany, ale zdaje mi się, że nie zauważono zatarcia granicy między przedsiębiorstwem państwowym a monopolem. W obu wypadkach państwo sprzedaje towary lub usługi, spełnia czynności bankowe lub ubezpieczeniowe. Zależnie od tego, czy podejmuje te działania w konkurencji z innymi jednostkami gospodarczymi, czy też na zasadzie wyłączności, mówimy o istnieniu przedsiębiorstwa państwowego, względnie monopolu. Przed wojną, zgodnie z ogólnymi zasadami prawa, tłumaczono restrictive [w sposób ograniczający] zakres działania instytucji, której państwo przyznało przywilej wyłączności. Monopol tytoniowy sprzedawał tylko wyroby tytoniowe. Mógł wyrabiać pudełka na własny użytek, ale było nie do pomyślenia, ażeby je sprzedawał osobom postronnym. W Polsce istnieje przymus ubezpieczania budynków od ognia w monopolistycznym Powszechnym Zakładzie Ubezpieczeń Wzajemnych, który równocześnie ma prawo zawierania wszystkich innych interesów ubezpieczeniowych w konkurencji z prywatnymi instytucjami asekuracyjnymi, choć podatków nie płaci, z wyjątkiem ubezpieczeń życiowych. Dział życiowy jest częścią agend Pocztowej Kasy Oszczędności. Monopol spirytusowy posiada czynne rafinerie, aczkolwiek istnieją prywatne. Poczta niedawno rozpoczęła sprzedaż ilustrowanych kart korespondencyjnych, czym przedtem zajmował się wyłącznie handel prywatny. Zacieranie granic między przedsiębiorstwem państwowym a monopolem jest wysoce charakterystycznym znamieniem dążności, właściwej czasom bieżącym, przekreślania ścisłej linii demarkacyjnej między gospodarką prywatną a publiczną, wytyczoną przez zwycięski liberalizm zeszłego wieku.

Przedsiębiorstwa państwowe są źródłem komplikowania się stosunków przede wszystkim z powodu zawierania transakcji w imię wzajemnego popierania się, a nie pod kątem widzenia własnej rentowności. Poczta drogo kupuje sprzęt telefoniczny i telegraficzny od państwowej wytwórni towarów, dzięki czemu to przedsiębiorstwo nie wykazuje zbyt wielkiego niedoboru. Kolej kupuje drogo podkłady od lasów państwowych, które drzewo tanio sprzedają tartakom państwowym.

Zaciąganie pożyczek towarowych i udzielanych pod zastaw monopoli polega na utajnieniu wysokości procentu w cenie towarów, przejętych przez dłużnika i w zysku dzierżawcy monopolu (ut infra [jak niżej]).

Gospodarka skarbowa staje się coraz mniej jasna i przejrzysta. Ciągłe zmiany uniemożliwiają zapoznanie się w dostatecznej mierze z obowiązującym ustawodawstwem urzędnikom skarbowym, a w jeszcze wyższej mierze ogółowi opodatkowanych. Z tego powodu, obok niepraworządności, której przejawem jest rozrastanie się zasięgu swobodnego uznania władz, szerzy się niepraworządność w potocznym tego słowa znaczeniu, polegająca na łamaniu ustaw. Wzrost przestępczości skarbowej jest także następstwem pomnożenia ilości zakazów oraz podwyższenia stawek podatkowych i opłat, skutkiem czego powiększyła się rentowność naruszania przepisów.

 

 

VI. DEMOKRATYCZNA POLITYKA FINANSOWA

 

Od chwili zwycięstwa rewolucji francuskiej słońce demokratycznych ideałów przyświeca pochodowi ludzkości ku jej przeznaczeniu. Proces demokratyzacji wywiera przemożny wpływ na ewolucję gospodarki skarbowej. Liberalizm demokratyczny zeszłego wieku - ustrój demoliberalny, jak mówią faszyści - sprzyjał pomyślnemu kształtowaniu się gospodarki skarbowej. Wówczas państwo nie ograniczało w znaczniejszym stopniu wolności rozporządzania mieniem i pracą. Gospodarczy interwencjonizm był minimalny, także etatyzm odgrywał podrzędną rolę. Społeczeństwo angielskie ziściło w najzupełniejszej mierze ideały liberalne w swym ustroju skarbowym. Rząd angielski nie prowadził żadnych przedsiębiorstw, ani współzawodniczących z prywatnymi, ani monopolistycznych. Jedynie poczta i telegraf jest w rękach państwa. Co prawda instytucje te, aczkolwiek w Anglii dostarczają skarbowi poważnych dochodów czystych, zasługują raczej na miano zakładów użyteczności publicznej niż przedsiębiorstw. Nawet gęsta sieć kolejowa stanowiła i stanowi po dziś dzień w całości własność prywatną. Rząd angielski nakładał cła jedynie na tytoń, herbatę, kawę i na kilka innych towarów, nie wytwarzanych w kraju. Celem wyłącznym nakładania ceł było dostarczenie możliwie największych dochodów państwu. Anglia zadowalała się pobieraniem ceł skarbowych. Nie znała ochronnych, z czego wywodzi się używanie słów: fiscal policy [polityka podatkowa] na określenie polityki celnej. Podatki były głównym źródłem dochodów. O kredycie publicznym mało rozprawiano, ponieważ stan jego był ze wszech miar zadowalający. Pisarze angielscy do niedawna łączyli naukę skarbowości z ekonomią i utożsamiali ją z nauką o opodatkowaniu. Ustrój skarbowy innych państw był mniej liberalny, ale przecie zasadniczo zbliżony do angielskiego. Ten stan rzeczy był korzystny dla skarbu, ponieważ powiększał dochodowość gospodarki prywatnej, w której państwo uczestniczyło nakładaniem podatków, a zarazem zmniejszał wydatki w związku z wyrzeczeniem się przez państwo działalności w charakterze przedsiębiorcy i w związku z ogólnym nastawieniem ustroju liberalnego, niechętnym pomnażaniu funkcji władz publicznych.

Ustrój skarbowy zeszłego wieku czerpał swe siły i zawdzięczał swe sukcesy nakładaniu podatków pod kątem widzenia możliwie największych dochodów, a nie w imię poprawy bytu warstw najuboższych lub osiągnięcia innych celów politycznych, dzięki czemu właściwa proporcja podatków bezpośrednich i pośrednich była przestrzegana. W tych warunkach można było uniknąć przeciążenia podatkowego i nadmiernego fiskalizmu w administracji skarbowej.

Ustrój państwa w ciągu zeszłego stulecia był w wysokim stopniu wyrazem chęci osiągnięcia pomyślnych wyników skarbowych.

