Stosunek Konstytucji do ustaw z nią sprzecznych, Ankieta
konstytucyjna z 17 III 1921, Kraków 1924, s. 420-423,
także w: Czasopiśmie Prawniczym i Ekonomicznym, Kraków 1924
Przed rozstrzygnięciem pytania, jaki jest stosunek ustaw
sprzecznych z Konstytucją do niej, poczynić muszę pewne uwagi.
1. Z chwilą należytego ogłoszenia ustawy, o rozwinięciu
jej i stosowaniu decydują tylko względy prawnicze, a usunięte
być muszą względy polityczne; decyduje tekst ustawy, a nie intencja
ustawodawcy. Można ubolewać, że art. 126 Konstytucji jest niejasny
i że nie świadczy o przemyśleniu sprawy do końca. Można ubolewać,
że w razie uznania ustaw sprzecznych z Konstytucją za nieobowiązujące,
wejdą w życie ogólniki konstytucji i że stan prawny w państwie
zostanie wskutek tego zmącony.
Wszystko to prawda, ale to są względy polityczne, a nie
prawnicze, nie mogą też wpłynąć na rozstrzygnięcie żadnej wyłaniającej
się z Konstytucji kwestii. Jeżeli powoływać się mamy na najwyższy
interes publiczny, to polega on właśnie na tym, aby ustaw nie
łamać.
2. Zgadzając się na to, ze przepis ustępu drugiego
art. 126 jest niefortunny i że jak niżej wykażę, nie ma prawnego
znaczenia, nie mogę przecież przekroczyć w chęci sprowadzenia
go ad absurdum pewnych granic mego sądu o sprawności intelektualnej
jego twórców. Jeżeli przepis ten poleca przedstawić najpóźniej
w ciągu roku od uchwalenia Konstytucji ciału ustawodawczemu ustawy
sprzeczne z Konstytucją do uzgodnienia, to nie mogę przypuścić,
żeby twórcy jego:
a) nie wiedzieli, że chwila ťuchwaleniaŤ nie schodzi się z chwilą ťogłoszeniaŤ;
b) żeby adres tego przepisu mógł być zwrócony
do kogo innego, jak do rządu, komisja prawnicza bowiem jest częścią
Sejmu, a więc Sejm nakazywałby sam sobie przedstawiać owe sprzeczne
ustawy;
c) wreszcie nie mogę przypuścić, żeby tu szło
o przedłożenie tylko wykazu sprzecznych ustaw, a nie projektów
ustaw uzgadniających. Przedstawienie wykazu miałoby chyba tylko
znaczenie pedagogiczne. Rząd pouczyłby Sejm, gdzie - jego, t. j.
rządu, zdaniem - zachodzi sprzeczność, ale nie wysnuwałby stąd
żadnych konsekwencji.
3. Do rozstrzygnięcia kwestii, o którą tutaj idzie,
nie może być użyty art. 81 Konstytucji, wedle którego sądy
nie mają prawa badania ważności ustaw, należycie ogłoszonych.
Przez badanie ważności ustaw rozumie się badanie, czy ciało, które
je wydało, miało do tego kompetencję, czy ustawa uchwalona została
przepisaną ilością głosów, itp. Tego wszystkiego sądy co do ustaw,
w przeciwstawieniu do rozporządzeń, nie mają prawa badać, jeżeli
ustawa jest należycie ogłoszona. W danej kwestii przyjmą też sądy
za ważną tak ustawę sprzeczną z Konstytucją, jak i samą Konstytucję,
a rozstrzygnięcie, które mają zastosować, oprą na innym kryterium,
które zaraz podamy.
Do rozstrzygnięcia naszej kwestii nie może także być użyty
art. 38 Konstytucji, wedle którego żadna ustawa nie może
stać w sprzeczności z Konstytucją, ani naruszać jej postanowień.
