1.
Dynamika rozwoju UE
Żyjemy w czasach niezwykłego
rozwoju integracji europejskiej. Najczęściej jako przejawy tego
rozwoju wymienia się powołanie traktatem z Maastricht Unii Europejskiej,
a jeszcze bliżej obecnej daty - ostateczne uruchomienie od stycznia
1999 roku unii gospodarczej i walutowej, której najdobitniejszym
wyrazem jest wspólna waluta: euro.
Najczęściej krytykowana zaś
jest wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZB) Unii Europejskiej.
Mówi się słusznie, że Europa jako całość, pomijając poszczególne
jej państwa członkowskie, nie odegrała żadnej roli na Bałkanach.
Jednak należy spojrzeć na problem polityki zagranicznej też inaczej:
nadzieja na oddziaływanie Europy jako całości na zewnątrz (a nie
tylko jej mocarstw, tak jak to miało miejsce w dotychczasowej historii)
pojawiła się dopiero wraz z Unią Europejską i jej drugim filarem
- WPZB. Przekroczenie zaś wielowiekowych uprzedzeń i całkiem niedawnych
doświadczeń drugiej wojny światowej nie może nastąpić z dnia na
dzień, a nawet w kilka lat. Wprawdzie proces integracji europejskiej
toczy się już od lat 50., ale dopiero w latach 90. nabrał do tego
stopnia politycznego wymiaru, by mieć nadzieję na wspólne działanie
wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej na jej obrzeżach.
Unia polityczna i euro nabierają
tak wielkiego znaczenia i wiążą się z tak dużymi oczekiwaniami zniecierpliwionej
opinii publicznej, że czasami zapominamy jak szybko zmiany następują.
Trzeba tu zwrócić uwagę, że od połowy lat osiemdziesiątych Konferencja
Międzyrządowa obraduje praktycznie
w permanencji. W 1985 roku został podpisany Jednolity Akt Europejski
(JAE). Zaledwie pięć lat później rozpoczęły prace dwie kolejne Konferencje
Międzyrządowe, które przygotowywały traktat z Maastricht. Pierwsza
z nich była poświęcona projektowi unii walutowej, druga - unii politycznej.
Minęło kolejnych sześć lat i rozpoczęła pracę Konferencja, która
przygotowała traktat Amsterdamski. Dziś, w połowie 1999 roku już
zapowiedziano kolejną Konferencję Międzyrządową, która ma dokończyć
dzieło Amsterdamu. Zresztą Amsterdam miał dokończyć (poprawić) Maastricht.
Do tego szybkiego rytmu samej
'konstytuanty' Unii Europejskiej należy dodać rozmaite komitety
mędrców, które służyły przygotowaniu samych Konferencji. Specjalna
grupa bankierów pod przewodnictwem ówczesnego przewodniczącego Komisji
Europejskiej Jacquesa Delorsa przygotowywała projekt unii gospodarczej
i walutowej. Zaś negocjacje traktatu Amsterdamskiego poprzedziło
w 1995 roku sześć miesięcy prac Grupy Refleksyjnej pod przewodnictwem
hiszpańskiego ministra spraw zagranicznych Carlosa Westendorpa.
Niedawno obecny przewodniczący Komisji Romano Prodi również zapowiedział
powołanie podobnego ciała.
Pomiędzy
nimi zaś (a czasem równolegle, jak to miało miejsce podczas negocjowania
akcesji Portugalii i Hiszpanii) dokonuje się kolejna subtelna ale
jakościowo ważna korekta acquis communautaire przy pomocy traktatów
akcesyjnych kolejno przyjmowanych nowych członków. Ta korekta acquis dotyczy bardziej obszaru obejmowania
Unii niż jej zawartości 'integracyjnej', niemniej jednak kształt
tego systemu politycznego, jakim jest Unia Europejska nieustannie
się zmienia. Dotyczy to jej kształtu we wszystkich wymiarach.