Wybuch wojny w roku 1914 podporządkował ministrów skarbu wymaganiom ministrów spraw wojskowych. Po dziś dzień ministrowie skarbu nie odzyskali tego wpływu na tok wypadków, który mieli w zeszłym stuleciu. W imię konieczności skarbowych ich żywicielka, dobra gospodarka skarbowa, przestała uchodzić na konieczność skarbową. Dziś ministrowie skarbu głoszą, że społeczeństwo musi dać państwu to, co ich koledzy uważają za niezbędne, choć wykonanie tego programu umniejsza zdolność do świadczeń podatkowych społeczeństwa, która w zeszłym stuleciu rosła szybko i wydatnie. Proces demokratyzacji przyczynił się wielce do rozdęcia granic owych konieczności państwowych, do przerostu celów politycznych ponad możliwości finansowe. Przejście do demokracji liberalnej zadowalających się politycznym zrównaniem, urzeczywistnieniem przez powszechne głosowanie, do demokracji mniej lub więcej socjalistycznej, wysuwające hasło gospodarczego zrównania ludzi zarządzaniami państwa, a więc rozszerzenie jego zakresu działania, wywołało wzrost wydatków, a zarazem zniżkę dochodów publicznych, mimo oczywistego przeciążenia podatkowego wielu społeczeństw. Demokratyzacja wybitnie przyczyniła się do wtrącenia państw w przepaść fiskalizmu.

Uspołecznienie środków produkcji stanowi środek osiągnięcia zamierzonego zrównania ekonomicznego ludzi. Nawet w Rosji sowieckiej okazało się, że uspołecznienia środków produkcji nie da się od razu przeprowadzić. Natomiast stopniowe urzeczywistnianie tego programu jest obecnie wielce rozpowszechnione w formie mnożenia przedsiębiorstw i monopoli państwowych, jako zadatek "lepszej" przyszłości.

Odpowiedź na pytanie, jak tam będzie z tą przyszłością, jest oczywiście przedmiotem zażartego sporu. Pewnym jest, że na razie wyniki finansowe przejścia ustroju znacznie mniej liberalnego są opłakane.

Przedsiębiorstwa figurują często w spisie źródeł dochodów publicznych. Niewątpliwie państwo pobiera dochody surowe z tytułu ich posiadania. Jeżeli jednak chodzi o stosunek dochodów do wydatków spowodowanych prowadzeniem przedsiębiorstw, wówczas wypadałoby raczej zaliczyć je do źródeł wydatków, a nie dochodów, ponieważ prawie zawsze wydatki przewyższają dochody. Jest rzeczą notoryczną, że po wojnie na ziemiach wchodzących obecnie w skład państwa polskiego, liczba przedsiębiorstw państwowych, ilość osób w nich zatrudnionych oraz wielkość kapitałów i dochodów surowych znacznie wzrosły w porównaniu ze stanem przedwojennym i że równocześnie wydatnie się obniżyły dochody czyste ogółu przedsiębiorstw państwowych.

Działalność państwa jako przedsiębiorcy, wzrosła nie tylko w cyfrach absolutnych, ale także relatywnie. Obecnie produkcja przedsiębiorstw państwowych stanowi większy ułamek ogólnej produkcji całego społeczeństwa. Ten rozrost przedsiębiorstw państwowych, przypadający na okres gospodarczo mniej korzystny, hamuje rozrost przedsiębiorstw prywatnych, a zarazem uszczupla możliwości uzyskiwania przez państwo dochodów w formie opodatkowania. Ten sam skutek wywiera mnożenie liczby monopoli. Są tacy, którzy uważają taką politykę za finansowo korzystną. Wydaje mi się jednak, że nie doceniają strat, wynikających stąd, że wprowadzenie monopolu powoduje zanik przedsiębiorstw, których właściciele opłacali państwu podatek dochodowy i pożyczali pieniądze. Argument ten jest szczególnie ważki w odniesieniu do takiego państwa jak Polska, której zasięg gospodarki monopolistycznej jest tak rozległy.

Podstawowym postulatem demokratycznej polityki podatkowej jest hojne szafowanie podatkami bezpośrednimi (dochodowymi, przychodowymi, majątkowymi), obciążającymi warstwy zamożne, w przeciwieństwie do podatków pośrednich, które ponosi w wyższym stopniu ludność uboższa. Majątek stanowi szczególnie widoczny przejaw bogactwa. Z tego powodu przedstawiciele demokracji stale okazują predylekcję do opodatkowania majątków. Państwa w zeszłym stuleciu zadowalały się nakładaniem umiarkowanych podatków spadkowych, wymierzanych od wielkości odziedziczonego majątku. W ostatnim dwudziestoleciu nastąpiła znaczna zwyżka stawek podatku spadkowego. Państwa weszły na drogę inflacji, która w wydatnej mierze ma charakter podatku majątkowego, ponieważ godzi w posiadaczy gotówki i wierzytelności, opiewających na walutę inflacyjnie pomnażaną. Inflacja jest opodatkowaniem oszczędności, a więc majątków. Wkrótce przyszła kolej na obce zeszłemu stuleciu właściwe podatki majątkowe, pomyślane jako jednorazowe nadzwyczajne świadczenia, określane w Polsce zazwyczaj mianem danin majątkowych. Daniny nałożone w latach 1919 i 1922 nie dały znaczniejszych dochodów skarbowi, bo zostały spłacone w markach zdewaluowanych. Właśnie dlatego w roku 1923 sejm uchwalił ustawę o daninie lasowej w drzewie i o podatku majątkowym, oznaczonym na jeden miliard franków w złocie. Ściąganie tego podatku stało się bezpośrednią przyczyną spadku złotego w roku 1925, albowiem banki państwowe i Bank Polski udzieliły inflacyjnych kredytów dla umożliwienia spłaty tego podatku.

W okresie inflacji pieniądz krążył szybko z rąk do rąk. Nominalne obroty pieniężne osiągnęły fantastyczne rekordy. Polska i inne państwa postanowiły pobierać podatek obrotowy w zamiarze wyzyskania tej sytuacji dla skarbu. Nasze ministerstwo skarbu uwidacznia w budżecie dochody z podatku obrotowego, od chwili jego nałożenia w roku 1923, w grupie podatków bezpośrednich. Rzeczywistość początkowo nie odpowiadała zamierzeniom, ponieważ z powodu łatwości podbijania cen podatek był przeważnie przerzucany. W okresie następnym deflacji i zniżki cen podatek tylko wyjątkowo jest przerzucany. Stał się podatkiem bezpośrednim.

