Piotr Tuleja
Dekomunizacja w prawie polskim Wprowadzenie Proces dekomunizacji systemu politycznego i prawnego jest zjawiskiem złożonym i wieloaspektowym. Przedstawione poniżej uwagi mają na celu ukazanie jedynie zmian, jakie w związku z dekomunizacją przeprowadzono w systemie prawa obowiązującego oraz wskazanie tych obszarów, w których zmiany takie nie zostały dokonane. Przedmiotem opracowania nie są natomiast polityczne uwarunkowania wprowadzania tych zmian lub zaniechania ich realizacji.
Pojęcie “dekomunizacji” Termin “dekomunizacja” w zasadzie nie funkcjonuje w polskim języku prawnym, a jedynie sporadycznie jest używany w języku prawniczym. Odwoływanie się do tego terminu charakteryzuje się wieloznacznością. Dla uniknięcia sporów terminologicznych oraz uniknięcia zbytniego zawężenia analizowanych zagadnień przyjmuję stosunkowo szerokie rozumienie dekomunizacji. W przedstawianym opracowaniu pod pojęciem dekomunizacji w prawie rozumiem wydawanie aktów prawnych mających na celu usunięcie z systemu prawa aktów wydanych w latach 1944-89, realizujących założenia ustrojowe państwa komunistycznego. W pojęciu dekomunizacji mieści się również wydawanie aktów prawnych likwidujących skutki naruszeń praw człowieka w tym okresie oraz mających na celu likwidację zjawisk społecznych, które jedynie pośrednio były wynikiem stanowienia i stosowania prawa w okresie PRL-u. Przede wszystkim chodzi więc o akty prawne dotyczące dekomunizacji systemu władzy i jego podstawowych instytucji, gospodarki, depenalizacji szeregu czynów zabronionych, lustracji, rehabilitacji ofiar systemu komunistycznego, odszkodowań dla ofiar państwa komunistycznego. Instrumentalizacja prawa w ustroju komunistycznym Założenia ustroju komunistycznego wyrażone były przede wszystkim w Konstytucji z 1952 r., która odrzuciła zasadę podziału władzy, wprowadziła system centralnych organów państwa mający u podstaw zasadę jednolitości władzy państwowej, określiła Sejm jako najwyższy organ władzy państwowej i podporządkowała mu wszystkie inne organy, zniosła urząd prezydenta zastępując go Radą Państwa, a rząd podporządkowała Sejmowi. Konstytucja była przede wszystkim aktem politycznym a nie prawnym, spełniała głównie funkcje propagandowe. Praktyka konstytucyjna dodatkowo osłabiła znaczenie tego aktu prawnego. Rzeczywisty mechanizm sprawowania władzy opierał się o zasadę kierowniczej roli partii, która nie podlegała instytucjonalizacji prawnej. Sejm nie odgrywał władczej roli w procesie stanowienia prawa, a rząd był jedynie technicznym wykonawcą partyjnych dyrektyw. Nie istniało niezawisłe sądownictwo, a administracja była w pełni podporządkowana partii komunistycznej. Zasada przewodniej roli partii wykluczała pluralizm polityczny, niemożliwe było więc stworzenie legalnej opozycji. Gwarantowało to również prawo wyborcze zapewniające PZPR pełną kontrolę nad “wyborami” do Sejmu i rad narodowych. Charakterystyczne dla ówczesnego systemu prawa były założenia określające pozycję prawną jednostki – dawały pierwszeństwo interesom grupowym nad interesem indywidualnym, określały pozycję jednostki przez pryzmat jej przynależności do określonej klasy społecznej, podkreślały relatywny charakter praw człowieka, upatrywały ich źródeł wyłącznie w prawie pozytywnym, podkreślały wagę obowiązków obywatelskich. W efekcie Konstytucja nie wyrażała fundamentalnych praw człowieka, nie zawierała gwarancji przestrzegania nawet tych praw, które sama deklarowała. Nikły wpływ prawa międzynarodowego na system prawa polskiego i praktykę stosowania prawa sprawiał, że nawet ratyfikowanie przez PRL umów dotyczących praw człowieka nie miało praktycznego znaczenia. System prawny PRL ewoluował, w szczególności po roku 1980 kiedy to wprowadzono sądownictwo administracyjne, konstytucyjne powołano też Rzecznika Praw Obywatelskich. Należy jednak podkreślić, że podstawowe jego założenia nie uległy zmianie do roku 1989. Oficjalne uznanie marksizmu-leninizmu za podstawę ustroju oraz realizacja założeń tej doktryny poprzez prawo odcisnę głębokie piętno na systemie obowiązującego prawa. Widoczne to było na wielu jego płaszczyznach. Ideologia marksistowska odwoływała się do tzw. twardego pozytywizmu zakładającego brak związku między prawem obowiązującym a moralnością. Odwołanie to nie miało wiele wspólnego z pozytywistycznym spojrzeniem na prawo czy sporem toczonym przez zwolenników pozytywizmu z przedstawicielami szkół prawa natury. Dzięki uproszczeniu wielu pozytywistycznych założeń łatwiej było po prostu uzasadnić legitymizacje prawa oraz uniknąć dyskusji o wartościach na których powinno się ono opierać. Ze względu na ograniczenia polityczne niemożliwe było prowadzenie badań nad wieloma problemami współczesnego prawoznawstwa czego najlepszym przykładem był brak badań nad prawami człowieka. Odrzucono szereg klasycznych pojęć i instytucji prawa, zlikwidowano np. podział prawa na publiczne i prywatne, poszczególne gałęzie prawa nie mogły opierać się na fundamentalnych dla nich zasadach jak chociażby zasada swobody umów czy zasada nullum cirimen signe lege. Państwo z jednej strony nie posiadało demokratycznej legitymacji do sprawowania władzy, z drugiej zaś dysponowało ogromnymi możliwościami w kształtowaniu prawa. Widoczne to było nie tylko w treści prawa materialnego, które realizowało bezpośrednio interesy grup sprawujących władzę, ale również w ukształtowaniu kompetencji wszystkich organów władzy. Właśnie ten ostatni czynnik bardzo utrudniał dokonywanie zmian w prawie materialnym po roku 1989.