Podsumowując: w ciągu ostatnich
15 lat życia Wspólnot, uzgodnione zostały trzy fundamentalne zmiany
traktatowe (JAE, Maastricht, Amsterdam). Przy czym pierwsza z tych
poważnych zmian w traktatach założycielskich dokonana została dopiero
po prawie 30 latach (licząc od traktatów Rzymskich) lub po prawie
35 latach (licząc od traktatu Paryskiego), pomijając traktat o fuzji
organów z lat sześćdziesiątych. Jednocześnie w ciągu tych samych
piętnastu lat Wspólnoty, a później Unia, poszerzyły się z dziewięciu
do 15 członków, a więc o 2/3 składu liczebnego. Zakładając zaś,
że do roku 2005 Unia przyjmie sześć nowych państw (w 1999 roku negocjowały:
Polska, Czechy, Węgry, Estonia, Słowenia i Cypr), a ich przyjęcie
poprzedzi kolejna reforma traktatu, wówczas statystyka ta będzie
wyglądała jeszcze bardziej imponująco. W ciągu 20 lat zostaną przeprowadzone
cztery głębokie zmiany traktatowe funkcjonowania Unii, a jej skład
liczbowy zwiększy się z dziewięciu do 21 członków, a więc ponaddwukrotnie.
Jeśli Unii uda się utrzymać
sprawność działania, a to można uznać za symptom spójności instytucjonalnej,
a jednocześnie jeśli nadal do Unii będą chciały przystąpić nowe
państwa, to świadczyć będzie o trwałości tego systemu politycznego.
Zaś ostatnie 20 lat licząc wstecz gdzieś w roku 2005 trzeba będzie
uznać za rewolucyjne, wprowadzające jakościowo nową sytuację w Europie
jako całości, i w Unii Europejskiej w szczególności.
2. Na czym polega dynamika integracji? Teoria.
W literaturze przedmiotu dotyczącej
integracji europejskiej istnieje poważny spór na temat teoretycznych
podstaw integracji regionalnej. Wyróżnić należy dwie główne linie
analizy rozwijającego się systemu politycznego Unii Europejskiej.
Pierwsza z nich, nazwijmy ją politologiczną, wywodzi się ze starego
sporu odziedziczonego z teorii stosunków międzynarodowych, i jest
pochodną stanowisk realistycznego i idealistycznego. Stanowiska
te, na obszarze integracji europejskiej, przybierają formę sporu
między zwolennikami podejścia międzyrządowego, a zwolennikami podejścia
wspólnotowego (instytucjonalnego). Podejście międzyrządowe w państwie
narodowym i jego reprezentacji politycznej (rządzie) upatruje głównych
aktorów sceny europejskiej. W nich też pokładane są nadzieje na
prawidłową legitymizację i przejrzyste, demokratyczne podejmowanie
decyzji na poziomie ponadnarodowym. Podejście wspólnotowe, dominujących
aktorów upatruje natomiast w instytucjach wspólnotowych, którym
powierzone zostało przez państwa członkowskie nadzorowanie wspólnie
stanowionych uzgodnień (prawo, jego wykonanie i rozstrzyganie sporów).
Podejścia te i ich odmienny
przecież sposób rozumienia rozwoju i przyszłości Wspólnoty wydawałyby
się klarowne, gdyby prawidłowo potrafiły uchwycić mechanizmy integracji.
Tak jednak nie jest. Obie strony wskazują na poważne mankamenty
rozumienia procesu integracji u przeciwników.
Zwolennicy podejścia międzyrządowego
powiadają, że przewidywane przez neo .funkcjonalistów obejmowanie
nowych dziedzin integracji na skutek niemożności powstrzymania raz
uruchomionego procesu integracyjnego, nie następuje systematycznie.
A jeśli w ogóle następuje, to jako wynik determinacji i woli rządów.
A więc - wbrew neo .funkcjonalistom - integracja wprawdzie rozwija
się, lecz dzięki rządom, a nie instytucjom, czy samodzielnej dynamice
wbudowanej w proces integracji.
