Strona główna | Czytelnia | Publikacje | Informator | Zarejestruj się | Zaloguj | Odzyskiwanie hasła | English Version
OMP

Główne Menu

Nasi autorzy

Strony tematyczne

Sklep z książkami OMP

Darowizny na rzecz OMP

Księgarnie z książkami OMP
Lista księgarń - kliknij

Krzysztof Szczerski - Konstytucja, czyli wielka maskarada Europy
.: Data publikacji 17-Wrz-2005 :: Odsłon: 3625 :: Recenzja :: Drukuj aktualną stronę :: Drukuj wszystko:.

"Arcana" nr 61-62 (1-2/2005) www.arcana.pl

Czy zwolennik procesu integracji europejskiej i członkostwa Polski w Unii Europejskiej może opowiadać się przeciw Traktatowi ustanawiającemu Konstytucję dla Europy ? Poniższy artykuł jest próbą pozytywnej odpowiedzi na to, prowokacyjne na pierwszy rzut oka, pytanie.

 

I.

Uważam bowiem, że Traktat ten, z punktu widzenia ewolucji systemu wspólnotowego jest po pierwsze chybioną próbą uzyskania nowej dynamiki rozwojowej, a po drugie wprowadza doń niepotrzebną dozę "rzeczywistości zmyślonej", która była mu dotąd obca zacierając tym samym pragmatyczny i utylitarny kierunek rozwoju Unii Europejskiej i kierując go na nieuzasadnioną ścieżkę konstruktywizmu ustrojowego.

Głównym źródłem powstania tego projektu jest uporczywa chęć sprowadzenia wyjątkowości integracji europejskiej do którejś z tradycyjnych ram politycznych, ze szkodą dla jej unikatowego charakteru. U podstaw problemu konstytucyjnego leży zatem "problem epistemologiczny" - politycy uważają, że Unia Europejska nie może istnieć poza znanymi im modelami politycznymi, gdyż obywatele nie będą w stanie się z nią utożsamić, a politycy nie będą w stanie im jej wyjaśnić. Stąd też usiłują nadać rzeczywistości maskę, pod którą rzeczy będą się miały po staremu, ale pozornie sytuacja cała będzie bardziej czytelna. Problemem zasadniczym jest jednak to, że nakładana maska (konstytucja jako metoda tworzenia wspólnoty politycznej) cofa osiągnięcia integracji europejskiej w zakresie tworzenia nowoczesnego, nieliniowego, wielopasmowego systemu zarządzania publicznego i próbuje sprowadzić go do archaicznego modelu (quasi-)państwowego, pozbawionego na dodatek podstaw poczucia wspólnoty narodowej, które stały u źródeł tworzenia nowożytnych państw w Europie. Traktat jest zatem dowodem myślenia anachronicznego i braku politycznej odwagi.

Tym samym debata nad Traktatem, co z mojego "euro-entuzjastycznego" punktu widzenia jest zarzutem najcięższym, błędnie alokuje energię polityczną obywateli i rządów państw członkowskich w debatę o tym dokumencie, pozostawiając poza obszarem ich zainteresowań prawdziwe potrzeby reform polityki wspólnotowej i tworzenia nowej, wewnętrznie spójnej "zasady pierwszej" Unii Europejskiej. Dwa lata procesu ratyfikacyjnego jest zatem, z obiektywnego punktu widzenia, czasem politycznie straconym, gdyż proces ten ani nie zbuduje w Europie demosu, ani nie stworzy trwałych podstaw dla dalszej stabilności systemu wspólnotowego w oczekiwaniu na rozszerzenia o nowe kraje. Tymczasem te dwa lata to czas ważnych, a dla Polski fundamentalnych, rozstrzygnięć politycznych dotyczących przyszłości integracji - wielkości budżetu, reformy polityki rolnej, nowego kształtu polityki regionalnej, zasad obowiązujących w strefie "euro" i setek drobnych zmian proceduralnych, które toczyć się będą na marginesie debaty konstytucyjnej, a które w dużo większym stopniu zadecydują o naszej roli w Unii Europejskiej. Innymi słowy - zaangażowanie obywateli państw członkowskich w spory konstytucyjne jest maskaradą polityczną, która abstrahując od natury systemu politycznego Unii Europejskiej, próbuje przeprowadzić nieuprawnione analogie między naturą ustroju państwa a systemem wspólnotowym i w nieuzasadniony sposób skupić uwagę na dokumencie, które realne znaczenie dla praktycznych rozstrzygnięć jest drugorzędne. Ma on natomiast dużą "siłę rażenia" we wrażliwych dla suwerenności państw obszarach stąd też np. Niemcy zastrzegły sobie selektywną nadrzędność Konstytucji dla Europy w ich systemie prawnym, szkoda, że na to samo nie zdobyli się polscy negocjatorzy.