Przepis ten jest zbędny. Miałby znaczenie, gdyby zawierał sankcję
na wypadek, gdyby uchwaloną i ogłoszoną została ustawa sprzeczna
z Konstytucją. Tej sankcji niema, wobec czego jest ten artykuł
wyrażeniem z innego punktu widzenia tego samego, co jest powiedziane
w postanowieniach o zmianie Konstytucji.
Dla wyjaśnienia, o co tu idzie, przytoczę przykład. Ustawa
z d. 3 czerwca 1921, poz. 314 d. u. R. P. Nr.
31, o kontroli państwowej, a więc ustawa ogłoszona po wejściu
w życie konstytucji, jest w pewnych punktach sprzeczną z Konstytucją.
Ponieważ art. 38 Konstytucji nie zawiera sankcji, co się ma stać,
jeżeli taka ustawa przyjdzie do skutku, jesteśmy bezbronni wobec
tej sprzeczności. Gdyby bowiem na podstawie tej ustawy przyszło
orzekać sądom, to musiałyby ją zastosować wobec tego, że artykuł 81
Konstytucji zabrania im badać ważności ustaw. Musiałyby ją przeto
uznać za ważną, chociaż nie przyszła do skutku w sposób przepisany
dla zmiany Konstytucji. Zwracamy uwagę, że ustawa, którą cytujemy,
przyszła do skutku po wejściu w życie Konstytucji. Z przykładu
tego wynika, że jeżeli skłonimy się do zdania, iż ustawy sprzeczne
z Konstytucją straciły moc obowiązującą, to nie stało się to ani
na skutek artykułu 38, ani na skutek art. 81 Konstytucji,
ale też ta utrata mocy dotyczy tylko tych ustaw, które zostały
ogłoszone przed wejściem w życie Konstytucji.
6. Wreszcie zwracamy uwagę, że art. 126 odróżnia trzy grupy
postanowień Konstytucji w odniesieniu do innych ustaw:
a) Postanowienia Konstytucji w materii nie unormowanej
dotychczas przez żaden przepis prawny i nie wymagające żadnego
urządzenia prawnego, lub też postanowienia w materii unormowanej
już przez jakiś przepis prawny, ale zgodny z Konstytucją, względnie
postanowienia oparte na urządzeniu prawnym zgodnym z Konstytucją.
Co do takich postanowień Konstytucji niema chyba sporu, że weszły
w życie z dniem jej ogłoszenia.
b) Postanowienia Konstytucji, których urzeczywistnienie
zawisłem jest od wydania poszczególnych ustaw, np. o Trybunale
stanu, o sądownictwie administracyjnym etc., wchodzą w życie z
dniem wydania tych ustaw. Co do tych postanowień niema również
sporu.
c) Postanowienia Konstytucji w materii unormowanej
już przez jakiś przepis lub oparte na urządzeniu prawnym już istniejącym,
jeśli przepis ten prawny, względnie urządzenia prawne, są sprzeczne
z Konstytucją. Są to właśnie te postanowienia, o które toczy się
spór, i co do nich pragnę zająć stanowisko.
Na podstawie powyższych przesłanek i argumentów, które niżej
przytoczę, jestem zdania, że postanowienie zawarte w art. 126,
iż najpóźniej do roku od dnia uchwalenia Konstytucji mają być
przedstawione ciału ustawodawczemu sprzeczne z nią przepisy do
uzgodnienia, nie ma prawnego znaczenia, i że te sprzeczne z Konstytucją
przepisy straciły moc obowiązującą z dniem ogłoszenia Konstytucji,
t. j. z dniem 1 czerwca 1921 roku, t. j. że
w tym dniu w dotyczących materiach zaczęła obowiązywać Konstytucja.