Poplecznicy demokratycznej polityki finansowej domagają się progresywności podatków bezpośrednich. Żądają, ażeby dochody i majątki bogatych były opodatkowane więcej niż proporcjonalnie w porównaniu z opodatkowaniem mniejszych dochodów i majątków. Żądają, ażeby podatek uiszczany przez bogaczy stanowił większy ułamek podstawy opodatkowania. Robespierre opowiedział się za progresywnością podatków bezpośrednich. Wiele państw z końcem zeszłego wieku weszło na drogę urzeczywistnienia tego programu. Proporcjonalność pozostała tylko regułą. Progresja stanowiła wyjątek obowiązujący tylko w zastosowaniu do niektórych podatków. Wówczas podatek dochodowy, a w niektórych państwach także podatek spadkowy, były podatkami progresywnymi. W Austrii podatek spadkowy nie był podatkiem progresywnym. Po Wielkiej Wojnie nastąpiło rozszerzenie progresji na szereg podatków, w obrębie których przedtem progresji nie stosowano. Wprowadzono nowe podatki, obliczane na zasadzie stawek progresywnych. Wszędzie wydatnie podwyższono progresje. W Polsce szafujemy nią bardzo hojnie. Zwiększyliśmy progresje stawek podatku dochodowego. Skala naszego podatku spadkowego jest wysoce progresywna. Pobieramy podatek od lokali nieznany przed wojną na ziemiach polskich. Podatek ten jest progresywny. Ostatnio rząd przedłożył sejmowi projekt pobierania daniny szkolnej, nawiązując również do faktu zamieszkiwania. Podatek od lokali jest wymierzany od czynszów. Danina szkolna miała być obliczana progresywnie w stosunku do ilości izb mieszkalnych. Zamiast tego podatku sejm uchwalił kilka nowych drobnych podatków. W Austrii istniał osobny dziesięcioprocentowy proporcjonalny podatek od tantiem. Nasz jest znacznie wyższy i progresywny. Podatek wojskowy w Polsce należy do progresywnych.

Wszystkie wspomniane przed chwilą daniny majątkowe były progresywne. Pod naciskiem zwolenników demokratycznych reform socjalnych oraz z powodów fiskalnych progresja w Polsce przeobraziła się w dwóch wypadkach w instytucje wyraźnie sprzeczne z jej celem, nieznane przed wojną. Zadaniem progresji jest więcej niż proporcjonalne opodatkowanie bogatych. Progresywne opodatkowanie dochodów czystych i majątków po potrąceniu długów spełnia zadanie. Natomiast progresywne opodatkowanie przychodów chybia celu pod tym względem, ponieważ przychód opodatkowany nie stanowi przychodu czystego, a także dlatego, że jedni rozporządzają tylko przychodem progresywnie opodatkowanym, a drudzy nadto przychodami progresywnie nie opodatkowanymi. Progresywne opodatkowanie wielkich właścicieli ziemi zapoznaje, większe gospodarstwa w porównaniu z mniejszymi niejednokrotnie dają dochody czyste mniej niż proporcjonalne, pomija, że jeden wielki właściciel jest wysoko zadłużony, a inny mniej obarczony długami, że jeden posiada rentowną fabrykę lub kamienicę w mieście, a drugi żyje wyłącznie z roli. Towarzystwa akcyjne i inne osoby prawne w Austrii nie płaciły podatku dochodowego, czego na razie nie biorę w rachubę. Chodzi mi oto, że Polska opodatkowała je progresywnym podatkiem dochodowym, który uszczupla proporcjonalnie dochody wielkiego i małego akcjonariusza. Ta progresja nie ma nic wspólnego z wyższym opodatkowaniem ludzi zamożnych.

Urzeczywistnienie tego postulatu nie wyczerpuje się w stosowaniu progresji. Ustawodawca rozróżnia dwojakie źródła dochodów. Przeciwstawia dochodom, uzyskiwanym przez robotników i urzędników z wynajęcia ich pracy (tzw. niefundowanym) wszelkie inne dochody, a więc utożsamia zgodnie z doktryną socjalistyczną dochody fundowane rentierów i przedsiębiorców. Uważa za ludzi żyjących z kapitału wszystkich posiadaczy kapitału, bez względu na to, czy sami nim zarobkują, czy też żyją z wypożyczania kapitału przedsiębiorcom. Rozróżnienie, stanowiące podstawę niższego opodatkowania tych samych dochodów, o ile praca zależna stanowi ich źródło, nie bierze pod uwagę ani samoistnej pracy przedsiębiorcy, ani tego, że dochód z pracy, połączony z uprawnieniem do poboru emerytury jest niejednokrotnie bardziej fundowany, niż dochód małego przedsiębiorcy. Różnica opodatkowania na niekorzyść posiadaczy dochodów fundowanych wzrosła po wojnie także i w Polsce.

Wyniki finansowe demokratycznej polityki okazały się wprost sprzeczne z zamierzeniami. Nie brakło chęci uzyskiwania dochodów podatkowych poważnie z podatków bezpośrednich. Nie udało się tych zamiarów w pełni urzeczywistnić, albowiem nadmierne podatki bezpośrednie zmniejszyły tak dalece dochody i majątki ludzi zamożnych, że państwa były zmuszone do podwyższenia także podatków pośrednich, względnie do nakładania nowych podatków pośrednich. Rosja sowiecka prym wiedzie w niszczeniu dochodów i majątków ludzi bogatych. Reforma skarbowa Erzbergera w Niemczech w roku 1920 polegała na olbrzymim zwiększeniu obciążenia ludności podatkami bezpośrednimi, a zarazem na stosunkowo małym wyzyskaniu możliwości naciśnięcia śruby podatkowej w obrębie podatków pośrednich[iii]. Ta proporcja nie okazała się żywotną. Trzeba było pogodzić się w interesie skarbu z koniecznością silniejszego wykorzystania zdolności podatkowej społeczeństwa podatkami pośrednimi. Przebieg wypadków w Polsce jest analogiczny. Wyczerpanie społeczeństwa podatkiem majątkowym i obrotowym zmusiło państwo do oparcia się na podatkach pośrednich w stopniu sprzecznym z pierwotnymi zamierzeniami.

Demokratyczna idea ochrony warstw ekonomicznie słabszych także skądinąd przyczyniła się do wzmożenia wydatków i zmniejszenia dochodów publicznych. Przypominam wzrost przymusowych ubezpieczeń społecznych przez stworzenie całkiem nowych ubezpieczeń (ubezpieczenie na wypadek bezrobocia), rozszerzenie koła ubezpieczonych, rozszerzenie ubezpieczeń jednego zaboru na cały kraj. Ochrona lokatorów, zakaz eksmisji bezrobotnych, zalegających z zapłatą czynszu, ochrona drobnych dzierżawców, pomniejszając dochody właścicieli domów i gruntów ornych uszczupliły tym samym dochody skarbu.

Szczególnie charakterystyczne są dzieje znacznych ulg podatkowych przyznanych w Polsce spółdzielniom w odniesieniu do całego szeregu podatków. Ludzie sprytni zawiązali wiele zrzeszeń w istocie swej wybitnie kapitalistycznych, podszywając się pod ustawę o spółdzielniach, ażeby zapewnić sobie ulgi podatkowe. Ofiary finansowe państwa zdemoralizowały do gruntu nasz ruch spółdzielczy. Ulgi podatkowe doznały znacznego ograniczenia z dniem 1. stycznia bieżącego roku. Raz przecie nastąpiło podwyższenie podatków ze wszech miar pożądane.

Przewroty wywołane wcieleniem w życie ideału demokratycznego nie stanowią jedynego źródła pogorszenia się gospodarki skarbowej w ostatnim dwudziestoleciu. Autarkiczne zarządzenia doby obecnej znacznie wzmocniły ujemne następstwa finansowe procesu demokratyzacji.

