I.
Przystępując do rozważania problemu centralizmu i
decentralizacji, należy wpierw się porozumieć co do niektórych, niejako
wstępnych zagadnień. Otóż przede wszystkim na państwo można patrzeć z różnych
punktów widzenia. Wszystkie te dające się pomyśleć możliwości są dopuszczalne,
chodzi tylko o to, która z nich
w danym wypadku okaże się produktywniejszą dla naukowego ujęcia problemu. Pod
tym kątem widzenia spójrzmy na państwo ze stanowiska organizacji społecznej.
Jakiż obraz roztoczy się wówczas przed naszymi oczami?
W obrębie państwa jako organizacji
przymusowej i powszechnej istnieją najrozmaitsze inne organizacje, wyrosłe z
różnych szczegółowych potrzeb kolektywnego współżycia zrzeszonych jednostek: jedne z nich są przymusowe, inne
dobrowolne. A wszystkie one
o siebie się nawzajem zazębiają, uzupełniają i tworzą wraz z państwem pewien
ustrój, będący dla siebie całością. Ale ta budowa jest dla naszego zagadnienia
tylko środkiem, potrzebnym dla orientacji, a raczej dla ułatwienia tej
orientacji pod innym względem. Mianowicie tę budowę wypełnia wciąż i
nieustannie życie, a to życie, ciągle się zmieniające i tworzące coraz to nowe
sytuacje faktyczne, jest wypływem tych wspólnych potrzeb, które owej misternej
budowie dały początek i z których czerpie ona uzasadnienie swego bytu.
Wspólność tych potrzeb ma różne źródła i różny stopień swego zakresu. Płynie
ona raz z kryteriów kulturalnych, raz z podstaw gospodarczych czy zawodowych,
tworząc szersze, to ciaśniejsze koło tych potrzeb, aż przechodzi do tej formy,
w której rozmaite potrzeby stają się wspólnymi dlatego, że ich zaspokojenie
tkwi swoją wspólnością w fakcie współżycia na pewnym terytorium. I tu znów
występuje znaczna rozciągłość – od potrzeb, zwanych sprawami komunalnymi, aż do
owych zadań ułatwienia i rozwoju cywilizacji, jakie spoczywają na państwie.
Staje więc państwo przed zasadniczym
pytaniem: Jak najlepiej można to doniosłe zadanie spełnić? Czy może ono samo
temu sprostać i czy może nie uwzględnić tych i innych członów swej obszernej i
kunsztownej budowy? A jeżeli nie, to jak działalność ich i swoją własną
zharmonizować, by życie, tę budowę wypełniające, zlewało się w logiczną i
zgodną całość, wzmacniając, a nie rozsadzając samej budowy. Odpowiedź na to
pytanie jest zawarta
w rozważanym przez nas problemie centralizmu i decentralizacji. Jak widzimy,
odnosi się on do funkcji, działalności. Jest więc problemem pierwszorzędnej
wagi dla administracji publicznej.
Już z poprzednich wywodów wynika, że
administracja publiczna stoi, z jednej strony, wobec mnóstwa szczegółowych
potrzeb powstających ze zbiorowego współżycia, z drugiej zaś, wobec potrzeb
ogólnych, powszechnych. Zarząd spraw, wynikających z pierwszych – to
administracja lokalna, zarząd spraw związanych z zaspokojeniem drugiej z
wymienionych kategorii potrzeb – to administracja państwowa. Ze stanowiska
organizacji zaspakajania tych potrzeb dadzą się stwierdzić następujące
możliwości:
1) Państwowa organizacja obejmuje
zarząd zaspakajania jednych i drugich potrzeb przez własne organy. Może to
przeprowadzić państwo w różny sposób, a mianowicie:
a) Nie uwzględniając zupełnie różnic, wytworzonych
historycznie w poszczególnych częściach swego terytorium, a mogących mieć
znaczenie i dla istoty, i dla zakresu, i dla sposobu zaspokojenia tych
rozmaitych potrzeb, płynących z kolektywnego współżycia ludzkiego.
b) Państwo w organizacji swego ustroju
administracyjnego bierze pod uwagę tego rodzaju różnice, mające za sobą nieraz
długą samoistną ewolucję.