Zacytowane postanowienie art. 126 nie ma znaczenia prawnego,
ponieważ nie normuje:
a) co ma obowiązywać w ciągu roku, o którym tam mowa;
b) co ma obowiązywać, jeżeli do końca tego roku
nie będą przedstawione ciału ustawodawczemu dotyczące przedłożenia;
c) co ma obowiązywać, jeżeli ciało ustawodawcze
będzie zwlekać z załatwieniem; wreszcie
d) co ma obowiązywać, jeżeli ciało ustawodawcze
odrzuci projekt uzgadniający.
W braku tych sankcji uważam zacytowany przepis za pozbawiony
znaczenia, a w tym stanie rzeczy wyrażam zapatrywanie, że z dwóch
przepisów sprzecznych sędzia przyzna moc obowiązującą późniejszemu,
t. j. Konstytucji, w myśl zasady lex posterior derogat
priori, i to od dnia ogłoszenia Konstytucji, t. j. od
d. 1 czerwca roku 1921. Innymi słowy: Sprzeczne z Konstytucją
przepisy straciły moc obowiązującą już od 1 czerwca 1921 r.
Przeciwne zdanie negowałoby zasadę lex posterior derogat priori,
lub uznawałoby Konstytucję za program, ale nie za ustawę.
Powtarzam, że zapatrywanie moje opieram tylko na zasadzie
lex posterior derogat priori i na tem, że zdanie questions
w art. 126 nie ma znaczenia prawnego, a nie na art. 38 i
81, bo one tutaj nie ogrywają roli.
Rację więc przyznaję artykułowi ťCzasuŤ z 18 marca 1922 i uchwale
Konwentu seniorów, o ile uznaje, że ustawy sprzeczne z Konstytucją
zostały przez nią uchylone, natomiast nie zgadzam się z niemi,
jakoby to nastąpiło dopiero w rocznicę, licząc od uchwalenia,
względnie ogłoszenia Konstytucji.
W moim komentarzu do Konstytucji ograniczyłem się do wyliczenia
nierozstrzygniętych przez art. 126 przypadków i wyraziłem
nadzieję, ze rozstrzygnięcie takie nastąpi w ustawie przechodniej
(co zawiodło). Natomiast nie wypowiedziałem expressis verbis
zdania, że z braku takiego rozstrzygnięcia ustawy sprzeczne tracą
moc obowiązującą z dniem 1 czerwca 1921 r. Przyznaję
się, że nie uczyniłem tego dlatego, iż nie sądziłem, aby w tym
względzie można było mieć wątpliwości. Obecnie jednak, gdy z pewnej
strony podniesiono zarzut, iż niema prawnika, któryby mógł mieć
takie zdanie, zabieram głos, aby zaznaczyć, że może taki zarzut
jest przesadzony, i że mimo wszystkiego trwam przy mym uroszczeniu,
że jestem prawnikiem.
Prawda, że w miejsce owych zgasłych przepisów wchodzą w
pewnych materiach w życie ogólniki i że stan prawny zostanie zamącony.
Ale o tym trzeba było myśleć i mówić, gdy art. 126 był redagowany.
Dzisiaj kwestia stoi tak: Co jest ważniejsze, czy usunięcie tych
szkód, czy poszanowanie Konstytucji i uznanie jej za ustawę obowiązującą,
a nie program działalności ustawodawczej? Nie mam wątpliwości,
że w sprawie tej powinno decydować prawo, a nie polityka, i dlatego
uważam, że obecnie zadanie polega na obmyśleniu środków, jak prawnie
zapobiec szkodom.
Nie sądzę, żeby wypadków sprzeczności było wiele, ale studium
dążące do stwierdzenia i określenia tych sprzeczności jest poważne
i długie. Aby ulżyć rządowi w tej pracy, a z drugiej strony uniknąć
politycznej walki w Sejmie co do prejudycjalnej kwestii, czy coś
jest sprzeczne z Konstytucją, czy nie, zaproponowałem utworzenie
Trybunału Konstytucyjnego. Rzuciłem tylko myśl, przestrzec jednak
muszę, że rzucenie myśli oddziela od przeprowadzenia jej w ustawie
poważna i niełatwa praca.