Anglia w zeszłym stuleciu nakładała cła wyłącznie skarbowe. W Niemczech w roku 1879 Bismarck zerwał z dotychczasową polityką wolno-handlową[iv]. Nałożył cła zbożowe nie tylko dla pozyskania w parlamencie poparcia posłów wybieranych w okręgach rolniczych, ale kierował się także zamiarem powiększania dochodów Rzeszy niemieckiej, której budżet wówczas kształtował się deficytowo. Zwyżki celne zeszłego stulecia były stosunkowo umiarkowane, czego dowodem, że obroty towarowe międzynarodowe ciągle wzrastały, mimo podwyższenia ceł nie wykluczało wydatnego wzrostu dochodów skarbowych, pochodzących z tego źródła. Skutki finansowe obecnej polityki celnej są odwrotne. Kontyngenty, zwyżki stawek, ograniczenia dewizowe i inne doprowadziły do tak znacznego zmniejszenia obrotów międzynarodowych, że dochody z ceł nie tylko w Polsce wykazują zniżkę, przewyższającą spadek innych dochodów. Dawniejsza polityka celna stawiała sobie za jedyny cel zapewnienia dochodów skarbowi albo łącznie realizowała z pomyślnym skutkiem cele ochronne i skarbowe. Obecnie nastąpiło zupełnie podporządkowanie interesów skarbu dążeniom do ochrony produkcji krajowej.

Podobne zjawisko do niedawna przejawiało się w polityce finansowej naszego monopolu spirytusowego. Przed wojną naczelnym drogowskazem działalności monopolów skarbowych było osiągnięcie możliwie najwyższych dochodów czystych. W Polsce po wojnie powiedziano sobie, że można i należy uszczuplić dochód w interesie rozwoju rodzimej produkcji butelek. Monopol nie chciał nabywać z powrotem od swych odbiorców butelek wypróżnionych. Ciągle kupowano nowe. Z tą rozrzutnością zerwano dopiero przed dwoma laty. Przed wojną poczty dbały o oszczędne zaopatrywanie się w marki listowe. Nasza poczta po dziś dzień uważa, że jej zadaniem jest propaganda i artystyczne wykształcenie społeczeństwa. Jubileuszowe marki, zdobne w reprodukcje ołtarza Mariackiego Wita Stwosza, są estetycznie wyjątkowo piękne. Pobiliśmy poczty zagraniczne, ale to zwycięstwo nie przynosi zaszczytu uzdolnieniu finansowemu kierownictwa poczty. Łacno mnożyć przykłady podporządkowania interesów skarbowych innym celom.

 

 

VII. ZASADY SPRAWIEDLIWOŚCI PODATKOWEJ

 

Gospodarka skarbowa zeszłego wieku urzeczywistniła w wyższym stopniu, niż przedtem, postulaty sprawiedliwości formalnej i materialnej. Ówczesna polityka finansowa ziściła wymogi praworządności oraz powszechności i równomierności opodatkowania. Właściwe dobie obecnej niepomierne rozszerzanie granic swobodnego uznania władz, sprzeczne z zasadą praworządności, uchyliło powszechność opodatkowania, stwarzając przywileje indywidualne. Istnieją w naszym ustawodawstwie przywileje generalne.

Ograniczenia terytorialne mocy obowiązującej ustaw podatkowych stanowią dalszy wyłom w zasadzie powszechności. Mieszkańcy województw kresowych są zwolnieni od obowiązku uiszczania podatku ustanowionego w roku 1931, a opłacanego z tytułu konsumpcji energii elektrycznej, zużywanej w celach oświetleniowych. Są także uwolnieni od dziesięcioprocentowego dodatku do podatku obrotowego z roku 1933, zasilającego fundusz interwencyjny, z którego państwo pokrywa koszty nabywania zboża powyżej cen targowych. Przywileje, przyznane przedsiębiorcom czynnym w Gdyni, łączą w sobie charakter indywidualny i terytorialny. W roku 1933 rząd obniżył pensje urzędnicze o kwoty mniej więcej równe podatkowi dochodowemu, opłacanemu przez urzędników od owych poborów, a równocześnie zniósł obowiązek płacenia podatków. Czy ten nowy wyłom w zasadzie powszechności opodatkowania nie stanowi wyjątku pozornego ze względu na to, że przecie zniesienie podatku, opłacanego przez urzędników, nie było uszczerbkiem dla skarbu? Choćbyśmy nawet ten punkt widzenia uznali za słuszny, toć przecie zmiana, o której mowa, dowodzi, że rząd nie przywiązuje wagi do formalnego przestrzegania zasady powszechności opodatkowania. Urzędnicy innych państw opłacają podatek dochodowy od swoich poborów.

Równomierność opodatkowania polega na obciążeniu każdego płatnika danego podatku odpowiednio do jego zdolności do ponoszenia ciężarów, powstających przez nakładanie danin publicznych. Dochody czyste stanowią najpewniejszy wykładnik siły podatkowej. Równomierność opodatkowania zmniejszyła się w ostatnim dwudziestoleciu pod naciskiem trudności finansowych, a także skutkiem zmian w układzie sił politycznych. Opodatkowanie osób prawnych w Austrii przed wojną nieznane, jest wynikiem działania pierwszej z tych dwóch przyczyn. Dochody osób prawnych np. dywidendy, wypłacane akcjonariuszom przez spółki akcyjne, przypadają osobom fizycznym i są po raz drugi opodatkowane podatkiem dochodowym, jako część ich dochodu. Wedle art. 15 ustawy o podatku dochodowym, dochód z gospodarstw rolnych obszaru poniżej 15 ha wymierzany jest schematycznie podług norm, a mianowicie na podstawie, że jeden mórg gruntu użytkowego daje 4 cetnary [100 kg] żyta po cenie przeciętnej w roku uzyskania dochodu. Dochód w ten sposób obliczony jest niższy od rzeczywistego, a ponieważ obowiązek opłacenia podatku ciąży na tych, których dochód przewyższa 1500 zł, przeto wyjątek od zasady równomierności zawarty w art. 15 wydatnie umniejsza liczbę osób opodatkowanych. Progresywne opodatkowanie w zastosowaniu do dochodu osób prawnych i do podatku gruntowego jest także sprzeczne z postulatem równomierności. Podatek dochodowy jest wysoce równomierny, ponieważ ustawa nakazuje wymierzać podatek od indywidualnych dochodów czystych, obejmujących ogół przychodów podatnika. Rozporządzenia Ministerstwa Skarbu o normach zyskowności znacznie ogranicza tę podstawową zasadę i podważa równomierność opodatkowania. Ministerstwo, ażeby ułatwić urzędom podwładnym ich pracę wymiarową, doradza w razie wątpliwości ustalać dochody i wydatki wedle norm ogólnych o charakterze przeciętnych, wypośrodkowanych na podstawie doświadczenia, np. ministerstwo oznacza procent przychodów brutto z domu, który ma być potrącony jako wydatek. Kwota w ten sposób uzyskana stanowi dochód czysty.