W pierwszym
wypadku mamy do czynienia z centralizmem opartym
o system realny, w drugim zaś z centralizmem zbudowanym na systemie
prowincjonalnym. W obu zaś wypadkach może centralistyczny nastrój hołdować albo
zasadzie koncentracji, albo dekoncentracji. Pierwsza z nich oddaje ostateczną
decyzję władzy centralnej, podczas gdy podwładne jej instancje są tylko
organami przygotowującymi i wykonawczymi, przy drugiej moc rozstrzygania służy
także niższym instancjom.
Jak się przy takim systemie –
obojętne, którą z przedstawionych form on przybierze – przedstawia stanowisko
władzy państwowej? Da się ono krótko określić jako supremacja. Wynikają stąd
doniosłe konsekwencje:
a) Przy zarządzie spraw wynikających z zaspakajania
wspólnych potrzeb lokalnych nie ma tych, o których wspólne potrzeby właśnie
chodzi. Nie ma współdziałania władz państwowych z ludnością, nie ma miejsca dla
wytworzenia się poczucia wspólnej odpowiedzialności za administrację tych
spraw, nie ma wreszcie sposobności do wykorzystania doniosłych wartości,
tkwiących tak
w znajomości lokalnych potrzeb i środków mogących służyć do ich zaspokojenia,
jak i w psychologicznych czynnikach mających swe źródła w szczególnym
zainteresowaniu dla spraw wypływających
z bezpośrednio odczuwanych potrzeb współżycia.
b) Jeżeli zaś te braki wzajemnych węzłów, brak
uzyskania tych wszystkich szczególnych wartości, o których poprzednio mówiłem,
stwierdzamy co do administracji lokalnej, to zbyteczne dodawać, że to samo,
oczywiście, ma miejsce, jeśli chodzi o administrację ogólnopaństwową.
c) Przy takim stanie rzeczy bieżąca kontrola
publicznej administracji polega głównie na tych środkach, jakie same dla siebie
stworzą organy tej administracji. Jest to kontrola wykonywana przez tych,
którzy mają być kontrolowani, kontrola wykonywana od wypadku do wypadku czy to
w formie pewnych doraźnych zarządzeń, czy też w toku instancji kontrola z
wyraźnym jej charakterem jako taka, dorywcza i często nie będąca już w stanie
naprawić tego, co stwierdziła: jest kontrola przede wszystkim represyjną.
d) A jeżeli tak jest, to wytwarzać się musi
przeciwstawienie państwa społeczeństwu. Nie wyrabia się poczucie związku i
współpracy, a to prowadzi – jak każda supremacja – do zwichnięcia równowagi.
Słusznie też powiedział Percy AshleyI:
“Tam, gdzie naród nie był przyzwyczajony do kierowania sprawami publicznymi,
katastrofa wywołana bankructwem biurokracji jest tym większa, że nie ma żadnej
siły, którą by można postawić na miejsce przeżytej organizacji urzędniczej”.
Świeży przykład carskiej Rosji jest wymownym potwierdzeniem tych słów uczonego
Anglika. Centralizm ma zawsze u końca swej drogi kataklizm.
2) Drugim możliwym sposobem
rozwiązania omawianego zagadnienia jest ten, który powołuje do pracy w tym
kierunku obok organów państwa także i inne organizacje społeczne; jest to
ustrój decentralistyczny. Przewodnia jego myśl polega na tym, aby przede
wszystkim zarząd zaspakajania potrzeb lokalnych oddać w ręce organów
samorządowych. Pojęcie lokalności jest względne. Warunkiem bowiem zdrowego
samorządu jest jego zdolność do sprostania tym zadaniom, chodzi więc o to, by
jednostka samorządowa mogła te zadania wykonywać własnymi siłami i środkami. Do
tego zaś musi mieć – obok odpowiedniego zasobu sił intelektualnych – także
odpowiednią samodzielność finansową. Z tego wynika potrzeba mniejszych i
większych jednostek samorządowych. Nie ma jednak w ich wzajemnym do siebie
stosunku przełożeństwa i podwładności, istnieje tylko stosunek nadzoru i
kontroli, poza którym tkwi ta zasadnicza myśl, by jednostka większa, zasobniejsza
w siły i wyposażona lepiej w środki
obejmowała zarząd tych potrzeb komunalnych, których mniejsza jednostka nie jest
w stanie zaspokoić.