Z drugiej strony neo-funkcjonaliści
wskazują, że instytucje powołane do życia w wyniku traktatów same
zaczynają odgrywać coraz większą rolę i w znacznym stopniu kształtują
ostateczny wynik międzyrządowego procesu negocjacyjnego poprzez
ułatwianie osiągania porozumień i wpływanie na ich kształt (agenda setting and shaping). Zarzucają adwersarzom z obozu międzyrządowego,
że patrzą na państwa członkowskie zbyt wąsko, że mają narzucone
klapki na oczy, które nie pozwalają im dostrzec skomplikowanych
mechanizmów rozumienia i budowania wspólnego (wspólnotowego) interesu
wewnątrz poszczególnych państw narodowych. Państwa te więc nie są
i nie mogą być widziane jedynie jako kule bilardowe.
W tej sytuacji następuje swoista
konwergencja teorii integracyjnych. Stanowiska zbliżają się, teorie
jednak tracą swą ostrość spojrzenia i atrakcyjność polityczną. Liberalne
podejście międzyrządowe, czy neo .funkcjonalizm, który rezygnuje
z hipotezy 'spill .over' przestają być politycznie nośne. Nie umniejsza
to jednak w niczym ich badawczej i poznawczej nośności.
Pojawiają się również inne,
konkurencyjne podejścia, z których doskonałym przykładem może być
rozumienie historii integracji przez Alana Milwarda. Ten brytyjski
historyk zwraca uwagę, że po drugiej wojnie światowej państwa narodowe,
które uczestniczyły w procesie integracji europejskiej, miały ułatwione
zadanie w wypełnianiu wielkiej obietnicy danej obywatelom: obietnicy
dostatku i rozbudowanej opieki społecznej. Bez integracji, poziom
zadowolenia społecznego byłby niższy. A zatem, integracja europejska
paradoksalnie wzmocniła legitymizację państw narodowych w niej uczestniczących.
Tymczasem rzeczywistość integracji
staje się coraz bardziej złożona i domaga się zupełnie nowatorskiego
podejścia. Takim podejściem jest instytucjonalizm, który prawdę
o integracji stara się znaleźć w mechanizmach relacji między Komisją,
Radą i Parlamentem Europejskim. Zgodnie z tym podejściem, pojawiają
się zupełnie nowe zjawiska, będące skutkiem zaawansowanego etapu
integracji, która jednak nie osiągnęła - tak upraszczającego świat
analizy - etapu ponadnarodowego państwa, i która tego etapu zapewne
jeszcze bardzo długo nie osiągnie. Do zjawisk tych należy między
innymi swoista 're .nacjonalizacja' Komisji, w której Komisarze
- w wyniku sporu o jej kształt pomiędzy państwami członkowskimi
- coraz częściej są postrzegani jako ludzie 'swoich' krajów, wbrew
kolegialnej naturze Komisji oraz ślubowaniu składanemu przez samych
Komisarzy. Zupełnie odwrotne zjawisko zachodzi w Radzie, która -
będąc ciałem na wskroś międzyrządowym - przechodzi proces powolnego
'uwspólnotowienia'. Polega on na tym, że przedstawiciele rządów
(ministrowie, a szczególnie ambasadorowie skupieni w COREPER-ze),
a więc kwintesencja istoty rządów uczestniczących w integracji,
spotykając się nader często ze swymi partnerami i odpowiednikami
z innych krajów członkowskich stopniowo przestają być reprezentantami
interesów li tylko swoich państw. Przedstawiciele rządów podejmują
decyzje, których podstawą jest lub z wolna staje się ogólny interes
całej Wspólnoty, a nie tylko jej elementów składowych.
Konieczność odejścia od klasycznie
(politologicznie lub w kategoriach teorii stosunków międzynarodowych)
rozumianych stosunków w ramach Unii Europejskiej na rzecz bardziej
całościowego ujęcia widoczna najlepiej została ostatnio ujęta w
książce Andrew Moravcsika "The Choice for Europe", twórcy podejścia
tzw. liberalnie międzyrządowego.
3.