Początek końca ustroju komunistycznego – lata 80. Zmiany instytucjonalne zostały zapoczątkowane przed rokiem 1989, o czym była mowa wyżej. Należy jednak pamiętać, iż ich realizacja odbywała się w państwie, które nie spełniało podstawowych standardów państwa demokratycznego. Formułowane i po części realizowane postulaty odnosiły się do kwestii elementarnych. Praworządność kojarzyła się w tym okresie przede wszystkim z działaniem na podstawie obowiązującego prawa, natomiast nie oczekiwano, iż treść tego prawa będzie spełniała jakiekolwiek standardy demokratycznego państwa prawnego. Dobrym tego przykładem była ustawa o kontroli publikacji i widowisk (tzw. ustawa o cenzurze). Uchwalenie takiej ustawy w 1982 r. uznawane było za krok naprzód w stosunku do okresu wcześniejszego, gdy państwo w sposób nieskrępowany mogło ograniczać wolność wypowiedzi. Z tego też powodu przestrzeganie tej ustawy uważano za jedno z ustępstw władzy na rzecz praw obywateli. Tymczasem ustawa ta stanowiła akt normatywny naruszający istotę wolności wypowiedzi. Dekomunizacja prawa po 1989 r. Na dekomunizację prawa po roku 1989 można patrzeć jako na dekomunizację obowiązującego systemu norm, likwidację skutków wywołanych ich stosowaniem oraz likwidację skutków całkowicie bezprawnych działań podejmowanych przez organy państwa. Trzeba zresztą pamiętać, iż w wielu wypadkach działania na podstawie obowiązującego w PRL prawa i działania bezprawne trudno było od siebie odróżnić. Zmiany w systemie prawa związane z jego dekomunizacją miały zróżnicowany charakter w zależności od płaszczyzny ich dokonywania. Dlatego poniżej omawiam najpierw zmiany na płaszczyźnie ustrojowej, następnie na płaszczyźnie ustawodawczej i wreszcie na płaszczyźnie stosowania prawa. Wprawdzie konieczność odrzucenia po roku 1989 wskazanych wyżej zasad ustrojowych była powszechnie akceptowana, jednak sposób wprowadzenia nowych zasad budził rozliczne kontrowersje, napotykał też na obiektywne trudności. Trudności te wynikały przede wszystkim z rozbieżnych celów politycznych formułowanych w związku ze zmianami ustrojowymi, bieżącą sytuacją polityczną oraz braku świadomości prawnej odnośnie standardów państwa demokratycznego. Wyraźnie też zaznaczył się brak świadomości skutków jakie mogą wiązać się z różnymi propozycjami zmian ustrojowych. Widoczne to było przede wszystkim na płaszczyźnie konstytucyjnej. Zmiany systemu prawa, w tym Konstytucji opierały się na zasadzie ciągłości porządku prawnego, a zapoczątkowane przez ustalenia Okrągłego Stołu zmiany ustrojowe były bardziej wynikiem zawartego przy nim politycznego kompromisu niż przyjęcia spójnej koncepcji ustrojowej. W efekcie zmiany te odzwierciedlały przede wszystkim oczekiwania obu stron, które to oczekiwania w wielu punktach były ze sobą sprzeczne. Wprowadzenie wolnych wyborów do Senatu i dopuszczenie opozycji do wyborów do Sejmu było niewątpliwie największą zmianą. Z drugiej jednak strony Konstytucja nadal wyrażała zasadę jednolitości władzy państwowej, a wprowadzenie urzędu prezydenta miało na celu przede wszystkim stworzenie gwarancji dla zachowania dotychczasowego układu sprawowania władzy oraz gwarancji pozostania Polski w Układzie Warszawskim. Szeroko określono cele działania prezydenta i sformułowano je w sposób ogólny, co dawało prezydentowi możliwość zbudowania silnej pozycji. Nowela kwietniowa z 1989 r. nie spowodowała jednak ewolucji systemu rządów w kierunku systemu prezydenckiego czy semi-prezydenckiego. Wybrany przez Zgromadzenie Narodowe prezydent W. Jaruzelski nie posiadał w pełni demokratycznej legitymacji do sprawowania władzy, nie próbował też czynić użytku z przyznanych mu kompetencji. Symbolem zachodzących zmian politycznych stał się pierwszy niekomunistyczny rząd Tadeusza Mazowieckiego. Wynik wyborów z 4 czerwca spowodował, iż znaczącą rolę odgrywał Senat, niekiedy pomimo braku konstytucyjnych rozwiązań rolę tę określających. Również w kontraktowym Sejmie narastało przekonanie o potrzebie przeprowadzenia zasadniczych zmian ustrojowych. Wyrazem tego przekonania było uchwalenie tzw. noweli grudniowej w dniu 29 grudnia 1989 r. Dopiero ta nowela w sposób radykalny zrywała z zasadami państwa komunistycznego. Z Konstytucji wykreślona została zasada kierowniczej roli partii, przyjaźni z ZSRR. Nowela grudniowa określiła Polskę jako demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej, expressis verbis wprowadziła zasadę pluralizmu politycznego, swobody działalności gospodarczej i ochrony własności. Postanowienia te stały się podstawą aksjologiczną całego systemu prawa na najbliższe siedem