Dlatego też Traktat ten nie powinien być nazywany, w debacie politycznej, "konstytucją" lecz zgodnie ze swą naturą być uznanym za układ międzypaństwowy i ratyfikowany w zwykłej parlamentarnej procedurze po uprzednim wycofaniu zeń niektórych zapisów (o nadrzędności nad konstytucjami narodowymi przede wszystkim).

 

II.

Oczywiście obecny stan debaty konstytucyjnej nie wziął się znikąd. Jest on wynikiem złożenia kilku zjawisk, które sprzyjały jego powstaniu. Jak wspomniałem powyżej, głównym źródłem "histerii konstytucyjnej" jest próba znalezienia przez polityków nowej dynamiki integracji i związanego z tym nowego rezerwuaru legitymizacyjnego, wobec wyczerpania się jej dotychczasowych źródeł. Drugim ważnym elementem jest próba "upolitycznienia" polityki wspólnotowej poprzez sprowadzenie debat europejskich do charakteru podobnego do debat narodowych, co jest ważną troską polityków europejskich, którzy mają istotne problemy komunikacyjne z obywatelami, gdy przychodzi im tłumaczyć nad czym obradowali ostatnio w Brukseli (dyskusje o "meta-procedurach", które toczą się na posiedzeniach gremiów europejskich są medialnie a więc i politycznie, zupełnie "niesprzedawalne"). Po trzecie hybrydalny charakter Traktatu jest wynikiem złożenia się dwóch procesów - z jednej strony wielkich ambicji Konwentu i groteskowej manii wielkości jego przewodniczącego, dążących do stworzenia Stanów Zjednoczonych Europy na wzór i podobieństwo Francji, a drugiej, realnego, tradycyjnego kompromisu powstałego w wyniku przetargu interesów między państwami członkowskimi, który jest naturą Konferencji Międzyrządowej.

 

III.

Na koniec tez wprowadzających warto wspomnieć, że dla Polski sytuacja obecnie jest szczególnie ważna. Ponieważ w poniższych uzasadnieniach nie będę odnosił się do "sprawy polskiej" - to znaczy do problemu czy Traktat jest dobry z partykularnego, polskiego punktu widzenia, chciałbym jedynie wspomnieć, że nie powinniśmy spieszyć się z jej ratyfikacją. Trudno o logiczną obronę kuriozalnego argumentu głoszonego przez lewicę postkomunistyczną, że im szybciej przyjmiemy Traktat, tym będziemy w Unii ważniejsi. Brzmi on trochę jak hasło "Bądź sobą - wybierz Pepsi !". Czas przyjęcia traktatu nie ma znaczenia dla ważności tego aktu o czym świadczy choćby - zupełnie odwrotna od dzisiejszej - taktyka tej samej lewicy, która referendum akcesyjne w Polsce odkładała na stosunkowo późny czas w związku z obowiązującą wówczas formułą tzw. "domina", która polegała na urządzaniu referendów w porządku od najbardziej europrzychylnego państwa do najbardziej niepewnego. Zgoda na wstąpienie wyrażana przez kolejne społeczeństwa miała być wówczas rodzajem presji psychicznej na następnych - "patrzcie: ci i tamci już są, a wy się wahacie ? chcecie być izolowani ?" Tym razem równie manipulacyjny stosunek do obywateli i podporządkowanie interesów państwa interesom partii powoduje, że taktyka jest odmienna, a presja odwrotna - "nie patrzcie na innych ! przyjmijcie sami !". Tymczasem jeśli przyjęcie Konstytucji ma być rzeczywiście uroczystym aktem fundującym nową wspólnotę polityczną w Europie to nie może on być dokonany ani w pośpiechu, ani bez powszechnej i długiej nad nim debaty, ani chyłkiem "przy okazji" jakiś innych wyborów. Byłoby czymś niezwykle smutnym z mojego punktu widzenia "euro-entuzjasty", gdyby głos Polaków w tej sprawie miał być aż tak bardzo politycznie rozegrany co byłoby swoistego rodzaju upokorzeniem wolnych obywateli.

 

IV.

Unia Europejska jest dla politologii prawdziwym intelektualnym wyzwaniem. Jest tak dlatego, że natura jej systemu wymyka się tradycyjnemu podziałowi na znane modele organizacji politycznych. System ten stanowi bowiem formę pośrednią pomiędzy klasyczną organizacją międzypaństwową, opartą o zasadę suwerenności tworzących ją podmiotów, a państwem federalnym, gdzie zachodzi proces "współużytkowania suwerenności" w politykach wewnętrznych (ang. policy/policies) i scedowania na rzecz organów centralnych suwerenności w relacjach międzynarodowych i podstawowym zakresie władzy ogólnopaństwowej i "twardej polityki" (ang. politics). Natomiast w Unii regulacje w obszarze wielu polityk wewnętrznych, zwłaszcza natury gospodarczej, zostały albo scedowane na rzecz instytucji wspólnotowych albo są domeną "suwerenności dzielonej" jednocześnie jednak obszar "twardej polityki" pozostaje w samodzielnej gestii państw członkowskich.