Zarysy przyszłej UE
Natura ludzka ma charakterystycznie
konserwatywną skłonność do ekstrapolacji. Jednak w sytuacji, gdy
kilka słów poirytowanych 'mędrców' obala Komisję, a więc doprowadza
do bardzo poważnego kryzysu instytucjonalnego w całej Wspólnocie,
trudno jest ekstrapolować zbyt daleko.
Dlatego rozsądek sugeruje,
by poruszać się w wyobrażalnych granicach czasowych. Powiedzmy 10
lat.
Za 10 lat, w roku 2010, Unia
Europejska będzie poszerzona. Będzie składać się być może nawet
z 25 państw (sześć dziś negocjujących (Polska, Czechy, Węgry, Estonia,
Słowenia i Cypr) oraz cztery, które wcześniej lub później dołączą
(Malta, Łotwa, Litwa, Słowacja). Prawdopodobne dziś wydaje się,
że pozostałe kraje Europy Środkowej i Wschodniej (Bułgaria, Rumunia)
- nie wspominając o Ukrainie, Mołdawii i Białorusi - pozostaną na
razie poza Unią.
Możliwe jest również, że Norwegia
i Szwajcaria podejmą jeszcze jedną próbę wejścia do UE. W ślad za
Szwajcarią, podąży zapewne Lichtenstein (lub odwrotnie). Oznaczałoby
to, że w roku 2010 w UE współistniałoby nawet 28 państw.
Będzie to więc znacznie większy
liczebnie (co istotne dla konstrukcji Unii) organizm polityczny
i gospodarczy o daleko posuniętej integracji wewnętrznej.
Wydaje się, że nawet kolejne
krwawe i bolesne dla Europy kryzysy na terenach byłej Jugosławii
nie spowodują jakiegoś gwałtownego rozwoju II filaru Unii, czyli
Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Oprócz samej natury
sytuacji międzynarodowej wokół Unii Europejskiej, pewnym hamulcem
w tej dziedzinie wydaje się konkurencja ze strony NATO, które może
przejąć niektóre aspekty europejskiej polityki zagranicznej, o ile
nie dojdzie do poważniejszych tarć dużych krajów UE ze Stanami Zjednoczonymi.
Istnieje natomiast pewne prawdopodobieństwo,
że zniknie lub poważnie zostanie ograniczony tzw. III filar Unii,
czyli współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.
Już traktat Amsterdamski poczynił w tej dziedzinie pewne istotne
kroki. Urzeczywistniana jest swoboda przepływu osób poprzez przejęcie
układu z Schengen przez UE. Oczywiście znaczne obszary prawa cywilnego
i karnego pozostaną w wyłącznej kompetencji państw członkowskich,
a jako takie nie będą podlegać koordynacji w ramach Unii.
Jeśli chodzi o samą Wspólnotę
(I filar), to okres ten zostanie zapewne w znacznej mierze wykorzystany
na okrzepnięcie unii walutowej, ostateczne wprowadzenie banknotów
i monet euro w życie, poszerzenie strefy Eurolandu, wreszcie regulację
stosunków tego ogromnego obszaru walutowego z resztą świata, a w
szczególności ze strefą dolara i jena. Pojawią się, tak jak się
już pojawiają, pewne próby sięgnięcia przez Wspólnotę do sfery podatkowej
krajów członkowskich. W tej dziedzinie możliwe są z dzisiejszej
perspektywy zarówno ściślejsze związki, jak i luźna koordynacja
polityk podatkowych państw.
Powstaje więc pytanie, jak
kształt instytucjonalny będzie miał taki skomplikowany system polityczny
jak Unia Europejska w roku 2010.
4. Dokąd zmierza Unia Europejska?
W tak zarysowanej Unii, trudno
sobie wyobrazić daleko posunięte przedsięwzięcia integracyjne. Ten
system polityczny będzie musiał znaleźć czas na okrzepnięcie, a
jest przecież w stanie permanentnego tworzenia od 15 lat, który
to intensywny czas rozciągnie się na kolejne 10 lat.