lat. W marcu 1990 roku kolejna nowelizacja konstytucji zmieniła ustrój władzy lokalnej wprowadzając system samorządu terytorialnego. Wskazane zmiany ustrojowe były niezbędne, gdyż w zmienionej sytuacji politycznej państwo nie mogło funkcjonować w oparciu o dotychczasowe zasady konstytucyjne. Charakterystyczne jest jednak, iż początkowo, to jest w roku 1989 czy 1990 dokonywanym zmianom nie towarzyszyły szerzej zakrojone prace nad uchwaleniem nowej konstytucji i całkowitej przebudowy ustroju. Z czasem w debatach politycznych zaczęto podkreślać konieczność wprowadzenia zmian konstytucyjnych, jednak nie uważano tego za kwestie pierwszorzędną. Podstawowym bodźcem do wprowadzenia szerszych zmian konstytucyjnych stały się dopiero trudności z uformowaniem i funkcjonowaniem rządu utworzonego po pierwszych w pełni parlamentarnych wyborach. Uniknięcie tych trudności w przyszłości miało zagwarantować uchwalenie w 1992 r. tzw. Małej Konstytucji. Mała Konstytucja z założenia miała być aktem tymczasowym i niekompletnym. Regulowała jedynie zagadnienia władzy ustawodawczej, wykonawczej, samorządu terytorialnego. W pozostałym zakresie utrzymała w mocy przepisy konstytucyjne, choć równocześnie stwierdzała, że Konstytucja z 1952 traci moc. W efekcie utrzymane w mocy przepisy konstytucyjne regulowały nadal podstawowe zasady ustrojowe oraz podstawowe prawa człowieka. Wprawdzie prezydent przedstawił w 1992 r. projekt ustawy konstytucyjnej Karta Praw Człowieka i Obywatela, jednak został on odrzucony przez parlament. Mała Konstytucja zerwała z charakterystyczną dla państw komunistycznych zasadą jednolitości władzy państwowej i wprowadziła zasadę jej podziału. Sejm utracił więc pozycję najwyższego organu władzy państwowej. Kompetencje Senatu ograniczały się przede wszystkim do udziału w procesie ustawodawczym. Mała Konstytucja miała ograniczyć pozycję prezydenta, w szczególności wyeliminować antyparlamentarne rozwiązania noweli kwietniowej. Kontrowersje polityczne i brak jasnej koncepcji zmian sprawił, że pozycja prezydenta była określona w sposób niespójny, co stało się jedna z przyczyn późniejszych sporów konstytucyjnych. Zachowano wprawdzie zasadę wyboru prezydenta przez naród, przewidziano szczególną pozycje prezydenta w zakresie bezpieczeństwa i obronności, ogólnego kierownictwa w zakresie stosunków międzynarodowych, jego udział w powoływaniu rządu oraz prawo do rozwiązywania Sejmu w enumeratywnie wyliczonych przypadkach. Z drugiej jednak strony prezydent pozbawiony był kompetencji w zakresie kierowania rządem. Rząd z kolei mógł kontrolować prezydenta poprzez instytucje kontrasygnaty. Mała Konstytucja zinstytucjonalizowała proces powoływania rządu tak by dysponował on stałym poparciem w Sejmie, a dokonana w 1995 jej nowela w ramach Reformy Centrum wzmocniła stanowisko premiera. Jak się później okazało przyjęte w Małej Konstytucji rozwiązania wywarły istotny wpływ na kształt Konstytucji z 1997 r. (szerzej na temat zmian ustrojowych dokonywanych przed uchwaleniem obowiązującej Konstytucji RP por. L. Garlicki, Prawo Konstytucyjne, Warszawa 2001, s. 11-29). Nowa Konstytucja miała w sposób kompleksowy określić podstawowe zasady ustroju, status jednostki oraz podstawowe kompetencje organów państwa. Siedem projektów konstytucji złożonych do Zgromadzenia Narodowego wykazywało duże zróżnicowanie, a dyskusje prowadzone tak na forum Komisji Konstytucyjnej ZN jak i poza nim uwidoczniły istotne kontrowersje. Kontrowersje te dotyczyły już samej koncepcji prawa na której konstytucja powinna być oparta. Wyraźnie zarysował się spór między zwolennikami prawa natury i prawniczego pozytywizmu. Ci pierwsi wskazywali na konieczność odwołania się do prawa natury, podkreślając, iż źródłem praw człowieka nie może być wyłącznie prawo pozytywne. Odwołując się do praktyki państw totalitarnych zwolennicy prawa natury wskazywali na jej zwyrodnienia wynikające m.in. z przyjętej koncepcji prawa oderwanej od naturalnych praw człowieka. Potrzebę odwołania się do prawa natury uznawano za konieczny warunek dekomunizacji prawa polskiego. Przeciwnicy tej tezy wskazywali na niedookreśloność samego pojęcia “prawo natury”, istniejące spory wokół jego źródeł i wynikającą stąd małą przydatności prawa natury dla podejmowania konkretnych rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej. Podnoszono też, że współczesny pozytywizm dopuszcza możliwość moralnej oceny prawa obowiązującego, tym samy nie można go oceniać przez pryzmat praktyki stosowania prawa w państwach totalitarnych. Spór ten miał jednak bardziej charakter ideologiczny niż prawny. Zwolennicy obu opcji formułując postulaty pod adresem przyszłej konstytucji nie zajmowali się specjalnie konsekwencjami jakie mogą być związane z jej stosowaniem. Zwolennicy prawa natury nie wskazywali przede wszystkim w jaki sposób prawo to, będące źródłem praw człowieka, miałoby być wiążące dla państwa i jego organów. Samo założenie o wyższości prawa natury nad prawem pozytywnym jest zbyt ogólne by mogło stanowić podstawę dla prawnego gwarantowania praw człowieka. Z