Opodatkowanie dochodów lub przychodów surowych jest sprzeczne z zasadą równomierności, ponieważ jednym i tym samym dochodom surowym odpowiadają bardzo różne dochody, i odwrotnie: dwaj ludzie mogą posiadać równe dochody czyste, a bardzo różne dochody surowe.

Właśnie dlatego w zeszłym stuleciu podatek obrotowy został powszechnie zarzucony. Odżył po wojnie. Jest wysoce niesprawiedliwy z powodu już wymienionego, a także z innych przyczyn. Dotyczy tylko części dochodów, którymi jednostka może rozporządzać. Obciąża wszystkie fazy obrotu. Jedne surowce bywają przetwarzane kilkakrotnie zanim dojdą do rąk ostatniego konsumenta, inne rzadziej. Jeden i ten sam towar po drodze do konsumenta wędruje poprzez różne ilości ogniw pośrednictwa handlowego. Stąd płynie wielka nierównomierność obciążania podatkiem obrotowym, której ma zaradzić scalenie podatku obecnie w Polsce stopniowo przeprowadzane.

Niektórzy uczeni nie przywiązują zbytniej wagi do budowania systemu podatków na zasadzie sprawiedliwości, albowiem, ich zdaniem, wszelkie podatki są w mniejszym lub w wyższym stopniu przerzucalne, wobec czego niepodobna dokładnie ustalić, kogo i w jakiej mierze dany podatek obciąża. Wyciągają stąd wniosek, że ten system podatków jest finansowo najwydatniejszy i najsprawiedliwszy, który jest najmniej zmienny (Canard 1801)[v]. Obecny stan rzeczy różni się od przedwojennego o wiele większą zmiennością. Okazuje się, że także i z tego punktu widzenia sprawiedliwość systemu podatkowego znacznie się obniżyła w ostatnim dwudziestoleciu. Spadły także dochody zgodnie z teorią i z przewidywaniami Conrada.

Anglia jest jedynym krajem, który uniknął wprowadzenia podatku obrotowego. Rosja sowiecka posługuje się nim w najwyższym stopniu. Ten stan rzeczy dowodzi przekonywająco, że Anglia ucierpiała najmniej, a Rosja najwięcej skutkiem współczesnych przewrotów. Anglia jeszcze dziś zaciąga pożyczki na warunkach przedwojennych. Niemal wszystkie inne państwa są w znacznie gorszym położeniu.

 

 

VIII. KREDYT PUBLICZNY

 

Gdy mowa o kredycie publicznym mamy na myśli splot zjawisk, złączonych z zaciąganiem pożyczek, a nie z ich udzielaniem przez państwo. Nauka o kredycie publicznym ma do czynienia z państwem, jako z dłużnikiem. Pomija jego działalność w charakterze wierzyciela. W zeszłym stuleciu była wyjątkiem. Obecnie stosunki się zmieniły. Państwo polskie udziela hojnie kredytu. Stworzyło w tym celu dwa wielkie banki państwowe z oczywistym, bardzo znaczącym, wielorakim uszczerbkiem dla skarbu. Państwo uposażyło te banki przede wszystkim wpływami z pożyczek i nadwyżkami budżetowymi, uzyskanymi w latach 1926-1929 w kwocie olbrzymiej jak na nasze stosunki około jednego miliarda złotych. Można było nie zaciągać na ten cel pożyczek, od których państwo musi opłacać procenty i raty amortyzacyjne. Można było zapobiec nagromadzeniu nadwyżek budżetowych przez obniżenie podatków. Na tym nie koniec.

Działalność banków państwowych utrudnia państwu zaciąganie pożyczek wewnętrznych. Banki państwowe nie zadowoliły się rozpożyczaniem funduszów, uzyskanych od rządu. Powiększyły sumy udzielanych pożyczek, posiłkując się funduszami, pochodzącymi ze sprzedaży swych obligacji Pocztowej Kasie Oszczędności (PKO), a wynoszącymi blisko 300 milionów zł. W zeszłym stuleciu Pocztowe Kasy Oszczędności kupowały niemal wyłącznie pożyczki państwowe. Po wojnie zmalała ilość kapitałów, które państwa mogły wypożyczyć. Mimo tego nasza PKO za pośrednictwem banków państwowych wypożyczała znaczną część swych funduszów gospodarce prywatnej, skutkiem czego skurczyły się możliwości sprzedaży papierów emitowanych przez państwo bezpośrednich na rzecz zasilenia skarbu państwowego. Stało się to samo, co zaszło w obrębie polityki celnej. Dawniej powiększenie funduszów skarbu było głównym celem nakładania ceł i gromadzenia wkładów przez pocztowe kasy oszczędności. Obecnie w obu wypadkach cel finansowy został podporządkowany innym celom.

Gospodarka prywatna korzystała wyłącznie z pożyczek dobrowolnie udzielanych przez wierzyciela. Państwo może zaciągać pożyczki dobrowolne, albo przymusowe, które właśnie dlatego są rodzajem podatku. Gdy państwo wzywa z naciskiem obywateli do subskrybowania pożyczki w imię dobra państwa, a nie gwoli korzystnej lokaty kapitału, gdy orzeka, ile poszczególne warstwy społeczne powinny subskrybować, gdy obywatele obawiają się, że świecenie nieobecnością w tej potrzebie może narazić ich na niebezpieczeństwa, wówczas mamy do czynienia z pożyczkami patriotycznymi, ze zjawiskiem analogicznym i komplementarnym w stosunku do podatków utajonych. Pożyczki państwowe, zaciągane w zeszłym stuleciu, wyróżniają się w zeszłym stuleciu, wyróżniają się z pośród wcześniejszych i najnowszych swą wybitną dobrowolnością. Z chwilą wybuchu wojny w roku 1914, zaciąganie przez państwa pożyczek ściśle dobrowolnych stało się zjawiskiem wyjątkowym. Regułą były pożyczki patriotyczne i przymusowe. Podobne kształtowanie się wypadków w czasie wojny kosztownej i długiej jest oczywistą koniecznością, wynikająca z sytuacji. Zastanawiające jest częste zaciąganie pożyczek patriotycznych po ukończeniu wojny. Współczesny układ stosunków nabrał znamion gospodarki wojennej bez wojny, dzięki kontyngentom i układom kompensacyjnym, normującym międzynarodowy handel towarowy, oraz dzięki zaciąganiu pożyczek patriotycznych, wynikającemu z ograniczeń międzynarodowej wymiany towarowej, które z istoty swej musiały ścieśnić kredyt zagraniczny, boć przecie uskutecznianie wypłat międzynarodowych jest uwarunkowane niezbędnie na nieco dłuższą metę uzyskiwaniem dewiz w zamian za wywiezione towary.