Po eksperymencie z Maastricht,
które stanowiło 'pogłębiającą' odpowiedź Wspólnoty na upadek komunizmu
i zjednoczenie Niemiec, Unia jednak podjęła decyzję (1994-Kopenhaga;
1997-Luksemburg) o przyjęciu nowych członków z Europy Środowej i
Wschodniej. Jako że jest to ogromne wyzwanie, które trudno zoperacjonalizować
w sensie instytucjonalnym (czego dowodem fiasko reformy instytucjonalnej
w Amsterdamie, a tam właśnie miano przygotować instytucje UE na
poszerzenie), w tej szerokie perspektywie geo .politycznej poszerzenie
stało się rzeczywistym rywalem pogłębiania. Tym razem bowiem zarówno
poszerzenie jest bez precedensu, jak i - przynajmniej teoretycznie
- domagałoby się bezprecedensowego pogłębienia. Związek ten stosunkowo
łatwo byłoby skopiować z poprzednich przykładów poszerzania Wspólnot
i Unii, ale niezwykle trudno zrealizować w praktyce. A to z bardzo
prostego powodu: należałoby pochylić się nad samymi podstawami Unii
Europejskiej: nad świętą metodą wspólnotową (mieszanka składnika
międzyrządowego w postaci Rady i ponadnarodowego w postaci Komisji
wraz z Parlamentem Europejskim), nad zasadą solidarności (tak ekonomicznej,
jak i politycznej), nad nowym zjawiskiem ogólnoeuropejskiego regionalizmu,
nad innym udziałem (symbolicznym i realnym) państw członkowskich
i instytucji narodowych we władzy sprawowanej w ramach UE. Kto wie,
może nawet należałoby napisać prawdziwą konstytucję europejską?
Ze względu na skalę wyzwania
instytucjonalnego, należy więc spodziewać się jedynie ograniczonych
reform, które umożliwią Unii w miarę sprawne funkcjonowanie. Będzie
to zapewne funkcjonowanie od kryzysu do kryzysu, działanie w ramach
ograniczonej legitymizacji instytucji. Będzie to praca ewolucyjnego,
ostrożnego reformatora, a nie rewolucjonisty. W tym sensie Unia
Europejska już ma konstytucję i można ją porównać do konstytucji
brytyjskiej. Jest nie spisana, podlega ciągłej ewolucji, jest dostosowywana
do potrzeb czasu i sytuacji. O ile konstytucję brytyjską daje się
opisać ośmioma angielskimi słowami: "what the Queen in Parliament enacts is law" (co królowa ustanowi w parlamencie jest prawem),
to na podobnym poziomie konstytucję europejską można określić następująco:
co państwa członkowskie postanowią i przeprowadzą przez Komisję,
Radę i Parlament, jest prawem.
Należy z pewnością spodziewać
się rozszerzenia zakresu stosowania kwalifikowanego głosowania większościowego
(KGW). Lecz wprowadzenie w traktacie Amsterdamskim kompromisu Luksemburskiego
do arsenału w pełni usankcjonowanych prawem rozwiązań decyzyjnych
oznaczać może jego równie częste stosowanie. Państwa nie będą rezygnowały
bowiem z możliwości posiadania jakiegoś środka zabezpieczającego
ich interesy w sytuacji skrajnej, a nieprzewidywalnej. Stąd KGW
może wejść jako generalna zasada podejmowania decyzji, ale zostanie
być może uzupełniona o generalne zastrzeżenie w rodzaju kompromisu
Luksemburskiego.
Należy spodziewać się wzrostu
znaczenia Parlamentu Europejskiego. Parlament znaczenie będzie zyskiwał
zapewne w toku walk i sporów z Komisją i Radą, podobnych do tego,
który obserwowaliśmy niedawno na wiosnę 1999 roku, a który zaowocował
podaniem się do dymisji całej Komisji Jacquesa Santera.