drugiej strony zwolennicy prawnego pozytywizmu wskazując na akt prawa pozytywnego jako jedyne źródło praw człowieka nie odnosili się w ogóle do jednego z fundamentalnych założeń współczesnego konstytucjonalizmu, w myśl którego prawa jednostki wyrażone w konstytucji maja charakter pierwotny względem państwa. Spór powyższy został rozwiązany w sposób kompromisowy. Z jednej strony konstytucja została uznana za najwyższe źródło prawa obowiązującego, z drugiej zaś stwierdza ona wprost, że źródłem praw człowieka jest jego przyrodzona i nienaruszalna godność. Sformułowania te są niespójne i z pewności będą wymagały wykładni doktrynalnej i sądowej. Wprawdzie w doktrynie dosyć powszechnie uznano, iż Konstytucja jako źródła prawa wymienia wyłącznie akty stanowione przez państwo, jednak praktyka innych państw odwołujących się do godności jako źródła praw wskazuje na konieczność odwołania się w tej kwestii do norm o ponadpozytywnym charakterze. Odwołania się do godności jest konieczne dla ustalenia treści poszczególnych praw konstytucyjnych. Po drugie takie ponadpozytywne odwołana są konieczne dla oceny legalności aktów podejmowanych przez organy władzy publicznej państwa komunistycznego, które nadal obowiązują lub których skutki trwają do dziś. Można więc powiedzieć, że ten fundamentalny spór o pojmowanie prawa będzie się dalej toczył na gruncie obowiązującej Konstytucji, a jego rozstrzyganie w poszczególnych sprawach będzie uzależnione przede wszystkim od stanowiska sądów i Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto w procesie uchwalania konstytucji kontrowersje wzbudziła pozycja ustrojowa prezydenta. Do jej ograniczenia dążyli przede wszystkim przedstawiciele SLD i PSL. Wprawdzie po wygranych w 1995 r. przez A. Kwaśniewskiego wyborach prezydenckich przestali oni głosić idee słabej prezydentury, jednak było już za późno na zasadniczą zmianę konstytucyjnych sformułowań. W sumie Konstytucja w swych rozwiązaniach odwoływała się w dużej mierze do Małej Konstytucji. Dalszemu osłabieniu uległa pozycja prezydenta, wzmocnieniu uległa natomiast pozycja rządu. Rząd musi wprawdzie posiadać poparcie Sejmu, jednak cofnięcie tego poparcia jest utrudnione m.in. przez tzw. konstruktywne wotum nieufności. W sumie polski system rządów ukształtował się według wzorów tzw. parlamentaryzmu zracjonalizowanego. Kwestią wywołująca istotne kontrowersje był ponadto stosunek państwa i Kościoła oraz wolność sumienia i wyznania. Pierwsza kwestia została rozwiązana przez formułę bezstronności państwa w sprawach światopoglądowych, która znalazła konkretyzację w konkordacie i ustawach regulujących status poszczególnych kościołów. Sporny dotyczyły również zakresu ochrony życia ludzkiego, praw socjalnych, ich konstytucjonalizacji i gwarancji ich realizacji. Świadomość konieczności dokonywania zmian w systemie prawa po roku 1989 była powszechna. Miały one doprowadzić przede wszystkim do zmiany systemu politycznego i gospodarczego. Zmiany te były jednak przeprowadzane przede wszystkim na płaszczyźnie ustawowej. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, iż od 1989 r. do 1997 r. zmiany konstytucyjne miały charakter fragmentaryczny. Dekomunizacja prawa nie miała więc początkowo zakorzenienia ustrojowego. Przez dosyć długi czas rozwiązywanie szeregu problemów na płaszczyźnie stanowienia prawa odbywało się więc bez możliwości odwoływania się do konstytucyjnych standardów. Sytuacja ta wyróżniała Polskę na tle innych krajów postkomunistycznych, takich jak Węgry czy Czechy, które zmiany systemowe uzależniały od wprowadzenia fundamentalnych dla państwa demokratycznego zasad. Ta specyficzna sytuacja spowodowała, iż szczególnego znaczenia w Polsce nabrała zasada demokratycznego państwa prawnego. Stała się ona aksjologiczną podstawą systemu prawa. W oparciu o tę zasadę starano się rozwiązywać szereg problemów o zróżnicowanym charakterze, począwszy od określenia źródeł prawa, a skończywszy na dopuszczalności aborcji. Zasada państwa prawnego stanowiła szczególne oparcie dla Trybunału Konstytucyjnego, który wywiódł z niej szereg zasad szczegółowych starając się wypełnić istniejące luki konstytucyjne. Trzeba jednak pamiętać, iż możliwości Trybunału Konstytucyjnego były ograniczone, a ponadto jego sposób odwoływania się do zasady państwa prawnego był krytykowany. Niektóre orzeczenia oceniano jako prawotwórcze i nie znajdujące oparcia we wspomnianej zasadzie. Zarzucano Trybunałowi, że zbyt swobodnie odwołuje się do państwa prawnego i traktuje te zasadę zbyt elastycznie do czego nie jest uprawniony. Brak konstytucyjnej aksjologii w pierwszych ośmiu latach tworzenia demokratycznego państwa w sposób istotny zaważył na dekomunizacji prawa. O ile konieczność odejścia od istniejących rozwiązań prawnych była oczywista, o tyle mniej oczywiste były kierunki zmian prawa. Niemożność odwołania się do wielu konstytucyjnych zasad, szczególnie tych dotyczących praw człowieka, utrudniała wybór tych rozwiązań oraz ich ocenę. Z drugiej strony brak konstytucyjnych wzorców powodował, że nadal obowiązywały