Ale pozostaje jeszcze stosunek
organów administracji państwowej do organów samorządowych. Ma on znaczenie i ze
względu na zarząd spraw lokalnych, bo jego mniejsza lub większa sprawność nie
może być obojętna ze stanowiska państwa, a po wtóre i dlatego, że państwo
powierza organom samorządowym także szereg funkcji w zakresie administracji
ogólnopaństwowej. Otóż pod tym względem są możliwe dwa systemy:
a) Zasada dualizmu władz opiera się na rozdziale
władz państwowych i samorządowych. Istnieją one obok siebie równolegle
i odrębnie. Ponieważ jedne i drugie nie mogą być wyposażone
w egzekutywę, bo wówczas powstałyby dwa rządy, a to oznacza anarchię, przeto
egzekutywę zatrzymują w tym systemie tylko państwowe władze administracyjne.
Wpływa to ujemnie na sprawność administracji
samorządowej w zakresie praw komunalnych
i utrzymuje się przeciwstawianie społeczeństwa państwu i na odwrót.
b) Usuwa te wszystkie braki zasada zespolenia,
polegająca na tym, że zwłaszcza w wykonawczych organach władz samorządowych
czynnik obywatelski administruje wspólnie z fachowym czynnikiem urzędniczym, a
przewodnictwo spoczywa w rękach szefów odpowiednich władz administracyjnych.
Egzekutywa jest wówczas nie tylko jednolita, ale także we wszystkich sprawach
publicznej administracji bezpośrednia. Lecz to nie jedyna dobra strona tego
rodzaju ustroju decentralistycznego – są jeszcze inne, bodaj czy nie
donioślejsze.
Jakie one są? Czynniki poznają z
bezpośredniego doświadczenia całą trudność skomplikowanych zadań nowożytnej
administracji, to zaś sprowadza je ze stanowiska samej tylko krytyki na teren
pozytywnej pracy i uczy je poczucia odpowiedzialności za administrowanie na
równi z zawodowym czynnikiem urzędniczym. Ten ostatni zaś dzięki ciągłej i
bezpośredniej styczności z przedstawicielami ludności, obeznanymi dobrze i
bezpośrednio z potrzebami tej ludności, może się łatwiej ustrzec
jednostronności i szablonu,
a to nie tylko w tych dziedzinach, w których administruje wspólnie
z czynnikami samorządowymi, ale i w wyłącznie własnym zakresie administracji
ogólnopaństwowej. Nadto staje się zbytecznym uciekanie się do systemu
prowincjonalnego, bo ten zawsze podtrzymuje
odrębności, nie przyuczając do poczucia jednolitości i wspólności
państwowej. System zaś decentralistyczny daje szerokie pole możliwościom
uwzględnienia rozmaitych różnic, które prawie w każdym państwie dadzą się
stwierdzić w poszczególnych jego częściach, bez wcielania ich jednak w formę,
dla jednolitości państwa mniej lub więcej niepożądaną. Ale co najważniejsze, to
fakt, że tak pojęty system decentralistyczny, jak go poprzednio przedstawiłem,
stwarza ciągłą kontrolę. Przez wspólną pracę w administracji publicznej czynnik
fachowy i obywatelski wciąż się nawzajem kontrolują. Nie jest to zaś owa
doraźna i głównie represyjna kontrola, jaką wprowadza ustrój biurokratyczny w
centralizmie, ale kontrola pod postacią ciągłej wzajemnej rady, ustawicznej
współpracy, wykonywanej pod wspólną odpowiedzialnością jako bonum officium.