Włoska polityka finansowa operuje ostatnio w wydatnej mierze pożyczkami patriotycznymi, narzucanymi wprost publiczności oraz w formie nacisku na komunalne kasy oszczędności, skutkiem czego kasy znalazły się w posiadaniu nadmiernych ilości obligacji państwowych. Zeszłoroczna Polska Pożyczka Narodowa, jak już sama nazwa wskazuje, należy do typu pożyczek patriotycznych, o czym także świadczą ograniczenia obrotu jej obligacjami oraz lombardowania [zastawiania]. Będące w toku stopniowe rozluźnianie tych ograniczeń umniejsza charakter patriotyczny pożyczki.

Kredyt publiczny zeszłego wieku polegał na udzielaniu pożyczek wyłącznie pieniężnych. Obecnie na porządku dziennym są pożyczki mieszane, których część pieniężnie oznaczoną wierzyciel wypłaca towarami po cenie oznaczonej w umowie pożyczkowej. Zwrot kapitału i opłata procentu jest świadczeniem wyłącznie pieniężnym. Prawdziwą wysokość procentu trudno ustalić w tych wypadkach, ponieważ zysk, tkwiący w sprzedaży towarów, przewidziany umową, jest mało obliczalny. Utrudnienia obrotu międzynarodowego doprowadziły do przeciwdziałania, którego jedną z wielorakich postaci jest ta forma popierania wywozu. Polskie pożyczki, tytoniowa z roku 1924, zapałczana z roku 1925, obie kolejowe zeszłoroczna i tegoroczna, mają charakter pożyczek towarowych. Pożyczka stabilizacyjna z roku 1925 nie zawiera żadnych klauzul towarowych.

Państwo, którego wypłacalność nie wzbudza pełnego zaufania wśród wierzycieli, zaciąga pożyczki zabezpieczone zastawem. Zobowiązuje się przeznaczyć dochód z ceł lub innego źródła w pierwszym rzędzie na spłatę procentów i rat amortyzacyjnych w zamiarze uprawnienia tym sposobem wierzycieli, że pożyczka zostania spłacona. Klauzule tej treści, zawarte w umowie pożyczkowej, mają charakter raczej słowny ze względu na trudności ich wyegzekwowania. Zastaw staje się bardziej realnym wtedy, gdy następuje oddanie w dzierżawę wierzycielom zastawionego źródła dochodu. W zeszłym stuleciu kredyt państw europejskich wzmocnił się tak dalece, że zastawy wyszły z użycia. Zmartwychwstały po wojnie. Niemal wszystkie polskie pożyczki są połączone z zastawem. Pożyczka francuska, zaciągnięta w czasie walki o Śląsk i zapałczana z roku 1925, są zabezpieczone zastawem realnym, wydzierżawieniem kopalni Skarbo-fermowi i monopolu zapałczanego. Dzierżawcy z dochodów kopalni, względnie monopolu, spłacają procenty i raty amortyzacyjne, które w tym stanie rzeczy nie są objęte budżetem. Pożyczka zapałczana jest pożyczką towarową, zabezpieczoną zastawem realnym.

Warunki amortyzacji znacznie się pogorszyły. Rozpowszechniła się nowa forma ukrywania właściwej wysokości procentu. Dawniej państwa zwracały posiadaczom obligacji tyle, na ile opiewały, a więc sto za sto. Pożyczka dillonowska przewiduje spłatę w wysokości 105 za 100, a stabilizacyjna 103 za 100[vi]. Dawniej raty amortyzacyjne obliczano przeważnie w ten sposób, że wynosiły mniej w pierwszych latach, więcej w następnych. Łączna kwota należna z tytułu procentu i rat była rokrocznie ta sama (anuitet - patrz przypis s.7 maszynopisu). Obecnie najczęściej pożyczka jest amortyzowana w równych rocznych ratach amortyzacyjnych, skutkiem czego łączne kwoty roczne są początkowo większe. Terminy spłat krótsze. Dawniej pożyczki mniej więcej 40-letnie były regułą. Polskie pożyczki pieniężne są 25-letnie i 20-letnie. W rezultacie obciążenie roczne jest stosunkowo większe. Stopa procentowa jest wyższa. Prowizje bankierów i inne koszty uboczne wzrosły. Pożyczka stabilizacyjna kalkuluje się na około 9,3%. Oprocentowanie przedwojenne było niższe. Wobec tańszych kosztów zaciągnięcia pożyczek przed wojną państwa wypożyczyły więcej.

 

 

IX. PRZECIĄŻENIE PODATKOWE

 

Współczesna gospodarka skarbowa jest nastawiona bardziej politycznie, niż skarbowo. Podporządkowanie dobra skarbu celom politycznym, stało się jej ideą przewodnią. Władze powiększyły wydatki i zmniejszyły dochody państwa. Pomnożyły ilość oraz rozszerzyły zakres działania przedsiębiorstw i monopoli. Polityka celna niepomiernie uszczupliła wpływy z ceł. Rozrost bankowości państwowej ścieśnił możliwości zapożyczenia się państwa w Pocztowej Kasie Oszczędności w chwili, gdy wysychały inne źródła zaciągania pożyczek. Ta sytuacja doprowadziła do nadmiernego naciśnięcia śruby podatkowej.

Treść ustaw skarbowych świadczy dowodnie o tym, że ustawodawca z góry zdawał sobie sprawę z trudności ściągnięcia podatków, które nakłada. Właśnie dlatego zasięg uwolnień, ulg w spłacie należności, umorzeń częściowych, a nawet całkowitych podatków jest wymierzonych w ustawodawstwie polskim, znacznie przekracza granice, które tej instytucji zakreśliły ustawy państw zaborczych. Dziś główną rolę odgrywają uwolnienia, ulgi i umorzenia indywidualne, podczas gdy przed wojną znane były jedynie generalne.

Przekonywającym dowodem istnienia przeciążenia podatkowego w Polsce jest stosunkowo pomyślny rozwój budownictwa mieszkaniowego w miastach w ciągu ostatnich dwóch lat, choć równocześnie inne działy produkcji są w upadku, a co najmniej w zastoju. Nadmierne obciążenie podatkowe innych działów produkcji umożliwia znaczne zwolnienia na korzyść osób, stawiających domy mieszkalne. Popieranie ruchu budowlanego było praktykowane na ziemiach polskich przed wojną, ale polegało na częściowych zwolnieniach jedynie od podatku obciążającego przychód z domu. Natomiast ustawodawca polski uprzywilejował budowę domów mieszkalnych przyznaniem częściowych zwolnień nie tylko przy sposobności wymiaru podatku od nieruchomości, ale nadto w odniesieniu do podatku dochodowego, a nawet od lokali. Zwolnienia od podatku od nieruchomości i od podatku dochodowego, obowiązują również wtedy, gdy nowa budowla jest tylko nadbudową lub przybudową starego domu. Także i ten przepis nie był znany przed wojną. Budownictwo mieszkaniowe stało się jedną z bardziej nielicznych rentownych lokat kapitału w Polsce, co grozi dalszymi stratami dla skarbu. Czynsze i ceny domów już spadają. Zanosi się na specyficzne przesilenie na tym odcinku życia gospodarczego, wywołane skierowaniem przez rząd drogą zwolnień podatkowych w to łożysko nadmiernej, jak na nasze stosunki ilości kapitału. W Gdyni wszelkie budownictwo, nie tylko mieszkalne, korzysta ze znacznych ulg. O Gdyni można powiedzieć nieco paradoksalnie, że jest to miasto, w którym nie płaci się podatków bezpośrednich. Nic dziwnego, że gmina rozkwita kosztem innych obszarów państwa podatkowo przeciążonych.