Dlatego też Unia Europejska bywa nazywana "systemem swoistym" (sui generis), który nie posiada prostych analogii. Specyfika systemu wspólnotowego powoduje, że polityka Unii Europejskiej przybiera kształt przede wszystkim tzw. meta-regulacji czyli procedur (standardów, zasad negocjacji itp.) łączących systemy prawne, polityczne i gospodarcze państw członkowskich w całość, która umożliwia im koegzystencję, wymianę i rozwój. Unia jest systemem zarządzania publicznego (ang. governance) za pomocą procedur dostosowanych do potrzeb poszczególnych polityk (rolnej, regionalnej, transportowej itp.). Procedury te są sposobem na zagwarantowanie "mostów" - czyli powiązań pomiędzy podmiotami (państwa, regiony, gospodarka) oraz "bram", które limitują dostęp do wspólnej przestrzeni (dla produktów nie spełniających norm, podmiotów łamiących zasady). Ten bardzo szczególny system zarządzania jest z politycznego punktu widzenia trudny do prostego opisu i poruszanie się w nim wymaga specyficznych umiejętności, stąd też dla władze i zwłaszcza administracja kraju wstępującego do Unii staje przed wielkim wyzwaniem odnalezienia się w takim schemacie działania. Najważniejsza jest w nim bowiem nie tyle "meta-polityka" co właśnie "meta-regulacje" czyli do tradycyjnych wyznaczników siły państwa w systemie tym dochodzi jeszcze jeden - kultura proceduralna.

Oznacza to, że opisywanie go za pomocą tradycyjnych pojęć wymaga dużej ostrożności, gdyż łatwo w tym przypadku o poważne błędy. Ta ostatnia uwaga dotyczy także, a może przede wszystkim, dyskursu politycznego, który, z natury uproszczony, posiłkuje się skrótami pojęciowymi niekiedy z dużą stratą dla prawdy obiektywnej. Sytuacja ta ma, w moim przekonaniu, także miejsce w rozpoczynającej się debacie na temat projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (w dalszej części - dla uproszczenia - nazywanego "Konstytucją").

Jak się wydaje, Konstytucja jest nie tyle próbą stworzenia spójnej wizji działania takiego właśnie specyficznego systemu politycznego lecz wychodzi z założenia, że należy go upodobnić do rozwiązań państwowych. W moim przekonaniu jest to czynione ze szkodą dla owego szczególnego charakteru Unii, który wyróżniał ją na tle innych systemów i czynił atrakcyjną dla kolejnych państw europejskich. Jednocześnie krok ten został wykonany bardzo niekonsekwentnie, co spowodowało, że jego efekty mogą być mizerne.

V.

Na pytanie - dlaczego podjęto taki krok, czyli jakie cele były z różnych stron stawiane przed Konstytucją, możliwe są cztery rodzaje odpowiedzi.

Odpowiedź pierwsza brzmi - jest to część programu realnej zmiany Unii Europejskiej w suwerenne "superpaństwo". Odpowiedź druga sugeruje, że czyni się to dlatego, iż wyczerpały się źródła dotychczasowej dynamiki integracji i trzeba znaleźć nowy napęd dla tego procesu. Odpowiedź trzecia mówi, że konstytucja ma służyć "zbliżeniu Unii do obywateli". Odpowiedź czwarta wskazuje, że celem Konstytucji miałoby być uporządkowanie dotychczasowych praw i dostosowanie zasad działania systemu do sytuacji poszerzonej Unii. Zastanówmy się nad okolicznościami związanymi z przestawionymi wariantami.

 

VI.

Budowa europejskiego superpaństwa, jak się wydaje, leżała u podstaw wizji konstytucyjnej jaką prezentował Przewodniczący Konwentu - ciała powołanego do namysłu nad przyszłością Unii - Valery Giscard d'Estaing. Emerytowany ów prezydent zachłysnął się francuską wizją porządku w Europie (co politykom tego kraju często się zdarza od historycznych czasów) i podjął się stworzenia nowego podmiotu politycznego, o czym świadczyć mogą takie jego pomysły jak nowa nazwa dla Unii Europejskiej (jedna z propozycji, a jakże, Stany Zjednoczone Europy), powszechne wybory Prezydenta Unii, nadanie Unii podmiotowości prawno-międzynarodowej (do tej pory miały ją wyłącznie państwa europejskie - stąd np. nasz traktat akcesyjny musiały ratyfikować wszystkie kraje dawnej UE) czy też bardzo wyraźna budowa aksjologii nowego ładu (wsparta rzecz jasna na francuskiej koncepcji laickości połączonej z wartościami francuskiego oświecenia). Giscard d'Estaing swój pomysł wprowadzał bardzo konsekwentnie, także z pominięciem samej idei Konwentu - jego członkowie obradowali, a on pisał swój projekt zupełnie na boku.