Jest to ciągła kontrola społeczeństwa przez jego organy samorządowe nad
organami państwowymi i odwrotnie. Jeżeli zaś jeszcze weźmiemy pod uwagę, że w
organach samorządowych znajduje się odpowiedni element dla sądownictwa
administracyjnego, przez które umożliwia się kontrolowanie publicznej
administracji także przez jednostkę, to dochodzimy do ważnego stwierdzenia, że
w systemie decentralistycznym tkwi jeden z najdonioślejszych środków kontroli,
jeden z najważniejszych hamulców, zapewniających utrzymanie równowagi. Tą drogą
w miejsce przeciwstawiania państwa społeczeństwu i społeczeństwa państwu
wchodzi zrozumienie wspólnej odpowiedzialności za dobrą administrację pojętą
jako całość. Samorząd staje się tym sposobem czynnikiem
sprzęgającym rządzący autorytet z rządzonymi, a przez to system
decentralistyczny staje się elementem równowagi, zapewniającej ład
i ewolucję bez kataklizmów. Spoglądając z punktu widzenia konstrukcji personifikacyjnej,
zapożyczonej z prawa cywilnego, widzieć się będzie w takim ustroju
administracyjnym silnie zarysowane kontury odrębnych osób prawniczych. Gdy się
jednak spojrzy ze stanowiska ich funkcji, działania, administrowania
publicznego, to obraz będzie inny: wysunie się na czoło nie odrębność, nie
przeciwieństwo, nie walka, lecz łączność, spoistość i współdziałanie. Jest to
stan pewnej – by użyć wyrażenia Leona Duguit – interdépendance
sociale, stan równowagi będący wynikiem tego, że – jak to określa inny
wybitny prawnik francuski Maurice Hauriou – toute
organisation qui exerce un pouvoir de cotrainte ou de requisition, fait partie
de l’administration publique ou est contrôlée par l’administration publique.
W tym znaczeniu należy rozumieć Duguita, gdy powiada, że le governement d’un
pays n’est vraiment fort que lorsqu’il est l’organisation de ses forces
sociales.
II.
Skoro ustaliliśmy sobie istotne kryteria
zajmującego nas problemu, wypada zapytać, jak się on przedstawia w świetle
postanowień polskiej konstytucji z 17 marca 1921 roku? Aby na to pytanie
odpowiedzieć, trzeba sobie wpierw zdać sprawę z zasad, jakie konstytucja
przyjęła tak co do ustroju administracji państwowej, jak
i samorządu, tudzież co do wzajemnego ich do siebie stosunku.
Co się tyczy administracji
państwowej, ma być ona zorganizowana według systemu realnego, zespolenia agend
pod jednym kierownictwem i na zasadzie dekoncentracji. Pod względem zaś
samorządu konstytucja ustala następujące zasady:
a) Budowa samorządowa ma być trójstopniowa: gminna,
powiatowa i wojewódzka.
b) Prawo stanowienia w sprawach należących do
samorządu przysługuje radom obieralnym.
Wreszcie stosunek samorządu do
administracji państwowej oparła konstytucja na następujących podstawach:
samorząd powiatowy i wojewódzki ma mieć egzekutywę o charakterze kolegialnym,
złożoną z członków wybranych przez radę powiatową, względnie wojewódzką, i z
urzędników państwowej administracji powiatowej i wojewódzkiej, przy czym
przodownictwo spoczywać będzie w rękach tych ostatnich. Jest to więc zasada
zespolenia, której też odpowiada postanowienie co do podziału terytorialnego,
według którego jednostki administracji ogólnopaństwowej mają się pokrywać z
jednostkami samorządu.
Jak widać zatem, to konstytucja
marcowa weszła na drogę decentralizacji, dekoncentracji, zespolenia i systemu
realnego, a więc na dobrą drogę. Ale na tym stwierdzeniu zagadnienie bynajmniej
się nie wyczerpuje. Konstytucja bowiem rozróżnia poza samorządem wojewódzkim,
powiatowym i gminnym jeszcze samorząd mniejszości narodowych (art. 109II), samorząd wyznaniowy (art. 113III i następne), tudzież samorząd
gospodarczy (art. 68IV).
Zanim się tym zagadnieniom bliżej przypatrzymy, należy zaznaczyć, że pod
względem ścisłego odgraniczenia pojęć i terminologii konstytucja grzeszy
wielkimi brakami, a mianowicie niektóre z jej przepisów używają obok siebie
terminów “samorząd” i “autonomia” albo pośrednich ich określeń, jak np.
“samodzielne prowadzenie spraw wewnętrznych” lub “rządzenie się własnymi
sprawami”, a to w taki sposób, jak gdyby sobie przy ich redakcji nie zdawano
sprawy
z tego, że samorząd i autonomia – to nie to samo. A ponieważ dla samorządu zna
konstytucja – jak widzieliśmy – aż cztery kryteria, przeto brak ścisłości i
jednolitości terminologicznej wprowadza
w problem jeszcze więcej niejasności.