akty normatywne z okresu PRL. Potrzeba ich uchylenia nie była uświadomiona, gdyż nie było punktu odniesienia dla ich oceny. Dopiero konieczność harmonizacji obowiązujących aktów z Konstytucją z 1997 r. ukazała skalę niedostosowania polskiego systemu prawnego do demokratycznych standardów. W skrócie można więc powiedzieć, że brak zasad konstytucyjnych ułatwiał funkcjonowanie starego prawa. Brak konstytucyjnych wzorców ułatwiał legitymizowanie prawa uchwalonego w okresie PRL, gdyż wszystkie obowiązujące akty normatywne korzystały z domniemania zgodności z Konstytucją. Zarzuty względem nich mogły mieć charakter polityczny czy moralny, trudno jednak było formułować względem nich zarzuty natury prawnej. Uwidaczniało się to w szczególności w procesie stosowania prawa, gdzie sądy czy organy administracji podkreślały, że muszą działać na podstawie prawa obowiązującego, a jego moralna ocena nie wpływa na treść podejmowanych rozstrzygnięć. I wreszcie utrudniona była likwidacja skutków społecznych prawa komunistycznego. Dyskusja o zmianach konstytucyjnych koncentrowała się przede wszystkim na stworzeniu nowych fundamentów prawnych dla funkcjonowania państwa. Wskazana wyżej specyfika dokonywania konstytucyjnych zmian spowodowała, iż w wielu obszarach dla dekomunizacji podstawowe znaczenie miały zmiany o charakterze ustawowym bądź też brak takich zmian. Najmniej kontrowersji wzbudzała początkowo konieczność zmiany ustawodawstwa gospodarczego. Zmiany w tym zakresie miały też głęboki charakter, gdyż akty normatywne określające funkcjonowanie tzw. gospodarki socjalistycznej nie mogły już stanowić podstawy obrotu prawnego. Niezbędne były również zmiany w systemie organów władzy publicznej, w szczególności organów władzy lokalnej i sądownictwa, które w okresie PRL nie spełniało podstawowych standardów charakterystycznych dla państwa prawnego. Kontrowersje wywoływały zmiany w zakresie polityki społecznej. Trudności wywoływało przede wszystkim stanowienie ustaw i aktów wykonawczych pozbawiających określonych uprawnień szereg grup społecznych. Pomijając względy natury politycznej, powstawało pytanie na ile parlament jest legitymowany do tego rodzaju działań. Ramy prawne dla działalności ustawodawczej w tym zakresie zostały wypracowane przez Trybunał Konstytucyjny. Wynikająca z zasady państwa prawnego zasada ochrony praw nabytych rozciąga się również na prawa nabyte w okresie PRL – u. Nie dotyczy ona jednak praw niesłusznie nabytych, co Trybunał stwierdził wprost oceniając konstytucyjność ustawy z dnia 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. (Dz.U.91.16.72). Ponadto Trybunał Konstytucyjny dopuścił ograniczenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, o ile inne podstawowe dla systemu prawa wartości uzasadniają takie ograniczenia. Jedną z nich jest konieczność zachowania równowagi budżetowej. Początkowo ustawodawstwo w niewielkim tylko zakresie uwzględniało konieczność sanowania naruszeń praw człowieka dokonanych w okresie PRL. Sytuacja taka była spowodowana w pierwszej kolejności czynnikami natury politycznej, wpływ na nią miał jednak wskazany wyżej brak wzorców konstytucyjnych. Najlepszym tego przykładem są naruszenia dokonane w zakresie prawa własności. Możliwość wymuszenia na parlamencie odpowiednich zmian legislacyjnych w tym zakresie pojawiła się dopiero pod rządami obowiązującej Konstytucji. Szereg aktów prawnych, w tym dekrety PKWN zostało zakwestionowanych dopiero w drodze skargi konstytucyjnej, która wcześniej nie była znana prawu polskiemu. Jedną z ustaw, których celem była bezpośrednia likwidacja naruszeń praw człowieka była ustawa z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego. (Dz.U.91.34. 149 ze zm.). Ustawa uznała za nieważne orzeczenia wydane przez polskie organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub przez organy pozasądowe w okresie od rozpoczęcia ich działalności na ziemiach polskich, począwszy od 1 stycznia 1944 r. do 31 grudnia 1956 r., jeżeli czyn zarzucony lub przypisany był związany z działalnością na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego albo orzeczenie wydano z powodu takiej działalności, jak również orzeczenia wydane za opór przeciwko kolektywizacji wsi i obowiązkowym dostawom. Na mocy ustawy sądy mogły przyznawać zadośćuczynienia i odszkodowania osobom niesłusznie skazanym. Uchwalenie tej ustawy było poprzedzone trudnościami występującymi w orzecznictwie sądów. Sądy miały bowiem problemy z uchylaniem orzeczeń wydawanych przez organy komunistycznego państwa, najczęściej stwierdzały, iż czyny osób walczących o niepodległość były czynami zabronionymi przez prawo karne w momencie ich popełnienia, jednak o znikomym stopniu społecznego niebezpieczeństwa. Uzasadnienie takie budziło jednak wątpliwości natury aksjologicznej, stąd wydanie odpowiedniej ustawy było niezbędne. Innym przykładem ustawowej likwidacji skutków działalności państwa komunistycznego jest ustawa z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakładach wydobywania rud uranu (Dz.U.01.60.622.). Wskazane