Wizja budowy państwa europejskiego nie ziściła się jednak z dwóch podstawowych powodów. Po pierwsze była ona konstrukcją nierealną - trudno sobie wyobrazić państwo demokratyczne bez demosu a przecież Europejczyków trudno nazwać narodem, choćby nawet w obywatelskim a nie etnicznym rozumieniu tego pojęcia - nie podzielają oni ani wspólnej wizji historii (o czym się niedawno przekonaliśmy), mają różne tradycje, nie łączy ich język ani kultura czy choćby wspólne wyobrażenie o porządku prawnym. Europejczyków łączy natomiast niezwykle cenne, acz ulotne, przeświadczenie o pewnej bliskości wyrażającej się w chęci bycia razem - i tą wartość wypracowaną po II wojnie światowej należy zachować i pielęgnować, tak by objęła ona także naszą część Europy. Z punktu widzenia potrzeb demokratycznego państwa prawa to jednak za mało. Unia Europejska jest obszarem tak ogromnej heterogeniczności kulturowej i narodowej, że podważa to sens większościowego głosowania i podejmowania decyzji w procedurze głosowania powszechnego . Oczywiście, nie oznacza to, że demokracja nie może funkcjonować w wieloetnicznych społeczeństwach, a jedynie wskazuje, jak wielką wagę należałoby w tym wypadku poświęcić na klauzule zabezpieczające przed tyranią większości i zapewniające wyraźnym mniejszościom ich prawa. Należy przy tym pamiętać, że wśród tych mniejszości mogą się znajdować całe narody i państwa, takie jak na przykład Estonia, której 1,5 miliona obywateli stanowić będzie margines statystycznego błędu w głosowaniu powszechnym w skali 450 milionowej Unii. Takie zabezpieczenia prawdopodobnie doprowadziłyby do paraliżu decyzyjnego dużo bardziej skutecznie niż obecne jednomyślne głosowanie przedstawicieli państw. Po drugie, wizja superpaństwa w wydaniu Przewodniczącego Konwentu nie została ostatecznie przyjęta także dlatego, że zderzyła się ona z Realpolitik - interesami poszczególnych państw członkowskich, które bynajmniej nie są aż tak 'postępowe" jak ów oświecony Francuz i nie zgodziły się na jego śmiałe propozycje. Prace nad Konstytucją tylko do pewnego etapu przypomniały (i tak fasadową) demokrację deliberatywną - rezultat prac Konwentu stał się bowiem w późniejszej fazie prac przedmiotem obrad tzw. Konferencji Międzyrządowej, zgodnie z dotychczasową praktyką Unii w zakresie tworzenie nowych traktatów. A Konferencja Międzyrządowa to klasyczny przetarg interesów (ang. bargaining), w którym na zasadzie wymiany preferencji opartych o narodowe interesy negocjuje się pakietowo różnego rodzaju wzajemne wymiany ustępstw. Z negocjacji tych, w naturalny sposób, wyszedł Traktat Konstytucyjny znacznie okrojony w swojej ambicji tworzenia superpaństwa. Problem jednak w tym, że idea ta nie została całkowicie zarzucona, stąd też hybrydalność proponowanych rozwiązań, która jest istotnym mankamentem Konstytucji. Na przykład - z jednej bowiem strony Unia zyskuje podmiotowość prawno-międzynarodową, ale z drugiej nie bardzo wiadomo jaki ma być jej materialna treść, skoro i tak w praktyce o kształcie polityki zagranicznej decydować będą państwa członkowskie.

 

VII.

Skoro nie udało się zbudować Stanów Zjednoczonych Europy, to może Konstytucja realizuje drugi postulat, czyli nadaje nową dynamikę procesowi integracji ? W tym wypadku można się pokusić o odpowiedź twierdzącą, problem wszakże polega na ocenia owej dynamiki. W moim przekonaniu, przywódcy europejscy stanęli obecnie przed koniecznością wytyczenia dla Unii nowego celu integracyjnego. Można zbudować trzy teoretyczne drogi tego poszukiwania.

Pierwszą z nich jest opowiedzenie się za dalszą, pogłębioną integracją gospodarczą. Jest to zatem kontynuacja modelu obecnego, która wymagać będzie podjęcia jednorazowej, zdecydowanej decyzji politycznej na wzór tej, która towarzyszyła przejściu do fazy integracji walutowej (wprowadzenia waluty euro). Może to być na przykład koncepcja przekształcenia unii gospodarczo-walutowej w unię podatkową lub stworzenie unii socjalnej. Oba wzorce pogłębienia integracji gospodarczej są jednak trudne do realizacji z wielu powodów - od niepełności dotychczasowych faz tej integracji (strefa euro nie obejmuje wszystkich państw członkowskich) po ogromne zróżnicowanie w dochodach ludności państw europejskich i niskie poczucie solidarności, która musiałaby stać się podstawą redystrybucji w ramach unii socjalnej. Konstytucja europejska nie przedstawia zatem żadnej wizji nowego pogłębienia gospodarczego Unii.