Skoro zaś zasady, ustalone w
konstytucji mają być dopiero przeprowadzone w osobnych ustawach, przeto
właściwe zadanie jest dopiero do spełnienia. Aby się w nim zorientować, trzeba
sobie wpierw zdać sprawę z najważniejszych wątpliwości: zaczynamy od samorządu mniejszości narodowych, gdyż tego
rodzaju “autonomiczne związki o charakterze prawno-publicznym” mają istnieć “w
obrębie związków samorządu powszechnego”, a celem ich ma być zabezpieczenie tym
mniejszościom “pełnego i swobodnego rozwoju ich właściwości narodowościowych”.
Otóż osobne ustawy, przewidziane w tej kwestii w art. 109 konstytucji, będą
musiały rozstrzygnąć następujące pytania, co do których konstytucja nie zawiera
jasnych postanowień:
a) Co to znaczy “mniejszość narodowa” w rozumieniu
art. 109 konstytucji?
b) Co to znaczy “autonomiczny” związek mniejszości
narodowościowej, tj. czy ma on mieć legislatywę, czy nie, a w danym razie jakim
ma być zakres autonomii, względnie samorządu?
c) Co to znaczy “w obrębie samorządu
powszechnego”? Czy mają takie związki mniejszości narodowościowych powstać na
wszystkich trzech stopniach samorządu powszechnego, a jeżeli nie, to na
których?
d) W jaki sposób ma być rozwiązane stanowisko takiego
związku mniejszości w obrębie odpowiedniej jednostki samorządu powszechnego i
jaki ma być ich wzajemny do siebie stosunek? Czy ma się to stać na zasadzie
kurii narodowościowych lub podziału pewnych organów samorządu powszechnego dla
pewnych spraw na sekcje narodowościowe, czy może jeszcze w jakiś inny sposób?
e) Skoro te związki mają powstać w obrębie jednostek
samorządu powszechnego, to czy mają one także objąć odpowiednią część agend
administracji ogólnopaństwowej, sprawowanych przez organy ostatnio wymienionych
jednostek? A jeżeli tak, to które to będą organy i jak ma wyglądać stosunek
władz administracji państwowej do organów obu związków samorządowych,
powszechnego i specjalnego narodowościowego, a to ze względu na stosunek zasady
zespolenia, tudzież stosunek organów obu samorządów do siebie, skoro związek
mniejszości narodowej ma istnieć i działać
w obrębie samorządu powszechnego?
f) Kolejne pytanie brzmi: czy oba
związki będą miały odrębny aparat administracyjny, czy nie?
g) Wreszcie ostatnim jest zagadnienie władztwa
finansowego: czy związek mniejszości narodowościowej będzie miał samoistne
prawo nakładania podatków, dodatków od podatków, opłat? A jeżeli tak, to w
jakim zakresie i w jakim stosunku do analogicznych uprawnień tej jednostki
samorządu powszechnego, w obrębie której podobny związek mniejszości będzie
istniał.
Widać z powyższego przeglądu
najważniejszych tylko pytań, które się nasuwają w przedmiocie samorządu
mniejszości narodowościowych, że każde z nich odnosi się do zagadnień natury
zasadniczej, i że konstytucja wypowiedziała się pod tym względem
i niejasno, i niewystarczająco. Czego należy więc żądać od owych osobnych
ustaw, które, normując ustrój samorządu mniejszości narodowościowych, dadzą
naprawdę dopiero sens ogólników, określeniem artykułu 109 konstytucji? Aby
zachowały spoistość ustroju samorządu powszechnego i stworzyły takie jednostki
samorządu powszechnego i mniejszości narodowościowych, aby były zdolne do
spełnienia powierzonych im zadań. W tym celu jednak należy najpierw ustalić i
wprowadzić w życie ustrój samorządu powszechnego. W ogóle cała ta kwestia łączy
się z inną jeszcze, również doniosłą: z urządzeniem ustroju niektórych części
państwa polskiego na kresach. W tym ostatnim wypadku chodzi o wyjątek w
stosunku do zasady. Chcąc przeto unormować wyjątek, trzeba wpierw ustalić
zasadę, a pod tym względem zaczęto u nas odwrotnie. Mianowicie statut
organiczny dla województwa śląskiegoV
uchwalono jeszcze przed konstytucją marcową, nie mówiąc już o tym, że nie
wiadomo dotąd, jak zasady tej konstytucji co do samorządu i autonomii będą
wyglądały w urządzeniu ustaw specjalnych. Do zajęcia się najpierw wyjątkiem
zmusił nacisk stosunków, zemściło się niezdecydowanie i zwlekanie z zasadniczym
urządzeniem samorządu i autonomii
w państwie. Otóż ważną jest rzeczą, by nie brnięto dalej na drodze wyjątkowych
urządzeń, bo może się snadniej okazać, że wyjątki wyrosły ponad zasadę i że nie
będzie tej harmonijnej całości, której istotę stanowi równowaga, będąca
podstawą normalnego rozwoju państwa.