Być może najistotniejsza batalia
Parlamentu Europejskiego rozegra się o wydarcie z rąk Komisji monopolu
na inicjatywę ustawodawczą. Będzie to spór niezwykle istotny dla
kształtu systemu instytucjonalnego, przede wszystkim dlatego, że
ustawi po przeciwnych stronach barykady dwie historycznie sprzyjające
sobie instytucje zwane 'ponadnarodowymi'. Przedsmak takiego zderzenia
mieliśmy niedawno.
Być może Unii Europejskiej
zostanie nadana osobowość prawna. Będzie to miało skutek dla rozwoju
Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. W takim przypadku
może dojść do połączenia Unii Zachodnioeuropejskiej z Unią Europejską
i przejęcia przez UE pewnych aspektów z dziedziny bezpieczeństwa.
Najprawdopodobniej obędzie się to w porozumieniu i w ścisłej współpracy
z NATO, być może poprzez utworzenie tzw. europejskiego filaru NATO,
jako prawie równorzędnego partnera dla USA.
Jakie konsekwencje będzie miała
taka droga rozwoju UE dla jej ostatecznego kształtu politycznego?
Utrzymując założenia o ewolucyjnym charakterze zmian, które nie
doprowadzą do fundamentalnych zmian zasad integracji (metoda wspólnotowa,
solidarność ekonomiczna i polityczna, współistnienie składnika międzyrządowowego
obok składnika ponadnarodowego), należy przyjąć, że Unia nie będzie
w dającej się przewidzieć przyszłości jakimś super państwem. A zatem
jej funkcjonowanie, jej instytucje i relacje między nimi, a w ostateczności
relacje między państwami narodowymi a strukturami ponadnarodowymi
nie zostaną jakościowo zmienione. Założenie to opiera się na tradycyjnym
rozumieniu państwa narodowego, które posiada zasadniczo nieograniczone
kompetencje na własnym terytorium. W przypadku UE, nawet w jej najbardziej
rozwiniętej formie (ale w ramach założonej perspektywy analitycznej
14-15 lat), jej kompetencje zawsze będą pochodną tego, na co Unii
pozwolą jej państwa członkowskie.
Powodować to będzie, jak już
powoduje, stosunkowe osłabienie sfery polityki względem sfery interesów
grupowych. Prymat interesów grupowych nad polityką jest jednak zjawiskiem,
które można zaobserwować w wielu krajach (państwach narodowych)
w Europie, a także w Ameryce. Oznacza to, że prawo europejskie będzie
stanowione (oprócz względów ogólno-wspólnotowych) ze znacznym udziałem
składnika, który nazwałbym rozproszonym: grupy interesu (biznes,
związki zawodowe, NGO, etc.), organizacje regionalne i lokalne.
Być może więc, z tego punktu widzenia, Unia Europejska stanie się
jakimś rodzajem systemu politycznego, o którym z pewnym sensem będzie
można mówić jako o państwie. Lecz będzie to państwo z dwóch stron
ograniczone: udzielonymi mu przez państwa narodowe kompetencjami
oraz ograniczeniem znaczenia sfery polityki wobec sfery interesów
grupowych, które mogą zyskiwać wymiar ogólnoeuropejski.
5. Czy Polska ma stanowisko wobec kierunków rozwoju UE?
Wydaje się, że w pewnym ograniczonym
sensie, Polska posiada stanowisko wobec najważniejszych elementów
zmian zachodzących w Unii Europejskiej. Niniejszym postaram się
to wykazać. Dla przeprowadzenia takiego dowodu konieczne jest spojrzenie
na stanowiska krajów członkowskich UE wobec reformy instytucjonalnej.
Jakie są to stanowiska i czy rzeczywiście kraje te je posiadają?
Spójrzmy na przykłady Francji, Wielkiej Brytanii i Niemiec.
Wydaje się, że dwa najbardziej
spójne i dalekosiężne stanowiska jakie sformułowano przed Konferencją
Międzyrządową 1996-7, która negocjowała traktat Amsterdamski, przedstawiły
Francja i Wielka Brytania.
W przypadku Francji, program
rządu został opublikowany w Le Figaro i był to świadomy przeciek.