wyżej ustawy odnosiły się w sposób fragmentaryczny do działań państwa komunistycznego. Miały one przeciwdziałać jaskrawym naruszeniom praw człowieka. Ustawy te nie stwierdzały jednak wprost, że prawo państwa komunistycznego stwarzało podstawy do prowadzenia działań naruszających podstawowe prawa człowieka, a działanie organów władzy stanowiło niejednokrotnie drastyczne naruszenie tych praw. Dopiero ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U.98.155.1016) m.in. poprzez wprowadzenie adekwatnej definicji zbrodni komunistycznej stworzyła prawną podstawę do jednoznacznej oceny wskazanych wyżej działań. Ustawa ta stworzyła też warunki organizacyjne dla ścigania tych zbrodni oraz badania sposobu działania organów państwa z tego okresu. Kontrowersje natury politycznej i prawnej wywoływały regulacje prawne, które likwidację skutków działania komunistycznego prawa łączyły z ingerencja w sytuację prawną byłych funkcjonariuszy tego państwa. Najbardziej znamiennym przykładem w tym względzie jest ustawa z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne. (Dz.U.99.42.428 ze zm.), tzw. ustawa lustracyjna. Potrzeba uchwalenia takiej ustawy była kwestionowana z wielu powodów. Część jej krytyków uważała, iż współpraca z organami służby bezpieczeństwa i innymi wskazanymi w ustawie organami nie powinna być negatywnie oceniana przez ustawodawcę, tym samym fakt współpracy nie powinien rodzic żadnych negatywnych konsekwencji dla osób sprawujących obecnie funkcje publiczne. Po drugie podnoszono, iż idea lustracji jest nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego. Po trzecie podnoszono, iż niektóre szczegółowe rozwiązania zawarte w ustawie nie spełniają wymogów gwarancyjnych względem jednostki. Poddawano wreszcie w wątpliwość realizację celów wskazanych w ustawie. Pierwszy ze wskazanych zarzutów wskazuje na stan świadomości politycznej i prawnej osób, które go zgłaszały. Działanie w strukturach państwowych, które w sposób jawny i zawoalowany naruszały podstawowe prawa człowieka, była usprawiedliwiana m.in. dlatego, iż struktury te działały na podstawie obowiązującego prawa. Tego typu rozumowania abstrahowały nie tylko od rzeczywistego charakteru działalności służby bezpieczeństwa, która w wielu wypadkach była niezgodna również z prawem PRL, ale abstrahowały również od tego, że regulacje prawne stanowiące podstawę działania tych służb były przejawem ustawowego bezprawia. Próby usprawiedliwienia różnych działań podejmowanych w okresie PRL poprzez wskazanie, iż były one podejmowane w oparciu o obowiązujące prawo, stanowiły jedną z podstawowych przeszkód dekomunizacji prawa. Konieczność uznania i zaakceptowania faktu społecznego, jakim było ustanowienie w PRL określonego aktu normatywnego miała automatycznie powodować legitymizacje wszystkich podmiotów działających na jego podstawie. Przytaczana na poparcie powyższej tezy argumentacja była w szczególny sposób łączona z zasadą państwa prawnego. Skoro ustawy, inne akty normatywne stały się prawem obowiązującym, to należy oceniać je oraz działania podjęte na ich podstawie z zachowaniem wszelkich reguł, których powinno przestrzegać państwo prawne. W tym kontekście próby przypisania określonych konsekwencji prawnych zachowaniom dokonywanym w latach pięćdziesiątych czy sześćdziesiątych uznawano za naruszenie zasady lex retro non agit. Podobne próby odwołania się do państwa prawnego miały również uzasadnić niekonstytucyjność ustawy wprowadzającą odpowiedzialność za zbrodnie stalinowskie. Charakterystyczna była dyskusja dotycząca możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności za wskazane zbrodnie. Początkowo zastanawiano się przede wszystkim czy ustawa wprowadza karalność za zbrodnie stalinowskie z mocą wsteczna czy też nie. Nie zajmowano się w zasadzie pytaniem czy ze względu na charakter tych zbrodni zasada ta w ogóle powinna znajdować zastosowanie. Powyższy przykład wskazuje, iż trudności z dekomunizacją prawa wynikały m.in. z fałszywie rozumianych “wymogów prawnych” jakie w państwie demokratycznym proces taki powinien spełniać. Ostatecznie ustawa lustracyjna była kilkakrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego (wyroki: z dnia 21.10.98, K. 24/98, z 10.11.98, K.39/97, z 24.06.98, K.3/98 oraz orzeczenie dotyczące uchwały lustracyjnej Sejmu z dnia 19.06.92, U. 6/92). Trybunał stwierdził m.in., iż lustracja jest zgodna z Konstytucja, w szczególności z zasadą państwa prawnego, co zakończyło dyskusje o “antydemokratycznym” i naruszającym podstawowe zasady prawa charakterze lustracji. Za niekonstytucyjne uznano jedynie te przepisy ustawy, które pozbawiały jednostkę dostatecznych gwarancji procesowych i zbyt szeroko określały zakres przedmiotowy ustawy. Również próby dekomunizacji systemu organów władzy spotykały się z zarzutami naruszania trwałości porządku prawnego, konieczność respektowania przyjętych w PRL – rozwiązań prawnych ze względu na zasadę państwa prawnego. Przykładem były zmiany prawa dotyczące statusu sędziów i struktury sądów. Sądy w PRL nie spełniały podstawowych