Wreszcie z kwestii łączących się z
powszechnym samorządem terytorialnym pozostaje do rozpatrzenia jeszcze jedna.
Konstytucja stanowi, że jednostki tego samorządu mogą się łączyć w związki dla
przeprowadzenia zadań wchodzących w zakres samorządu
i że takie związki mogą otrzymywać charakter publiczno-prawny tylko na
podstawie osobnej ustawy. Jakie nasuwają się tutaj wątpliwości?
1) Jeżeli związek dojdzie do skutku w
pierwszy z dwu przez konstytucję przewidzianych sposobów, tj. bez ustawy, to w
takim razie związane ze sobą jednostki samorządowe zachowują swoją odrębność, a
ich organy swój zakres działania. Jeżeli będzie chodzić o jakąś poszczególną
konkretną sprawę, np. o szpital, sytuacja będzie jeszcze mniej skomplikowana,
bo może ją uregulować wzajemny układ. Ale przecież konstytucja nie wyklucza
związku nawet co do wszystkich spraw. A jeżeli tak, to czy da się pomyśleć
podobny związek bez ustawy?
2) Ustawa zaś nadająca związkowi
jednostek samorządowych charakter prawno-publiczny stworzy jakąś wyższą ponad
nimi jednostkę samorządową. Otóż stajemy zaraz przed pytaniem, czy jest
potrzebny jeszcze czwarty stopień w budowie samorządowej?
A drugie pytanie: czy da się pomyśleć ze stanowiska jednostki państwa
wprowadzenie podobnych wielkich jednostek samorządowych w pewnych tylko
częściach państwa? Nie wiadomo, czy autorzy konstytucji przemyśleli te
konsekwencje dostatecznie i co właściwie mieli na myśli. Jeżeli przyświecał im
wzór francuskiej région, nad którą we Francji już się od dłuższego czasu
zastanawiano, aż ją wprowadzono do projektu reformy administracji, to
przeoczono, że we Francji jest tylko samorząd dwustopniowy i że potrzebę
stworzenia trzeciego wyższego stopnia wyniosły na porządek dzienny potrzeby
życia. Nie dopatrzono się też tego, że we Francji postawiono od razu sprawę
jasno, tak co do zakresu owej région, jak i co do jej charakteru
prawnego, gdyż przewidziano nadanie jej osobowości prawnej i stworzenie ustawą
ustalonych organów. Szkoda też wielka, że nie zwrócono uwagi na ustawę
czesko-słowacką z 29 lutego 1920 r. (Nr 126 Zbioru ustaw i rozporządzeń) o
ustroju władz powiatowych i obwodowych. Otóż ta ustawa przewiduje możność
łączenia się powiatów samorządowych dla przeprowadzenia wspólnych urządzeń,
stanowi jednak, że bliższe przepisy o takim połączeniu i wykonaniu wspólnych
urządzeń wyda w poszczególnych wypadkach starosta obwodowy, względnie minister
spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem robót publicznych. Zna powyższa
ustawa także związki obwodów dla takich spraw, wchodzących w zakres
samorządowego obwodu, które wskutek swego zakresu przekraczają potrzeby
poszczególnych obwodów, odnoszą się do interesów większej części obszaru
związku obwodów, a nie mają znaczenia ogólnopaństwowego.
O tym jednak, które to są tego rodzaju sprawy, ma się rozstrzygać w drodze
rozporządzenia. Nadto ustawa z góry ustala trzy ich grupy: właściwą czeską,
potem drugą, obejmującą obwody na Morawach, na Śląsku i w częściach należących
dawniej do Austrii Dolnej, wreszcie trzecią, złożoną z obwodów słowackich.