W przypadku Wielkiej Brytanii, rząd Johna Majora przedstawił specjalną
białą księgę w tej sprawie pod znaczącym tytułem "Partnerstwo narodów".
Charakterystyczne jest, że oba te podejścia spotkały się z niezbyt
przychylnym przyjęciem pozostałych krajów członkowskich.
Stanowisko Francji było skoncentrowane
na trzech sprawach: (1) mała, menedżerska Komisja (10-15 Komisarzy),
co oznaczałoby, że w danym momencie nie wszystkie państwa członkowskie
posiadałyby 'swojego' Komisarza; (2) nadanie WPZB "twarzy i głosu",
a więc spersonifikowanie polityki zagranicznej UE poprzez nominowanie
na to nowe stanowisko jakiegoś wysokiej rangi polityka; (3) elastyczna
integracja, a więc umożliwienie "chcącym i mogącym", by integrowali
się szybciej, ale nadal w ramach UE.
Projekt ograniczonej Komisji
nie przyjął się - państwa chcą mieć przynajmniej jednego Komisarza.
Mr. Europe został wprawdzie powołany, ale miał to być urzędnik,
a nie polityk, a więc projekt "twarzy i głosu" nie został spełniony
w momencie zakończenia prac nad traktatem Amsterdamskim. Mimo początkowego
odrzucenia tego postulatu, w którym pozostałe państwa obawiały się
próby jednoczesnego wprowadzenia przez Paryż ' człowieka', po ratyfikacji
traktatu Amsterdamskiego - gdy nadarzyła się taka sposobność - na
stanowisko Sekretarza Generalnego Rady mianowano byłego Sekretarza
Generalnego NATO Javiera Solanę, a więc polityka o uznanej renomie
międzynarodowej. Do elastycznej integracji za chwilę powrócimy.
Stanowisko Wielkiej Brytanii
było eurosceptyczne i skoncentrowało się na postulacie ograniczenia
jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (całkowicie
odrzucone przez partnerów) oraz na takiej interpretacji zasady pomocniczości
(subsydiarności), by stanowiła ona zaporę dla dalszych inicjatyw
integracyjnych. Brytyjczycy proponowali, by warunkiem koniecznym
rozpoczęcia działania na poziomie wyższym niż narodowy, było udowodnienie
niezbędności takiego działania. I ten postulat został odrzucony.
Zupełnie inną strategię przyjął
rząd kanclerza Helmuta Kohla, który nie przedstawił żadnego spójnego
dokumentu w sprawie reformy instytucjonalnej. Jednak uważano nie
bez racji, że jest to wówczas jeden z najbardziej pro-integracyjnie
nastawionych rządów. Nie przeszkodziło to kanclerzowi w zablokowaniu
w ostatniej chwili uwspólnotowienia polityki azylowej. Nie przeszkodziło
również w domaganiu się większej liczby głosów w Radzie dla państw
dużych, a również dla Niemiec.
Jednym z najbardziej znanych
dokumentów niemieckich jakie powstały przed Konferencją i jaki wpłynął
znacznie na jej przebieg był projekt elastyczności według formuły
'twardego rdzenia' polityków CDU Wolfganga Schauble i Karla Lamersa. W 1995 roku zaproponowali
oni utworzenie w UE swoistego 'jądra' państw, który pociągnie za
sobą w przyszłości następne państwa, dziś niechętnie nastawione
do postępów integracji. Dokument ten rozpoczął wielką debatę o elastycznej
integracji, która zaowocowała przyjęciem formuły 'wzmocnionej współpracy'
w traktacie Amsterdamskim. Lecz została obłożona tak wieloma zastrzeżeniami,
że wielu analityków uważa jej zastosowanie za prawie niemożliwe.
Biorąc to pod uwagę, oraz wielokrotnie
deklarowany priorytet polityki rządu Kohla - przygotowanie UE na
przyjęcie nowych członków - można stwierdzić, że stanowisko niemieckie
wobec reformy instytucjonalnej również nie zostało zrealizowane.
Jakiż z tego wynika wniosek,
w tym wniosek dla ewentualnego stanowiska polskiego?