Drugim napędem integracyjnym mogłoby się stać pogłębienie integracji politycznej - czyli zmierzanie w stronę superpaństwa. Z tym pomysłem, o czym powyżej, rozprawili się sami politycy europejscy - Konstytucja przewiduje tu dość niespójne zmiany, ale żadnej rewolucji.

Wobec trudności powyżej zarysowanych dróg odzyskiwania dynamiki przez proces integracji, jak się wydaje Konstytucja poszła trzecią drogą - pozornie najłatwiejszą. Chodzi tu o powstanie modelu meta-polityki na poziomie wspólnotowym, której treścią będzie budowa systemu aksjologicznie zaangażowanego, realizującego określony wzorzec kulturowy oparty o konstrukcję instytucjonalną wokół dokumentu Konstytucji. Problem w tym, że kosztem, który trzeba będzie ponieść w związku z tym posunięciem będzie odejście od przejrzystości proceduralnej i zbudowanie w jej miejsce określonego katalogu ideologicznego Unii Europejskiej. To gwarantuje co prawda silny impuls dopływu energii do systemu (spory ideologiczne są niewyczerpanym źródłem energii, wszak nigdy nie dochodzimy do w pełni zadowalającego stanu) i pozwala na budowę tożsamości w skali międzynarodowej nie wymagającej twardych koncesji politycznych (wspólną armię i politykę zagraniczną zastępuje wspólna promocja wartości europejskich), ale jednocześnie wprowadza Unię w obszary zupełnie do jej funkcjonowania niepotrzebne i na dodatek rodzące niepokój w niektórych społeczeństwach (np. czy kiedyś nie zostanie wymyślona europejska wykładania "prawa do życia" w wersji holenderskiej ?). Spór wokół wpisania chrześcijaństwa czy odwołania do Boga w preambule Konstytucji jest znakomitym przykładem jak można wytworzyć dużą polityczną energię, całkowicie zbędną z punktu widzenia potrzeb funkcjonowania systemu politycznego. Nie oznacza to, że spór ten był niepotrzebny - oczywiście jeżeli w ogóle pojawiła się aksjologia w Konstytucji to powinno tam być odwołanie do Boga. Problem w tym, że tego sporu generalnie nie powinno być, bo i preambuła aksjologiczna dla działania systemu meta-regulacji jest zbędna. Spór ten jest ilustracją szkód jakie ponosi proces integracji europejskiej w wyniku pomysłu konstytucyjnego.

 

VIII.

Rozważając trzeci rodzaj celów konstytucyjnych - zbliżenie do obywatela, można zaryzykować tezę, że zbliżenie to ma charakter pozorny i w gruncie rzeczy mistyfikujący rzeczywistość. Jest tak dlatego, że stwarza on pozory budowy przejrzystego systemu politycznego, opartego o podobieństwa do znanych obywatelowi narodowych ustaw zasadniczych. Tymczasem, jak była o tym powyżej mowa, Unia Europejska nie ma formuły państwowej więc analogie są chybione. Gdybyśmy mieli wytłumaczyć na przykład jak w systemie tym zabezpieczona jest równowaga wewnętrzna (system hamulców i równowag między trzema rodzajami władzy - ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą), osiągnięcie której jest jednym z fundamentów współczesnych konstytucji, to będziemy w wielkim kłopocie. Traktat Konstytucyjny niewiele nam tu pomoże. Sęk bowiem w tym, że w systemie Unii Europejskiej zakłada się nie trójpodział władz - na legislatywę, egzekutywę i sądownictwo lecz podział oparty o organy ponadnarodowe, międzypaństwowe i niezależny trybunał. Na dodatek, w Unii Europejskiej nic nie jest tym na co wskazuje jego nazwa. Komisja nie jest ani rządem ani zwykłą administracją, łączy bowiem w sobie klasyczną biurokrację z politycznym składem Kolegium Komisarzy, a jednocześnie nie będąc klasycznie rozumianym rządem jest wyposażona w wyłączne prawo inicjatywy prawodawczej. Parlament Europejski, mimo iż jest jedyną instytucją posiadającą legitymację bezpośrednią z wyborów powszechnych nie ma tradycyjnej funkcji kreacyjnej w stosunku do podmiotów władzy wykonawczej - co prawda przesłuchuje kandydatów na Komisarzy, ale później aprobuje jedynie jednorazowo cały skład Komisji i nie ma możliwości dokonywania w niej zmian ani na początku ani w trakcie kadencji (może Komisję odwołać także jako całość). Nie są to więc klasyczne relacje znane z systemów parlamentarno-gabinetowych. Sam Parlament nie jest także (podobnie jak w funkcji kreacyjnej) głównym podmiotem w procesie tworzenia prawa wspólnotowego, które jedynie współtworzy. Podstawowe ciało prawodawcze (Rada Unii Europejskiej) ma charakter niekadencyjny, wielopostaciowy i kolegialny (ministrowie zasiadają w różnych składach zależnie od tematyki obrad). Nie pochodzi ono ani z wyborów powszechnych ani pośrednich - tworzą go bowiem przedstawiciele władzy wykonawczej z państw członkowskich. Oznacza to, że jego skład jest wynikiem wewnątrzpaństwowych układów rządowych i parlamentarnych, zupełnie niezależnych od sytuacji w Unii jako takiej, o której prawie ciało to decyduje. Nie jest ono politycznie odpowiedzialne przed żadnym innym organem Unii - nikt nie może odwołać Rady ! Mało tego, nie jest to podmiot wewnętrznie demokratyczny, gdyż zasiadające w nim osoby mają różną wagę głosów.