wymogów formułowanych względem trzeciej władzy w państwie demokratycznym. Bezpośrednie funkcjonowanie w sądach partii komunistycznej, specyficzny sposób rekrutacji sędziów, możliwość odwołania sędziego, gdy nie dawał on rękojmi realizacji polityki socjalistycznego państwa oraz wiele innych rozwiązań powodowało, iż sądy nie były niezależne a sędziowie niezawiśli. Po dokonaniu zmian ustrojowych uznano jednak, iż likwidacja wskazanych wyżej rozwiązań niejako automatycznie przywróci sędziom niezawisłości. Nie stworzono mechanizmów prawnych, które pozwoliły by odsunąć od orzekania osoby, które sprzeniewierzyły się zasadzie niezawisłości obawiając się, iż osłabi to odzyskaną dopiero niezawisłość wszystkich sędziów. Przyczyn takiego stanu rzeczy było wiele. Z pewnością polskie sądownictwo, pomimo niesprzyjających warunków, w pewnym stopniu realizowało jednak zasady niezależności i niezawisłości. Naruszenia tych zasad były mniej liczne niż np. w Czechosłowacji czy NRD, gdzie sądy nie dawały żadnej gwarancji prawidłowego wymierzania sprawiedliwości. Z tego też względu sądownictwo polskie po 19898 roku było postrzegane jako gwarant demokratycznych przemian. Ubocznym skutkiem takiej sytuacji był niejako automatyczne przyznanie statusu sędziego także osobom, które w przeszłości w swej działalności orzeczniczej w sposób drastyczny naruszały prawa człowieka. Osoby takie stały się sędziami demokratycznego państwa prawnego, a przysługująca im ochrona uniemożliwiała złożenie ich z urzędu. Dosyć powszechne było przekonanie o niemożności zastosowania jakichkolwiek szczególnych rozwiązań ustawowych, które doprowadziłyby do uzdrowienia sytuacji w tym zakresie. Rozwiązania takie uznawano za niekonstytucyjne. Z tego też względu postulowano tzw. samooczyszczenie się środowiska sędziowskiego, co miało z jednej strony stanowić skuteczny instrument eliminujący niepożądane osoby, z drugiej zaś nie powinno prowadzić do naruszenia ustrojowego statusu trzeciej władzy. W praktyce do takiego samooczyszczenia nie doszło, a dalsza służba skompromitowanych sędziów obniżała autorytet wymiaru sprawiedliwości. Okazało się też, że nie do pogodzenia z zasadą niezawisłości jest prowadzenie działalności orzeczniczej przez osoby, które tę zasadę w przeszłości naruszały. Uchwalenie odpowiedniej ustawy wymusiła też po części nowa Konstytucja. Ustawa z dnia 3 grudnia 1998 r. o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, którzy w latach 1944-1989 sprzeniewierzyli się niezawisłości sędziowskiej (Dz.U.99.1.1) weszła w życie z początkiem 1999 r. Była ona jednak mocno spóźniona. Brak wcześniejszej reakcji ustawodawcy umożliwił bowiem orzekanie osobom, które powinny zostać wydalone ze służby sędziowskiej. W procesie dekomunizacji prawa istotną rolę odegrał Trybunał Konstytucyjny. Swoimi orzeczeniami doprowadził do uchylenia szeregu aktów normatywnych, co ważniejsze sformułował w nich konstytucyjne standardy wyznaczające sposób działania organów prawodawczych. Działalność Trybunału była jednak ograniczona, jego orzeczenia dotyczące ustaw nie miały charakteru ostatecznego i mogły zostać zakwestionowane większością 2/3 głosów w Sejmie. Ograniczenia w działalności Trybunału wynikały też z braku konstytucyjnych wzorców o czym była mowa wyżej. Trzeba wreszcie pamiętać, że Trybunał Konstytucyjny jest tzw. negatywnym prawodawcą. Oznacza to, iż w zasadzie nie orzeka on o niekonstytucyjności zaniechań ustawodawczych. Konstytucja wyznacza jedynie ramy dla działalności ustawodawczej, jeżeli ustawodawca nie przekracza tych ram Trybunał Konstytucyjny nie ingeruje w treść stanowionego prawa. Legitymowany do kształtowania treści prawa jest przede wszystkim demokratycznie wybrany parlament. Wskazane wyżej przykłady zmian ustawodawczych nie dotyczyły bezpośrednio systemu politycznego. Zmiany w tym zakresie były konsekwencją zniesienia zasady przewodniej roli PZPR, a następnie wprowadzenia konstytucyjnego zakazu tworzenia i działania partii komunistycznych, faszystowskich. Wyrażały się one przede wszystkim wprowadzeniem zasady pluralizmu politycznego. Jej realizacja wiązała się z koniecznością uchylenia regulacji, które stwarzały szczególna pozycję partii komunistycznej w życiu publicznym, np. w środkach masowego przekazu czy państwowych przedsiębiorstwach. Prawny aspekt dekomunizacji kojarzony jest powszechnie z wprowadzeniem zakazu sprawowania funkcji publicznych przez byłych funkcjonariuszy partii komunistycznej. Ustawy wprowadzające taki zakaz, tzw. ustawy dekomunizacyjne, zostały uchwalone w innych krajach postkomunistycznych. W Polsce dyskusja nad tym aspektem dekomunizacji nie wyszła natomiast nigdy poza fazę projektów ustaw. Wprawdzie parlament podejmował kilkakrotnie uchwały potępiające system komunistyczny i jego funkcjonariuszy, nie spowodowało to jednak żadnych zmian legislacyjnych.