Otóż Konferencja Międzyrządowa
1996-7 jasno dowiodła, że proces integracji jest dla znakomitej
większości państw europejskich osiągnięciem zbyt cennym, by poddawać
go eksperymentalnym próbom reformatorskim. Akceptację uzyskały drobne
zmiany. Dokonano też zmian niezwykle znaczących (jak przejęcie układu
z Schengen do acquis UE), ale dokonało się to dzięki stanowczej
woli wszystkich państw, a nie awangardy. UE jest dorobkiem wszystkich
i jako taka staje się systemem politycznym słabo podatnym na próby
przeprowadzenia fundamentalnych zmian.
Czy jest w tej sytuacji nierozważne,
że Polska wielokrotnie deklarowała iż w jej interesie leży Unia
poszerzona, mocna, sprawna, solidarna, demokratyczna i bliska obywatelowi?
Wszystkie elementy owych deklaracji odwołują się do klasycznych
elementów metody wspólnotowej integracji, w której wszystkie państwa
członkowskie uczestniczą na równych prawach. Tworzą tym samym nowy
system polityczny, który nie tylko umacnia ich zdolność do wypełniania
zobowiązań wobec własnych obywateli,
ale również pozwala na uzyskanie szerszej, wspólnotowej suwerenności,
która wszystkim państwom, również małym i średnim, daje możliwość
wpływania na bieg spraw politycznych naszego globu. System polityczny,
który zawiera w sobie mocne fundamenty nowoczesnego gospodarowania
oparte na czterech swobodach (przepływu towarów, kapitału, usług
i ludzi) Jednolitego Rynku. Który daje nadzieję na skuteczniejsze
oddziaływanie na kraje zewnętrzne. Który budzi i umacnia poczucie
wspólnoty Europejczyków. Wreszcie system, który funkcjonuje poprzez
sobie właściwe instytucje: Radę UE, Komisję Europejską, Parlament
Europejski oraz Europejski Trybunał Sprawiedliwości.
Oczywiście, polski rząd nie
przedstawił szczegółowego stanowiska wobec wymienionych wcześniej,
a kluczowych kwestii kształtu wspomnianych instytucji, relacji między
nimi, zakresu stosowania kwalifikowanego głosowania większościowego,
czy pożądanego zakresu jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Dzieje się tak nie bez przyczyny. Rząd powinien i musi przedstawić
swoje stanowisko w sytuacji, gdy jest do tego zobowiązany. Polska
jednak nie została nigdy zaproszona (o co się starała przy okazji
IGC 1996-7 i stara przy okazji IGC 2000) do udziału w takim przedsięwzięciu
na statusie obserwatora. Nie znosi to odpowiedzialności z polskich
elit politycznych, z partii, z analityków sytuacji w Unii Europejskiej.
W Polsce na szczęście debata europejska, choć z pewnością nie zadawalająca,
jednak się toczy.
Pamiętać też należy o tym, że
ewentualne stanowisko danego rządu w kluczowych kwestiach europejskich
bywa zaledwie stanowiskiem danej koalicji, partii, czy tylko formacji
politycznej. Jest oczywiste, że każde ugrupowanie polityczne ma
specyficzne dla siebie poglądy w kwestiach europejskich. Jednak
przypadek brytyjskich konserwatystów i ich programu na Konferencję
Międzyrządową 1996-7 jest pouczający. Klęska tego programu nie została
spowodowana wyłącznie jego odrzuceniem przez pozostałe kraje Unii
Europejskiej. Wydaje się, że tenże właśnie program polityczny, sceptyczny
wobec integracji europejskiej, został również odrzucony przez wyborców
w Wielkiej Brytanii. A przynajmniej nie powstrzymał katastrofalnej
dla konserwatystów przegranej w wyborach do Westminsteru w maju
1997 roku. Wynika z tego, że program europejski rządu przedstawiany
przez daną partię lub koalicję powinien odzwierciedlać rzeczywiste
wyczucie powszechnie odczuwanego interesu narodowego i preferencji
europejskich Polaków.