Zdarza się, że podatek zostaje zniesiony, ale niemal zawsze ten wyjątkowy wypadek dotyczy podatków gminnych. W pierwszych latach powstania państwa polskiego, gminy w b. zaborze austriackim i b. zaborze pruskim, pobierały podatek od przyrostu wartości, od nadwyżki ceny sprzedaży ponad koszt nabycia danego domu. Z chwilą emisji złotego, wyszła na jaw fikcyjność owych nadwyżek, inkasowanych w markach. Okazało się, że domy spadają w cenie i że ich sprzedaż jest realizowaniem strat a nie zysków. Podatek zniesiono, bo ulotnił się przedmiot opodatkowania. Spadek cen nieruchomości i jeszcze silniejsza zniżka kursu papierów wartościowych - oto najnowsze objawy przeciążenia podatkowego.

Zniżka ceny domów doprowadziła do tego, że władze unikają przeprowadzenia egzekucyjnej sprzedaży nieruchomości, której właściciel nie płaci podatków, ponieważ egzekucja z powodu braku nabywców jest bezprzedmiotowa. Ustawodawstwo nasze, ażeby nie zdradzić tej słabości władzy wobec podatnika, próbuje odegrać się nakładaniem wygórowanych kar za zwłokę. Temu, kto nie płaci podatków, doliczało się 2%, obecnie obniżono tę stawkę do 1% miesięcznie. Przed wojną odsetki zwłoki były znacznie niższe. Urzędy skarbowe doliczają nadto w wypadkach zalegania z wyrównaniem danin publicznych znaczne koszty przymusowego ściągania należności, ewentualnie odsetki za odroczenie. Te wszystkie rygory ciążą bardzo dotkliwie na poszczególnych jednostkach, ale o ile chodzi o trwałe interesy skarbu, okazują się srodze wyszczerbionym mieczem. Zaległości spadają w chwili ich periodycznego umarzania co kilka lat, a potem znowu wzrastają po części dlatego, że umorzenia wywołują wpływ demoralizujący. Budzą nadziej ponownych umorzeń. Te przewidywania sprawdziły się. Umorzenia nasuwają podatnikom wniosek, że lepiej wychodzi ten, kto zalega. Już w roku 1926 komisja rzeczoznawców, zaproszonych przez nasz rząd, której przewodniczył Kemmerer, wyraziła słuszne zapatrywanie, że należy jak najrychlej wybrać odpowiednią chwilę i z tym dniem wszystkie zaległości umorzyć w całości, z tym, że po tym terminie przypisane podatki będą egzekwowane z całą bezwzględnością i z wykluczeniem wszelkich przywilejów generalnych i indywidualnych[vii]. Rząd nie posłuchał tej rady, albowiem okazała się niewykonalna. Gdyby ją zastosować, musiałby rząd w toku akcji egzekucyjnej zlikwidować doszczętnie większość istniejących przedsiębiorstw. Doszłoby do wzrostu bezrobocia, niebezpiecznego politycznie. Oto przejawy i skutki przeciążenia podatkowego. Nie brak innych także wielce jaskrawych. Notoryczny jest wzrost przestępczości skarbowej. Rząd próbuje zaradzić złemu zwiększeniem kontroli i podwyższaniem co kilka lat kar za przestępstwa skarbowe. Środki te są w ostatecznym wyniku równie bezskuteczne, jak wysokie odsetki zwłoki. Przed wojną kontrola była mniej rygorystyczna, kary niższe, a ilość przestępstw mniejsza.

Zaległości są obustronne. Podatnicy zalegają z opłatą podatków, a rząd zalega z wyrównaniem swych długów wobec dostawców, a nawet z wypłatą czynszów. Zdarza się dość często, że rząd ściga za zaległe podatki swego wierzyciela. Powstaje nieznane przed wojną zagadnienie kompensaty wzajemnych pretensji. Art. 103 tegorocznej ordynacji podatkowej wyraźnie uznaje ten sposób uiszczania podatku za dopuszczalny.

Dowodem przeciążenia podatkowego jest oznaczenie stawek danin publicznych w wysokości przynoszącej stratę skarbowi. Monopolista posiada dwieście worków kawy, której cena targowa wynosi tysiąc zł za worek. Mógłby swą kawę sprzedać za 200 000 zł. Niszczy sto worków w nadziei, że cena kawy podskoczy powyżej 200 zł za worek i ze sprzedaży stu worków uzyska 200 000 zł. Jeżeli wbrew oczekiwaniom monopolisty cena kawy ustali się poniżej 200 zł, wówczas poniósł stratę. Monopoliści prywatni i publiczni przed wojną potrafili ustrzec się przekroczenia tej granicy, ochrzczonej mianem punktu Cournota, tj. nazwiskiem ekonomisty, który stworzył teorię ceny monopolistycznej[viii]. Po wojnie monopoliści prywatni nadal nie gorzej orientowali się w sytuacji, natomiast krótkowzroczny fiskalizm naszych władz, przyprawił skarb o duże straty przez wyśrubowanie cen i stawek podatkowych powyżej granicy opłacalności. Zwyżki były tak znaczne, że zmusiły nasze władze do kapitulacji wobec strajku konsumentów i wzrostu fali przestępczości.

Od 1 stycznia 1927 roku, cena litra spirytusu stuprocentowego dla celów domowo-leczniczych została oznaczona na 13.50 zł. Ceny innych spirytusów, sprzedawanych przez monopol na użytek osobisty, oznaczono mniej więcej na tym samym poziomie. Koszt własny wynosił 1.90 zł. Austriacka przedwojenna akcyza od spirytusu była kilkakrotnie niższa. Cena 13.50 zł jest chyba najwyższą w Europie. Mimo tego rząd podwyższył ją z początkiem 1930 roku na 15 zł, nie licząc się z ogólną i powszechną zniżką cen, już wówczas bardzo wyraźną. Wpłaty monopolu do skarbu państwa, które wynosiły w roku budżetowym 1928/1929 - 433,2 miliony zł, spadły w roku 1931/1932 do 260,4 milionów zł. Rząd z początkiem 1932 obniżył cenę do niespełna 12 zł za litr. Nadto złagodził szereg nadmiernych rygorów ustawy antyalkoholowej, wychodząc z słusznego założenia, że wysokie ceny i policyjne zwalczanie przesadnej konsumpcji alkoholu powiększają wydatnie spożycie nielegalne. Mam wrażenie, że wobec dalszego spadku cen po roku 1932 po dziś dzień obowiązującego, wówczas na 12 zł ustanowiona cena spirytusu obecnie znajduje się nieco powyżej granicy opłacalności. Cena marek pocztowych z tych samych przyczyn przeszła tę samą ewolucję. Dwa lata temu rząd pobierał 35 gr za zwykły list, pobierał opłatę prawdopodobnie największą w Europie. Cenę obniżono najpierw do 30, a obecnie do 25 gr.