Konstytucja nie dokonała w tym względzie żadnych przełomowych zmian, przesunęła tylko akcenty na rzecz Parlamentu Europejskiego w zakresie wpływu na Komisję i udziału w tworzeniu prawa oraz wprowadzając korekty instytucjonalne bez znaczenia z punktu widzenia zasady działania systemu. Tym samym poziom zrozumienia zasad działania Unii Europejskiej przez zwykłego obywatela nie wzrośnie dzięki przyjęciu tego dokumentu. Jest to raczej zabawka polityków i gratka dla naukowców-europologów, dla których, na przykład, powstanie funkcji Przewodniczącego koordynującego pracę Rady Europejskiej jest oczywiście wielkim przełomem.

Rzecz ma się podobnie z innymi elementami Konstytucji, jak choćby Karta Praw Podstawowych. To znowu próba spisania czegoś, co kojarzy się z konstytucjami narodowymi a co z punktu widzenia pozycji obywateli ma wartość drugorzędną. Większość z tych praw i tak obowiązuje w państwach członkowskich a nad ich ochroną już czuwa także międzynarodowy Trybunał (Praw Człowieka w Strasburgu). Prawa polityczne związane z obywatelstwem wspólnotowym są i teraz. Ale co najważniejsze, samo obywatelstwo Unii jest wtórne wobec obywatelstwa narodowego, a więc nie da się go nabyć wedle własnej woli, trzeba mieć zgodę władz któregoś z państw członkowskich, co wiąże się - w pierwszym rzędzie - z nabyciem praw i obowiązków obywatela tegoż państwa, czyli prawa podstawowe nabywa się w państwie a więc po co dostawać je jeszcze raz ? Jedynym wytłumaczeniem jest to, że być może w przyszłości ktoś będzie chciał wysunąć postulat, by to instytucje Unii dokonywały wykładni tych praw, a to może być niepokojące.

Jednocześnie pozorność zmiany z punktu widzenia obywatela, które wprowadza Konstytucja ma wszelkie cechy mistyfikacji. Oto bowiem pada argument, że co prawda Konstytucja jest długa (ok. 300 stron), ale tak naprawdę dla obywatela ważne są pierwsze części. Od momentu, w którym zaczyna się opis szczegółowych polityk można sobie lekturę darować. To z jednej strony bardzo zabawny argument - czy ktoś powiedziałby to samo o innej konstytucji, np. polskiej - co warto a co nie warto w niej czytać ? Rozbawienie mija, gdy zdamy sobie sprawę z charakteru tego zdania. W nim bowiem tkwi sedno maskarady konstytucyjnej. Problem polega bowiem w tym, że w rzeczywistości, to "nudne na końcu" jest najważniejsze ! Jeżeli ktoś chce wiedzieć jak działa Unia, gdzie znajdują się newralgiczne procedury tego systemu, o co warto zabiegać, gdzie są kluczowe zapisy - to musi czytać ostatnie części, a nie pierwsze. Wynika to właśnie z charakteru systemu politycznego Unii Europejskiej, dla którego najważniejsze jest zarządzanie przez procedury meta-regulacji. Ważne są oczywiście opisane w pierwszych częściach zasady podejmowania decyzji, systematyka aktów prawnych i podział kompetencji - ale to dopiero szkielet. Treść polityki wspólnotowej jest zapisana tam, gdzie szczegółowo opisuje się jest przedmiotowy zakres.

Dlatego też, przybliżając obywatelowi Unię przy pomocy Konstytucji, w gruncie rzeczy przybliża mu się fikcyjny obraz zbudowany poprzez analogie do znanych mu dokumentów narodowych.