Podsumowanie Podsumowując należy stwierdzić, że dekomunizacja na płaszczyźnie ustawodawczej dokonywana była przez dłuższy czas w sytuacji braku odpowiednich podstaw ustrojowych. Stosunkowo szybko przeprowadzono zmiany systemu gospodarczego. Proces dekomunizacji systemu prawa charakteryzował się wybiórczą świadomością bezprawnych działań podejmowanych w latach 1944-89. Dopiero z czasem świadomość ta stała się powszechna, co częściowo znalazło odzwierciedlenie w prawie obowiązującym. W dyskusjach nad zmianami prawa, koniecznością prawnej oceny działań podejmowanych w okresie PRL zaciążyła, wyrażana przez niektóre siły polityczne, pozytywna ocena obowiązującego wówczas prawa. Ocena ta miała istotny wpływ na brak działań legislacyjnych, które mogły przyspieszyć dekomunizacje prawa i sanować skutki powstałych naruszeń. Z pewnością spowalniającą rolę w procesie dekomunizacji odegrało opaczne rozumienie zasady państwa prawnego i zawartych w niej zasad szczegółowych. Świadome bądź nieświadome odwoływanie się do tych zasad stwarzać miało wrażenie niekonstytucyjności ewentualnych podejmowanych działań legislacyjnych. Próby rozstrzygania kolizji między pewnością prawa, jego stabilnością a zasadą sprawiedliwości nie uwzględniały wielu aspektów tej ostatniej zasady. Względy polityczne zdecydowały o braku dekomunizacji sensu stricto. Próby uruchomienia procesu legislacyjnego w tym zakresie nie wyszły poza fazę początkową, nie powstała nawet okazji do przeprowadzenia dyskusji nad zaproponowanymi rozwiązaniami. Projekt ustawy o dekomunizacji życia publicznego w Polsce został odrzucony przez Sejm w pierwszym czytaniu w dniu 22 października 1999 r., zaś projekt ustawy o przestępstwach nieukaranych i dekomunizacji życia publicznego został wycofany przez wnioskodawców w dniu 19 października 1999 r. Ocena dekomunizacji w procesie stosowania prawa dotyczy przede wszystkim oceny działalności orzeczniczej sądów. Wynika to z ich pozycji ustrojowej w ramach zasady podziału władzy oraz szerokiego zakres kognicji jaki sądy uzyskały po roku 1989. Szczegółowa analiza działalności orzeczniczej sądów wykracza poza ramy niniejszego opracowania. Z tego tez względu postaram się jedynie wskazać na kwestie o charakterze podstawowym. Orzecznictwo sądów wpłynęło w pewnej mierze na ocenę prawa komunistycznego i kierunki jego zmiany. Przykładem może tu być dokonana przez sądy ocena wyroków skazujących za działalność na rzecz niepodległości państwa polskiego. Dla działalności sądów decydujące znaczenie miał jednak stan obowiązującego ustawodawstwa. Działanie sędziego na podstawie obowiązującego prawa oznaczało przede wszystkim działanie na podstawie ustawy i związanie ustawą. Formuła ta, tradycyjnie używana dla określenia kompetencji sędziego, wywołuje szczególne napięcia w okresie transformacji systemu prawa i konieczności oparcia rozstrzygnięcia na ustawach, których treść jest nie do pogodzenia ze zmienioną aksjologią. W niektórych systemach uznanie za nielegalne działań opartych na dawnym prawie dokonywane jest przez odwołanie się do prawa międzynarodowego lub też do tzw. formuły Radbrucha mówiącej o ustawowym bezprawiu i ponad ustawowym prawie. Jest to jednak możliwe w ograniczonym zakresie. W Polsce odwołanie się do prawa międzynarodowego miało miejsce m.in. dla uzasadnienia dopuszczalności karalności zbrodni stalinowskich, natomiast formuła Radbrucha nie była stosowana. Polskie sądy w obliczu konfliktów aksjologicznych, nawet gdy stwierdzały, iż ustawa nie odpowiada nowym założeniom aksjologicznym czy wręcz realizuje cele charakterystyczne dla państwa komunistycznego, często stwierdzały, iż muszą działać na podstawie obowiązującej ustawy. Dlatego też treść obowiązującego ustawodawstwa wyznaczyła ramy sądowego orzecznictwa w zakresie dekomunizacji. Warto zwrócić uwagę, że na stosunek sędziów do obowiązujących ustaw, szczególnie uchwalonych przed 1989 rokiem, rzutował w dużej mierze przyjęty sposób stosowania konstytucji. W Polsce do niedawna sądowe stosowanie Konstytucji sprowadzało się do zadawania Trybunałowi pytań prawnych, co zresztą nie było zbyt częste. Taki stan rzeczy znajdował też uzasadnienie w powszechnie akceptowanych założeniach prawniczego pozytywizmu oraz sposobie rozumienia tzw. zasady panowania ustawy. W myśl tej zasady to ustawodawca ponosił odpowiedzialność za najważniejsze rozstrzygnięcia aksjologiczne systemu prawa. Sytuacja ta uległa istotnej zmianie pod rządami nowej Konstytucji. Sądy uznają bowiem, iż rozstrzygając konkretna sprawę mają prawo odmówić stosowania niekonstytucyjnej ustawy i oprzeć swe rozstrzygnięcie wprost na Konstytucji. Stwarza to m.in. możliwość wyeliminowania z systemu prawa norm wprowadzonych do niego przed rokiem 1989. Jak w praktyce będzie wyglądała działalności sądów w tym zakresie trudno powiedzieć, gdyż przypisanie sądom wskazanej kompetencji budzi wątpliwości natury konstytucyjnej. Warto też pamiętać, że w systemach prawnych opartych na bardzo zbliżony, a niekiedy takich samych rozwiązaniach konstytucyjnych odrzuca się możliwość kontrolowania ustaw przez sądy. Wydaje się, że rozstrzygnięcie wskazanej wyżej wątpliwości może mieć istotny wpływ na funkcjonowanie sądów, w tym na stosunek sądów do problemów związanych z dekomunizacją prawa. |