Zatem ustawa czechosłowacka wprowadziła bliższe postanowienia co do zakresu
merytorycznego, przy związkach obwodów także co do terytorium, i oddała decyzję
w podstawowych kwestiach rządowi. Mogła tak zrobić, gdyż konstytucja Rzpltej
Czechosłowackiej z 29 lutego 1920 r. (Nr 121 Zb. ustaw i rozp.) nie skrępowała
ustawodawcy, odsyłając w § 89 ustrój władz administracyjnych, państwowych i
samorządowych do osobnej ustawy i stanowiąc, że ta osobna ustawa przekaże
bliższe uregulowanie tej kwestii na drogę rozporządzeń. Uchwalono tam
konstytucję i ustawę o władzach obwodowych i powiatowych tego samego dnia.
Znaczy to, że w Czechosłowacji od razu ustalono zasadniczy ustrój
administracyjny. Zyskano tym samym jednolity punkt widzenia, z którego będzie
się urządzać ustroje wyjątkowe, jak np. przewidziany w § 3 konstytucji dla Rusi
Przykarpackiej. U nas – jak już wspomniałem – stało się inaczej. Jednak
ogólnikowe przepisy naszej konstytucji dopuszczają różne możliwości, chodzi
więc o to, by przy uchwaleniu owych specjalnych ustaw, przewidzianych w
konstytucji, wybrać
z tych możliwości te, które będą w stanie zapewnić równowagę jako podstawę ładu
i zdrowego rozwoju państwa.
Dwa pozostałe samorządy, wyznaniowy i gospodarczy, wychodzą poza
ramy powszechnego samorządu terytorialnego. Co się tyczy pierwszego z nich, to
podstawową kwestią jest sprawa uznania związku religijnego przez państwo.
Kościół rzymskokatolicki takiego uznania nie potrzebuje, inne zaś związki
religijne mogą być przez państwo uznane, jeżeli nie są przeciwne porządkowi
publicznemu ani obyczajności publicznej. Z uznaniem łączy się kwestia samorządu
i autonomii.
Mianowicie związek religijny uznany
przez państwo ma osobowość prawną, to
znaczy, że może posiadać majątek ruchomy i nieruchomy, posiadać i używać
swoich fundacji i funduszów, tudzież zakładów dla celów wyznaniowych, naukowych
i dobroczynnych. Samorząd takich związków odnosi się do zarządu ich majątku
i wymienionych zakładów i fundacji i do samodzielnego prowadzenia swych spraw
wewnętrznych. Nadto mają one prawo urządzać zbiorowe i publiczne nabożeństwa.
Pod względem zaś autonomii to konstytucja od razu przyznała Kościołowi
rzymskokatolickiemu prawo rządzenia się własnymi prawami, podczas gdy inne
związki religijne muszą wpierw uzyskać uznanie przez państwo ich własnych
ustaw, czego państwo nie może odmówić, jeżeli te ustawy nie zawierają
postanowień sprzecznych z prawem. Wreszcie stosunek Kościoła
rzymskokatolickiego do państwa ma być ustalony na podstawie konkordatu, a
stosunek innych związków religijnych
w drodze ustawy, wprawdzie po porozumieniu się z ich prawnymi reprezentacjami,
ale przecież jednostronnie.
Wreszcie co się tyczy samorządu
gospodarczego, to będzie on stworzony dla poszczególnych dziedzin życia
gospodarczego,
a z organów jego ma wyjść drogą wyborów pośrednich Naczelna Izba Gospodarcza
Rzeczypospolitej. Zadaniem jej ma być współpraca z państwowymi władzami w
kierowaniu życiem gospodarczym i prawo inicjatywy w dziedzinie legislatywy w
zakresie gospodarczym. Otóż trzeba zauważyć, że, skoro konstytucja marcowa
przewidziała samorząd gospodarczy, powinna była pójść jeszcze
o krok dalej i liczyć się już ze stanem istniejącym na ziemiach państwa
polskiego. Twórcy konstytucji zapomnieli, że są pewne zawodowe związki
samorządowe, których zadania ani nie wyczerpują się w zakresie potrzeb
gospodarczych, ani nawet nie zmierzają przede wszystkim do ich zaspokojenia,
lecz są nawet wyposażone w pewne władztwo, objawiające się np. w dyscyplinarnej
władzy wykonywanej wobec członków związku. Należą tu przede wszystkim związki
niektórych zawodów wolnych, jak izby adwokackie, notarialne lub lekarskie. Są
one charakterystycznym wynikiem ewolucji i pominąć ich nie można. Rozumiem, że
ich tworzenie, działalność i rozwój mają się odbywać drogą zwykłych ustaw.