 

IX.

Na koniec zapytajmy, czy Konstytucja upraszcza system wspólnotowy i otwiera go na dalsze rozszerzenia, inaczej mówiąc: czy jest "nowym otwarciem" ? Otóż twierdzę, że jest wręcz odwrotnie - projekt Konstytucji stanowi wyłącznie podsumowanie i wyciąga wnioski z dotychczasowych doświadczeń integracji europejskiej - jest to dokument zamykający "okres dojrzewania", korygujący dostrzeżone mankamenty. Nie jest natomiast dokumentem otwierającym nowy etap, który formułowałby na nowo fundamenty wspólnotowego systemu politycznego. Z tego punktu widzenia oczywiście ważne są zmiany jakie Konstytucja wprowadza do hierarchii i nazewnictwa aktów prawnych, rozpisania kompetencji Unii, zniesienia (w dużej mierze "papierowego") dotychczasowego podziału na tzw. "trzy filary" itp., nie są to jednak rozwiązania na miarę nazwy jaką nadano temu dokumentowi.

Konstytucja wprowadza też istotną korektę sposobu podejmowania decyzji z tzw. systemu nicejskiego na system oparty o podwójną większość, w którym siła głosu poszczególnych państw jest proporcjonalna do ilości obywateli. Zmiana ta to zupełne kuriozum. W podstawowej kwestii ilości głosów przypisanej każdemu państwu, system "nicejski" opierał się na abstrakcyjnej arytmetyce głosów będącej wynikiem kompromisu politycznego, która tylko ogólnie miał nawiązywać do różnic ludnościowych pomiędzy państwami, a tak naprawdę wcale jej nie odzwierciedlał. W tym systemie (weźmy za przykład trzy państwa) Niemcy mają 29 głosów, Polska 27 a Holandia 13. Takie są wartości głosów i już. W swej istocie projekt konstytucyjny różni się od "nicejskiego" tylko tym, że przypisuje państwom inną liczbę głosów, bo mówienie o głosowaniu "liczbą ludności" jest tylko pewną retoryką polityczną. Wystarczy zamienić słowa "miliony obywateli" na słowo "głosy" i wynik jest następujący: Niemcy mają 82 głosy, Polska 38, Holandia 15.

Propozycja zawarta w Konstytucji jest obarczony szeregiem problemów, które czynią go znacznie mniej wartościowym od, także nienajlepszego, systemu abstrakcyjnych wartości nicejskich. Wskażmy tylko na cztery najpoważniejsze.

Po pierwsze zakłada on, że rząd ma prawo dysponować głosem wszystkich swoich obywateli - że może oddawać głos za wszystkich. A co w sytuacji, gdy rząd jest mniejszościowy ? Jak liczyć wartość jego głosu, gdy w danej sprawie obywatele są wyraźnie podzieleni ? Czy przed każdą decyzją rząd powinien prosić o głosowanie w parlamencie krajowym i potem oddawać taką ilość głosów jakie procentowo poparcie w izbie zyskał - za propozycją rządową było 75% posłów to minister oddaje głosy za trzy czwarte swych obywateli ? Tego rodzaju pytania, które można kontynuować ad absurdum, pokazują na "śliską ścieżkę" przejrzystości zaproponowaną w Konstytucji.

Po drugie system konstytucyjny prowadzi nas do bardzo wstydliwej "buchalterii nacjonalistycznej" i to w dzisiejszych czasach, w których wszak obowiązuje retoryka swobodnego przepływu osób, obywatelstwa europejskiego, znoszenia granic, europejskiej tożsamości itp. Żeby system konstytucyjny był sprawiedliwy trzeba wszystkich Europejczyków policzyć, pogrupować w narody, sprawdzić pochodzenie każdego, a może w efekcie przesiedlić, by każdy rząd miał w swych granicach cały swój naród. Brzmi to wręcz niebezpiecznie. No bo jak inaczej liczyć na przykład półtora miliona obywateli polskich mieszkających w Niemczech ? Czy odliczyć ich od głosów niemieckich ? A Niemcy na Majorce, Brytyjczycy w południowej Francji i Hiszpanii ? Kto ma ich głosami dysponować ? Już doszło do sporów interpretacyjnych - czy liczyć należy mieszkańców czy obywateli.