Dla zilustrowania wzrostu stawek na ziemiach polskich w porównaniu z przedwojennymi, przytaczam kilka cyfr, odnoszących się do podatku dochodowego. Za podstawę porównania biorę podatek austriacki podwyższony z początkiem 1914 roku, nie rozróżniający dochodów fundowanych i niefundowanych. Korony austriackie przeliczyłem na złote polskie wedle wartości złota. Przyjąłem, że 100 koron = 180 złotych. Wziąłem pod uwagę pobieranie w Polsce wedle obecnego projektu rządowego 15% dodatku od podatku dochodowego. Austria obciążyła dochody od 2900 - 3000 zł kwotą 23,6 rocznie. Ten dochód od płac jest opodatkowany w Polsce stawką procentowo oznaczoną, wynoszącą 1,9% dochodu do której to kwoty należy doliczyć 15% dodatku. Stawka od dochodu fundowanego tej wysokości wynosi z doliczeniem dodatku 106.9 zł. W Polsce niskie dochody z płac są opodatkowane przeszło dwukrotnie w porównaniu z Austrią, a dochody niefundowane trzykrotnie. Stawka austriacka od dochodu 26000 - 27000 zł wynosiła 769 zł. W Polsce dochód z płacy tej wysokości opodatkowany jest, już z dodatkiem licząc, kwotą wynoszącą 10,2% dochodu. Od dochodu fundowanego tej wysokości opłaca się w Polsce niespełna 11%. Opodatkowanie dochodów średnich jest przeszło trzykrotnie, a dochodów bardzo wysokich pięciokrotnie wyższe. Nie wstawiłem w ten rachunek kryzysowego dodatku do podatku dochodowego z roku 1931. Wzrost stawek w Polsce uwydatniłby się jeszcze silniej w razie uwzględnienia tej pozycji. Podatek spadkowy w Austrii nie był progresywny. Wynosił zależnie od stopnia pokrewieństwa 1-8% czystej wartości spadku. Najniższą stawkę płaciły dzieci dziedziczące po rodzicach. Podatek dawał stosunkowo znaczne dochody. W Polsce podatek wynosił od 2-60%. Z powodu minimalnych dochodów skarbu z tego źródła zniżono podatek w roku 1933. Obecnie jest pobierany w granicach od 0,5-34%.

 

 

X. WNIOSKI

 

Żyjemy w epoce swobodnego uznania władz. Ten stan niepewności prawnej mało sprzyja zakładaniu nowych i rozszerzaniu istniejących przedsiębiorstw, nie zachęca do kapitalizacji. Stwarza pokusy dla urzędników, powołanych do rozstrzygania na zasadzie ich swobodnej oceny. Wpływa demoralizująco na zależnych od owych decyzji. Wzrosła ilość władz, nakładających podatki i ilości podatków. Wzrosły stawki podatkowe, opłaty i ceny pobierane przez państwo, wzrosły odsetki (kary) za zwłokę i zaległości obustronne opodatkowanych, oraz zaległości państwa. Obniżył się poziom etyczny obu stron. Państwo wydatnie podwyższyło kary za przestępstwa skarbowe. Przestępczość wzrosła. Sprawiedliwość wymiaru podatków uległa pomniejszeniu. Dochody skarbu spadły. Ewolucja tego typu wystąpiła na jaw w wielu państwach. Polska należy do rzędu państw, w których ewolucja w tym kierunku osiągnęła znaczny stopień nasilenia.

Mówi i pisze się często o upadku cywilizacji współczesnej. Składa się na nią zawiły splot wielu mało wymiernych współczynników. Trudno ją ogarnąć i osądzić. Trudno orzec, dokąd zmierza. Pewnym i bezspornym jest obniżenie lotu w kształtowaniu się współczesnej gospodarki skarbowej. Grzechem, brakiem rozsądku jest zamykanie oczu na płynące stąd niebezpieczeństwa polityczne, moralne i ekonomiczne.

 


 

* The New Despotism, London [br. r. wyd.], s. 305.


 

[i] Herbert Clark Hoover (1874-1964), amerykański polityk, w latach 1929-1933 prezydent USA. W 1931 wprowadził roczne moratorium na spłatę długów przez państwa europejskie.

[ii] Saara, Saarland, kraj związkowy w Niemczech graniczący z Francją i Luksemburgiem. Na mocy traktatu wersalskiego w latach 1920-1935 kraj Saary znajdował się pod kontrolą komisji Ligi Narodów. W wyniku plebiscytu przeprowadzonego w 1935 powrócił do Niemiec.

[iii] Matthias Erzberger (1875-1921), polityk niemiecki, w latach 1919-1920 wicekanclerz i minister finansów.

[iv] Otto von Bismarck, ks. Lauenburga (1815-1898), pruski, a następnie ogólnonimeicki polityk, pierwszy kanclerz zjednoczonego państwa niemieckiego. W latach 1862-1871 prowadził politykę, posługując się także siłą militarną (wojna z Austrią o Szlezwik-Holsztyn, wojna z Francją), która doprowadziła do zjednoczenia Niemiec. W polityce wewnetrznej przeprowadził reformy społeczne poprawiające położenie robotników oraz tworzące system ubezpieczeń społecznych. Prowadził walkę ze środowiskami katolickimi (Kulturkampf) i socjalistami.

[v] Nicolas François Canard (1755-1833), matematyk I ekonomista francuski, autor Principes d'economie politique, Paris 1801.

[vi] Pożyczka dillonowska udzielona została Polsce w 1925 w wysokości 25 milionów dolarów przez bank amerykański Dillon, Read and Co. Bank ten miał udział w finansowaniu niemieckiego przemysłu w okresie międzywojennym.

[vii] Edwin Walter Kemmerer (1875-1945), ekonomista amerykański, ekspert finansowy, opracował raport nt. gospodarki polskiej w latach 1925-1926 w związku ze staraniami rządu polskiego o pożyczkę amerykańską. Raport stał się podstawą przygotowania trzyletniego planu reform finansowych (tzw. plan stabilizacyjny), przyjętego w 1927.

[viii] Antoine Augustin Cournot (1801-1877), matematyk francuski, twórca podstaw ekonomii matematycznej Recherches sur les principes mathématiques de la théorie des richesses, 1838),zajmował się zagadnieniami równowagi w warunkach monopolu, duopolu i doskonałej konkurencji.

.: Powrót do działu Strony tematyczne :: Powrót do spisu działów :.

 
Wygląd strony oparty systemie tematów AutoTheme
Strona wygenerowana w czasie 0,202827 sekund(y)