Skoro jednak konstytucja zawiera zasadnicze przepisy o samorządzie
gospodarczym, to nie powinna była przeoczyć samorządu zawodowego i o tyle jest
za ciasna.
Do jakiego więc wyniku dochodzimy?
Konstytucja marcowa przyjęła dla ustroju administracyjnego zasady dobre i
mogące zapewnić na równowadze oparty normalny rozwój państwa. Sposób jednak
określenia tych zasad nasuwa wiele wątpliwości i otwiera szerokie pole różnym
możliwościom. Zależeć więc będzie od specjalnych ustaw, czy te dobre zasady
zostaną wypaczone, czy raczej potrafi się z nich wykrzesać podstawy dla
zdrowego ustroju administracyjnego.
Przypisy
I Percy Ashley (1876-1945), profesor London
School of Economics and Political Science, autor m.in.: Letter to Mr. Balfour (1903), Local and Central Government. Comparative study of England, France, Prussia, and the United States (1906), Modern Tariff History: Germany – United States
– France (1904).
I I Konstytucja RP z 17 marca 1921 r. art. 109 “Każdy obywatel ma prawo zachowania swej narodowości i
pielęgnowania swojej mowy i właściwości narodowych. Osobne ustawy państwowe
zabezpieczą mniejszościom w Państwie Polskim pełny i swobodny rozwój ich
właściwości narodowościowych przy pomocy autonomicznych związków mniejszości o
charakterze publiczno-prawnym w obrębie związków samorządu powszechnego. Państwo
będzie miało w stosunku do ich działalności prawo kontroli oraz uzupełnienia w
razie potrzeby ich środków finansowych”.
I I I Konstytucja RP z 17 marca 1921 r. art. 113 “Każdy związek religijny uznany przez Państwo ma prawo
urządzać zbiorowe i publiczne nabożeństwa, może samodzielnie prowadzić swe
sprawy wewnętrzne, może posiadać i nabywać majątek ruchomy i nieruchomy,
zarządzać nim i rozporządzać, pozostaje w posiadaniu i używaniu swoich fundacji
i funduszów, tudzież zakładów dla celów wyznaniowych, naukowych i
dobroczynnych. Żaden związek religijny jednak nie może stawać w sprzeczności z
ustawami państwa”.
IV Konstytucja
RP z 17 marca 1921 r. art. 68 “Obok samorządu
terytorialnego osobna ustawa powoła samorząd gospodarczy dla poszczególnych
dziedzin życia gospodarczego, a mianowicie: Izby rolnicze, handlowe,
przemysłowe, rzemieślnicze, pracy najemnej i inne, połączone w Naczelną Izbę
Gospodarczą Rzeczypospolitej, których współpracę z władzami państwowymi w
kierowaniu życiem gospodarczym i w zakresie zamierzeń ustawodawczych określą
ustawy”.
V Statut organiczny Województwa Śląskiego uchwalony
przez Sejm Ustawodawczy 15 lipca 1920 r. przewidywał powstanie autonomii na
terenie województwa śląskiego. Organami autonomicznymi były Sejm Śląski i
Śląska Rada Wojewódzka. Do kompetencji Sejmu Śląskiego należały m.in.: sprawy
ustroju władz administracyjnych i samorządowych, szkolnictwa, policji,
ustalanie corocznego budżetu oraz kwestie podatkowe. Śląska Rada Wojewódzka, w
skład której wchodzili: wojewoda, wicewojewoda i pięciu członków wybranych
przez Sejm Śląski, współdziałała w wykonywaniu funkcji administracyjnych z
wojewodą. Z kompetencji autonomicznych wyłączono sprawy polityki zagranicznej,
sprawy wojskowe i sądownictwo oraz kwestie przemysłu i skarbowości.
W
2006 r. nakładem Ośrodka Myśli Politycznej i Księgarnii Akademickiej ukazał się
wybór pism Kazimierza W. Kumanieckiego W poszukiwaniu suwerena (pod
redakcją Bogdana Szlachty i Macieja Zakrzewskiego)