Po trzecie jest to system równie skomplikowany jak poprzednie i tylko naiwni obserwatorzy mogą dostrzegać w nim "prostotę demokracji". Przecież przy każdym głosowaniu trzeba będzie szybko przeliczać za ile procent ludności podnieśli rękę ministrowie, czy nie zbliżyli się już do tzw. mniejszości blokującej, a to zgodnie z utrzymanym tzw. kompromisem z Ioanniny nakazuje odłożyć głosowanie do czasu zakończenia ponownych negocjacji - a liczyć będziemy, zgodnie z zapisami, do dziesiętnych ułamków z procentu ludności Unii Europejskiej. Czy ktoś to sobie wyobraża ? Oczywiście nie, bo też i cały ten system to mistyfikacja pseudo-demokratyczna. Przecież wiadomo, że w praktyce będzie się liczyć nie ludzi tylko głosy, że dotychczasowy system szukania poparcia wśród kilku najważniejszych państw i kilku mniejszych będzie zachowany, że i tak w radzie głosuje się bardzo rzadko, bo większość spraw przyjmowana jest en bloc po negocjacjach na niższym szczeblu w tzw. Komitecie Stałych Przedstawicieli (czyli dyplomatów). Tak więc cała ta zmiana, w gruncie rzeczy sprowadza się do zmienionej wagi głosów w porównaniu do Nicei, co jest dla Polski ze wszech miar niekorzystne.

Po czwarte wreszcie, system głosowania z Konstytucji, jest już anachroniczny wobec decyzji politycznej o przyjęciu Turcji do Unii Europejskiej. Oczywiste jest dla wszystkich, że Niemcy i Francja nie zgodzą się na to, by tureccy ministrowie mieli większą od nich siłę głosu. Przypuszczalnie więc przyjdzie nam powrócić do koncepcji abstrakcyjnych liczb głosów ważonych jak to było dotychczas.

 

X.

Jaki jest zatem charakter Traktatu Konstytucyjnego ? W moim przekonaniu spełnia on wszelkie cechy tzw. konstytucji fikcyjnych, które definiuje się jako akty prawne uchwalone w oderwaniu od faktycznego sposobu, w jaki [system] jest rządzony. Jest to hybrydalny dokument o pozornej wadze dla integracji europejskiej i obywateli. Jednocześnie, gdyby pozostał on zwykłym kolejnym traktatem międzypaństwowym w historii integracji, można by mu przypisać kilka cech pozytywnych, aczkolwiek nie o fundamentalnym znaczeniu.

Przemawiają za tym przedstawione powyżej argumenty, które można podsumować w następujący sposób.

Jak na dokument o charakterze konstytucyjnym, budującym wspólnotę polityczną w Europie, nie spełnia on podstawowych wymogów, gdyż jest miałki w sferze wartości i symboli wspólnych dla danego narodu obywatelskiego (które są źródłem jego tożsamości politycznej, legitymizacji władz, określają jego kulturę polityczną), zawiera wtórny opis praw i obowiązków członków wspólnoty, nie wprowadza ładu w systemie instytucji władzy i ich wzajemnych relacji), nie rozszerza gwarancji państwa prawa, nieczytelnie definiuje funkcje katalog zadań Unii.

Jak na dokument "operacyjny" dla Unii, podstawowym mankamentem Konstytucji jest brak reform polityk wspólnotowych, co powoduje, że podstawowy dyskurs o realnej przyszłości integracji europejskiej odbywa się w ramach debaty o budżecie na lata 2007-2013, a nie wokół tego dokumentu.

Z punktu widzenia wyzwań stojących obecnie przed Unią nie rozwiązuje on żadnego z głównych dylematów integracji (od brak demokratycznej legitymacji instytucji wspólnotowych po słabość integracji politycznej) za to wprowadza niepokojące zmiany sugerujące odejście od gwarancji solidarności między państwami i postawienie na konkurencyjność i selektywną integrację.

 

Rozwój gospodarczy, społeczny i polityczny definiuje się dwojako. Z punktu widzenia instytucji jest to tworzenie systemu zdolnego do kontrolowania zachodzących wokół procesów, mobilizacji i spożytkowania zasobów w celu uzyskania założonych celów oraz zdolność do stawienia czoła wyzwaniom i zagrożeniom. Z punktu widzenia obywatela rozwój to zwiększanie katalogu dostępnych dla niego możliwości działania.

Traktat Konstytucyjny nie spełnia żadnego z tych elementów, dlatego nie warto go nazywać konstytucją, a jeśli warto go w ogóle przyjąć to tylko po zmianach i w innym trybie.

 

 

Autor jest politologiem, pracownikiem naukowym Uniwersytetu Jagiellońskiego i Wyższej Szkoły Biznesu - NLU w Nowym Sączu, członkiem Inicjatywy Małopolskiej im. Króla Władysława Łokietka, opublikował m.in. Integracja europejska. Cywilizacja i polityka (Wyd. UJ, Kraków 2003), Wybór Europy. Katolik wobec polityki w Unii Europejskiej (WAM, Kraków 2003) oraz Porządki biurokratyczne (Wyd. Księgarnia Akademicka, Kraków 2004).

.: Powrót do działu Przyszłość Unii Europejskiej - polska perspektywa :: Powrót do spisu działów :.

 
Wygląd strony oparty systemie tematów AutoTheme
Strona wygenerowana w czasie 0,063989 sekund(y)